VALTIONEUVOSTON JATKOKIRJELMÄ
Ehdotus
Komissio tuo esille 9.11.2022 antamassaan tiedonannossa muutoselementtejä, joiden myötä julkisen talouden sopeutusvauhtia kevennettäisiin ja toisaalta seurantaa ja valvontaa tiukennettaisiin.
Finanssipolitiikan kehikko
Komission mallissa keskeisessä roolissa ovat jäsenmaiden tekemät sitovat keskipitkän aikavälinfinanssipoliittis-rakenteelliset suunnitelmat (fiscal-structural plan). Prosessin alussa komissio julkaisisi velkakestävyyteen ankkuroidun viiteuran julkisen talouden menoille, minkä jälkeen jäsenvaltiot kävisivät keskusteluja komission kanssa keskipitkän aikavälin suunnitelmistaan sekä julkisen talouden sopeutusuran että rakenteellisten uudistusten ja investointien osalta. Jäsenvaltion lähetettyä suunnitelmansa komissioon, komissio arvioisi suunnitelman, minkä jälkeen neuvosto hyväksyisi suunnitelman ja sopeutusuran. Neuvoston hyväksymä suunnitelma sitoisi kansallisia vuosibudjetteja vähintään neljäksi vuodeksi. Jäsenvaltiot voisivat hakea pidempää sopeutusaikaa sitoutuessaan merkittäviin rakenteellisiin uudistuksiin ja investointeihin. Muutoksia julkisen talouden sopeutusuraan voisi tehdä vain poikkeustapauksissa. Jäsenmaat toimeenpanisivat suunnitelmat ja sitä valvottaisiin eurooppalaisen ohjausjakson puitteissa. Seuranta keskittyisi poikkeamiin tältä neuvoston hyväksymältä sopeutusuralta ja poikkeamat voisivat johtaa liiallisen alijäämän menettelyn käynnistämiseen maissa, joissa velka ylittää 60 % bruttokansantuotteesta.
Keskipitkän aikavälin suunnitelma
Keskipitkän aikavälin finanssipoliittis-rakenteellinen suunnitelma tehtäisiin vähintään neljäksi vuodeksi, jona aikana suunnitelmia ei saisi muuttaa kuin poikkeuksellisissa tilanteissa (objective circumstances). Määritelmä kattaisi todennäköisesti myös hallituksen vaihdostilanteet. Suunnitelmat pitäisivät sisällään keskipitkän aikavälin nettomenouran sekä sitoumukset rakenteellisista uudistuksista ja investoinneista. Keskipitkän aikavälin nettomenoura ilmaistaisiin vuosittaisina menokattoina. Myös uudistukset ja investoinnit makrotalouden epätasapainoihin vastaamiseksi esitettäisiin suunnitelmissa tarvittaessa. Uudistusten ja investointien olisi vastattava yhteisiin EU-prioriteetteihin ja -tavoitteisiin, mukaan lukien maakohtaisiin suosituksiin. Myös elpymis- ja palautumissuunnitelmien toimet olisi huomioitu elpymis- ja palautumistukivälineen voimassaolon aikana.
Suunnitelmien tulisi ohjata kansallisia talousarvioita koko sopeutusjakson ajan. Jäsenmaiden suunnitelmia rajoittaisi yhtäältä komission prosessin alussa julkaisema enimmäisnettomenojen viiteura, jonka tulisi varmistaa, että velka olisi laskusuunnassa kohti kestävää tasoa suunnitelman lopussa tai ”vakaalla tasolla” (prudent levels), ja toisaalta vaatimus kolmen prosentin alijäämäviitearvon kunnioittamisesta.
Jäsenvaltiot voisivat hakea pidempää sopeutusaikaa (enintään kolme vuotta) erityisen merkittävistä syistä, mutta tämän myöntäminen olisi ehdollista sitoutumiselle merkittäviin rakenteellisiin uudistuksiin ja investointeihin. Nämä uudistukset ja investoinnit sovittaisiin komission kanssa ja niiden muuttaminen olisi mahdollista vain erityisen merkittävistä syistä.
Läpinäkyvyyden ja omistajuuden parantamiseksi komissio toisi esille mahdollisuuden kasvattaa itsenäisten finanssipoliittisten valvojien roolia (IFI) tukemassa keskipitkän aikavälin suunnitelmien valvontaa, myös suunnitelmien laadinnan pohjana olevien ennusteiden ja arvioiden etukäteisvalvonnan osalta. Valvojat voisivat esimerkiksi osallistua suunnitelmien ja niiden laadinnan pohjana olevien ennusteiden etukäteisarviointiin. Tämä lisäisi komission mukaan omistajuutta kansallisella tasolla. Instituutiot voisivat myös valvoa nettomenouran mukaisten budjettitulemien toteutumista.
