Yleistä

Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki tietoliikennetiedustelusta siviilitiedustelussa sekä muutettavaksi poliisilakia niin, että siihen lisätään uusi luku, jossa säädettäisiin tiedustelumenetelmistä ja niiden käytöstä siviilitiedustelussa. Laeissa säädettäisiin muun muassa siviilitiedustelussa käytettävistä toimivaltuuksista, siviilitiedusteluviranomaisen yhteistoiminnasta muiden viranomaisten kanssa, kansainvälisestä yhteistyöstä sekä tiedustelukielloista ja tietojen käsittelystä. 

Valiokunta toteaa, että Suomen turvallisuusympäristö on muuttunut viime vuosina nopeassa tahdissa. Turvallisuuspoliittiseen toimintaympäristöön liittyvät haasteet ovat yhä monimuotoisempia, ja ulkoisiin uhkiin varautumisen aikajänne on lyhentynyt. Ulkoinen ja sisäinen turvallisuus limittyvät voimakkaasti toisiinsa, ja niitä on mahdotonta erottaa toisistaan nykymaailmassa. Suomen turvallisuuteen kohdistuvat vakavimmat uhkat ovat useimmiten kansainvälistä alkuperää, tai niillä on kytköksiä maamme ulkopuolelle. 

Viestintäteknologian nopea kehitys on tehostanut ja helpottanut Suomelle uhan muodostavien tahojen välistä yhteydenpitoa ja verkostoitumista sekä vaikeuttanut uhkien taustalla olevien tahojen tunnistamista. Teknologian kehittyminen on myös mahdollistanut kansallista turvallisuutta vaarantavien tekojen valmistelun ja toteuttamisen entistä lyhyemmässä ajassa. Samalla uhat ovat muuttuneet toteutuessaan vaikutuksiltaan aiempaa laajemmiksi, moniulotteisemmiksi ja vaarallisemmiksi yksittäisten ihmisten ja koko yhteiskunnan kannalta. 

Puolustusvaliokunta pitää ehdotusta siviilitiedustelua koskevaksi lainsäädännöksi erittäin tarpeellisena, sillä Suomessa ei ole laissa säädettyjä toimivaltuuksia siviilitiedustelulle. Suojelupoliisin nykyisten toimivaltuuksien (salaisten tiedonhankintakeinojen) yhteinen piirre on se, että ne on määritelty henkilö- ja rikoslähtöisesti. Toimia voidaan siis kohdentaa vain sellaiseen henkilöön tai käyttää hankittaessa tietoa sellaisen henkilön toiminnasta, jonka voidaan perustellusti olettaa tulevaisuudessa syyllistyvän tai jo syyllistyneen tietyn rangaistusuhan ylittävään rikokseen, rikoksen yritykseen tai jossain tapauksissa rikoksen valmisteluun. Tiedustelutoiminnalle tyypillistä on taas se, etteivät yksilöt välttämättä ole etukäteen identifioitavissa, vaan tiedustelutoiminnan tavoitteena on löytää henkilöt, joiden toiminta vakavasti uhkaa kansallista turvallisuutta. Siksi tiedustelutoimivaltuuksien käyttöperusteet irrotettaisiin nykyisten toimivaltuuksien rikos- ja henkilökytkennästä. 

Valiokunta huomauttaa, että yleiseurooppalaisessa vertailussa Suomi on niiden harvalukuisten maiden joukossa, joilta siviili- ja sotilastiedustelua koskeva lainsäädäntö vielä puuttuu. Valiokunta pitää tärkeänä, että ollakseen uskottava yhteistyökumppani Suomen on välttämätöntä olla yhteistyöverkostossa mukana toimivaltuuksilla, jotka vastaavat keskeisten verrokkimaiden, erityisesti muiden Pohjoismaiden, toimivaltuuksia. Riittävät toimivaltuudet voivat omalta osaltaan varmistaa ja ennaltaehkäistä sellaisten tilanteiden syntymistä, kuten esimerkiksi vuonna 2013 esille tullut ulkoministeriöön kohdistunut laajamittainen verkkovakoilu. Suomi sai tiedon verkkohyökkäyksestä kolmannen maan viranomaisilta. Valiokunta korostaa, ettei kansallista turvallisuutta voida rakentaa sen varaan, että Suomi voi satunnaisesti saada kumppanimailta tietoa verkkohyökkäyksistä. Kyky tällaiseen toimintaan täytyy omata kansallisesti. 

Valiokunta toteaa, että siviilitiedustelua koskeva hallituksen esitys on keskeisen tärkeä osa tiedustelulainsäädäntöä koskevaa kokonaisuutta, johon kuuluvat myös puolustusministeriössä valmisteltu ehdotus laiksi sotilastiedustelusta (HE 203/2017 vp) sekä oikeusministeriössä valmistellut ehdotukset laiksi Suomen perustuslain 10 §:n muuttamisesta (HE 198/2017 vp) ja laiksi tiedustelutoiminnan valvonnasta (HE 199/2017 vp). Lisäksi kokonaisuuteen kuuluu tiedustelutoiminnan parlamentaarisen valvonnan järjestämiseksi eduskunnassa valmisteltu puhemiesneuvoston ehdotus eduskunnan työjärjestyksen muuttamisesta ja uuden tiedusteluvalvontavaliokunnan perustamisesta (PNE 1/2018 vp). Puolustusvaliokunta on antanut lausunnon tiedustelutoiminnan valvonnasta (PuVL 8/2018 vp), perustuslain 10 §:n muuttamisesta (PuVL 4/2018 vp) sekä tiedustelutoiminnan parlamentaarisesta järjestämisestä (PuVL 6/2018 vp). Valiokunta toteaa, että tiedustelulainsäädännön kokonaisuuden valmistelu on tapahtunut parlamentaarisen seurantaryhmän seurannassa. 

