Johdanto
(1) Suuri valiokunta käsittelee lausunnossaan kokoavasti valtioneuvoston kirjelmissä U 82/2021 vp, U 7/2022 vp, U 15/2022 vp ja E 130/2020 vp esitettyjä Suomen neuvottelutavoitteita ja erityisesti niitä keskeisiä periaatteita, joiden täyttyessä muuttoliikkeen välineellistämistä koskevat esitykset poikkeuksiksi turvapaikkamenettelyä, paluuta ja aineellisia vastaanotto-olosuhteita koskevista menettely-, vastaanotto- ja paluudirektiivin säännöksistä ovat hyväksyttävissä. Schengenin rajasäännöstöä koskevan ehdotuksen osalta suuri valiokunta käsittelee lyhyesti muuttoliikkeen välineellistämistä koskevan kysymyksen lisäksi myös muita säännöstöön ehdotettuja muutoksia.
(2) Suuri valiokunta on arviossaan ottanut huomioon erikoisvaliokuntien lausunnoissa omien toimialojensa näkökulmasta esille nostamat havainnot ja näkemykset. Suuri valiokunta on saanut kirjelmästä U 82/2021 vp lausunnon hallintovaliokunnalta (HaVL 3/2022 vp), kirjelmästä U 7/2022 vp lausunnot hallintovaliokunnalta (HaVL 8/2022 vp), perustuslakivaliokunnalta (PeVL 15/2022 vp) sekä sosiaali- ja terveysvaliokunnalta (StVP 16/2022 vp,2.3.2022, 8 §) ja kirjelmästä U 15/2022 lausunnot hallintovaliokunnalta (HaVL 6/2022 vp) ja perustuslakivaliokunnalta (PeVL 16/2022 vp). Selvityksen E 130/2021 vp käsittely on erikoisvaliokunnissa päättynyt enemmittä toimenpiteittä.
Keskeiset ehdotuksien valmistelua ohjaavat periaatteet
(3) Suuri valiokunta pitää kannatettavana ehdotuksien tavoitetta parantaa EU:n jäsenvaltioiden toimintamahdollisuuksia sellaisten tilanteiden varalta, joissa muuttoliikettä käytetään hyväksi valtiollisen hybridivaikuttamisen välineenä. EU:n ulkorajalle kohdistuvana tällainen toiminta on kaikkien jäsenvaltioiden yhteinen haaste, johon vastaamiseen tarvitaan yhteisiä ratkaisuja ja yhtenäisiä toimintamalleja.
(4) Suuri valiokunta yhtyy valtioneuvoston arvioon siitä, että EU:ssa tarvitaan ratkaisuja muiden keinojen ohella myös tilanteisiin, joissa henkilöitä on välineellistämisen seurauksena saapunut ulkorajavaltioiden rajanylityspisteille tai ylittänyt ulkorajan luvattomasti. Jäsenvaltioilla on näissä tilanteissa oltava käytössään tehokkaat keinot hallita sen alueelle suuntautunutta muuttoliikettä ja torjua luvatonta edelleen liikkumista toisiin jäsenvaltioihin perus- ja ihmisoikeuksia kunnioittavalla tavalla.
(5) Hallintovaliokunta tähdentää, että jäsenvaltioilla tulee olla käytössään riittävät keinot tällaiseen hybridivaikuttamiseen puuttumiseksi, jotta alueellinen koskemattomuus, yleinen järjestys ja turvallisuus sekä kansallinen turvallisuus kyetään kaikissa tilanteissa turvaamaan. Hallintovaliokunta pitää tärkeänä, että välineellistämiseen kohdistuvissa toimissa huomioidaan valtion oikeus päättää ulkorajojensa turvallisuudesta ja siitä, kenellä on pääsy valtion alueelle (HaVL 3/2022 vp, HaVL 6/2022 vp, HaVL 8/2022 vp, ks. myös PeVL 15/2022 vp). Perustuslakivaliokunta toteaa, että valtion tulee pyrkiä takaamaan kansallinen turvallisuus sekä yleinen järjestys kaikissa olosuhteissa (PeVL 15/2022 vp, PeVL 16/2022 vp). Tämä edellyttää myös asianomaisten viranomaisten riittävien resurssien varmistamista niin kansallisesti kuin EU-tasolla.
(6) Valtioneuvoston tavoin suuri valiokunta pitää tärkeänä, että muuttoliikkeen välineellistämistilanteita varten EU:lla on käytössään johdonmukainen ja oikeasuhtainen oikeudellinen kehys, jossa määritellään selkeästi ne turvapaikka- ja paluumenettelyä sekä vastaanotto-olosuhteita koskevat puitteet, joissa jäsenvaltiot voivat välineellistämistilanteissa toimia. Jokaisessa prosessin vaiheessa on määriteltävä täsmällisesti, mitä jäsenvaltiolta edellytetään ja mitkä ovat yksilön oikeudet ja velvollisuudet.