Yksi mittari (single indicator)
Komission kaavailemassa mallissa jäsenmaiden suunnitelmat ja vuositason finanssipoliittinen seuranta keskittyisivät yhteen operationaaliseen mittariin, kansallisesti rahoitettavaan koko julkisen sektorin kattavaan nettomenouraan, jossa menot on määritelty siten, että päätösperäiset tulopuoleen vaikuttavat toimet nettona, korkomenot sekä suhdanteesta johtuvat työttömyysmenot jätettäisiin ulkopuolelle. Tämä mahdollistaisi automaattisten vakauttajien toiminnan, johon lukeutuvat myös tulojen ja menojen muutokset, joihin hallitukset eivät voi suoraan vaikuttaa. Nykyisen kehikon menosäännössä tasoitetaan lisäksi julkisiin investointeihin liittyvää suurta vaihtelua. Kotimaisessa finanssipolitiikan ohjauksessa olisi mahdollista käyttää tämän mittarin kanssa sopusoinnussa olevia mittareita, kuten rakenteellista jäämää, mutta EU-seurannan piiristä poistuisivat jatkossa mm. velanalentamiskriteeri (ns. 1/20-sääntö) ja rakenteellisen jäämän termein ilmoitettava keskipitkän aikavälin tavoite. On epäselvää, miten komission kaavailut vaikuttaisivat finanssipoliittiseen sopimukseen.
Merkittävien ja kohtuullisten velkahaasteiden maille komissio antaisi nettomenoille viiteuran vähintään neljäksi vuodeksi. Komission nettomenoille julkaisema viiteura olisi ankkuroitu velkakestävyyteen, eli merkittävien ja kohtuullisten julkisen talouden haasteiden maille velan olisi pysyttävä laskevalla uralla sopeutumisajan jälkeen ilman uusia julkisen talouden sopeutustoimia ja alijäämä olisi alle kolmen prosentin viitearvon keskipitkällä aikavälillä. Näin ollen jäsenmaiden monivuotinen nettomenoura voitaisiin ilmaista myös rakenteellisen perusjäämän tasona, joka olisi saavutettava neljän vuoden sopeutusjakson lopussa. Komissio julkaisisi velkakestävyysanalyysin sekä viitekehitysuran ja sitä vastaavan rakenteellisen perusjäämän tason (neljän vuoden sopeutumisajan lopussa).
Velkakestävyysanalyysin mukaisesti korkean riskin eli merkittävien velkahaasteiden maille nettomenojen viiteuran tulisi varmistaa, että nelivuotisen suunnitelman jälkeinen kymmenen vuoden velkaura muuttumattoman politiikan oletuksella olisi uskottavasti ja jatkuvasti laskevalla uralla. Lisäksi alijäämän tulisi olla alle kolmen prosentin viitearvon muuttumattoman politiikanoletuksella saman kymmenen vuoden aikana. Kohtuullisten velkahaasteiden maille kymmenvuotisen velkauran tulisi olla korkeintaan kolme vuotta nelivuotisen suunnitelman jälkeen uskottavasti ja jatkuvasti laskevalla uralla muuttumattoman politiikan oletuksella. Lisäksi alijäämän tulisi olla alle kolme prosenttia BKT:sta muuttumattoman politiikan oletuksella saman kymmenen vuoden aikana.
Komissio arvioisi nettomenojen viiteurien uskottavuutta stressitesteillä ja stokastisella analyysilla, ottaen huomioon shokit lyhyelle ja pitkälle korolle, nimelliselle BKT-kasvulle, perusjäämälle ja nimellisille valuuttakursseille. Tulokset, data ja metodologia olisivat julkisia. Komissio arvioisi myös, pysyykö alijäämä uskottavasti alle kolmen prosentin kymmenen vuoden aikana.
Matalan velkahaasteen maille alijäämän tulisi olla kymmenen vuoden tarkastelujaksolla vertailuarvon alapuolella korkeintaan kolme vuotta nelivuotisensuunnittelujakson jälkeen.
Julkisen talouden seuranta
Keskipitkän aikavälin suunnitelmien toteutumista seurattaisiin neuvoston hyväksymän monivuotisen nettomenouran noudattamisen perusteella. Seuranta ja toimeenpano tehtäisiin yhä vuositason raportoinnin perusteella, mutta siinä keskityttäisiin enemmän keskipitkän aikavälin suunnitelmien noudattamiseen. Kansallisesti rahoitettujen menojen olisi pysyttävä sovitun monivuotisen nettomenouran asettamissa rajoissa.
Automaattisten vakauttajien toiminta ei vaikuttaisi nettomenouraan, joten suhdanteeseen perustuvia poikkeamia urasta ei sallittaisi. Jäsenvaltiot saisivat halutessaan vapaasti tehdä lisäinvestointeja ja -uudistuksia, mutta niillä ei olisi vaikutusta sovittuun monivuotiseen nettomenouraan.
Yleinen poikkeuslauseke säilytettäisiin sellaisia tilanteita varten, joissa koko euro- tai EU-aluetta kohtaisi merkittävä negatiivinen shokki. Se sallisi jäsenmaiden väliaikaisen poikkeamisen sovitulta julkisen talouden uralta. Lisäksi poikkeuksellisten olosuhteiden lauseke sallisi yksittäisen jäsenvaltion poikkeamisen sovitulta keskipitkän aikavälin nettomenouralta, mikäli jäsenvaltion taloutta kohtaisi julkiseen talouteen kohdistuva merkittävä shokki, johon valtiovalta ei pystyisi vaikuttamaan. Sekä yleinen poikkeuslauseke että jäsenmaakohtainen lauseke vaatisivat neuvoston hyväksynnän.
Sovitun nettomenouran noudattamista seurattaisiin jatkuvasti, erityisesti vuosittaisiin edistymisraportteihin ja liiallisen alijäämän menettelyn (EDP) dataan perustuen. Komissio arvioisi euroalueen jäsenmaita ja niiden nettomenourien toteutumista myös syksyisin alustavien talousarviosuunnitelmien perusteella. Finanssipoliittiset suositukset poistuisivat keskipitkän aikavälin suunnitelmiaan noudattavilta jäsenmailta. Komissio tai neuvosto voisivat antaa varoituksia tai suosituksia jäsenmaille, mikäli ne havaitsevat riskin 3 prosentin alijäämän viitearvon ylittämisestä tai poikkeamisesta sovitulta nettomenouralta.