Valiokunta keskittyy tässä lausunnossaan arvioimaan erityisesti rajapintakysymyksiä hallituksen esitysten 202/2017 vp ja 203/2017 vp kesken nostaen esiin keskeisinä pitämiään kysymyksiä. Hallituksen esityksestä 202/2017 vp saamansa muun asiantuntijapalautteen osalta puolustusvaliokunta viittaa yksityiskohtaisten huomioiden osalta sisäministeriöltä saamaansa lausuntovastineeseen. Vastineessa on kattavasti käsitelty asiantuntijakuulemisissa esille nousseita lukuisia yksityiskohtaisia huomioita.  

Suojelupoliisista tiedusteluorganisaatio

Valiokunta toteaa, että suojelupoliisin tiedonhankintatoimivaltuudet perustuvat tällä hetkellä poliisin toimintaa koskeviin yleislakeihin, pääosin poliisilakiin sekä esitutkinta- ja pakkokeinolakiin. Tiedonhankintatoimivaltuuksien käyttö on sidottu rikoksen ennalta estämiseen, paljastamiseen ja selvittämiseen sekä joissain tapauksissa vaaran torjumiseen. Suojelupoliisille ei tällä hetkellä ole säädetty erityisiä toimivaltuuksia valtion turvallisuuteen liittyvän uhkatiedon hankkimiseksi. Suojelupoliisin tärkeimpänä tehtävänä on yhteistyössä erityisesti keskusrikospoliisin kanssa ennalta estää ja paljastaa terrorismiin, laittomaan tiedustelutoimintaan, joukkotuhoaseiden levittämiseen ja ääriliikkeisiin sekä valtion turvallisuutta vaarantavaan järjestäytyneeseen rikollisuuteen kytkeytyviä hankkeita. 

Valiokunta toteaa, että hallituksen esityksessä ehdotettu tiedustelulainsäädäntö tulee merkittävästi muuttamaan suojelupoliisin asemaa. Uuden lainsäädännön myötä suojelupoliisin asema muuttuisi yhdistetyksi kotimaan turvallisuuspalveluksi ja ulkomaan tiedustelupalveluksi, jonka tehtävänä olisi hankkia tietoa kansalliseen turvallisuuteen kohdistuvista uhkista, riippumatta siitä, onko uhkissa kyse rikoksista vai ei. Tiedonhankinnan perusteet sekä toiminnan ajallinen ja alueellinen ulottuvuus muuttuisivat ja laajentuisivat nykyisestä. Osana kokonaisuudistusta esitetään suojelupoliisilta poistettavaksi sille nykyisin kuuluvat esitutkintatehtävät. Saadun selvityksen mukaan suojelupoliisin resursseista noin puolet menee terrorismin vastaiseen toimintaan, vastatiedustelu vie noin 30 prosenttia voimavaroista ja 20 prosenttia toiminnasta on turvallisuustyötä ja turvallisuusselvitysten tekemistä.  

Siviilitiedustelun menetelmät ja kohteet

Poliisilain muuttamista koskevan lakiehdotuksen 5 a luvun 2 §:n 1 momentissa eritellään siviilitiedustelussa käytettyjä tiedustelumenetelmiä. Tiedustelumenetelmiä ovat telekuuntelu, tietojen hankkiminen telekuuntelun sijasta, televalvonta, tukiasematietojen hankkiminen, suunnitelmallinen tarkkailu, peitelty tiedonhankinta, tekninen kuuntelu, tekninen seuranta, tekninen laitetarkkailu, teleosoitteen tai telepäätelaitteen yksilöintietojen hankkiminen, peitetoiminta, valeosto ja ohjattu tietolähdetoiminta. Tiedustelumenetelmiä ovat pykälän 2 momentin mukaan myös paikkatiedustelu, jäljentäminen, lähetyksen pysäyttäminen jäljentämistä varten ja tietojen saanti yksityiseltä yhteisöltä. 

Edellä kuvattuun viitaten valiokunta toteaa, että tiedustelumenetelmien kirjo on erittäin laaja. Tämä tuodaan selvästi esiin myös hallituksen esityksen perusteluissa (s. 136). Perusteluissa todetaan, että uusien koti- ja ulkomaan tehtävien ja toimivaltuuksien osoittamisesta suojelupoliisille ja samanaikaisesti olemassa olevien tehtävien ja toimivaltuuksien laajasta säilymisestä seuraa, että suojelupoliisin tehtäväkenttä ja velvoitteet muodostuvat kansainvälisessäkin vertailussa ainutlaatuisen laajoiksi. 

