Yleistä
Ulkomaalaislakiin ehdotetaan lisättäviksi säännökset kahdesta uudesta turvaamistoimesta, asumisvelvollisuudesta (120 a §) ja lapsen asumisvelvollisuudesta (122 a §). Ehdotuksen tavoitteena on muun muassa kehittää ulkomaalaislain turvaamistoimia säilöön ottamisen vähentämiseksi.
Säilöön ottamisen vähentäminen on säilöönoton viimesijaisuus huomioon ottaen perusteltua. Lakiehdotuksen perustelujen valossa jää kuitenkin jossakin määrin epäselväksi, missä määrin erityisesti 120 a §:ssä säänneltäväksi ehdotetulla asumisvelvollisuudella tosiasiallisesti voitaisiin korvata säilöönoton käyttöä.
Molempien uusien turvaamistoimien määräämisen edellytyksenä on, että ulkomaalaislain 117 a §:ssä säänneltävät yleiset edellytykset turvaamistoimien määräämiselle täyttyvät. Asumisvelvollisuuden asettamisen edellytyksenä on lisäksi, etteivät ilmoittautumisvelvollisuus, vakuuden asettaminen tai ulkomaalaislain 119 §:n mukaiset muut velvollisuudet ole riittäviä. Lapsen asumisvelvollisuuden edellytykset ovat samat kuin lapsen säilöön ottamisen.
Perustuslakivaliokunta on säilöönottoa kokevaa lakiehdotusta arvioidessaan pitänyt sääntelyä hankalasti hahmottuvana (PeVL 45/2014 vp). Sääntelyn vaikeaselkoisuus korostuu valiokunnan mielestä nyt käsillä olevan ehdotuksen myötä entisestään, mikä saattaa olla omiaan vaikeuttamaan säännösten asianmukaista soveltamista. Valiokunta korostaa, että turvaamistoimien lakisidonnaisuutta ja oikeasuhtaisuutta koskevien vaatimusten asianmukainen huomioon ottaminen on tärkeää myös sovellettaessa lain yksittäisiä toimivaltasäännöksiä (ks. myös PeVL 54/2001 vp).
Nyt ehdotetulla sääntelyllä on kytköksiä EU-sääntelyyn, kuten ns. vastaanottodirektiiviin (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2013/33/EU kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vaatimuksista) ja paluudirektiiviin (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/115/EY jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi). Perustuslakivaliokunnan valtiosääntöisiin tehtäviin ei kuulu kansallisen täytäntöönpanosääntelyn arviointi EU:n aineellisen lainsäädännön kannalta (PeVL 51/2014 vp). Valiokunta kiinnittää kuitenkin hallintovaliokunnan huomiota nyt ehdotetun sääntelyn suhteeseen vastaanotto- ja paluudirektiivien vaatimusten täyttymiseen ilmoittautumisvelvollisuudesta poikkeamisen ja alaikäisten koulutukseen pääsyn osalta. Valiokunta on lisäksi aikaisemmin ulkomaalaislainsäädännön tarkastelun yhteydessä kiinnittänyt huomiota siihen, että myös perustuslain 16 §:n 1 momentin sisältämä oikeus maksuttomaan perusopetukseen on subjektiivinen oikeus, minkä lisäksi se on turvattu YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen 28 artiklassa (PeVL 47/2014 vp, PeVL 59/2010 vp, s. 5/II).
Asumisvelvollisuudet liikkumisvapauden rajoituksena ja vapaudenmenetyksenä
Säännökset asumisvelvollisuudesta ehdotetaan otettaviksi ulkomaalaislain 120 a §:ään. Sen mukaan kansainvälistä suojelua hakenut ulkomaalainen voidaan määrätä asumaan nimetyssä vastaanottokeskuksessa ja ilmoittautumaan siellä yhdestä neljään kertaa vuorokaudessa, jolleivät lain 118—120 §:ssä tarkoitetut turvaamistoimet ole riittäviä.
Hallituksen esityksessä asumisvelvollisuuta tarkastellaan perustuslain 9 §:ssä turvatun liikkumisvapauden rajoituksena. Esityksen perustelujen (s. 30) mukaan asumisvelvollisuus ei muun muassa asteensa ja aikaansaamansa sosiaalisten suhteiden estymisen vuoksi rinnastu lukittuun tilaan sijoittamiseen eikä sitä voida valtiosääntöoikeudellisesti pitää vapaudenriistona.