Eurooppalaisen ohjausjakson puitteissa seurattaisiin sovittujen uudistusten ja investointien tekemistä. Kansalliset keskipitkän aikavälin suunnitelmat sisältäisivät aikataulun investointien ja uudistusten toimeenpanolle. Jäsenvaltiot raportoisivat edistymisestään vuosittain samalla kun ne raportoivat maakohtaisiin suosituksiin liittyviin politiikkatoimiin.
Julkisen talouden menettelyt ja sanktiot
Liiallisen alijäämän menettely (EDP) kolmen prosentin alijäämäkriteerin rikkomisesta säilytettäisiin ennallaan. Velkaan perustuva EDP käynnistyisi jatkossa maille, joissa velka ylittää 60 prosentin viitearvon ja jotka poikkeavat neuvoston hyväksymältä nettomenouralta. Vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän osan merkittävän poikkeaman menettely poistettaisiin. Ennaltaehkäisevässä osassa voitaisiin kuitenkin antaa artiklan 121 mukaisesti varoituksia ja suosituksia jäsenmaille näiden ollessa vaarassa joutua liiallisen alijäämän menettelyyn.
Niille maille, jotka ovat sitoutuneet rakenteellisiin uudistuksiin ja investointeihin pidemmän sopeutusajan vastineeksi, komissio kaavailee uuden työkalun käyttöönottoa maiden jättäessä uudistuksia ja investointeja toteuttamatta. Työkalun avulla EU voisi pyytää jäsenvaltiolta uutta rajoittavampaa monivuotista nettomenouraa, joka EU-jäsenmaiden osalta varmistaisi julkisen talouden laadun paranemisen. Tällöin palattaisiin alkuperäiseen sopeutuspolkuun, ja euromaille työkalun kautta olisi mahdollista määrätä rahallisia sanktioita.
Nykyisten rahallisten sanktioiden käyttämisen kynnystä madallettaisiin alentamalla sanktioiden suuruutta. Lisäksi komissio tuo esille mahdollisuuden lisätä mainehaittoihin perustuvien sanktioiden käyttöä. Mainesanktioiden asemaa kasvatettaisiin vaatimalla esimerkiksi EDP:ssä olevan jäsenvaltion ministerit esittämään Euroopan parlamentille toimia, joilla jäsenvaltio vastaa EDPsuosituksiin. Komissio mainitsee myös rakennerahastoihin ja elpymis- ja palautumistukivälineeseen sisältyvän ns. makrotaloudellisen ehdollisuuden ja maksatusten keskeytyksen mahdollisuuden tehokkaamman käytön sellaisille jäsenvaltioille, jotka eivät ole tehneet toimia liiallisen alijäämän korjaamiseksi.
Makrotalouden epätasapainoa koskeva menettely (MIP)
Komissio suunnittelee muutoksia myös makrotalouden epätasapainoa koskevaan menettelyyn. Sitä kehitettäisiin tiedonannon mukaan ennaltaehkäisevämmäksi ja dynaamisemmaksi. Sen vaikuttavuutta vahvistettaisiin ja toimeenpanossa painotettaisiin sitoutumista politiikkatavoitteisiin (uudistuksiin). Tavoitteena olisi myös makrotalouden epätasapainoa koskevan menettelyn vahvempi valvonta ja toimeenpano, mikä tarkoittaisi liiallisen epätasapainon menettelyn (EIP) käyttöä työkaluna maissa, joissa on liiallisia epätasapainoja.
Komissio tuo esille, että se lisäisi makrotalouden epätasapainoa koskevan menettelyn puitteissa dialogia jäsenmaiden kanssa tarkoituksena parantaa omistajuutta ja saavuttaa parempi toimeenpano. Jäsenmaat kävisivät maakohtaisten syväanalyysien ja suositusten pohjalta dialogia komission kanssa ja sitoutuisivat keskipitkän aikavälin tavoitteisiin suunnitelmissa. Komissio mainitsee, että tavoitteena olisi saada jäsenmaat sitoutumaan menettelyn puitteissa havaittuihin uudistustarpeisiin.
Komissio toteaa myös, että menettelyn ennaltaehkäisevää roolia pyrittäisiin vahvistamaan, mikä tarkoittaisi menettelyn puitteissa tehtävien tarkastelujen muuttamista eteenpäin katsovammiksi ja virtasuureiden (flow-related variables) lisäämistä tarkasteluun. Ennaltaehkäisevyyden tarkoituksena on tehdä menettelystä dynaamisempi ja tarkastella enemmän riskien kehitystä sekä politiikan toimeenpanoa. Ennaltaehkäisevyyden vahvistaminen tarkoittaisi mahdollisesti myös säännöllisempiä syväanalyyseja. Myös jäsenmaiden siirtymiseen pois MIP-menettelystä luotaisiin selkeät kriteerit, jotka voisivat perustua esimerkiksi havaittujen epätasapainojen vähenemiseen, niiden ennustettuun jatkuvaan parantumiseen tai sitoutumiseen tiettyihin politiikkatoimiin.