Siviilitiedustelun kohteet (11 kohtaa) määritellään 5 a luvun 3 §:ssä. Tiedustelun kohteita ovat esimerkiksi tiedon hankkiminen terrorismista, ulkomaisesta tiedustelutoiminnasta, kansainvälistä rauhaa ja turvallisuutta uhkaavasta kriisistä, Suomen kansainvälisen avun antamisen ja muun kansainvälisen toiminnan turvallisuutta uhkaavasta toiminnasta sekä kansainvälisten kriisinhallintaoperaatioiden turvallisuutta uhkaavasta toiminnasta. Tiedustelumenetelmien käytön edellytyksistä on 5 a luvun 4 §:n 1 momentissa säännös siitä, että yleisenä edellytyksenä siviilitiedustelussa on, että sillä voidaan perustellusti olettaa saatavan tietoja sellaisesta siviilitiedustelun kohteena olevasta toiminnasta, joka vakavasti uhkaa kansallista turvallisuutta. Valiokunta toteaa, että lakiesitys ja sen yksityiskohtaiset perustelut mahdollistavat tiedustelumenetelmien käytön hyvin laajasti. Molempien täsmentämistä on syytä vielä harkita. 

Valiokunta huomauttaa, että monissa ehdotetuissa tiedustelumenetelmissä käräjäoikeuden lupa toiminnalle voidaan antaa jopa kuusi kertaa pidemmäksi ajaksi (1 kk/6 kk) kuin salaisessa tiedonhankinnassa (5 a luvun 6 §, 7 §, 11 §, 12 §, 14 §, 20 §). Valiokunnan saaman selvityksen mukaan pidempi lupa-aika on perusteltu siviilitiedustelun luonteen ja tiedustelumenetelmien käytön perusteen vuoksi. Tiedustelutoiminnan luonne poikkeaa merkittävästi rikostorjunnan tarpeista. Jos tiedustelumenetelmän käytölle tarvittaisiin kuuden kuukauden jälkeen jatkoa, uusi käsittely antaisi myös tuomioistuimelle aidon mahdollisuuden kontrolloida luvan edellytysten olevan edelleen olemassa vaarantamatta oikeusturvaa. Siviilitiedustelua koskevassa hallituksen esityksessä tarkoitettu kuuden kuukauden lupa-aika ei myöskään automaattisesti tarkoittaisi sitä, että lupa voitaisiin aina hakea kuudeksi kuukaudeksi tai että se tulisi myöntää kuuden kuukauden määräajaksi. Suhteellisuus- ja vähimmän haitan periaatteen mukaista harkintaa edellyttäisi säännöksessä oleva ilmaisu enintään kuudeksi kuukaudeksi kerrallaan. Siksi lupaa haettaessa sekä sitä myönnettäessä tulisi harkita tiedustelumenetelmän käytön ajallisen keston tarpeellisuutta tapauskohtaisesti. Tämä antaisi enemmän harkintavaltaa tuomioistuimelle ja palvelisi samalla oikeusvarmuutta. Edellä todettuun perustuen puolustusvaliokunta pitää ehdotettua lupa-aikaa perusteltuna. 

Sekä siviilitiedustelua että sotilastiedustelua koskevissa hallituksen esityksissä ehdotetaan lupaviranomaiseksi Helsingin käräjäoikeutta. Valiokunta pitää lupa-asioiden keskittämistä yhteen käräjäoikeuteen kannatettavana, sillä Helsingin käräjäoikeudella on maan laajin kokemus salaisten tiedonhankinta- ja pakkokeinoasioiden käsittelemisestä. 

Oikeus saada tieto tiedustelun kohteeksi joutumisesta

Valiokunta toteaa, että tiedustelumenetelmän käytön kohdistaminen henkilöön tai henkilöryhmään muodostaa poikkeuksetta puuttumisen kyseisen henkilön tai henkilöiden yksityisyyden suojaan, sillä tiedustelumenetelmää käytetään lähtökohtaisesti sen kohteelta salassa. Oikeus saada tieto tiedustelun kohteeksi joutumisesta on valiokunnan mielestä erittäin tärkeä näkökulma arvioitaessa uusien toimivaltuuksien hyväksyttävyyttä. Poliisilain muuttamista koskevan lakiehdotuksen 5 a luvun 45—47 §:ssä säädetään tiedustelumenetelmillä saatujen tietojen hävittämisestä sekä tiedustelumenetelmän käytöstä ilmoittamisesta. Lakiehdotuksen 47 §:n 1 momentin mukaan telekuuntelusta, tietojen hankkimisesta telekuuntelun sijasta, televalvonnasta ja teknisen tarkkailun käytöstä ja viestiin kohdistuvasta jäljentämisestä tai viestiin kohdistuvasta lähetyksen jäljentämisestä siviilitiedustelussa on viipymättä ilmoitettava tiedonhankinnan kohteena olleelle henkilölle kirjallisesti sen jälkeen, kun tiedustelumenetelmän käytön tarkoitus on saavutettu. Tiedustelumenetelmän käytöstä on kuitenkin ilmoitettava tiedonhankinnan kohteelle viimeistään vuoden kuluttua sen käytön lopettamisesta. 

Pykälän 2 momentin mukaan tuomioistuin voi suojelupoliisin päällystöön kuuluvan poliisimiehen vaatimuksesta päättää, että 1 momentissa tarkoitettua ilmoitusta kohteelle saadaan lykätä enintään kaksi vuotta kerrallaan, jos se on perusteltua käynnissä olevan tiedustelumenetelmän käytön turvaamiseksi, kansallisen turvallisuuden varmistamiseksi taikka hengen ja terveyden suojaamiseksi. Ilmoitus saadaan tuomioistuimen päätöksellä jättää kokonaan tekemättä, jos se on välttämätöntä kansallisen turvallisuuden varmistamiseksi taikka hengen tai terveyden suojaamiseksi. Valiokunta toteaa, että esitetty sääntely vastaa sotilastiedustelua koskevan lakiehdotuksen 86 §:ää. 

