Yleistä

Esityksessä ehdotetaan lakkautettavaksi aikuiskoulutustuki, ammattitutkintostipendi ja vuorotteluvapaa. Esityksen tavoitteena on vähentää julkisia menoa ja lisätä työllisyyttä. Sosiaali- ja terveysvaliokunta keskittyy lausunnossaan tarkastelemaan aikuiskoulutustuen lakkauttamista erityisesti sosiaali- ja terveysalan koulutusmahdollisuuksien ja työvoiman saatavuuden näkökulmasta. 

Aikuiskoulutustuen lakkauttamisen arvioidaan vähentävän julkisia menoja noin 175 miljoonalla eurolla vuodessa. Aikuiskoulutustuki rahoitetaan pääosin työnantajan ja työntekijän työttömyysvakuutusmaksuilla, joten aikuiskoulutustuen lakkauttaminen ei suoraan vähennä valtion menoja. Valtion budjetista rahoitettavan yrittäjän aikuiskoulutustuen osuus on noin 3,5 miljoonaa euroa. Aikuiskoulutustuen lakkauttamisen arvioidaan lisäävän työllisten määrää noin 10 000 työllisellä, koska aikuiskoulutustuella opiskelevat ovat vakiintuneesti työelämässä ja aikuiskoulutustuella vietetty aika syrjäyttää työssäkäyntiä. Työllisyyden lisääntyminen vahvistaa verotulojen lisääntymisen ja tuottavuuden kasvun myötä julkista taloutta, joten esitys on sosiaali- ja terveysvaliokunnan näkemyksen mukaan linjassa pääministeri Petteri Orpon hallituksen hallitusohjelman tavoitteiden kanssa. Sosiaali- ja terveysvaliokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä tässä lausunnossa esitetyin huomioin. 

Esityksessä aikuiskoulutustuen lakkauttamista perustellaan aikuiskoulutustuen kohdentumisen ongelmilla sekä sen vähäiseksi katsotulla vaikuttavuudella esimerkiksi aikuiskoulutustuen saajan työllisyys- ja tulokehitykseen, minkä vuoksi aikuiskoulutustuen hyödyt eivät riitä kattamaan siitä aiheutuneita kustannuksia. Esityksessä (s. 19) viitattujen tutkimusten perusteella aikuiskoulutuksen hyödyt ovat sitä suurempia, mitä matalampi henkilön lähtökoulutus on. Aikuiskoulutustuen saajat ovat kuitenkin keskimäärin muita aikuisia tai työllisiä korkeammin koulutettuja. Esityksen mukaan aikuiskoulutustuki ei ole myöskään kohdentunut talouden rakennemuutoksen mahdollistamiseen ja rakennemuutoksen vaikutusten lieventämiseen. Esityksessä (s. 18) viitataan lisäksi kansainvälisiin tutkimuksiin, joiden mukaan työllisille kohdennetuilla koulutustuilla on havaittu nollavaikutuksia tai hyvin vähäisiä vaikutuksia myöhempään työllisyyteen ja ansiokehitykseen. Esityksessä (s. 47—48) myös todetaan, että jos aikuiskoulutustuen lakkauttaminen vähentää opintoihin hakeutumista tuen kohderyhmässä, opiskelupaikkoja vapautuu nuoremmille ja vähemmän koulutetuille. Tämä puolestaan vahvistaa julkista taloutta, koska julkisen talouden hyöty koulutuksesta on keskimäärin sitä suurempi, mitä matalampi henkilön lähtökoulutustaso on ja mitä nuorempi henkilö on. 

Aikuiskoulutustuki sosiaali- ja terveysalalla

Sosiaali- ja terveydenhuollon ammattihenkilöiden saatavuudessa on haasteita koko Suomessa. Sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstön saatavuuden ongelmat ovat laaja-alaisia ja koskevat useita ammattiryhmiä. Hyvinvointialueiden vaikeutunut työvoimapula heikentää palvelujen saatavuutta. Sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstön eläköityminen vaikeuttaa tilannetta entisestään tulevaisuudessa. 