(7) Koska ehdotetut toimet merkitsevät poikkeamista tavanomaisesti sovellettavasta sääntelystä, suuri valiokunta pitää perusteltuna ehdotettua mallia, jossa niiden käyttöönotto edellyttää erillistä täytäntöönpanopäätöstä ja sitä, että käsillä katsotaan olevan Schengenin rajasäännöstön määritelmän mukainen muuttoliikkeen välineellistämisen tilanne. On tärkeätä, että välineellistämisen määritelmän osalta valmistelussa kiinnitetään erityistä huomiota sääntelyn selkeyteen ja täsmällisyyteen (PeVL 15/2022 vp). Samanaikaisesti neuvotteluissa on varmistettava se, että tarvittavat toimet voidaan ottaa käyttöön nopeasti ja oikea-aikaisesti.
(8) Suuri valiokunta painottaa, että kaikkien EU:n turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikan toimenpiteiden on tapahduttava kansainvälisen oikeuden velvoitteiden mukaisesti ja niiden on kunnioitettava jäsenvaltioita ja EU:ta velvoittavia perus- ja ihmisoikeuksia, otettava huomioon Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja EU-tuomioistuimen oikeuskäytäntö sekä turvattava ihmisarvoinen ja asianmukainen kohtelu. Suuri valiokunta yhtyy perustuslakivaliokunnan näkemykseen siitä, että EU-säädösvalmistelussa on varmistettava se, että vaatimukset perusoikeuksien ja kansainvälisestä oikeudesta johtuvien velvoitteiden kunnioittamisesta kirjataan säädöksissä riittävän sitovaan ja velvoittavaan muotoon. Myös ehdotusten kumulatiivisia perus- ja ihmisoikeusvaikutuksia on arvioitava nykyistä kattavammin kansallisesti ja EU-tasolla (PeVL 16/2022 vp).
(9) Valtioneuvoston tavoin suuri valiokunta korostaa, että myös välineellistämistilanteissa on varmistettava yksilön mahdollisuus hakea kansainvälistä suojelua, saada hakemus käsiteltyä asianmukaisessa menettelyssä ja palautuskiellon kunnioittaminen. Hallintovaliokunta toteaa, ettei näihin velvoitteisiin liity joustonvaraa tai kansallista harkintavaltaa, eikä sellaista ehdoteta myöskään käsillä olevassa asetusehdotuksessa pysyväksi järjestelyksi (HaVL 6/2022 vp). Aineellisten vastaanotto-olosuhteiden osalta vaatimukseksi on asetettava se, että ne täyttävät vähintään ehdotetut perustarpeet. Säilöönoton tulee olla viimesijainen toimenpide. Haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden oikeudet ja erityistarpeet sekä lapsen edun ensisijaisuus on huomioitava kansainvälisten velvoitteiden edellyttämällä tavalla turvapaikka- ja paluumenettelyn kaikissa vaiheissa ja vastaanottoa järjestettäessä.Suuri valiokunta pitää näkemyksiä perusteltuina ja kiinnittää valtioneuvoston huomiota siihen, että EU:n turvapaikkapolitiikassa on noudatettava perus- ja ihmisoikeuksia sekä kansainvälisestä oikeudesta johtuvia velvoitteita myös välineellistämistilanteissa.
(10) Suuri valiokunta yhtyy valtioneuvoston ja erikoisvaliokuntien (HaVL 8/2022 vp, PeVL 16/2022 vp) arvioon siitä, että myös Schengenin rajasäännöstön uudistaminen on tarpeen muuttuneessa toimintaympäristössä, jotta Schengen-järjestelmän kestävyys ja uskottavuus voidaan turvata kriisien yhteydessä. Myös Schengenin rajasäännöstöä on kehitettävä, jotta sen avulla voidaan omalta osaltaan vastata muuttoliikkeen välineellistämisen lisäksi nykyistä paremmin terveysuhkiin ulkorajoilla ja laajamittaiseen, luvattomaan liikkumiseen Schengenin sisärajojen yli jäsenvaltiosta toiseen. Schengenin rajasäännöstöä on kehitettävä tavalla, joka mahdollistaa jäsenmaille tehokkaat ja oikeasuhtaiset keinot vastata muuttuviin tilanteisiin sekä ulko- että sisärajoilla perus- ja ihmisoikeuksia kunnioittavalla tavalla. Jäsenvaltioilla tulee olla jatkossakin mahdollisuus palauttaa, tarvittaessa hyvinkin nopeasti, rajavalvonta sisärajoilleen.
Kokonaisvaltaisen lähestymistavan varmistaminen
(11) Suuri valiokunta korostaa, että kestävien ratkaisujen perustana on oltava ajantasainen ja yhteinen tilannekuva. Myös tilanteiden ennakointia on kyettävä kehittämään kokonaisvaltaisesti.
(12) Hallintovaliokunnan arvioon yhtyen suuri valiokunta katsoo, että ehdotuksien jatkovalmistelussa on otettava huomioon Venäjän laajamittaisten Ukrainaan kohdistuvien sotatoimien johdosta perusteellisesti muuttunut turvallisuustilanne. Ehdotuksien riittävyyttä on arvioitava myös tätä taustaa vasten. Hallintovaliokunta muistuttaa, että myös Suomi voi EU:n ulkorajavaltiona olla muuttoliikkeen välineellistämisen muodossa tapahtuvan hybridivaikuttamisen kohteena (HaVL 6/2022 vp, HaVL 8/2022 vp).