Siviili- ja sotilastiedustelutoiminnan yhteensovittaminen

Valiokunta toteaa, että siviilitiedustelun kohdelista vastaa pitkälti sotilastiedustelusta annetun lakiehdotuksen 4 §:n listausta sotilastiedustelun kohteista. Samanlainen toimintakenttä korostaa tarvetta sovittaa yhteen siviili- ja sotilastiedusteluviranomaisten toimintaa. Tiedusteluviranomaisten työn yhteensovittamista koskevat vaatimukset huomioidaan valiokunnan mielestä asianmukaisesti poliisilain muuttamista koskevan lakiehdotuksen 5 a luvun 54 §:ssä (Yhteistyö sotilastiedusteluviranomaisten kanssa). Pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mukaan tarkoituksena olisi edistää suojelupoliisin ja sotilastiedusteluviranomaisten toimintaa siten, että niille säädetyt, samaan päämäärään liittyvät toimialakohtaiset ja rinnakkaiset tehtävät tulevat hoidetuiksi tarkoituksenmukaisesti, taloudellisesti ja joustavasti. Keskeisiä yhteistoimintamuotoja olisivat yhteinen tiedustelu- ja analyysitoiminta, keskinäinen tiedonvaihto, yhteisten tiedustelujärjestelmien kehittäminen, yhteisen tilannekuvan muodostaminen turvallisuusuhkista ja toimintaympäristön muutoksista, yhteiset toimintasuunnitelmat, keskinäinen virka-apu, koulutusyhteistyö ja virka-apu.  

Valiokunta korostaa, että tuloksellinen tiedustelutoiminta edellyttää tiivistä yhteistyötä paitsi suojelupoliisin ja pääesikunnan tiedusteluosaston kesken tarvittaessa myös muiden toimijoiden kanssa. Valiokunta huomauttaa, että yhteistyöstä muiden viranomaisten ja yhteisöjen kanssa on poliisilain muuttamista koskevan lakiehdotuksen 5 a luvun 55 §:ssä nimenomainen säännös. 

Tiedusteluviranomaisten tiiviin yhteistyön merkitystä korostaa valiokunnan mielestä myös se, että puolustusvoimien tiedustelulaitos tulee toimimaan tietoliikennetiedustelun teknisenä toteuttajana suojelupoliisille. Tietoliikennetiedustelun teknisessä toteuttamisessa on puolustusvaliokunnan mielestä erityistä huomiota kiinnitettävä siihen, että tiedustelutoiminnan käytännön järjestelyt ovat asianmukaisia ja että puolustusvoimien tiedustelulaitos hankkii ainoastaan suojelupoliisin tuomioistuimelta hakeman luvan mukaiset tiedot tietoliikenteestä ja että ainoastaan suojelupoliisin virkamiehet pääsevät käsittelemään näitä tietoja. Huomion arvoista on myös korkean tietoturvallisuuden varmistaminen tietoliikennetiedustelun toteuttamisessa. Valiokunta pitää tärkeänä, että puolustusvoimien toteuttamassa siviilitiedustelussa noudatetaan poliisilain 1 luvun oikeusturvatakeita. 

Tiedustelutoiminnan yhteensovittamisesta (poliittisella) tasolla säädetään poliisilakiehdotuksen 5 a luvun 58 §:ssä. Pykälän 1 momentin mukaan siviili- ja sotilastiedustelutoiminta sovitetaan yhteen tasavallan presidentin, valtioneuvoston kanslian, ulkoministeriön, puolustusministeriön sekä tarvittaessa muiden ministeriöiden ja viranomaisten kesken. Jos siviilitiedustelulla arvioidaan olevan ulko- ja turvallisuuspoliittisia vaikutuksia, asia on pykälän 2 momentin mukaan valmistelevasti käsiteltävä 1 momentissa tarkoitettujen viranomaisten kesken. Valiokunta toteaa, että sotilastiedustelua koskevan lakiehdotuksen 14 §:ssä on vastaava säännös tiedustelutoiminnan yhteensovittamisesta.  

Poliisilakiehdotuksen yhteensovittamissäännöksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan tiedonhallinnallisesti tiedustelun yhteensovittamisella varmistettaisiin tiedustelun kannalta merkittäviin ulko- ja turvallisuuspoliittisiin tietopyyntöihin reagoiminen, tiedustelutoimintaan kytkeytyvien eri hallinnonalojen näkemysten huomioon ottaminen ja tässä prosessissa saavutetun näkemyksen jakaminen asianmukaisille tahoille. Toiminnallisesti yhteensovittamisessa olisi kyse tiedonhankintaprioriteettien osoittamisesta ja koordinoinnista sekä tiedustelutoiminnan tehtävien jakamisesta siviili- ja sotilastiedustelun välillä tiedustelun kohteita ja uhan luonnetta koskevan tarkoituksenmukaisuusharkinnan perusteella. Tämän harkinnan yhteydessä voitaisiin arvioida esimerkiksi muualla kuin Suomessa toteutettavaan siviili- ja sotilastiedusteluun mahdollisesti liittyviä ulkopoliittisia herkkyyksiä ja vaikutuksia Suomen kansainvälisiin suhteisiin. Tiedustelutoiminnan yhteensovittamisessa ei sitä vastoin olisi kyse tiedustelun valvonnasta tai operatiiviseen toimintaan, kuten tiedustelumenetelmän käyttämisestä päättämiseen, ulottuvasta ohjauksesta. 