Henkilökohtaista vapautta ei perustuslain 7 §:n 3 momentin mukaan saa riistää mielivaltaisesti eikä ilman laissa säädettyä perustetta. Rangaistuksen, joka sisältää vapaudenmenetyksen, määrää tuomioistuin. Perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan vapaudenmenetyksellä säännöksessä tarkoitetaan samaa kuin vapauden riistämisellä, toisin sanoen järjestelyä, jolla henkilöä kielletään ja estetään poistumasta hänelle määrätystä hyvin rajatusta olinpaikasta. Myös tiettyyn huoneeseen lukitsemista lievempää tointa voidaan eräissä tapauksissa pitää lainkohdassa tarkoitettuna vapaudenmenetyksenä, jos vapauden rajoitukset kestonsa, asteensa ja aikaansaamansa sosiaalisten suhteiden estymisen vuoksi rinnastuvat lukittuun tilaan sijoittamiseen (ks. HE 309/1993 vp, s. 48/I, PeVL 30/2010 vp). Lisäksi ainakin pitkään jatkuva poistumisen estäminen merkitsee myös perustuslain 7 §:ssä turvatun vapauden riistämistä eli järjestelyä, jolla henkilöä kielletään ja estetään poistumasta hänelle määrätystä hyvin rajatusta olinpaikasta (HE 309/1993 vp, s. 48/I, PeVL 5/2006 vp, s. 6/II, PeVL 43/2010 vp).
Myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artikla sisältää määräyksiä henkilökohtaisesta vapaudesta ja vapaudenriiston edellytyksistä. Vapaudenriiston käsite ei ole yksiselitteinen, ja sen suhde neljännen lisäpöytäkirjan vähäisempiä liikkumisvapauden rajoittamisia koskeviin määräyksiin on jossain määrin häilyvä ja vapauden rajoituksen asteesta riippuva (PeVL 4/2013 vp).
Velvollisuus asua nimetyssä vastaanottokeskuksessa on perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan liikkumisvapauden rajoitus, jota tulee tarkastella perusoikeuksien yleisten rajoittamisedellytysten kannalta. Ottaen kuitenkin huomioon asumisvelvollisuuteen liittyvä velvollisuus ilmoittautua vastaanottokeskuksessa jopa neljä kertaa vuorokaudessa saattavat asumisvelvollisuuden vaikutukset muodostua sellaisiksi, että turvaamistoimi tosiasiallisesti on lähellä vapaudenmenetystä.
Ulkomaalaislain 122 a §:ssä säänneltäväksi ehdotettu lapsen asumisvelvollisuus merkitsisi velvollisuutta oleskella tietyn vastaanottokeskuksen alueella ja ilmoittautua siellä yhdestä neljään kertaan vuorokaudessa. Lapsen asumisvelvollisuutta on vapauden rajoituksen aste, kesto ja sen vaikutus sosiaalisiin suhteisiin huomioon ottaen pidettävä perustuslain 7 §:n 3 momentissa tarkoitettuna vapaudenmenetyksenä, kuten esityksen perusteluissakin on arvioitu.
Perusoikeuksien rajoitusedellytyksiin kuuluvan täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksen sekä rajoituksen oikeasuhtaisuusvaatimuksen kannalta ei ole ongelmatonta, ettei laissa ehdoteta säädettäväksi edellytyksistä, jotka otetaan huomioon päätettäessä päivittäisten ilmoittautumiskertojen määrästä. Ottaen huomioon, että toimivalta määrätä asumisvelvollisuus on useammalla eri viranomaisella, on perustuslakivaliokunnan mielestä olemassa myös vaara viranomaiskäytäntöjen muodostumisesta epäyhteneväisiksi. Lain 120 a ja 122 a §:ää tulee täydentää sääntelyllä sellaisista perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävistä edellytyksistä, joiden perusteella päivittäisten ilmoittautumiskertojen määrästä päätetään.