Uudistuksessa MIP-menettelyn puitteissa tavoiteltaisiin myös EU-tason ja euroalueen ulottuvuuden lisäämistä epätasapainojen tarkasteluun. EU- ja euroalueen näkökulmaa vahvistettaisiin lisäämällä MIP-tulostauluun EU- ja euroalueindikaattoreita. Tarkoituksena olisi tarkastella epätasapainoja, jotka voisivat olla koko EU:lle tai euroalueelle haitallisia. Näin läikkymisvaikutukset otettaisiin huomioon ja syntyisi myös yhteys euroalueen suositusten ja MIP:n välillä.
Komissio tavoittelee myös synergiaa MIP-menettelyn ja (uuden) finanssipoliittisen kehikon välillä. Tämä tarkoittaisi maille, joissa on havaittu makrotalouden epätasapainoja, epätasapainoja korjaavien uudistusten ja investointien lisäämistä finanssipoliittisrakenteellisiin suunnitelmiin. Tämä tarkoittaisi myös sitä, että jos edellä mainittuja uudistuksia tai investointeja ei toteutettaisi liiallisten epätasapainojen maissa, ne joutuisivat mahdollisesti liiallisten epätasapainojen menettelyyn. Tähän menettelyyn joutuessa jäsenmaiden tulisi esittää uusi finanssipoliittis-rakenteellinen suunnitelma, joka toimisi liiallisen epätasapainon menettelyn puitteissa korjaavana toimintasuunnitelmana.
Ohjelmamaiden seuranta
Tehostettu seuranta on havaittu joustavaksi kriisinratkaisun työkaluksi, joka osoittautui erittäin toimivaksi Kreikan siirtymässä ohjelmamaasta jälkiseurantaan. Tehostettu seuranta on myös arvokas työkalu ennakkovaroitusten antamiseen ja tilanteeseen puuttumiseen ennen jäsenmaan ajautumista makrotaloudelliseen sopeutusohjelmaan.
Entisten ohjelmamaiden jälkiseurannassa keskityttäisiin voimakkaammin i) lainojen takaisinmaksukykyyn, ii) ohjelmien aikana aloitettujen uudistusten valmistumisen valvomiseen sekä iii) maksukyvyn ja markkinoillepääsyn arviointiin sekä niiden ylläpidon mahdollisesti vaativiin korjaustoimiin. Jälkiseurantaa voitaisiin keventää ajan kuluessa, mikäli taloudellinen tilanne ja uudistusten valmistuminen sen sallisivat. Seurantaa voitaisiin myös tehostaa uudestaan, mikäli jälkiseurannan aikana tilanne heikentyisi.
Jatkoaskeleet
Komissio toteaa tiedonannossa harkitsevansa lainsäädäntöehdotuksia tiedonannossa mainittujen suuntaviivojen ja jatkokeskusteluiden pohjalta. Komission työohjelman mukaan komissio olisi antamassa talouspolitiikan EU-koordinaation arviointiin liittyviä (lainsäädäntö)ehdotuksia vuoden 2023 ensimmäisen neljänneksen aikana. Tiedonannon mukaan komissio toivoo yhteisymmärryksen talouspolitiikan koordinaatiokehikosta jäsenmaiden kanssa löytyvän ennen vuoden 2024 budjettiprosesseja.
Valtioneuvoston kanta
Finanssipoliittinen kehikko
Keskipitkän aikavälin finanssipoliittis-rakenteelliset suunnitelmat Komission kaavailemat jäsenvaltioiden keskipitkän aikavälin finanssipoliittisrakenteelliset (fiscal-structural) suunnitelmat vastaisivat pitkälti Suomen omaa keskipitkän aikavälin suunnittelua painottavaa lähestymistapaa. Suomi kuitenkin korostaa, että kansallisen omistajuuden näkökulmasta on tärkeää, että jäsenmailla olisi liikkumavaraa kansallisessa julkisen talouden sopeutusurien suunnittelussa, myös valittavien mittareiden suhteen. Suomi katsoo, että komission kaavailemien kansallisten viiteurien julkaisemisen vaikutukset olisivat helpommin ymmärrettävissä komission konkreettisten esimerkkien avulla.
Suomi pitää perusteltuna, että merkittävät rakenteelliset uudistukset ja investoinnit suunniteltaisiin myös keskipitkällä aikavälillä osana julkisen talouden suunnittelua, mutta katsoo, että EU:lle sitoumuksia niistä tulisi antaa vain maissa, jotka hakevat pidempää sopeutusaikaa. Suomi korostaa, ettei näiden suunnitelmien valmistelun komission kanssa tulisi hidastaa kansallista julkisen talouden päätöksentekoa.
Kansallisen omistajuuden kannalta olisi keskeistä, että kansalliset demokraattiset prosessit huomioidaan suunnitelmien valmistelussa ja niiden muuttamisessa sekä uudistus- ja investointisuunnitelmia tehtäessä. Suunnitelmista neuvoteltaessa tulisi kunnioittaa monenvälisen seurannan periaatteita jäsenmaiden tasapuolinen kohtelu varmistaen.
