Yhdeksän erikoisvaliokuntaa on antanut vaikuttamisstrategiasta lausunnon. Kolmessa valiokuntien lausunnoista toistetaan näkemys, että "nyt käsittelyssä oleva kirjelmä on suurelta osin jo tapahtuneiden seikkojen toteamista ja raportointia valmistelun vaiheista kuluvan vuoden aikana" (TaVL 12/2016 vp; TyVL 2/2016 vp; MmVL 3/2016 vp). 

Suuri valiokunta yhtyy tähän havaintoon ja huomauttaa, että valtioneuvoston vaikuttamisstrategiassa käsitellään samanveroisina kahdenlaisia EU:n lainsäädännön ja politiikkojen kysymyksiä. Yhtäältä on sanan perinteisessä merkityksessä "strategisia" kysymyksiä, jotka koskevat unionin eheyttä, sen yhteisvaluutan säilymistä sekä unionin ulkoista ja sisäistä turvallisuutta. Näiden "strategisten" kysymysten lisäksi valtioneuvoston selvityksessä käsitellään suuri joukko strategialle alisteisia unionin lainsäädäntöhankkeita, jotka ovat jo eduskunnan käsiteltävinä omina asioinaan tai tulevat eduskunnan käsiteltäviksi myöhemmin. Näiden asioiden osalta valiokunta ymmärtää valtioneuvoston vaikuttamisstrategiaa selvityksenä valtioneuvoston omista prioriteeteista vuonna 2016 EU:ssa käytävissä neuvotteluissa. Priorisointi selvityksen sanoin vahvistaa valtioneuvoston poliittista ohjausta. Eduskunnan kannalta tieto valtioneuvoston prioriteeteista on hyödyllinen. Vaikuttamisstrategia ei kuitenkaan tuo juurikaan lisäarvoa sellaisten asioiden eduskuntakäsittelyyn, joiden merkittävyydestä ja sisällöstä eduskunnan valiokuntien on muutenkin päätettävä itsenäisesti. Tämän voi päätellä mm. siitä, että kuusi erikoisvaliokuntaa piti lausunnon antamista vaikuttamisstrategiasta tarpeettomana. 

Erikoisvaliokuntien lausuntojen ja asiantuntijakuulemisten perusteella sekä ottaen huomioon senkin, että vaikuttamisstrategian kohdevuodesta on puolet jo kulunut, suuri valiokunta on päättänyt käsitellä valtioneuvoston selvitystä seuraavasti: 

Parlamentaarinen vastuukate

Vaikuttamisstrategiaa on tarkasteltava osana sitä poliittisten päätösten ja niiden toimeenpanon jatkumoa, jolla maamme samanaikaisesti tuo panoksensa Euroopan unionin kehittämiseen ja optimoi unionin jäsenyydestä saatavaa hyötyä. Tarkasteluun sisältyy kysymys jatkumon demokraattisesta oikeutuksesta Suomessa. Suomen kannanmuodostusta EU:n toimielimissä päätettäviin asioihin säätelevät perustuslain 93, 96 ja 97 §:t. Säännösten keskeisenä tavoitteena on sen varmistaminen, että eduskunnalle ylimpänä valtioelimenä kuuluva toimivalta päättää lakien sisällöstä ja valtion varojen käytöstä toteutuu Euroopan unionin asioissa koko siinä laajuudessa, kuin Suomi ylipäätään pystyy vaikuttamaan unionin päätöksentekoon. Tätä tarkoittaa eduskunnan hyväksymä perustelulausuma (EV— HE 318/1994 vp), jonka mukaan suuren valiokunnan lausunto on "ohjeellinen lähtökohta" ("normativ utgångspunkt") valtioneuvoston toiminnalle unionissa. 