Asumisvelvollisuuksien määräämisen edellytykset
Asumisvelvollisuuden määräämisen edellytykseksi ehdotetaan turvaamistoimen välttämättömyyttä ulkomaalaisen maahantulon tai maassa oleskelun edellytysten selvittämiseksi taikka ulkomaalaisen maasta poistamista koskevan päätöksen valmistelemiseksi tai täytäntöönpanon turvaamiseksi taikka muutoin maasta poistumisen valvomiseksi (ulkomaalaislain 117 a §). Samat edellytykset koskevat myös ulkomaalaislain 118—120 §:n mukaisia, asumisvelvollisuutta lievemmiksi arvioituja turvaamistoimia. Asumisvelvollisuus voidaan ehdotetun lisäedellytyksen mukaan määrätä kuitenkin vain, jolleivät ulkomaalaislain 118—120 §:ssä säänneltävät turvaamistoimet ole riittäviä (120 a §).
Ulkomaalaislain 120 a §:ään ehdotettu edellytys lievempien turvaamistoimien riittämättömyydestä liittyy perusoikeuksien yleisiin rajoitusedellytyksiin kuuluvaan oikeasuhtaisuusvaatimukseen. Turvaamistoimia määrättäessä tulevat lisäksi sovellettaviksi ulkomaalaislain 5 §:n säännös siitä, ettei ulkomaalaisen oikeuksia saa rajoittaa enempää kuin on välttämätöntä, ja hallintolain 6 §:n mukaiset hallinnon oikeusperiaatteet.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin nyt käsillä olevassa sääntely-yhteydessä erityistä huomiota siihen, että liikkumisvapauden ja henkilökohtaisen vapauden rajoitusten tulee olla kussakin yksittäistapauksessa paitsi välttämättömiä myös oikeassa suhteessa saavutettavaan tavoitteeseen nähden. Tämän seikan merkitystä korostaa se, että ulkomaalaislain 7 luvussa säännellään useita erilaisia turvaamistoimia, joiden määräämisedellytykset ovat osittain päällekkäisiä. Turvaamistoimien määräämisen yleisiä edellytyksiä koskevaa 117 a §:ää tulee sen vuoksi täydentää maininnalla turvaamistoimien käytön oikeasuhtaisuudesta. Tällainen muutos on edellytys lain käsittelylle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Lapsen asumisvelvollisuudelle ehdotetaan asetettaviksi samat edellytykset kuin lapsen säilöönotolle. Sekä säilöönotossa että lapsen asumisvelvollisuudessa on kyse vapaudenmenetyksestä. Lapsi, jolle olisi asetettu ulkomaalaislain 122 a §:ssä tarkoitettu asumisvelvollisuus, voisi liikkua vastaanottokeskuksen alueella vapaasti, minkä vuoksi vapaudenmenetyksen aste muodostuu jonkin verran säilöönottoa lievemmäksi. Lakiehdotuksen perusteluissa (s. 27) korostetaan tähän seikkaan nähden asianmukaisesti lapsen säilöönoton viimesijaisuutta (ks. myös PeVL 45/2014 vp).
Sanottu viimesijaisuus ei kuitenkaan käy ilmi nyt ehdotettavasta sääntelystä, mikä muodostuu ongelmalliseksi oikeasuhtaisuusvaatimuksen kannalta. Laista tulee käydä ilmi, että lapsi voidaan ottaa säilöön vain, jos yksilöllisen arvioinnin perusteella lapsen asumisvelvollisuuden asettaminen on riittämätön toimenpide. Tällainen muutos on edellytys lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Asumisvelvollisuuksien kesto
Ulkomaalaislain 120 a §:ssä ei ehdoteta säädettäväksi enimmäiskestoa asumisvelvollisuudelle. Asumisvelvollisuutta koskee kuitenkin ulkomaalaislain 117 a §:n säännös, jonka mukaan turvaamistoimi on voimassa, kunnes maahantulon tai maassa oleskelun edellytykset on selvitetty, kunnes maasta poistamista koskeva päätös on pantu täytäntöön tai kunnes asian käsittely on muutoin päättynyt. Turvaamistoimi on heti määrättävä päättyväksi, kun se ei ole enää välttämätön päätöksenteon tai täytäntöönpanon turvaamiseksi.
