Arvion lähtökohdat
Konkurssi on maksukyvyttömän velallisen ja tämän velkojien varallisuusoikeuksiin olennaisesti vaikuttava menettely, jossa velallisen omaisuus käytetään velkojien saatavien maksuun. Velallisen omaisuus siirtyy konkurssin alkaessa velkojien määräysvaltaan, ja velallinen vastaavasti menettää oikeuden määrätä pesään kuuluvasta omaisuudestaan. Menettelyn pääasiallinen tarkoitus on turvata velkojien varallisuusoikeuksia velallisen maksukyvyttömyystilanteessa.
Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti katsonut konkurssi- ja ulosottolainsäädännön olevan lähtökohtaisesti saatettavissa voimaan muun täytäntöönpano-oikeudellisen sääntelyn tavoin tavallisella lailla (PeVL 23/1992 vp, s. 2, PeVL 9/1998 vp, PeVL 12/2002 vp, s. 2/I). Perustuslain 15 §:n 1 momentissa turvattuun omaisuuden suojaan kohdistuvan sääntelyn on kuitenkin oltava riittävän tarkkarajaista ja täsmällistä. Sääntelyn on lisäksi otettava eri osapuolten oikeudet ja velvollisuudet oikeasuhtaisesti huomioon esimerkiksi niin, ettei se muodostu jonkun osapuolen kannalta kohtuuttomaksi taikka perusteettomasti jotakuta syrjiväksi tai suosivaksi (PeVL 13/2003 vp, s. 2/I).
Esityksessä ehdotetaan konkurssimenettelyn yksinkertaistamista ja nopeuttamista. Perustuslakivaliokunnalla ei ole huomauttamista lakiehdotuksiin tältä osin.
Esityksessä ehdotetaan lisäksi, että epäselvän oikeustilan selkeyttämiseksi konkurssilakiin otettaisiin säännökset julkisoikeudellisten ympäristövastuiden asemasta konkurssissa. Säännöksistä ilmenisi, miltä osin konkurssipesällä olisi velvollisuus huolehtia ympäristövastuista omalla kustannuksellaan ja miltä osin toimimisvelvollisuutta ja kustannusvastuuta ei olisi.
Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa viitataan sinänsä asianmukaisesti siihen, että perustuslain 20 §:n 1 momentin mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille ja että tämän ns. ympäristöperusoikeuden oikeudellinen merkitys on säätämisajankohdan ja silloin esitettyjen julistuksenomaisuuteen viittaavien perustelujen jälkeen vahvistunut.
Kuten säätämisjärjestysperusteluissa (s. 93) viitataan, perustuslain 20 §:n säännös ilmaisee ihmisten kaikinpuolisen vastuun sellaisesta taloudellisen ja yhteiskunnallisen toiminnan lähtökohdasta, joka turvaa elollisen ja elottoman luonnon monimuotoisuuden säilymisen. Säännöksen piiriin kuuluvat sekä ympäristön tuhoutumisen tai pilaantumisen estäminen kuten myös aktiiviset luonnolle suotuisat toimet. Siten säännös ilmaisee ihmisten kaikinpuolisen vastuun sellaisesta taloudellisen ja yhteiskunnallisen toiminnan kokonaislinjasta, joka turvaa elollisen ja elottoman luonnon monimuotoisuuden säilymisen. Yksilön osuus ympäristönsuojelussa voi toteutua sekä aktiivisena tekemisenä että passiivisena pidättymisenä ympäristön vahingoittamisesta (PeVL 32/2010 vp, s. 8/II, HE 309/1993 vp, s. 66). Perustuslain 20 §:n 2 momentissa säädetään julkiselle vallalle velvoite pyrkiä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Tämä säännös on tarkoitettu vaikuttamaan ensisijaisesti lainsäätäjän ja muiden norminantajien toimintaan (HE 309/1993 vp, s. 66/II).