Valiokunta huomauttaa, että toisin kuin sotilastiedustelua koskevan lakiehdotuksen 9 §:n 6 kohdassa siviilitiedustelua koskevasta lakiehdotuksesta puuttuu tiedustelutehtävän määritelmä. Sotilastiedustelussa tiedustelutehtävä määritellään pääesikunnan tiedustelupäällikön sotilastiedusteluviranomaiselle antamaksi toimeksiannoksi tiedustelutiedon hankkimiseksi 4 §:ssä tarkoitetusta sotilastiedustelun kohteesta, joka perustuu ulko- ja turvallisuuspoliittisen ministerivaliokunnan ja tasavallan presidentin yhteisen kokouksen valmistelevasti käsittelemiin painopisteisiin tai         13 §:ssä tarkoitettuun tietopyyntöön. Tietopyyntöjä sotilastiedustelun kohteista voivat sotilastiedustelua koskevan lakiehdotuksen 13 §:n mukaan tehdä pääesikunnalle tasavallan presidentti, valtioneuvoston kanslia, ulkoministeriö ja puolustusministeriö.  

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan konkreettisten tiedustelutehtävien antaminen on soti-lasorganisaatiossa vakiintunut ja pitkäaikainen toimintamalli, siviilitiedustelun puolella ei ole ollut tällaista käytäntöä. Valiokunta toteaa, että tiedustelutehtävän tarkempi määrittäminen voisi edesauttaa myös siviilitiedustelussa tiedustelutoimintavaltuuksien käytön edellytysten arviointia ja mahdollistaa tätä kautta tiedustelutoiminnan ja sillä saadun tiedon tehokkaamman valvonnan.  

Siviilitiedustelun valvonnasta

Puolustusvaliokunta huomauttaa, että tiedusteluviranomaisten toimivaltuuksien merkittävä laajentuminen merkitsee entistä pidemmälle menevää puuttumista keskeisiin perus- ja ihmisoikeuksiin, erityisesti yksityiselämän suojaan ja yksilön luottamuksellisen viestinnän salaisuuteen. Uudella lainsäädännöllä voi olla vaikutuksia myös muihin perus- ja ihmisoikeuksiin, kuten ilmaisunvapauteen, yhdistymis- ja kokoontumisvapauteen sekä uskonnon, mielipiteen ja omantunnon vapauteen. Tästä syystä on erittäin tärkeää, että tiedusteluviranomaiset käyttävät toimivaltuuksiaan oikeasuhteisesti ja tarkoituksenmukaisesti ja että uusia toimivaltuuksia koskeva sääntely on mahdollisimman täsmällistä ja tarkkarajaista. Valiokunta huomauttaa, että eurooppalaisessa oikeuskehityksessä tiedustelutoiminnan yleisen hyväksyttävyyden edellytykseksi on asetettu tiedustelutoiminnan riippumaton ja kattava ulkopuolinen valvonta sekä parlamentaarinen valvonta. Lisäksi henkilöillä, jotka voivat joutua tai kokevat voivansa joutua tiedustelumenetelmien käytön kohteeksi, on oltava turvattuna riittävät oikeussuojakeinot salaisia viranomaistoimia käyttäviä viranomaisia vastaan. 

Valiokunta korostaa, että organisaatioiden oman laillisuusvalvonnan lisäksi — sekä sisä- että puolustusministeriöön on tulossa lisäresursseja sisäiseen valvontaan — tarvitaan uskottava ulkopuolinen laillisuusvalvonta: tiedusteluvaltuutettu toimistoineen sekä parlamentaarinen valvonta uuden tiedusteluvalvontavaliokunnan myötä. Valiokunta toteaa, että tiedustelutoiminnan parlamentaarisen valvonnan tavoitteena on vahvistaa tiedustelutoiminnan hyväksyttävyyttä seuraamalla ja arvioimalla, miten turvallisuusympäristössä tapahtuvat muutokset, yhteiskunnan kokonaisetu ja perus- ja ihmisoikeuksien kunnioittaminen otetaan huomioon sekä tiedustelutoiminnan laajuudessa ja kohdentamisessa että käytännön tiedustelutoiminnassa. 

Puolustusvaliokunta totesi tiedustelutoiminnan valvonnasta antamassaan lausunnossa   (PuVL 8/2018 vp), että tiedusteluvaltuutetulla ja tämän toimistolla pitää olla riittävät resurssit uskottavan ja kattavan valvonnan suorittamiseen. Alkuvaiheessa tiedusteluvaltuutetun toimistoon arvioidaan hallituksen esityksen (HE 199/2017 vp) mukaan tarvittavan valtuutetun lisäksi kaksi päätoimista asiantuntijavirkamiestä esittelijöinä sekä yksi päätoiminen assistentti. Tällainen arvio tarvittavan henkilöstön määrästä on puolustusvaliokunnan näkemyksen mukaan selkeästi alimitoitettu. Ehdotetun kokoinen henkilöstömäärä olisi myös haavoittuva esimerkiksi poissaolojen ja henkilövaihdosten varalta. Tiedusteluvaltuutetun ja hänen toimistonsa tehtäväkenttä on erittäin laaja. Laillisuusvalvonnan uskottavuus on keskeisen tärkeä elementti koko tiedustelulainsäädäntöä. Tämän vaatimuksen on heijastuttava myös toiminnan resursointiin. Valiokunta toteaa, että myös tuomioistuimille tulee varmistaa riittävät resurssit. 