Yleiset ohjeet perustuslain säännösten soveltamisesta sisältyvät suuren valiokunnan lausuntoon SuVL 2/2008 vp. Lausunnon mukaan "perustuslain säännöksillä Euroopan unionin asioiden käsittelystä eduskunnassa pyritään turvaamaan Suomen perustuslaillinen järjestelmä ja Suomen valtioelinten toimivallan jako muuttumattomana tilanteessa, jossa unionin päätöksentekosäännöt voisivat aiheuttaa eduskunnan valtaoikeuksien tosiasiallista siirtymistä valtioneuvostolle ja virkamieskunnalle. (…) Säännöksellä halutaan turvata eduskunnan vaikutusmahdollisuudet valtioelimenä niissä aiemmin eduskunnan lainsäädäntö-, sopimuksenteko- ja budjettivaltaan liittyneissä asioissa, jotka ovat siirtyneet unionin päätöksenteossa ratkaistaviksi. Näissä kysymyksissä on välttämätöntä, että eduskunta voi lausua kantansa ehdotuksiin, ennen kuin ne tulevat asiallisesti ratkaistuiksi ja Suomea sitoviksi. (…) Tämän vuoksi valiokunta korostaa perustuslain 96 §:n säännöksen tarkan noudattamisen tärkeyttä: säännöksen tarkoittamissa asioissa Suomen edustajien ei tule ilmaista Suomen puolesta kannanottoa EU:ssa päätettävään ehdotukseen ennen kuin eduskunta on ollut tilaisuudessa lausua siitä kantansa — sitä ennen Suomen kantaa ei ole." 

Eduskunnan toimivaltaan kuuluvissa asioissa Suomen neuvottelutavoitteet syntyvät valtioneuvoston ja eduskunnan vuoropuhelun kautta siten, että suuren valiokunnan tai EU:n yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan kysymyksissä ulkoasiainvaliokunnan lausunto on valtioneuvostoa poliittisesti velvoittava toimintaohje. Kunkin asian esille tulosta unionin lopulliseen päätökseen saakka valtioneuvoston velvollisuutena on parhaan taitonsa mukaan pyrkiä näin määriteltyjen tavoitteiden saavuttamiseen. Alun perin vuonna 1994 tehty, valtiopäiväjärjestyksen muuttamiseen liittyvä perustelulausuma sai valiokunnan käsityksen mukaan lisävahvistusta, kun vuoden 2000 perustuslaissa lopullisesti lakkautettiin hallituksen ns. alkuperäinen asetuksenantovalta ja säädettiin, että valtioneuvoston toimivalta on johdettavissa perustuslaissa tai laissa olevasta säännöksestä. 

Valiokunta edellyttää näin ollen, että Suomen EU-neuvottelutavoitteet eduskunnan lainsäädän-töä-, talousarviota- ja valtiosopimuksia koskevaan toimivaltaan kuuluvissa asioissa saatetaan eduskunnan käsiteltäviksi niin aikaisessa vaiheessa, että eduskunnan toimivalta kussakin asiassa aidosti toteutuu. Perustuslain 96 ja 97 §:ssä olevan säännöksen mukaan valtioneuvosto tulee sen jälkeen koko EU:ssa tapahtuvan prosessin aikana jatkokirjelmin tai tarvittaessa ministerin kuulemisen yhteydessä saattaa valiokunnan harkintaan mahdolliset Suomen neuvottelutavoitteiden muutostarpeet. Järjestelmään kuuluu, että yllättävässä neuvottelutilanteessa EU:ssa, kun Suomen edustajan ei ole mahdollista saada päivitettyä eduskunnan kantaa, ministerin tulee virkavastuulla ja parhaan ymmärryksensä mukaan pyrkiä siihen tulokseen, joka parhaiten vastaa suuren valiokunnan tai ulkoasiainvaliokunnan viimeksi ilmaisemaa eduskunnan kantaa. 

Valiokunta edellyttää, että valtioneuvosto ilmaisee kussakin asiassa ehdotuksensa Suomen EU-neuvottelutavoitteeksi selvästi ja riittävän yksityiskohtaisesti, jotta eduskunta voi sen pohjalta toteuttaa valtiosäännön mukaisen tehtävänsä. Tavoitteet tulee määritellä siten, että niiden toteutumista on mahdollista arvioida jälkikäteen. Eduskunnalle on samalla annettava riittävä selvitys neuvottelutilanteesta.  

Poliittisen ohjauksen välineet

Tulevaisuusvaliokunta tarkastelee lausunnossaan (TuVL 2/2016 vp) niitä periaatteellisia ja eduskunnan toimivaltaan liittyviä kysymyksiä, joita valtioneuvoston päätös siirtyä vaalikausittain annettavasta EU-selonteosta vuosittaisiin vaikuttamisstrategioihin herättävät. Suuri valiokunta yhtyy tulevaisuusvaliokunnan analyysiin. Valtioneuvoston vuosistrategialla tavoittelemia hyötyjä (valtioneuvostotason vahvempi poliittinen ohjaus, säännöllisempi eduskunnan myötävaikuttaminen, EU-poliittisen keskustelun edistäminen) tulee edistää samalla, kun ylläpidetään Suomen kykyä proaktiiviseen, pitkän aikavälin vaikuttamiseen. Olennaista on, että menettelyssä säilyy eduskunnan mahdollisuus Suomen EU-politiikan aktiiviseen ja pitkäjänteiseen ohjaamiseen. 