Perustuslakivaliokunta korostaa, että perustuslain 20 §:n mukainen ympäristövastuu konkretisoituu voimassa olevassa ympäristölainsäädännössä. Perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella on säädetty joko kokonaan tai osittain esimerkiksi ympäristönsuojelulaki (PeVL 10/2014 vp), luonnonsuojelulaki (PeVL 21/1996 vp, PeVL 15/2003 vp, PeVL 25/2014 vp), vesilaki (PeVL 61/2010 vp, PeVL 8/2017 vp ja siinä mainittu lausuntokäytäntö) ja kaivoslaki (PeVL 32/2010 vp, ks. myös esim. PeVL 8/2017 vp). Merkitystä on myös sillä, että ympäristövastuun kansallinen sääntely perustuu suuressa määrin Euroopan unionin lainsäädäntöön, joka on pantu täytäntöön pääasiassa ympäristönsuojelulailla. Sääntelyn sisältö määräytyy olennaisilta osin EU:n lainsäädännön mukaan, ja yksinomaan kansallisista lähtökohdista ja sääntelytarpeista laadittua sääntelyä on verraten niukasti (ks. myös esim. HE 214/2013 vp ja YmVM 3/2014 vp).
Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa (s. 93) viitataan sinänsä asianmukaisesti siihen, että velkojien oikeus toteuttaa varallisuusarvoisia oikeuksiaan tarvittaessa pakkotäytäntöönpanon kautta kuuluu perustuslain 15 §:ssä tarkoitetun omaisuudensuojan piiriin (esim. PeVL 12/2002 vp, s. 2/I). Perusteluissa arvioidaan edelleen, että mitä laajempia massavelkaisia vastuita konkurssipesille säädetään esimerkiksi ympäristöoikeudellisista velvoitteista, sitä heikommaksi käy konkurssivelkojien maksunsaanti. Perusteluissa todetaan, ettei velkojilla tyypillisesti ole ollut mitään osuutta velallisen toimintaan liittyvän ympäristöongelman syntymiseen tai edes vaikutusmahdollisuuksia sen rajoittamiseen. Tämä ei kuitenkaan perusteluissakaan esitetyn arvion mukaan merkitse sitä, ettei velkojien maksunsaantia voitaisi rajoittaa, kun siihen on muun perusoikeuden vuoksi asianmukaiset perusteet.
Perustuslakivaliokunta on omaisuuden käytön sääntelyä arvioidessaan kiinnittänyt erityistä huomiota perustuslain 15 §:n omaisuudensuojasäännöksen ja ympäristövastuusäännöksen punnintaan perustuvaan keskinäissuhteeseen (ks. esim. PeVL 10/2014 vp, s. 4/II). Valiokunta on yhtäältä todennut, ettei perustuslain 20 § perusta yksilöittäin todennettavissa olevia velvoitteita eikä se myöskään muodostu erilliseksi perusteeksi kohdistaa maanomistajiin erityisesti ulottuvia sietämisvelvoitteita. Toisaalta saman perusoikeussäännöstön osina niillä kummallakin voi olla vaikutusta toistensa tulkintoihin sen kaltaisessa yhteydessä, jossa pyritään ihmisen ja ympäristön välistä tasapainoa edistäviin lainsäädäntöratkaisuihin (ks. esim. PeVL 36/2013 vp, s. 2/I, PeVL 32/2010 vp, s. 9/I, PeVL 20/2010 vp, s. 2/II ja PeVL 6/2010 vp, s. 2). Perustuslakivaliokunta on käsitellyt useaan otteeseen ympäristönsuojelullisiin syihin perustuvia omaisuuden käyttörajoituksia (ks. esim. PeVL 55/2018 vp, PeVL 25/2014 vp, PeVL 10/2014 vp, PeVL 36/2013 vp ja PeVL 20/2010 vp). Valiokunta on omaisuuden käyttörajoituksia koskevassa hyväksyttävyys- ja oikeasuhtaisuusarvioinnissaan antanut erityistä painoa perustuslain 20 §:ään kiinnittyville perusteille (ks. esim. PeVL 36/2013 vp, s. 2/I ja PeVL 6/2010 vp, s. 3/I).
Säätämisjärjestysperusteluissa katsotaan, että konkurssipesän ympäristövastuuta koskevissa lakiehdotuksissa on pyritty sovittamaan tasapainoisesti yhteen perustuslain 15 §:n mukainen velkojien omaisuudensuoja ja perustuslain 20 §:n mukainen julkisen vallan velvollisuus pyrkiä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön.