Suomi pitää oikeansuuntaisena komission ajattelua siitä, että tekemällä merkittäviä rakenteellisia uudistuksia jäsenmaat voisivat saada lisäsopeutusaikaa, mutta sen tulisi olla kestoltaan rajattu. Suomi pitää komission ajatusta enintään kolmen vuoden lisäajasta kannatettavana. Investointien osalta vaikutuksia tulisi arvioida lyhyemmällä ja pidemmällä aikavälillä. Suomi huomauttaa, että vaikka myös investointien pidemmän aikavälin julkista taloutta vahvistavat vaikutukset tulisi huomioida, lyhyellä aikavälillä julkiset investoinnit rasittavat julkista taloutta. Suomi pitää tärkeänä saada komissiolta merkittävästi lisätietoa siitä, millaisia investointeja lisäsopeutusajan perusteeksi voitaisiin hyväksyä. Suomen näkökulmasta keskeistä on, ettei investointeihin pohjautuva sopeutusuran pidentäminen tosiasiallisesti voisi vaarantaa julkisen talouden pitkän aikavälin velkakestävyyttä jäsenmaissa. Julkisten investointien hyväksymisen tulisi perustua huolelliseen analyysiin siitä, että ne tosiasiallisesti hillitsisivät julkisia menoja tai parantaisivat potentiaalista kasvua eivätkä syrjäyttäisi yksityisiä investointeja. Yleisesti Suomi pitää tärkeänä, että soveltuville uudistuksille ja investoinneille asetettaisiin selkeät ja läpinäkyvät vaatimukset, jotta varmistettaisiin julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyys. Investointien pitäisi vähintäänkin voida uskottavan tutkimustiedon perusteella arvioida hyödyttävän julkisen talouden tasapainoa niin, että ne maksaisivat itsensä kohtuullisella aikajänteellä.
Yksi mittari (single indicator)
Suomi arvioi alustavasti, että useaksi vuodeksi suunniteltava nettomenoura saattaisi yksinkertaistaa sääntökehikkoa ainoana seurattavana indikaattorina, mutta sen yksityiskohdista ja yhteydestävelkakestävyyteen tulisi saada tarkempaa tietoa. Käytettävien indikaattorien tulisi ensisijaisesti mahdollistaa yhteismitallinen näkymä jäsenvaltioiden velkakestävyydestä sekä finanssipoliittinen seuranta EU:n tasolla. Suomi korostaa, että erityisesti alhaisen riskitason jäsenmailla tulisi olla laaja mahdollisuus omien mittareiden käyttöön kansallisessa finanssipolitiikan ohjauksessa. Komission esitystä nettomenourasta tulee tarkastella myös siitä näkökulmasta, että sääntökehikon ja siinä käytettävien indikaattoreiden on mahdollistettava suhdannetilanteeseen nähden oikeinmitoitetun finanssipolitiikan harjoittaminen.
Suomi katsoo, että komission ajatus velkakestävyyden merkityksen korostamisesta sopeutusurien määrittelyssä on oikeansuuntainen. Lisätietoa kuitenkin tarvitaan mm. velkakestävyyden määritelmästä ja laskentatavoista, joista sopiminen edellyttäisi monenkeskistä valmistelua. Vaikka jonkinasteinen eriyttäminen jäsenmaiden sopeutusurissa voisi olla tarkoituksenmukaista, olisi samalla varmistettava jäsenmaiden tasapuolinen kohtelu.
Julkisen talouden menettelyt ja sanktiot
Suomi pitää myönteisenä alijäämään perustuvan liiallisen alijäämän menettelyn säilyttämistä nykyisellään. Suomi pitää komission lähtökohtia velkaan perustuvan liiallisen alijäämän menettelyn osalta kannatettavina, mutta menettelyn selkeyttämisestä ja yksityiskohdista, kuten menettelyyn johtavan poikkeaman koosta, tarvitaan vielä lisätietoa. Suomi katsoo, että rahallisten sanktioiden säilyttäminen on perusteltua. Lisäksi, Suomi katsoo vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän osan keskittymisen komission varoituksiin ja neuvoston suosituksiin, ts. merkittävän poikkeaman menettelyn käyttämättä jättämisen, olevan paremmin linjassa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 121 artiklan kanssa.
Edellä mainituista syistä Suomi pitää tärkeänä saada lisätietoja ja suhtautuu alustavan varauksellisesti kaavailtuun uuteen työkaluun, jolla pyrittäisiin estämään uudistusten ja investointien peruuttaminen jäsenvaltioissa, joille on ko. uudistusten ja investointien perusteella sovittu pidempi sopeutusaika. Suomen alustavan arvion mukaan uuden työkalun luominen ei vaikuttaisi välttämättömältä, vaan asia voitaisiin toteuttaa vakaus- ja kasvusopimuksen menettelyjen kautta. Uusi työkalu ei myöskään yksinkertaistaisi kehikkoa.
Suomi pitää perusteltuna, että vakaus- ja kasvusopimuksen yleisen poikkeuslausekkeen ja kansallisten poikkeuslausekkeiden käyttöönottoa selkeytettäisiin, mutta niiden aktivoimisen tulisi olla mahdollista vain erittäin poikkeuksellisissa olosuhteissa.
Itsenäiset finanssipolitiikan valvojat
Suomi pitää itsenäisiä finanssipolitiikan valvojia hyödyllisenä keinona tehostaa kansallisen finanssipolitiikan valvontaa mutta ei näe perusteltuna, että valvojat osallistuisivat jatkossa myös yllä mainittujen suunnitelmien laadintaan. Riippumattomien finanssipolitiikan valvojien roolin tulisi olla myös jatkossa tarkoin määritelty rajoittuen uusien tehtävien osalta ensisijassa suunnitelmien toteuttamisen valvontaan. Myös valvonnassa päällekkäisyyttä komission tekemän valvonnan kanssa tulee välttää määrittelemällä tehtävät selvästi.