(13) Suuri valiokunta yhtyy asiantuntijakuulemisessa esitettyyn arvioon siitä, että ulkorajavaltiona Suomelle on erittäin tärkeää, että muuttoliikkeen välineellistämiseen vastaamiseksi EU:ssa kehitetään monipuolinen valikoima operatiivisia, oikeudellisia, diplomaattisia ja taloudellisia työkaluja. Suuri valiokunta painottaa, että EU:n valmiuksia vastata hybridiuhkiin on vahvistettava horisontaalisesti ja eri EU:n politiikkasektorit läpileikkaavasti. Tällaiseen vihamieliseen ja epäinhimilliseen hybridivaikuttamiseen on kyettävä vastaamaan mahdollisimman laajalla keinovalikoimalla ja toimien kielteiset vaikutukset suunnattava tällaista vihamielistä toimintaa harjoittaviin ja ihmisten haavoittuvuutta poliittisiin tarkoituksiin hyväksikäyttäviin tahoihin.
(14) Pakotteiden ja muiden ulkopoliittisten rangaistustoimien lisäksi suuri valiokunta korostaa ihmissalakuljetuksen ja ihmiskaupan vastaisen työn ja ihmiskaupan ja -salakuljetuksen taustalla olevan rikollisen toiminnan kitkemisen tärkeyttä. Suuri valiokunta katsoo, että muuttoliikkeen välineellistämiseen sisältyvän ihmissalakuljetuksen ehkäisemiseksi on olennaisen tärkeää saada liikenteenharjoittajat tiiviisti mukaan salakuljetusreittien tukkimiseen. Suuri valiokunta ottaa erikseen kantaa valtioneuvoston asiaa koskevaan perustuslain 96 §:n mukaiseen kirjelmään U 5/2022 vp (asetusehdotus ihmiskauppaa tai maahanmuuttajien salakuljetusta helpottavien tai harjoittavien liikenteenharjoittajien vastaisista toimenpiteistä) saatuaan asiasta valtioneuvoston kantaa täydentävän jatkokirjelmän.
(15) Suuri valiokunta toteaa, että kokonaisvaltainen ja erilaiset muuttoliiketilanteet huomioiva maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikka tekee EU:n ja jäsenvaltiot vähemmän haavoittuviksi hybridivaikuttamiselle muuttoliikkeen välineellistämisen keinoin. Tämän vuoksi on kiireellistä edetä yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistuksessa, jotta jäsenvaltioiden toimintavalmiuksia voidaan parantaa kaikissa muuttoliiketilanteissa. Kuten hallintovaliokunta (HaVL 3/2022 vp, HaVL 6/2022 vp, HaVL 8/2022 vp) toteaa, yhteisesti sovittu, tehokas ja oikeudenmukainen turvapaikkapolitiikka edistää ennustettavuutta ja tilanteen hallittavuutta. Myös tehokas ja kattava EU:n ulkorajojen valvonta on tärkeä osa tätä kokonaisuuttaa.
(16) Kokonaisuuteen kuuluu keskeisesti myös sääntelemättömän muuttoliikkeen perimmäisiin syihin vaikuttaminen. Kansainvälinen yhteisö on viime vuosina laatinut myös useita ihmiskaupan vastaisia lainsäädäntöinstrumentteja, jotka velvoittavat valtioita ennalta ehkäisemään ihmiskauppaa, auttamaan ja suojelemaan ihmiskaupan uhreja, varmistamaan ihmiskauppaan syyllistyneiden asianmukaisen syytteeseenpanon sekä tekemään yhteistyötä maiden kesken näiden tavoitteiden saavuttamiseksi ja ihmisten hyväksikäytön lopettamiseksi oikeudellisesti kestävien toimien avulla. Suuri valiokunta toistaa (SuVL 9/2020 vp) näkemyksensä siitä, että tosiasiallisesti toimivien palautusjärjestelmien aikaansaaminen ja EU:n yhteisen palautuspolitiikan tehostaminen ja kumppanuudet kolmansien valtioiden kanssa kansainvälisiä velvoitteita (mm. palautuskielto ja joukkokarkotuskielto) noudattaen on tärkeä osa tätä kokonaisuutta. Suuri valiokunta korostaa EU:n ulkosuhteiden välineiden ja rahoituksen tehokkaan hyödyntämisen merkitystä. Kumppanuuksilla muuttoliikkeen lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa voidaan osaltaan vaikuttaa siihen, etteivät näiden maiden kansalaiset tai niiden alueella oleskelevat ihmiset päädy välineellistämisen kohteiksi. Virheellisen tai harhaanjohtavan tiedon torjunta ja oikeasisältöisen tiedon välittäminen ovat tärkeä osa EU:n yhteistä toimintaa.