Perustuslain 44 §:n mukaan selonteko annetaan valtioneuvoston aloitteesta. Siirtyminen selonteosta perustuslain 97 §:ssä tarkoitettuun valtioneuvoston selvitykseen merkitsee eduskuntamenettelyn kannalta sitä, että lopullisen päätöksen eduskunnan suhtautumisesta käsiteltävään asiaan tekee täysistunnon asemesta suuri valiokunta. Selontekoon ja selvitykseen voidaan soveltaa yhtä laajaa valiokuntakäsittelyä ja kummastakin on mahdollista käydä keskustelua eduskunnan täysistunnossa. Perustuslain 97 §:n mukaan selvitys annetaan paitsi valtioneuvoston aloitteesta myös suuren valiokunnan pyynnöstä, jolloin suuri valiokunta voi tarkentaa selvityksen sisältöä ja laajuutta koskevat toivomuksensa. 

Valtioneuvoston vaikuttamisstrategiassa käsitellyt kysymykset muun muassa unionin eheydestä, sen ulkoisesta ja sisäisestä turvallisuudesta sekä talouden kestävyydestä edellyttävät laajempaa globaalistenkin kehityssuuntien analyysia ja ennen kaikkea pidempää ajallista ulottuvuutta (vrt. UaVL 1/2016 vp), kuin mihin vuosistrategiassa on mahdollisuutta.  

Valtioneuvoston päätös luopua vaalikausittain annettavasta EU-selonteosta luo valiokunnan käsityksen mukaan tarpeen säännöllisesti annettavalle, perustuslain 97 §:n mukaiselle selvitykselle, jossa tarkastellaan useamman vuoden perspektiivillä Suomen EU-politiikan tavoitteita. Strategisen politiikkaohjauksen sekä poliittisen keskustelun edistämisen näkökulmasta asiakirja, jossa tunnistetaan Suomen EU-politiikan monivuotiset tavoitteet sekä niihin vaikuttavat globaalit kehityssuunat, vahvistaisi maamme kykyä vaikuttaa proaktiivisesti. Valiokunta arvioi, että tähän voidaan päästä vuosittaisia EU-vaikuttamisstrategioita kehittämällä ja niiden ajoitusta tarkistamalla. 

Vaikuttamisstrategian ajoitus

Valiokunta panee merkille, että vaikuttamisstrategia muodoltaan ja sisällöltään muistuttaa läheisesti edellisillä vaalikausilla vuosittain laadittuja valtioneuvoston avaintavoitteita. Valiokunta muistuttaa, että avaintavoitteiden ohjausvaikutus jäi ohueksi (Valtiontalouden tarkastusvirasto, tuloksellisuustarkastuskertomus 2/2016). Valiokunta katsoo, että poliittisen ohjauksen välineeksi tarkoitetussa asiakirjassa tulee tavoitteet ja keinot määritellä siten, että tavoitteiden toteutumista voidaan mielekkäästi arvioida jälkeenpäin. 

Erikoisvaliokuntien lausunnoissa kiinnitettiin kriittistä huomiota vaikuttamisstrategian ajoitukseen. Valiokunnan saaman tiedon mukaan valtioneuvoston tavoitteena on, että vastaiset vaikuttamisstrategiat toimitetaan ennen niiden kohteena olevan vuoden alkua. Valiokunta katsoo, että politiikkaohjausta varten luotua vaikuttamisstrategiaa tulee ajoittaa nykyistä paremmassa ajallisessa yhteydessä Euroopan unionin strategisen suunnittelun aikatauluun. Talousvaliokunnan sanoin (TaVL 12/2016 vp) "aktiivisen ennakkovaikuttamisen haasteena on ajaa kansallisesti tärkeinä pitämiämme tavoitteita valmistelun varhaisessa vaiheessa, kun konkreettisia toimenpide-ehdotuksia ei vielä ole. Varhaisen vaikuttamisen tavoitteesta ei tule kuitenkaan luopua, koska ennakoivan Suomen kantojen esiintuomisen on todettu olevan merkittävästi tehokkaampaa verrattuna myöhemmässä vaiheessa tapahtuvaan argumentointiin." Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta korostaa (TyVL 2/2016 vp) "ennakoinnin ja oikea-aikaisuuden merkitystä myös Suomelle merkittävien vaikuttamiskohteiden tunnistamisessa ja niihin vaikuttamisessa. Valiokunta pitää tärkeänä, että vaikuttamiskohteita määritettäessä lisätään valmistelun avoimuutta ja käydään keskusteluja sidosryhmien kanssa. EU-kehittämishankkeiden vaikutukset esimerkiksi lainsäädäntöön tulee arvioida Suomen kannalta riittävän varhaisessa vaiheessa." 