Asumisvelvollisuus merkitsee liikkumisvapauden rajoitusta. Rajoituksen oikeasuhtaisuuden kannalta on merkityksellistä, ettei asumisvelvollisuudelle ehdoteta säädettäväksi tarkkaa enimmäiskestoa. Vaikka asumisvelvollisuuden kestoa rajoittaakin ulkomaalaislain 117 a §:n yleissäännös, tulee lakiin ottaa säännökset velvollisuuden enimmäiskestosta. Tällainen muutos on edellytys lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan enimmäiskesto voi olla jossakin määrin pidempi kuin säilöönotolle ulkomaalaislain 127 §:ssä säädetty enimmäisaika.
Lapsen asumisvelvollisuuden enimmäiskeston on ulkomaalaislain 122 a §:ssä ehdotettu olevan kaksi viikkoa. Lisäksi lapsen asumisvelvollisuutta voidaan jatkaa enintään kaksi viikkoa, jos se on välttämätöntä maata poistamisen täytäntöönpanon turvaamiseksi. Säilöön otettu ilman huoltajaa oleva lapsi on ulkomaalaislain voimassa olevan 122 §:n mukaan päästettävä vapaaksi viimeistään 72 tunnin kuluttua säilöön ottamisesta. Erityisistä syistä säilössäpitoa voidaan jatkaa enintään 72 tuntia.
Lapsen asumisvelvollisuuden enimmäiskesto olisi yli neljä kertaa säilöönoton enimmäiskeston pituinen. Nyt ehdotettavaa enimmäiskestoa perustellaan hallituksen esityksessä (s. 20) lähinnä toteamalla kyseessä olevan säilöön ottamista lievempi vapauden rajoitus. Perustuslakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan lapsen asumisvelvollisuudelle ehdotettu kesto liittyy maasta poistamista koskevien viranomaismenettelyjen vaatimaan aikaan.
Lapsen oikeuksien yleissopimuksen 3 artiklan mukaan kaikissa toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Myös ulkomaalaislain 6 §:n mukaan päätöksenteossa, joka koskee lasta, on erityistä huomiota kiinnitettävä lapsen etuun sekä hänen kehitykseensä ja terveyteensä liittyviin seikkoihin. Lapsen oikeuksien yleissopimuksen 37 artiklan mukaan lapsen vapaudenriistoon saadaan turvautua vasta viimeisenä ja mahdollisimman lyhytaikaisena keinona.
Lapsen asumisvelvollisuudessa vapaudenmenetyksen aste on jossakin määrin lievempi kuin säilöönotossa, millä voi perustuslakivaliokunnan mielestä olla merkitystä arvioitaessa turvaamistoimen enimmäiskestoa. Ottaen kuitenkin huomioon lapsen vapaudenmenetyksen viimesijainen asema, tavoite käyttää lapsen asumisvelvollisuutta säilöönoton vaihtoehtona ja asumisvelvollisuuden kestolle esitetyt perustelut valiokunta pitää lapsen asumisvelvollisuudelle ehdotettua enimmäiskestoa oikeasuhtaisuusvaatimuksen kannalta ongelmallisena. Enimmäiskestoa tulee lyhentää oikeasuhtaisemmaksi säilöönoton enimmäiskestoon nähden, jotta laki voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Asumisvelvollisuuksiin liittyvien julkisten hallintotehtävien hoitaminen
Asumisvelvollisuuden määräisi joko poliisi, rajavartiolaitos tai Maahanmuuttovirasto. Lapsen asumisvelvollisuuden määräisi poliisi tai rajavartiolaitos. Asumisvelvollisuus ja lapsen asumisvelvollisuus toteutettaisiin vastaanottokeskuksessa, joka voi olla myös esimerkiksi yksityisen yhteisön tai säätiön ylläpitämä. Ehdotettu sääntely on tältä osin merkityksellistä perustuslain 124 §:n kannalta.
Julkinen hallintotehtävä voidaan perustuslain 124 §:n mukaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle.
Perustuslakivaliokunta on arvioidessaan sääntelyä yksityisten ylläpitämistä vastaanotto- ja järjestelykeskuksista todennut, että julkisen hallintotehtävän antaminen muun kuin viranomaisen hoidettavaksi voi olla tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi. Valiokunta ei pitänyt muun muassa aineiden ja esineiden haltuunottoa ja asukkaan tilojen tarkastamista koskevia tehtäviä niihin sisältyvien rajausten vuoksi merkittävän julkisen vallan käyttämisenä (PeVL 59/2010 vp).