Makrotaloudellisten epätasapainojen menettely
Makrotalouden epätasapainoilla (kuten työttömyydellä, yksityisen sektorin velkaantumisella ja rahoitussektorin vastuilla) on yhteys julkisen talouden kestävyyteen ja niiden huolellinen seuranta ja monenvälinen valvonta tulee varmistaa myös jatkossa. Suomi suhtautuu myönteisesti komission kehitysehdotukseen menettelyn aiempaa ennaltaehkäisevämmästä roolista ja sen keskittymisestä makrotalouden epätasapainoihin. Pääpaino tulisi olla rahaliiton vakautta vaarantavissa epätasapainoissa. Liiallisen epätasapainon menettelyn käynnistämistä ja sen suhdetta uuteen työkaluun on syytä tarkastella tarkemmin.
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Yleistä
(1) Suuri valiokunta toistaa aiemman kantansa siitä, että talouspolitiikan sääntökehikon lähtökohtana tulee olla jäsenvaltioiden vastuu talouspoliittisista päätöksistään. Sääntöjen tulee aiempaa selvemmin ohjata jäsenmaita velkakestävyyteen. Samaan aikaan tulisi mahdollistaa jäsenmaiden tarvittavat investoinnit vihreän ja digitaalisen siirtymän toteuttamiseksi. Kehikon tulisi myös nykyistä paremmin mahdollistaa jäsenmaiden oikein mitoitettu toiminta eri suhdannetilanteissa (SuVL 6/2022 vp).
(2) Komission ehdotuksella pyritään yksinkertaistamaan sääntökehikkoa, lisäämään jäsenmaiden omistajuutta ja tehostamaan toimeenpanoa. Komission ehdotuksen voidaan katsoa menevän oikeaan suuntaan. Suuri valiokunta pitää komission ehdotusta valtioneuvoston tavoin lähtökohtaisesti myönteisenä ja hyvänä lähtökohtana jatkotyölle (VaVL 21/2022 vp). Ehdotus on monin osin vielä melko yleinen, ja monia kysymyksiä on vielä tarkennettava.
Velkakestävyys ja nettomenoura
(3) Komissio ehdotuksen mukaan 3 %:n alijäämäraja ja 60 %:n velkaraja säilyisivät. Finanssipoliittinen seuranta keskittyisi kuitenkin julkisen sektorin nettomenouraan, joka laadittaisiin keskipitkän aikavälin velkakestävyysanalyysin pohjalta. Seuranta keskittyisi poikkeamiin nettomenouralta, ja poikkeamat voisivat johtaa liiallisen alijäämän menettelyyn maissa, joissa velka ylittää 60 % bruttokansantuotteesta. Suuri valiokunta pitää valtiovarainvaliokunnan tavoin tätä komission ehdotuksen lähtökohtaa perusteltuna. Nettomenourassa huomioitaisiin myös päätösperäiset tulopuoleen vaikuttavat toimet. Korkomenot ja suhdanteesta johtuvat työttömyysmenot jätettäisiin ulkopuolelle. Velkasuhteen 1/20-alentamiskriteerin ja rakenteellisen jäämän termein ilmoitettavasta keskipitkän aikavälin tavoitteen seurannasta luovuttaisiin.
(4) Yhteen indikaattorin keskittyvän seurannan voidaan katsoa yksinkertaistavan järjestelmää. Lisäksi maakohtaisen velkakestävyysanalyysin pohjalta tehtävä nettomenoura olisi nykyisiä sääntöjä realistisempi lähestymistapa velkaongelmiin. Tavoitteet voitaisiin asettaa sellaisiksi, että myös paljon velkaantuneet tai suurten alijäämien maat voisivat selvitä niistä (VaVL 21/2022 vp). Realismia lisäisi myös ns. 1/20-velanalentamissäännöstä luopuminen. Kuten suuri valiokunta on aiemmin todennut, jäsenmaiden sitoutuminen edellyttää sitä, että säännöt ovat uskottavia ja realistisia (SuVL 6/2022 vp). Päätösperäisten tulojen huomioiminen nettomenourassa merkitsisi lisäksi sitä, että jäsenmaa voisi siten lisätä julkisia menoja, jos se toteuttaisi samalla vastaavan suuruisia julkisia tuloja lisääviä toimia.
(5) Suuri valiokunta on aiemmin todennut, että uusien sääntöjen on nykyistä selvemmin ohjattava velkakestävyyteen sekä asteittaiseen ja pitkäjänteiseen julkisen velan sopeuttamiseen (SuVL 6/2022 vp). Suuri valiokunta katsoo valtiovarainvaliokunnan tavoin, että komission ajatus velkakestävyyden merkityksen korostamisesta sopeutusurien määrittelyssä on oikeansuuntainen. Jatkoneuvotteluissa tarvitaan kuitenkin lisätietoja muun muassa velkakestävyyden määritelmästä ja laskentatavoista sekä nettomenouran yksityiskohdista ja yhteydestä velkakestävyyteen (VaVL 21/2022 vp).
(6) Valtiovarainvaliokunta katsoo myös, että nettomenouraa tulisi voida aika ajoin kiristää, mikäli toivottu velkakehitys ei ole toteutumassa. Lisäksi olisi perusteltua selvittää, miten finanssipoliittiset säännöt toimivat tilanteessa, jossa jäsenmaan velkakestävyys vaarantuu säännöstöstä huolimatta ja jäsenmaa joutuu turvautumaan Euroopan vakausmekanismin (EVM) tukeen (VaVL 21/2022 vp).