Suuri valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota myös Jean-Claude Junckerin johtaman Euroopan komission käyttöönottamaan, uudistettuun aloitteidensa valmistelutapaan. Tähän kuuluu vuosittain lokakuussa vahvistettava työsuunnitelma, sen perusteella vahvistettavat horisontaaliset tavoitesuunnitelmat sekä — vasta prosessin suhteellisen myöhäisessä vaiheessa — konkreettiset säädösehdotukset. Suomen tehokas vaikuttaminen edellyttää, että maamme kannalta tärkeät hankkeet tunnistetaan ja niitä ryhdytään ajamaan niin ajoissa, että ne otetaan huomioon jo komission työohjelmassa. Vuosittaiselle vaikuttamisstrategialle suunniteltu määräaika edellisen vuoden lopussa merkitsisi käytännössä vain reagoimista komission jo julkaisemaan työohjelmaan. Näin tarkasteltuna vaikuttamisstrategian suunniteltu ajoitus poistaisi edellytykset Suomen omaan aloitteellisuuteen. Jäljelle jäisi vain komission jo päättämien hankkeiden kesken tehtävä kansallinen priorisointi. Tämäkin on tärkeää, mutta maamme edunvalvonnan kannalta riittämätöntä. 

Suuri valiokunta esittää vuosittaisten vaikuttamisstrategioiden kehittämistä paremmin EU:n päätöksentekosykliä vastaaviksi esimerkiksi siten, että kaksivaiheisessa prosessissa käsiteltäisiin alkuvuodesta vaikuttamista komission syksyllä julkaistavaan työohjelmaan ja loppuvuodesta vaikuttamista työohjelmassa oleviin hankkeisiin. Komission työohjelman kautta vaikuttaminen on usein monivuotinen prosessi, minkä vuoksi vaikuttamisstrategian tarkastelukulmaa on laajennettava koskemaan seuraavan vuoden tavoitteiden lisäksi myös maamme useampivuotisia tavoitteita. 

Vaikuttamisstrategian jäsentely

Valtioneuvoston selvityksen mukaan ministeriöiden laatimat, omaa hallinnonalaa koskevat yksityiskohtaisemmat EU-vaikuttamissuunnitelmat ovat tärkeä osa EU-vaikuttamisstrategiaa. Myös erikoisvaliokunnat ovat kiinnittäneet huomiota ministeriöiden vaikuttamissuunnitelmien tuomaan lisäarvoon. Valtioneuvoston EU-vaikuttamisstrategia yhdistää kuvailevaa tilanneanalyysiä ja Suomen tavoitteiden esittelyä. Yhteistä vaikuttamisstrategiassa ja aiemmissa avaintavoiteasiakirjoissa on se, että on keskitytty tärkeimmiksi katsottuihin asioihin ja asiakokonaisuuksiin eikä pyritä kattavuuteen. Kun valtioneuvoston EU-vaikuttamisstrategiaa luetaan yhdessä ministeriöiden vaikuttamissuunnitelmien kanssa, syntyy kattavampi kuva Suomen EU-politiikan kokonaisuudesta. 

Strategialla yleensä viitataan suunnitelmaan, jonka tarkoituksena on saavuttaa tavoiteltava päämäärä. Täten vaikuttamisstrategian voisi odottaa kuvaavan konkreettisemmin sitä, millä keinoin hallitusohjelmaan sisältyvät kirjaukset on tarkoitus saavuttaa. Strategiseen suunnittelmaan tulisi lisätä kannanotto vaikuttamiseen käytettävistä resursseista. Ympäristövaliokunnan lausunnon (YmVL 12/2016 vp) mukaan onnistunut vaikuttaminen EU-päätöksentekoon edellyttää paitsi riittäviä resursseja ja osaamista myös viestinnällisiä taitoja. Vähenevien resurssien vuoksi haasteena on panostusten oikea-aikainen priorisoiminen. Kun Euroopan parlamentti on neuvoston kanssa tasavertainen lainsäätäjä, vaikuttamista on kyettävä suuntaamaan tehokkaasti myös siihen. Parlamentin osalta tärkeää on viestiä paitsi suomalaisille Euroopan parlamentin jäsenille myös kunkin asian avainhenkilöille kansallisuudesta riippumatta.  