Hallituksen esityksen (s. 51) mukaan aikuiskoulutustuen lakkauttamisella ei arvioida olevan merkittäviä vaikutuksia osaavan työvoiman saatavuuteen yleisellä tasolla. Esityksen mukaan aikuiskoulutustuen vaikutus opintoihin hakeutumiseen on käytettävissä olevan tutkimustiedon perusteella vähäinen, eikä mahdollinen opintoihin hakeutumisen vähentyminen vaikuta merkittävästi opiskelijamääriin tilanteessa, jossa hakijoiden määrä pääsääntöisesti ylittää aloituspaikkojen määrän tutkintokoulutuksessa. Esityksen (s. 45) mukaan aikuiskoulutustuen lakkauttamisen vaikutus myös jatko- ja täydennyskoulutukseen hakeutumiseen on todennäköisesti maltillinen. 

Hallituksen esityksessä (s. 52) kuitenkin tunnistetaan, että aikuiskoulutustuella on vaikutuksia yksittäisten alojen tai koulutusohjelmien koulutusmääriin. Esityksessä ei ole nimenomaisesti arvioitu ehdotettujen muutosten vaikutuksia sosiaali- ja terveydenhuollon työvoiman saatavuuteen, mutta esityksen mukaan aikuiskoulutustuen käyttö korostuu kunta- ja hyvinvointialoilla, joissa ammattitehtävät ovat säädeltyjä ja niiden kelpoisuusehdot edellyttävät myös tutkintopohjaista lisä- ja täydennyskoulutusta. Viime vuosina on myös lisätty sosiaali- ja terveysalan henkilöstömitoituksia ja kelpoisuusehtoja tarkentavaa lainsäädäntöä, mikä puolestaan lisää tutkintojen suorittamisen tarvetta. Hallituksen esityksen mukaan aikuiskoulutustuen lakkauttamisen vaikutukset kohdistuvatkin erityisesti naisvaltaisille kunta- ja hyvinvointialoille, joissa aikuiskoulutustuen käyttö on ollut yleisintä (36 % tuensaajista). 

Hallituksen esityksessä on tilastojen perusteella kuvailtu koulutus- ja työsiirtymiä terveys- ja hyvinvointialoilla. Tarkastelu perustuu koulutusalakohtaiseen luokitteluun. Esityksen (s. 12) mukaan vuonna 2021 terveys- ja hyvinvointialojen koulutusta opiskeli yhteensä 9 079 aikuiskoulutustuen saajaa, joista 5 253 tuensaajalla (57,9 %) oli taustallaan terveys- ja hyvinvointialan koulutus ja 3 826 tuensaajaa (42,1 %) opiskeli taustatutkinnon perusteella muualta alalle. Vastaavasti 3 679 tuensaajaa, joilla oli taustalla terveys- ja hyvinvointialan tutkinto, opiskeli jotain muuta koulutusta. Sosiaali- ja terveysalalle ja sosiaali- ja terveysalalta taustatutkintonsa mukaan poiskouluttautuvien tuensaajien erotuksena muodostuu hallituksen esityksessä (s. 12) taulukossa esitetty nettovirta eli aikuiskoulutustuki hyödyttäisi sosiaali- ja terveysalaa vuositasolla 147 henkilöllä. Sosiaali- ja terveysalalla korostuu erityisesti alan sisäinen opiskelu. Vuonna 2021 aikuiskoulutustuella opiskeli 5 253 tuensaajaa, joiden tausta- ja kohdetutkinto olivat molemmat terveys- ja hyvinvointialalta.  

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa Työllisyysrahaston esittämät tilastot sosiaali- ja terveysalan koulutus- ja työsiirtymistä poikkeavat huomattavasti hallituksen esityksessä esitetyistä luvuista. Työllisyysrahaston tilastojen mukaan aikuiskoulutustuella opiskeli vuonna 2023 terveys- ja sosiaalipalvelujen opintoja yhteensä 10 801 henkilöä, joista 3 425 (31,7 %) opiskeli alan sisäisiä opintoja ja 7 376 (68,3 %) opiskeli alalle muualta. Sosiaali- ja terveysalalta toiselle alalle kouluttautui 2 218 henkilöä.  