Valiokunta huomauttaa, että ylimpien laillisuusvalvojien, eduskunnan oikeusasiamiehen ja valtioneuvoston oikeuskanslerin, laillisuusvalvonta kohdistuu myös siviili- ja sotilasviranomaisten toimintaan ja toimivaltuuksien käyttöön. Ylimpien laillisuusvalvojien lisäksi niin sanotut erityisvaltuutetut, kuten tasa-arvovaltuutettu, yhdenvertaisuusvaltuutettu ja tietosuojavaltuutettu, valvovat ulkoisina laillisuusvalvojina viranomaistoiminnan lainmukaisuutta. Ylimmistä laillisuusvalvojista tiedustelutoiminnan valvontaa suorittaa nykyään ennen muuta oikeusasiamies. Poliisin toimintaan kohdistuvassa oikeusasiamiehen valvonnassa korostuu salaisten pakkokeinojen ja salaisen tiedonhankinnan valvonta. Oikeusasiamies valvoo salaisia tiedonhankintakeinoja pääasiassa tarkastuksin ja muuna oma-aloitteisena valvontana. 

Valiokunta painottaa, että tiedusteluvalvontavaliokunnan perustaminen ei saa rajoittaa millään lailla olemassa olevien eduskunnan valiokuntien tiedonsaantioikeutta. Valiokunta toteaa, että suojelupoliisin ja pääesikunnan tiedusteluosaston kanssa säännöllistä vuoropuhelua käyvät eduskunnan nykyisistä valiokunnista ainakin puolustusvaliokunta, hallintovaliokunta, perustuslakivaliokunta ja ulkoasiainvaliokunta. 

Suojelupoliisi kokonaisuudessaan parlamentaariseen ja laillisuusvalvontaan

Puolustusvaliokunta pitää välttämättömänä, että tiedusteluvaltuutettu ja tiedusteluvalvontavaliokunta tulevat valvomaan suojelupoliisin toimintaa kokonaisuudessaan. Tämä on perusteltua paitsi valvonnan yleisen uskottavuuden kannalta myös sen vuoksi, että monessa tapauksessa on vaikeaa arvioida salaisten tiedonhankintakeinojen ja siviilitiedustelutoiminnan rajapintoja. Ehdotetun poliisilain 5 a luvun 5 §:ssä säädetään tilanteesta, jossa sallitaan tiedustelumenetelmän käytön jatkaminen salaisena tiedonhankintana rikoksen estämiseksi ja paljastamiseksi.  

Pykälässä säädetään, että jos siviilitiedustelua tehtäessä tiedustelumenetelmän käytön aikana ilmenee, että henkilön voidaan perustellusti olettaa syyllistyvän 5 luvun 3 §:ssä mainittuun rikokseen, valtiopetokseen, törkeään valtiopetokseen tai laittomaan sotilaalliseen toimintaan taikka voidaan olettaa, että sellainen rikos on tehty eikä tiedustelumenetelmän käytöllä enää voida olettaa saatavan tietoja luvan tai päätöksen perusteena olevasta kansallista turvallisuutta vakavasti uhkaavasta toiminnasta, suojelupoliisi saa jatkaa tiedustelumenetelmän käyttöä salaisena tiedonhankintana rikoksen estämiseksi ja paljastamiseksi tämän luvun nojalla annetun luvan voimassaolon ajan, enintään kuitenkin kuukauden ajan. Asia on tällöin saatettava mainitun ajan kuluessa sen viranomaisen ratkaistavaksi, joka on toimivaltainen päättämään kysymyksessä olevan tiedonhankintakeinon käyttämisestä. 

Valiokunta toteaa, että säännöksen tarkoittamissa tilanteissa tiedusteluvaltuutetun toimivalta valvoa suojelupoliisin tiedonhankintaa siis katkeaisi, vaikka suojelupoliisi jatkaa tiedonhankintaa samalla keinolla ja mahdollisesti samasta kohteesta, vain tiedonhankinnan tarkoituksen muuttuessa. Sama rajapintatarkastelu voi tapahtua myös toiseen suuntaan: salaisen tiedonhankinnan aikana ilmenee vakavan kansallisen turvallisuuden uhka, josta tiedonhankintaa jatketaan tiedustelumenetelmällä. Jos parlamentaarinen ja laillisuusvalvonta koskee koko suojelupoliisin toimintaa, tätä ongelmaa ei ole. 

Valiokunta korostaa, että suojelupoliisin koko toiminnan parlamentaarinen valvonta on tarpeen myös sen vuoksi, että suojelupoliisin päällikölle esitetään laajoja toimivaltuuksia kansainvälisessä yhteistyössä. Ehdotetun poliisilain 5 a luvun 57 §:n mukaan suojelupoliisin päällikkö päättää kansainväliseen yhteistyöhön osallistumisesta ja yhteistyöhön liittyvien tiedustelumenetelmien käytöstä sekä tietojen luovuttamisesta kansainvälisille yhteistyötahoille. Valiokunta toteaa, että asiaan liittyvien ulko- ja turvallisuuspoliittisten näkökohtien vuoksi tälle toiminnalle on välttämätöntä hakea parlamentaarista katetta. 