Päähuomio vaikuttamisstrategiassa kiinnittyy yksittäisiin lainsäädäntöhankkeisiin. Valtaosa EU-sääntelystä hyväksytään kuitenkin nykyään alemman tasoisissa menettelyissä delegoituina tai täytäntöönpanosäännöksinä. Delegoituina säännöksinä on annettu myös sääntelyä, joka ei välttämättä täytä perussopimuksen vaatimusta siitä, että säädöksen keskeisistä määräyksistä tulisi päättää lainsäädäntömenettelyssä. Olisi suotavaa, että Suomi olisi aloitteellinen sellaisten menettelyjen kehittämisessä, jotka vahvistaisivat neuvoston kykyä turvata sille ja jäsenvaltioille kuuluvan toimivallan käyttöä perussopimuksen mukaisesti. Valiokunta palaa tähän kysymykseen tulevassa lausunnossaan. 

Euroopan komissio on muuttanut rakennettaan ja toimintatapojaan keskittyen yksittäisten kysymysten sijaan laajempiin toimenpidepaketteihin. Komission strategisempi lähestymistapa edellyttää kotimaassa sujuvaa yhteistyötä ministeriöiden välillä ja tarvittaessa myös laajemmin hallinnossa. Valtioneuvoston EU-vaikuttamisstrategia koostuu toisistaan melko erillisistä alaluvuista. Olisi voitu nostaa enemmänkin esiin asioiden ja politiikkasektorien välisiä yhteyksiä. Tässä yhteydessä valiokunta kiinnittää huomiota myös hallintovaliokunnan (HaVL 14/2016 vp) huomautukseen, että "valtioneuvoston virkamiesten tulee kyetä valiokuntakuulemisessa muun ohella ammattitaitoiseen ja selkeään suulliseen esitykseen, joka sisältää muun muassa selvityksen eri asioiden välisistä yhteyksistä ja keskinäisistä riippuvuussuhteista".  

Suomen tulee myös vaikuttaa EU:n sääntelyn toimivuuteen nykyistä tehokkaammin. EU:n byrokratia on kasvanut jatkuvasti. Se haittaa niin kansalaisten kuin yritysten toimintaedellytyksiä. Jäsenmaissa tehtävien byrokratiatalkoiden ja prosessien sujuvuuden parantamiseksi tarvitaan ehdottomasti toimenpiteitä myös EU-tasolla komission aloitteesta. Suuren valiokunnan mielestä pääministerin on täysin perusteltua nostaa byrokratian purkamisen tärkeys keskusteluun Eurooppa-neuvostossa edistääksemme yhtä tärkeimmistä vaikuttamishankkeista. EU:n byrokratian purkaminen, normien sujuvoittaminen ja hallinnollisen taakan vähentäminen ovat välttämättömiä, ja ne tulisi kirjata uudelleen huippukokouksen päätelmiin. Valiokunta yhtyy myös työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan näkemykseen, että sääntelyn purkamisen lisäksi tarvitaan sääntelyn ajanmukaistamista ja uudistamista vastaamaan yhteiskunnan ja teknologian sekä taloudellisesti, sosiaalisesti ja ekologisesti kestävän kehityksen asettamiin vaatimuksiin. Lisäksi valiokunta yhtyy ympäristövaliokunnan näkemykseen, että lainsäädännön selkeyden ja johdonmukaisuuden parantaminen on tärkeä tavoite. 

Valiokunta edellyttää lakivaliokunnan tavoin, että eurooppalaiset perusarvot, kuten perus- ja ihmisoikeussitoumukset, otetaan selkeästi huomioon. Valiokunta painottaakin ihmis- ja perusoikeuksien merkitystä. Asia on erityisen ajankohtainen nykyisessä tilanteessa, jossa sekä EU että jäsenvaltiot kohtaavat uusia haasteita liittyen esimerkiksi maahanmuuttoon ja terrorismiin.