Konkurssipesän julkisoikeudellinen ympäristövastuu
Konkurssipesän julkisoikeudellista ympäristövastuuta koskevat säännökset on esityksessä sisällytetty konkurssilain (1. lakiehdotus) uuteen 16 a lukuun. Konkurssilain uuden 16 a luvun 1 §:stä ilmenisi se lähtökohta, että konkurssipesän julkisoikeudellinen ympäristövastuu määräytyisi konkurssilain mukaan, eikä viranomainen voi konkurssilaissa tarkoitettujen tilanteiden lisäksi velvoittaa konkurssipesää ryhtymään esimerkiksi korjaaviin toimenpiteisiin ympäristölainsäädännön nojalla tai saada saatavilleen massavelka-asemaa. Konkurssilain sääntely on tarkoitettu tyhjentäväksi.
Perustuslakivaliokunnan mielestä konkurssipesän julkisoikeudellisten ympäristövastuiden selventäminen on sinänsä epäselvän oikeustilan vuoksi tärkeää (ks. myös YmVL 40/2018 vp, s. 2). Valiokunnan mielestä myös konkurssipesän kustannusvastuun rajoittaminen konkurssitilanteessa voi olla periaatteessa hyväksyttävää, jos näin voidaan tasapainottaa säätämisjärjestysperusteluissakin tarkoitetulla tavalla perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuudensuojan ja perustuslain 20 §:n ympäristöperusoikeuden asettamia vaatimuksia varmistamalla yhtäältä muun lainsäädännön turvaamat ympäristölliset edut ja toisaalta velkojien tasapuolinen kohtelu.
Perustuslakivaliokunta pitää ehdotettua sääntelyä kuitenkin monilta osilta ongelmallisena. Esimerkiksi ympäristövaikutuksia aiheuttavan liiketoiminnan harjoittaminen on yleensä ennen konkurssia perustunut viranomaisen ympäristölainsäädännön nojalla myöntämään toistaiseksi voimassa olevaan lupaan, johon voi sisältyä useita erilaisia lupamääräyksiä. Ympäristövastuiden toteuttamiseksi käytetään hallintopakkoa, jos ympäristölainsäädännöstä tai lupapäätöksestä johtuva velvollisuus laiminlyödään. Lakiehdotuksen mukaisessa sääntelyratkaisussa viranomainen ei voi kuitenkaan ryhtyä teettämistoimiin laiminlyöntien oikaisemiseksi, koska konkurssilain säännökset estävät aiemmin annetun hallintopakkopäätöksen toteuttamisen. Konkurssilakiin ehdotetut säännökset voivat siten johtaa siihen, että aineellisen ympäristölainsäädännön rikkomuksiin ei välttämättä voida puuttua konkurssin aikana velkojien intressin suojaamisen vuoksi. Valiokunnan mukaan ympäristöoikeudellisen hallintopakkomenettelyn käytettävyys on merkityksellistä arvioitaessa perustuslain 20 §:n toteutumista (PeVL 23/2009 vp, s. 2/II).
Sääntelystä seuraa perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan myös, että ympäristöhaittoja ei ole mahdollista ehkäistä tehokkaasti ennakolta. Konkurssipesään voidaan kohdistaa vaatimus haitan poistamisesta vasta siinä vaiheessa, kun haitta on tosiasiassa jo aiheutunut. Tämä johtuu siitä, että kynnys konkurssipesän toimimisvelvollisuudelle on asetettu korkealle tilanteisiin (ks. myös YmVL 40/2018 vp, s. 5), joissa on kysymys lähinnä suuronnettomuuden vaaran torjumisesta. Lakiehdotuksen 16 a luvun 2 §:n 1 momentin mukaan konkurssipesän on viipymättä ryhdyttävä välttämättömiin toimenpiteisiin velallisen toiminnasta johtuvan ympäristön pilaantumisen tai ympäristön merkittävän haitallisen muuttumisen ehkäisemiseksi tai rajoittamiseksi, jos pilaantumisesta tai ympäristön haitallisesta muuttumisesta aiheutuu tai uhkaa aiheutua vakavaa vaaraa tai vakavaa haittaa terveydelle tai ympäristölle. Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotettu sääntely nostaa konkurssipesän toimimisvelvollisuuden ja kustannuksien kantamisen kynnyksen perustuslain 20 §:n näkökulmasta ongelmallisen korkealle.