Kansainväliseen tiedusteluyhteistyöhön ja tiedustelutietojen vaihtoon liittyy merkittäviä ihmisoikeuskysymyksiä. Tiedonvaihdon kohteena olevien tai sivullisten henkilöiden turvallisuus tai ihmisoikeudet voivat vaarantua. Valiokunta painottaa, että tiedustelutietojen luovuttamista toisen valtion viranomaiselle tulee koskea välttämättömyysvaatimus, vaatimus toisen valtion ihmisoikeustilanteen huomioon ottamisesta sekä kielto luovuttaa tietoja, jos tietojen luovuttaminen johtaa ihmisoikeusrikkomuksiin yksilöitä vastaan. Voimassa olevan poliisilain 1 luvussa säädetään poliisia — myös suojelupoliisia — velvoittavista poliisioikeudellisista periaatteista. Poliisilain 1 luvun 2 §:n mukaan poliisin on kunnioitettava perusoikeuksia ja ihmisoikeuksia sekä toimivaltuuksia käyttäessään valittava perusteltavissa olevista vaihtoehdoista se, joka parhaiten edistää näiden oikeuksien toteutumista. Kyseinen lainkohta koskee kaikkea suojelupoliisin toimintaa. Suomen perustuslain 22 §:ssä säädetään, että julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3—5 artikloissa määrätään kidutuksen kiellosta, orjuuden ja pakkotyön kiellosta sekä oikeudesta vapauteen ja turvallisuuteen. Vastaavanlaisia ihmisoikeusmääräyksiä on useissa ylikansallisissa Suomea velvoittavissa sopimuksissa.  

Tiedusteluvaltuutetun läsnäolo-oikeus tuomioistuimessa

Hallituksen esityksessä eduskunnalle laiksi tiedustelutoiminnan valvonnasta ja laiksi valtion virkamieslain 7 §:n muuttamisesta (HE 199/2017 vp) 1. lakiehdotuksen 14 §:ssä säädetään tiedusteluvaltuutetun läsnäolosta tuomioistuimessa. Säännöksen mukaan tiedusteluvaltuutetulla tai hänen määräämällään virkamiehellä on oikeus olla läsnä käsiteltäessä tiedustelumenetelmää koskevaa lupa-asiaa tuomioistuimessa. Säännöksen perustelujen mukaan läsnäolo-oikeus koskisi siviili- ja sotilastiedustelumenetelmien lupakäsittelyä Helsingin käräjäoikeudessa. Tämän lisäksi valtuutetulla olisi oikeus olla läsnä lupa-asiassa annettuun päätökseen tehdyn kantelun käsittelyssä Helsingin hovioikeudessa. 

Perusteluissa todetaan edelleen, että pykälässä olisi kyse nimenomaisesti läsnäolo-oikeudesta tuomioistuinkäsittelyssä. Tiedusteluvaltuutetulla ei siten olisi velvollisuutta olla läsnä asian käsittelyssä, ja läsnäolo-oikeuden käyttäminen olisi tiedusteluvaltuutetun harkinnassa. Läsnäolo-oikeudella turvattaisiin tiedusteluvaltuutetun mahdollisuus saada tietoonsa reaaliaikaisesti kaikki tuomioistuinkäsittelyssä esillä olevat seikat tiedustelumenetelmän käytön perusteista ja edellytyksistä. Käytännössä osa lupahakemuksen tueksi esitetyistä seikoista annetaan tuomioistuimelle suullisesti. Valtuutetun tiedonsaantioikeus täydentyisi tämän läsnäolo-oikeuden kautta, eikä tiedusteluvaltuutettua olisi suljettu pois mistään tiedustelumenetelmäprosessin vaiheesta. Läsnäolo-oikeus myös ohjaisi osaltaan tiedusteluluvan hakijaa riittävien perustelujen esittämiseen tiedustelumenetelmän käyttölupahakemuksessa. Läsnäolo-oikeus tarkoittaisi valtuutetun oikeutta kuunnella ja katsoa kaikki käsittelyssä esitettävä aines. Perustelujen mukaan läsnäolo-oikeuteen ei sisältyisi muita osallistumisoikeuksia tuomioistuinkäsittelyyn, kuten oikeutta tulla kuulluksi tai esittää muutoin näkemyksiään istunnossa. 

Valiokunta ei pidä ehdotettua sääntelyä asianmukaisena. Valiokunnan mielestä valtuutetulla tulee kaikissa tapauksissa olla oikeus tulla kuulluksi tai esittää näkemyksiään tuomioistuimessa. Valiokunta huomauttaa, että esitetty sääntely saattaa johtaa tilanteeseen, jossa valtuutettu tai hänen edustajansa havaitsisi asian käsittelyssä seikan, jonka perusteella hän voisi määrätä edellä mainitun hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 15 §:n (tiedustelumenetelmän käytön keskeyttäminen tai lopettaminen) nojalla tiedustelumenetelmän käytön lopetettavaksi, mutta hän ei tuomioistuimessa voisi huomauttaa asiasta. Sen sijaan valtuutetun tulisi odottaa, että tiedustelumenetelmän käyttö aloitetaan, jonka jälkeen annetaan sen lopettamisesta väliaikainen määräys ja asia saatetaan saman tuomioistuimen käsiteltäväksi. Valiokunnan näkemyksen mukaan tällainen menettely ei ole kenenkään edun mukaista toimintaa.  