Sosiaali- ja terveysvaliokunnan saaman selvityksen mukaan hallituksen esityksen ja Työllisyysrahaston tilastot poikkeavat toisistaan niin henkilön taustan määrittelyn, tilastovuoden kuin koulutusluokituksenkin osalta. Hallituksen esityksessä tarkastellaan koulutussiirtymiä vertaamalla henkilön aiemmin suorittamaa tutkintoa aikuiskoulutustuen turvin suoritettavaan tutkintoon, kun taas työllisyysrahaston tilastoissa aikuiskoulutustuen saajan työskentelyala määräytyy hänen työnantajansa toimialan perusteella. Työllisyysrahaston tilasto toiselta alalta sosiaali- ja terveysalalle siirtyneistä henkilöistä (7 376 henkilöä) saattaa sisältää tosiasiassa alan tehtävissä valmiiksi työskenteleviä henkilöitä, koska työnantajan toimialaan perustuvassa tilastossa kaikki kuntatyönantajalle työskentelevät henkilöt tilastoituvat "julkiseen yleishallintoon", eli kaikki kunnan sosiaali- ja terveystoimessa työskentelevät henkilöt tilastoidaan julkiseen hallintoon. Näin ollen esimerkiksi kunnassa lähihoitajan tehtävässä työskentelevä sairaanhoitajaksi opiskeleva henkilö näyttäytyy Työllisyysrahaston tilastoissa alanvaihtajana. Esityksessä käytetyssä tutkintoon perustuvassa tilastossa jää puolestaan tilastoitumatta alanvaihtajaksi sosiaali- ja terveysalan opintoja suorittava henkilö, jolla on jo taustalla joku toinen sosiaali- ja terveysalan tutkinto, mutta hän ei työskentele sosiaali- ja terveysalalla. Sosiaali- ja terveysvaliokunta kiinnittää työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan huomiota siihen, ettei kumpikaan tarkastelutavoista näin ollen anna kokonaiskuvaa alanvaihtajien määrästä.  

Sosiaali- ja terveysministeriö on toimittanut sosiaali- ja terveysvaliokunnalle vielä erillisen valtiovarainministeriön laatiman täydentävän tilastotarkastelun, jossa on tarkasteltu Tilastokeskuksen tulorekisterin etuustietojen perusteella vuonna 2022 aikuiskoulutustukea saaneita ja täydennetty tietoja vuoden 2021 Tilastokeskuksen tutkintorekisterillä ja vuoden 2021 Tilastokeskuksen työssäkäyntitilastolla, joka sisältää tiedon henkilön työnantajan toimipaikan toimialasta. Työnantajan toimipaikan toimiala on tarkempi tieto kuin Työllisyysrahaston käyttämä työnantajan toimialatieto.  

Sosiaali- ja terveysvaliokunnalle toimitetussa täydentävässä tilastotarkastelussa noin 35 prosentilla terveys- ja hyvinvointialalle aikuiskoulutustuella kouluttautuvista työpaikan toimiala on muu kuin sosiaali- ja terveysala. Vastaavasti 65 prosentilla aikuiskoulutustuella terveys- ja hyvinvointialaa opiskelevista toimiala on sosiaali- ja terveysalalla. Jos oletetaan, että nämä rekisteriaineistoihin perustuvassa täydentävässä tarkastelussa lasketut osuudet pätevät myös Työllisyysrahaston tilastoihin, pienenisi sosiaali- ja terveysalalle muualta kouluttautuvien määrä Työllisyysrahaston tilastossa 7 376 henkilöstä 3 758 henkilöön. Alan sisäinen koulutus puolestaan kasvaisi 3 425 henkilöstä 7 043 henkilöön. Alalta pois kouluttautuvien määrä kasvaisi 2 218 henkilöstä 4 098 henkilöön.  Tällöin sosiaali- ja terveysalaa  koskevan  tarkastelun nettovirta pienenisi -340 henkilöön (3 758—4 098). 

Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa, että kuvailevien ja eri taustaoletuksiin ja tilastoihin perustuvien sekä eri lopputuloksiin päätyvien tilastotarkastelujen perusteella ei voida tehdä johtopäätöksiä aikuiskoulutustuen lakkauttamisen vaikutuksista sosiaali- ja terveysalan koulutus- ja työvoimasiirtymiin. Valiokunta pitää sosiaali- ja terveysalan työvoiman saatavuuden ja palvelujen järjestämisen turvaamisen kannalta ongelmallisena, ettei esityksessä ole riittävästi arvioitu aikuiskoulutustuen lakkauttamisen vaikutuksia sosiaali- ja terveysalan koulutusmahdollisuuksiin ja työvoiman saatavuuteen. Tilastojen perusteella on kuitenkin selvää, että noin 10 000 opiskelijaa on vuosittain käyttänyt aikuiskoulutustukea suorittaakseen sosiaali- ja terveysalan opintoja. Aikuiskoulutustuella tehtävien opintojen määrä on merkittävä ottaen huomioon, että esimerkiksi vuonna 2022 sosiaali- ja terveysalan koulutuspaikan ammatillisissa opinnoissa vastaanotti noin 12 000 opiskelijaa ja ammattikorkeakouluissa noin 13 000 opiskelijaa (Sosiaali- ja terveysalan henkilöstön riittävyyden ja saatavuuden turvaaminen. Tiekartta 2022—2027. Sosiaali- ja terveysministeriö 15.2.2023. Liite 2). Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää välttämättömänä, että aikuiskoulutustuen lakkauttamisen vaikutuksia sosiaali- ja terveysalan koulutukseen hakeutumiseen ja työvoiman saatavuuteen seurataan ja että seurannan perusteella ryhdytään tarvittaessa pikaisiin toimenpiteisiin koulutusmahdollisuuksien parantamiseksi. Sosiaali- ja terveysvaliokunta esittää, että työelämä- ja tasa-arvovaliokunta ehdottaa asiasta lausumaa.  

Sosiaali- ja terveysvaliokunta kiinnittää erityisesti huomiota aikuiskoulutustuella tehtävien opintojen merkitykseen sosiaali- ja terveysalan sisällä tehtävien tutkintojen suorittamisessa, joiden määrät vaihtelevat taustatilastosta riippuen yli 3 000:sta yli 6 000:een. Sosiaali- ja terveysalalla kelpoisuusehdot edellyttävät osaamisen syventämisessä ja laajentamisessa tutkintopohjaista lisä- ja täydennyskoulutusta. Aikuiskoulutustuki on osaltaan mahdollistanut lisäkoulutuksen hankkimisen työuran aikana ja jatkamisen omalla alalla korkeampaa koulutustasoa vaativissa tehtävissä. Myös hallituksen esityksessä (s. 45) tunnistetaan, että aikuiskoulutustuen lakkauttamisella voi olla vaikutuksia henkilöstön osaamistason nostamisen edellytyksiin ja keinoihin sosiaali- ja terveysalalla ja että aikuiskoulutustuen lakkauttaminen voi lisätä painetta työnantajan roolin kasvattamiseen jatkokouluttautumisen tukemisessa.  

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu myös esille aikuiskoulutustuen merkitys työssäjaksamiseen, työhyvinvointiin ja työurien pidentämiseen erityisesti sosiaali- ja terveysalalla. Mahdollisuus oman osaamiseen kehittämiseen lisää alan houkuttelevuutta ja alalla pysymistä. Työllisyysrahaston selvityksen "Asiakkaan ääni — aikuiskoulutustuen koettu vaikuttavuus" (2023) mukaan jopa 58 prosenttia vastaajista oli hakeutunut opiskelemaan aiempien työtehtävien kuormittavuuden vuoksi ja 66 prosenttia vastaajista koki, että opintovapaa vaikutti työssä jaksamiseen merkittävän positiivisesti opintojen jälkeen. Sosiaali- ja terveysvaliokunta painottaa, että jatkokoulutusmahdollisuuksien ohella sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstön työssäjaksamiseen voidaan olennaisesti vaikuttaa kehittämällä johtamista ja edistämällä työhyvinvointia. 