Säilöönottoyksikkö voidaan säilöön otettujen ulkomaalaisten kohtelusta ja säilöönottoyksiköstä annetun lain 2 §:n mukaan perustaa valtion tai kunnan ylläpitämän vastaanottokeskuksen yhteyteen tai se voi olla valtion tai kunnan ylläpitämä itsenäinen yksikkö. Perustuslakivaliokunta on nykyisen perustuslain voimaantuloa edeltäneessä lausunnossa todennut säilöönoton järjestämisen sisältävän merkittävää julkisen vallan käyttöä. Sääntelyä tuli valiokunnan mukaan täsmentää niin, että turvapaikanhakijoiden säilöönotto voidaan järjestää vain julkisyhteisön ylläpitämässä vastaanottokeskuksessa (PeVL 20/1998 vp).
Perustuslakivaliokunta on tarkastellut vapaudenmenetykseen liittyvien tehtävien antamista yksityisen hoidettaviksi muun muassa poliisin säilyttämien henkilöiden vartioinnin (PeVL 22/2014 vp) osalta. Valiokunta on tuolloin korostanut yksityiselle annettavien tehtävien epäitsenäisyyttä ja tehtävää hoitavaa viranomaista avustavaa roolia. Arvioidessaan yksityisten vartijoiden käyttöä poliisin säilyttämien henkilöiden vartioinnissa valiokunta on antanut merkitystä myös järjestelyn tilapäisyydelle.
Perustuslakivaliokunta on kuitenkin erityisissä asiayhteyksissä, kuten lastensuojelussa, pitänyt perustuslain 124 §:n estämättä mahdollisena, että yksityinen taho voi päättää vapaudenriistoa tarkoittavasta toimenpiteestä (PeVL 5/2006 vp). Nyt arvioitavalla sääntelyllä ei kuitenkaan ole lastensuojelun kaltaisia lapsen tasapainoisen ja monipuolisen kehityksen turvaamiseen kiinnittyviä erityispiirteitä.
Vastaanottokeskuksen tulee lakiehdotuksen mukaan ilmoittaa asumisvelvollisuuden ja lapsen asumisvelvollisuuden laiminlyönnistä velvollisuuden määränneelle viranomaiselle. Lisäksi vastaanottokeskuksen johtajaa kuultaisiin viranomaisen päättäessä poistumisluvan tai ilmoittautumisvelvollisuutta koskevan poikkeuksen myöntämisestä. Muita erityisiä asumisvelvollisuuden täytäntöönpanoon liittyviä tehtäviä vastaanottokeskuksen henkilökunnalle ei ehdoteta säädettäväksi. Vastaanottokeskuksen henkilöstölle ei myöskään ehdoteta toimivaltuuksia esimerkiksi estää poistumista keskuksen alueelta. Henkilöstön tehtäviä ja toimivaltuuksia koskeva sääntely eroaa siten niin lastensuojelua, säilöönoton toteuttamista kuin poliisin säilyttämien henkilöiden vartiointiakin koskevasta tilanteesta. Vaikka vastaanottokeskuksien rooli asumisvelvollisuuksien toteuttamisessa on tosiasiallisesti huomattava, ei keskuksille osoitettavien tehtävien epäitsenäisyyden ja avustavan luonteen vuoksi sääntelyssä ole kyse merkittävästä julkisen vallan käyttämisestä.
Julkisen hallintotehtävän antaminen yksityiselle ei saa vaarantaa perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Lakiehdotukseen ja kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annettuun lakiin sisältyvät tältä kannalta asianmukaiset viittaukset virkavastuusäännöksiin. Perustuslakivaliokunta kiinnittää perusoikeuksien, oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten toteutumisen kannalta kuitenkin huomiota asumisvelvollisuuksien toteuttamiseen kohdistuvan viranomaisvalvonnan tärkeyteen (HE 1/1998 vp, s. 179, PeVL 5/2006 vp). Erityisen merkityksellistä on vapaudenmenetyksenä pidettävän lapsen asumisvelvollisuuden asianmukaisen toteuttamisen valvonta.