Lakiehdotuksen mukaisesta sääntelyratkaisusta seuraa myös, että haitankärsijöiden vireillepano-oikeutta valvontaviranomaisessa ympäristöhaitan poistamiseksi on rajoitettu. Haitankärsijöiden oikeussuoja konkurssitilanteissa on jätetty siviilioikeudellisen kieltokanteen tai vahingonkorvauskanteen varaan. Perustuslakivaliokunta huomauttaa, että ympäristölainsäädännön velvoitteilla suojataan myös haitankärsijöiden omaisuutta.
Perustuslakivaliokunnan mielestä hallituksen esityksessä ei siten ole otettu riittävästi huomioon perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuudensuojan ja perustuslain 20 §:n mukaisen ympäristöperusoikeuden tasapainottamistarvetta. Valiokunta kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että säätämisjärjestysperustelut ovat tältä osin erittäin niukat ja perustuslain 20 §:n kannalta jopa puutteelliset eivätkä mahdollista yksityiskohtaista lakiehdotusten valtiosääntöistä arviota. Epäselväksi jää myös julkisoikeudellisen ympäristövastuun lakiehdotuksessa tarkoitettu ala. Käsitettä ei ehdotetuissa säännöksissä määritellä. Kuten perusteluissa viitataan (s. 27), julkisoikeudellisen ympäristövastuun sisältö on laaja ja perustuu useisiin eri lakeihin (ks. myös YmVL 40/2018 vp, s. 3). Perusteluissa (s. 68) todetaan, että laissa tarkoitettu julkisoikeudellinen ympäristövastuu voi perustua esimerkiksi ympäristönsuojelulain, vesilain, luonnonsuojelulain, jätelain, maa-aineslain, kemikaaliturvallisuuslain tai säteilylain säännöksiin.
Perustuslakivaliokunnan mielestä on selvää, että tällaisessa sääntely-ympäristössä 1. lakiehdotuksen saattaminen perustuslainmukaiseksi edellyttää varsin laajaa jatkovalmistelua, jossa on seikkaperäisesti ja asianmukaisin vaikutusarvioin tarkasteltava ja säänneltävä konkurssimenettelyn suhdetta sekä EU-sääntelyssä että kansallisessa aineellisessa ympäristölainsäädännössä asetettuihin velvoitteisiin sekä aineellisesti että menettelyllisesti. Valiokunnan mielestä on edelleen selvää, että ottaen huomioon perustuslakivaliokunnan lausunnon antamisen jälkeen valtiopäivillä 2018 käytössä oleva aika jatkovalmistelua ei ole mahdollista tehdä mietintövaliokunnassa.
Perustuslakivaliokunnan mielestä 1. lakiehdotuksen 16 a luku on poistettava, jotta 1. lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Koska sääntelytarve on kuitenkin ilmeinen, valtioneuvoston on syytä valmistella tältä osin uusi hallituksen esitys asiasta.
Muita seikkoja
Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 1 luvun 3 §:n mukaan pykälässä säädettyyn konkurssisuojaa määrittävään luetteloon lisättäisiin uudet, hallituksen esityksessä HE 15/2017 vp ehdotetun maakuntalain tarkoittamat maakunnat. Luettelo kattaisi perustelujen (s. 60) mukaan myös maakuntien liikelaitokset, koska ne ovat osa maakuntaa samalla tavoin kuin kuntien liikelaitokset ovat osa kuntaa. Kyseessä on perustelujen mukaan tekninen selvennys, joka vastaa maakuntauudistuksen valmistelun taustaolettamia.
Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan maakunnan liikelaitoksen konkurssisuojasta säätämistä ei voi pitää yksin teknisenä selvennyksenä. Perustuslakivaliokunta pitää selvänä, että sääntelyn selkeyden vuoksi lakiin ei voida ottaa ehdotetun kaltaista säännöstä ennen kuin maakuntien ja niiden liikelaitosten perustamista koskeva lainsäädäntö on hyväksytty.