Sosiaali- ja terveysvaliokunta kiinnittää työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan huomiota siihen, että sosiaali- ja terveysalan työvoiman saatavuuden ja siten myös palvelujen turvaamisen kannalta on ongelmallista, että aikuiskoulutustuki lakkautetaan ennen kuin on tietoa korvaavasta järjestelmästä. Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää myönteisenä, että hallitus on asettanut työryhmän selvittämään työuran aikana tapahtuvaa jatkuvaa oppimista aikuiskoulutustuen päättyessä ja kiirehtii toimenpiteiden toteuttamista. Työryhmän työ päättyy kevään 2024 kehysriiheen mennessä. Valiokunta pitää tärkeänä, että työryhmän työssä otetaan huomioon sosiaali- ja terveysalan erityispiirteet. Sosiaali- ja terveysalalla kelpoisuusehdot täyttäviä tutkintoja ja niihin sisältyviä harjoitteluja ei ole mahdollista suorittaa kokonaan työn ohella. Opintojen aikaisen toimeentulon siirtäminen yhä enemmän opiskelijan itsensä vastuulle esimerkiksi lainapainotteisuutta lisäämällä voi puolestaan heikentää pienempipalkkaisten sosiaali- ja terveysalan työntekijöiden mahdollisuuksia jatkokouluttautumiseen. Rahoitusvastuun siirtäminen tutkintokoulutuksista työnantajina toimiville kunnille ja hyvinvointialueille lisää kuntien ja hyvinvointialueiden tehtäviä ja niistä aiheutuvia kustannuksia, mikä tulee ottaa huomioon kuntien ja hyvinvointialueiden valtionrahoituksessa.  

Valiokunta pitää hyvänä, että sosiaali- ja terveysministeriö on käynnistänyt pääministeri Petteri Orpon hallituksen hallitusohjelmaan perustuvan Hyvän työn ohjelman, joka sisältää sekä pitkän että lyhyen aikavälin toimenpiteitä sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstöpulan helpottamiseksi. Kehyskaudella ohjelman toteuttamiseen osoitetaan yhteensä 9 milj. euron kertaluonteinen määräraha. Ohjelma sisältää strategisessa tiekartassa 2022—2027 ehdotettuja henkilöstön riittävyyden ja saatavuuden turvaamiseen tähtääviä toimenpiteitä. Valiokunta toteaa, että ohjelman tavoitteiden saavuttaminen edellyttää eri hallinnonaloilla ja niiden välisenä yhteistyönä tehtäviä toimenpiteitä liittyen muun muassa uudenlaisiin palvelujen toteutustapoihin (ml. digitaaliset ja liikkuvat palvelut sekä etäpalvelut), henkilöstön väliseen työnjakoon, alan veto- ja pitovoiman edistämiseen, rekrytoinnin laajentamiseen sekä tiedolla johtamiseen. 

Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää myös välttämättömänä sosiaali- ja terveydenhuollon koulutuspaikkojen lisäämistä. Valtion vuoden 2024 talousarvioesityksessä yliopistoille ja ammattikorkeakouluille osoitetaan hallituskauden aikana yhteensä 41,3 milj. euron lisämääräraha uusiin aloituspaikkoihin. Vuoden 2024 osalta määräraha on suuruudeltaan 11,7 milj. euroa. Lisäaloituspaikat kohdennetaan erityisesti työvoimapulasta kärsiville aloille, kuten varhaiskasvatukseen ja sosiaali- ja terveydenhuolloin aloille. Vuoden 2024 määräraha riittää kuitenkin vain noin 1 000 aloituspaikan lisäykseen ja sillä on henkilöstövajeeseen vain vähäinen vaikutus. Sosiaali- ja terveysvaliokunta on aikaisemmissa kannanotoissaan (mm. StVL 3/2023 vp) korostanut, että sosiaali- ja terveydenhuollon aloituspaikkojen tarvetta tulee arvioida suhteessa sosiaali- ja terveyenhuollon eri ammattiryhmien työvoimapulaan sekä tulevaan työvoiman tarpeeseen.