Tiedustelutoiminnan kohdentaminen

Tietoliikennetiedustelu on määritelty hallituksen esityksen 2. lakiehdotuksen (Laki tietoliikennetiedustelusta siviilitiedustelussa) 2 §:n 1 momentissa seuraavasti: "Suomen rajan viestintäverkossa ylittävään tietoliikenteeseen kohdistuvaa, tietoliikenteen automatisoituun erotteluun perustuvaa teknistä tiedonhankintaa sekä hankitun tiedon käsittelyä." Tietoliikennetiedustelun teknisenä toteuttajana toimii puolustusvoimien tiedustelulaitos (10 §). Tietoliikennetiedustelua ei lakiehdotuksen 12 §:n mukaan saa kohdistaa viestiin, jonka lähettäjä ja vastaanottaja ovat Suomessa, eikä tietoon, josta lähettäjällä tai vastaanottajalla taikka tallentajalla on velvollisuus tai oikeus kieltäytyä todistamasta oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 13, 14, 16 tai 20 §:n taikka 22 §:n 2 momentin nojalla. Valiokunta huomauttaa, että tietoliikennetiedustelukiellon piirissä ovat siis muun muassa lääkärit, papit ja toimittajat. 

Saadun selvityksen mukaan tietoliikennetiedustelun erityistavoitteena olisi parantaa Suomen kykyä suojautua vakavimpia tietoverkkouhkia vastaan. Tietoliikennetiedustelua tehtäisiin pitkälti automatisoidun erottelun avulla. Toiminta kohdistuisi kokonaisuutena erittäin pieneen osaan koko tietoliikenteestä. Valiokunta huomauttaa, ettei liian suurten datamassojen analysointi ole myöskään tiedustelutoiminnan tehokkuuden ja siten tiedustelutoiminnalle asetettujen tavoitteiden saavuttamisen kannalta tarkoituksenmukaista. Massavalvonnassa kaikkien lähettäjien ja vastaanottajien viestejä seurataan yleisillä hakulausekkeilla, joita ei ole kohdennettu selkeästi määriteltyihin ja lakiin perustuviin sekä ajantasaisiin riskitekijöihin ja -ryhmiin. 

Valiokunta toteaa, että tietoliikennetiedustelumenetelmien käyttämiseksi tarvitaan lakiehdotuksen mukaan aina tuomioistuimen lupa (7 §), jossa olisi ilmoitettava: 1) tietoliikennetiedustelun kohteena oleva toiminta; 2) kyseistä toimintaa koskevat tosiseikat; 3) tosiseikat, joihin tietoliikennetiedustelun käytön edellytykset perustuvat; 4) tietoliikennetiedustelussa käytettävät hakuehdot tai hakuehtojen luokat sekä perustelut niille; 5) rajan ylittävän viestintäverkon osa, jossa liikkuvaan tietoliikenteeseen hakuehtoja käytetään, sekä perustelut viestintäverkon osan valinnalle; 6) tietoliikennetiedustelua koskevan luvan voimassaoloaika kellonajan tarkkuudella; 7) tietoliikennetiedustelun suorittamista johtava ja valvova tehtävään määrätty tiedustelumenetelmien käyttöön perehtynyt suojelupoliisin päällystöön kuuluva poliisimies ja 8) mahdolliset tietoliikennetiedustelun rajoitukset ja ehdot. Jos tuomioistuin myöntää luvan tiedusteluviranomaiselle, tietoliikennetiedustelun käytön aloittaminen edellyttää ulkopuolisen kytkennän suorittajan suorittamaa kytkentää tuomioistuimen myöntämän luvan tarkoittamaan viestintäverkon osaan. Myös tämä takaisi osaltaan sen, ettei tiedusteluviranomaisella ole suoraa pääsyä kaikkeen tietoliikenteeseen. 

Hallituksen esityksen mukaan tiedusteluviranomaisille ei olla myöntämässä oikeutta velvoittaa yrityksiä salausavaimien luovuttamiseen. Valiokunta pitää tätä erittäin tärkeänä rajauksena. Valiokunnan mielestä on myös välttämätöntä varmistaa, että tiedusteluviranomaisten uudet toimivaltuudet ovat selvät suomalaiselle yrityskentälle. Mahdollisimman tarkkarajaisten toimivaltuuksien kautta on selkeästi rajattava, mitä toimia suomalaiset yritykset ovat velvollisia tekemään tiedusteluviranomaisten avustamiseksi. 

Tärkeänä tekijänä väärinkäytösten ehkäisemisessä ovat toimivien sisäisten ja ulkoisten valvontajärjestelmien lisäksi kattavat lokitusmekanismit, joiden avulla tiedusteluviranomaisten toimintaa on mahdollista seurata ja mahdolliset väärinkäyttötapaukset voidaan luotettavasti todentaa. Ylipäätään uusien toimivaltuuksien käyttämisessä on varmistettava, ettei sääntely heikennä suomalaisyritysten kilpailukykyä ja toimintamahdollisuuksia Suomessa: hyvällä yrityssalaisuuden suojalla on huomattava merkitys yritysten toimintaedellytyksille. Valiokunta huomauttaa, että ehdotetulla sääntelyllä voi olla myös merkittävä positiivinen vaikutus yritysten toimintakenttään, sillä viranomaiset voisivat jatkossa paremmin paljastaa ja estää kotimaisiin yrityksiin sekä niiden liiketoimintasalaisuuksiin kohdistuvaa haitallista toimintaa.