(7) Suuri valiokunta on aiemmin katsonut (SuVL 6/2022 vp), että sääntökehikon tulee kannustaa puskureiden luomiseen noususuhdanteissa ja sen ei tule rajoittaa liiaksi finanssipoliittista liikkumavaraa laskusuhdanteissa. Nykyisten sääntöjen ongelmana on nähty suhdannevaihteluita kärjistävä myötäsyklisyys. Asiantuntijakuulemisissa tuotiin esiin, että menojen kasvuvauhtia rajoittava sääntö voi parhaimmillaan toimia vastasyklisesti. Samaa tavoitetta palvelee ehdotus luopua rakenteellisen alijäämän seurannasta.
Kansalliset finanssi- ja rakennepoliittiset suunnitelmat
(8) Komission ehdotuksen mukaan jäsenmaat laatisivat nettomenouran pohjalta sitovan keskipitkän aikavälin finanssipoliittis-rakenteellisen suunnitelman. Komissio arvioisi suunnitelman, minkä jälkeen neuvosto hyväksyisi sekä nettomenouran että suunnitelman. Suunnitelma tehtäisiin vähintään neljäksi vuodeksi, ja sinä aikana suunnitelmia ei saisi muuttaa kuin poikkeuksellisissa tilanteissa.
(9) Sääntökehikon uudistamisen yhtenä keskeisenä tavoitteena on lisätä jäsenmaiden sitoutumista ja omistajuutta sääntöjen noudattamiseen. Kansallisiin suunnitelmiin perustuvan menettelyn voidaan katsoa tukevan tätä tavoitetta. Menettelyn yksityiskohtia ja eri toimijoiden rooleja on kuitenkin tarpeen selventää jatkovalmisteluissa.
(10) Suuri valiokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan siitä, että kansalliset demokraattiset prosessit tulisi huomioida suunnitelmien valmistelussa ja niiden muuttamisessa sekä uudistus- ja investointisuunnitelmia tehtäessä. Lisäksi suuri valiokunta katsoo valtioneuvoston tavoin, että menettelyn tulee turvata monenvälisen seurannan periaate ja jäsenmaiden tasapuolinen kohtelu (TaVL 70/2022 vp). Asiantuntijakuulemisissa tuotiin esiin, että kun komissio laatii velkakestävyysarvioon perustuvan nettomenouran ja arvioi kansallisen suunnitelman käyden kahdenvälisiä keskusteluita kunkin jäsenmaan kanssa, sen rooli saattaa muodostua hyvin suureksi. Jäsenmailla on käytännössä hyvin rajalliset mahdollisuudet arvioida toistensa suunnitelmia, vaikka neuvosto nettomenourat ja suunnitelmat muodollisesti hyväksyykin.
(11) Suuri valiokunta katsoo, että menettelyn riittävä läpinäkyvyys on tärkeää sen uskottavuuden ja tasapuolisuuden varmistamisen kannalta. Suuri valiokunta pitää erikoisvaliokuntien tavoin tärkeänä, että jatkovalmistelussa selvitetään riippumattomien asiantuntijatahojen kytkemistä komission päätöksentekoon, jossa arvioidaan esim. hyväksyttäviä nettomenouria tai rakenneuudistusten vaikutuksia velkakestävyyteen. Komission ehdotuksen mukaan finanssipoliittisten riippumattomien valvojien roolia kasvatettaisiin. Valvojat voisivat esimerkiksi osallistua suunnitelmien ja niiden laadinnan pohjana olevien ennusteiden etukäteisarviointiin. Valtioneuvoston kannan mukaan Suomi ei näe perusteltuna, että valvojat osallistuisivat jatkossa myös suunnitelmien laadintaan. Suuri valiokunta katsoo valtiovarainvaliokunnan tavoin, että Suomen kannan ei tulisi muodostua tältä osin tarpeettoman rajaavaksi (VaVL 21/2022 vp).
Investoinnit
(12) Suuri valiokunta viittaa aikaisempaan lausuntoonsa, jonka mukaan investoinnit ovat keskeisiä Euroopan kestävälle kasvulle ja kilpailukyvylle, ja vallitseva geopoliittinen tilanne korostaa entisestään tarvetta vastata riittävin investoinnein strategiseen kilpailuun ilmasto- ja energiapolitiikan sekä digitalisaation aloilla. Talouspolitiikan sääntökehikon tulee olla sellainen, että jäsenmaiden on mahdollista tehdä tarvittavat investoinnit (SuVL 6/2022 vp).
(13) Myös valtiovarainvaliokunta ja talousvaliokunta toteavat lausunnoissaan, että tulevien vuosikymmenten yhteiskuntien investointitarpeet ovat hyvin mittavia. Talousvaliokunta toteaa, että ensisijaisena tavoitteena tulee olla investointien toteuttaminen mahdollisimman pitkälti yksityisinä investointeina, mutta samalla on selvää, että myös julkista ohjausta ja julkisia investointeja tarvitaan erityisesti mittaluokaltaan suurien ja yhteiskunnalliselta merkitykseltään tärkeiden investointien toteutumisen varmistamiseksi (TaVL 70/2022 vp).
(14) Komission ehdotuksen mukaan jäsenvaltio voisi hakea kolme vuotta lisäaikaa menojen sopeuttamiselle sitoutuessaan merkittäviin rakenteellisiin uudistuksiin ja investointeihin. Suuri valiokunta pitää tätä valtioneuvoston tavoin oikeansuuntaisena edellä todettujen tarpeiden valossa. On kannatettavaa, että rakenneuudistuksille ja EU:n tavoitteita edistäville investoinneille annetaan tilaa (VaVL 21/2022 vp, TaVL 70/2022 vp). Samalla on kuitenkin keskeistä varmistaa, ettei investointien ja rakenteellisten uudistusten perusteella menojen sopeuttamiseen annettava lisäaika vaaranna julkisen talouden pitkän aikavälin velkakestävyyttä.
(15) Suuri valiokunta pitää kuitenkin tärkeänä, että säännöt eivät tältä osin ole liian tulkinnanvaraiset. Suuri valiokunta katsoo valtioneuvoston tavoin, että lisäsopeutusajan perusteeksi soveltuville investoinneille ja rakenteellisille uudistuksille tulisi asettaa selkeät ja läpinäkyvät vaatimukset. Talousvaliokunta korostaa lausunnossaan, että sääntöjen tulisi mahdollistaa erityisesti sellaiset investoinnit, jotka edistävät talouskasvua, tuottavuutta ja kilpailukykyä ja jotka maksavat itsensä takaisin tietyllä aikavälillä (TaVL 70/2022 vp). Valtiovarainvaliokunta pitää tärkeänä, että uudistukset aidosti edistävät talouden ja yhteiskunnan ekologista ja sosiaalista kestävyyttä (VaVL 21/2022 vp). Vihreän ja digitaalisen siirtymän edistämisen lisäksi suuri valiokunta nostaa muun muassa osaamiseen panostamisen esiin kestävää taloutta edistävänä tekijänä.
(16) Suuri valiokunta pitää hyvänä komission tiedonannossa esitettyä ajatusta uuden työkalun luomisesta niihin tilanteisiin, joissa jäsenmaa ei toteuta sovittuja rakenteellisia uudistuksia ja investointeja. Ehdotuksen mukaan työkalun avulla voitaisiin jäsenmaalta pyytää uutta rajoittavampaa menosopeutusuraa, joka varmistaisi julkisen talouden laadun paranemisen. Tällöin palattaisiin myös alkuperäiseen menosopeutuspolkuun. Euromaille olisi mahdollista myös määrätä työkalun kautta rahallisia sanktioita.
Julkisen talouden menettelyt ja sanktiot
(17) Suuri valiokunta katsoo valtiovarainvaliokunnan tavoin, että menettelyiden ja prosessien tulisi olla sellaisia, jotka aidosti parantavat ja tehostavat jäsenmaiden suunnitelmien toimeenpanoa sekä sääntöjen noudattamista. EU:n finanssipoliittisia sääntöjä on noudatettu heikosti koko niiden voimassaolon ajan, joten asiaan on kiinnitettävä erityistä huomiota tilanteessa, jossa sääntökehikon joustavuutta lisätään.
(18) Suuri valiokunta on aiemmassa lausunnossaan pitänyt tärkeänä arvioida sanktioiden toimivuutta todeten, että kynnys aidosti vaikuttavien sanktioiden asettamiseen on ollut korkealla eikä sanktioiden uhka ole toiminut (SuVL 6/2022 vp). Komissio ehdottaa tiedonannossaan sanktioiden pienentämistä, jotta kynnys niiden käyttämiseen olisi matalampi. Komissio mainitsee myös rakennerahastoihin ja elpymis- ja palautumistukivälineeseen sisältyvän ns. makrotaloudellisen ehdollisuuden ja maksatusten keskeytyksen mahdollisuuden tehokkaamman käytön sellaisille jäsenvaltioille, jotka eivät ole tehneet toimia liiallisen alijäämän korjaamiseksi. Valtiovarainvaliokunta pitää lausunnossaan tarpeellisena selvittää, voisiko myös koheesiotukiin liittää ehdollisuutta. Lisäksi tulisi arvioida, pitäisikö Euroopan vakausmekanismin (EVM) tuen saamista esim. rajoittaa tai mahdollisesti evätä kokonaan tilanteissa, joissa jäsenmaa ei ole noudattanut finanssipoliittisia sääntöjä (VaVL 21/2022 vp).
Muuta
(19) Suuri valiokunta kiinnittää valtiovarainvaliokunnan tavoin huomiota siihen, että rahapolitiikan ja finanssipolitiikan keskinäinen yhteensopivuus on yhä tärkeämpää. Rahoitusvakauden sekä talouskasvun turvaamiseksi on tärkeää varmistaa riittävä koordinaatio EU:n finanssipoliittisten sääntöjen sekä EKP:n rahapolitiikan välillä. On niin ikään tärkeää löytää mekanismeja, joilla voidaan puuttua vaihtotaseiden epätasapainoihin.
(20) Suuri valiokunta korostaa aiemman lausuntonsa (SuVL 6/2022 vp) mukaisesti, että markkinakurin asteittainen palauttaminen on tärkeää kasvu- ja vakaussopimuksen toimeenpanolle. Markkinakuri on olennainen elementti kestävän talouden näkökulmasta tilanteessa, jossa vastuu talouspoliittisista päätöksistä on jäsenvaltioilla. Talouden kestävyyden kannalta on myös tärkeää saattaa loppuun pankkiunioni ja vähentää pankkien valtionlainariskejä. Myös hallittujen velkajärjestelyiden toteutumisen edellytyksiä ja sitoutumista no bail out -periaatteeseen tulisi parantaa.