Ehdotuksen tausta ja tavoitteet
Ilmastoneutraaliin talouteen tähtäävien investointien verohyvityksestä päätettiin osana hallituksen kevään 2024 kehysriihen kasvupakettia. Investointihyvitystä koskevan ehdotuksen tavoitteena on saada liikkeelle sähköä hyödyntäviä mittaluokaltaan suuria teollisia investointeja ja samalla tukea puhtaan siirtymän teollisuuden ekosysteemin rakentumista Suomeen. Ehdotuksen mukaisella investointien verohyvityksellä pyritään myös parantamaan Suomen kilpailuasemaa ja houkuttelevuutta investointikohteena.
Puhtaan siirtymän toteuttaminen ja ilmastotavoitteiden saavuttaminen edellyttää Suomessa mittavia lisäinvestointeja. Venäjän hyökkäyssodan ja sen aiheuttaman energiakriisin seurauksena EU:n jäsenmaiden on vähennettävä riippuvuuttaan venäläisestä energiasta ja fossiilisista polttoaineista entistäkin nopeammassa tahdissa. Tämä tarkoittaa panostuksia uusiutuvaan energiaan ja teollisuuden vähähiilistämiseen. Lisäksi tarvitaan oman kapasiteetin kasvattamista aloilla, jotka ovat strategisesti tärkeitä nettonollatalouteen siirryttäessä. Hallituksen esityksen mukaan puhtaan siirtymän investointeihin tarvitaan Suomessa vuosina 2022—2050 yli 100 miljardia euroa ja joidenkin arvioiden mukaan jopa 242 miljardia euroa.
Ilmastonäkökohtien ohella muuttunut geopoliittinen tilanne on lisännyt kilpailua investoinneista sekä Euroopassa että maailmanlaajuisesti. Etenkin korkean jalostusarvon ja uusien puhtaan siirtymän tuotteiden teolliset investoinnit kiinnostavat lähes kaikkia maita. Tämä näkyy myös aiempaa kovempana valtiontukikilpailuna eri maiden välillä. Yhdysvalloissa hyväksyttiin elokuussa 2022 IRA-lainsäädäntöpaketti (Inflation Reduction Act), joka mahdollistaa satojen miljardien tuet kotimaiseen ympäristöystävälliseen energiantuotantoon ja teknologiaan. Geopoliittisen tilanteen muutos on vaikuttanut merkittävästi myös EU:n valtiontukipolitiikkaan. Maaliskuussa 2023 hyväksytyt valtiontukien kriisi- ja siirtymäpuitteet mahdollistavat huomattavasti aiempaa valtiontukisääntelyä joustavammin tuet hankkeille, joiden tavoitteena on uusiutuvan energian käyttöönoton nopeuttaminen, teollisuuden vähähiilistäminen tai nettonollatalouden edistäminen. Komissio on kriisi- ja siirtymäpuitteiden nojalla vuosien 2023 ja 2024 aikana hyväksynyt 73 jäsenmaiden tukiohjelmaa, joiden yhteissumma on lähes 145 miljardia euroa.
Suomen kilpailuasema teollisista investoinneista on viime aikoina heikentynyt erityisesti kiihtyneen valtiontukikilpailun seurauksena. Vaikka Suomeen on suunnitteilla lukuisia puhdasta siirtymää edistäviä investointeja, niitä koskevien investointipäätösten määrä on edelleen pieni. Lisäksi olemassa olevista suunnitelmista vain suhteellisen pieni osa koskee puhdasta sähköä käyttäviä teollisia investointeja, joita ehdotetulla investointihyvityksellä pyritään Suomeen houkuttelemaan.
Ehdotuksen mukainen investointihyvitys on verohyvitys ja se perustuu EU:n kriisi- ja siirtymäpuitteisiin. Investointihyvitystä koskeva valtiontukiohjelma on asianmukaisesti notifioitu komissiolle, ja komissio on hyväksynyt tukiohjelman 17.2.2025. Komission hyväksymän tukiohjelman perusteella investointihyvitykseen on oikeutettu yritys, joka tekee vähintään 50 miljoonan euron suuruisen ilmastoneutraaliin talouteen tähtäävän investoinnin uusiutuvan energian tuotantoon, energian varastointiin, teollisuusprosessien vähähiilistämiseen, energiatehokkuustoimenpiteisiin tai ilmastoneutraaliin talouteen siirtymisen kannalta strategisille aloille.
Talousvaliokunta tiedostaa, että mikäli tukiohjelma toteutetaan, se on käytännössä toteutettava komission päätöksen sallimassa muodossa ja laajuudessa. Muutokset investointihyvitystä koskeviin säännösehdotuksiin eivät ole mahdollisia ilman uutta ja aikaa vievää notifiointimenettelyä. Lisäksi nykyisten kriisi- ja siirtymäpuitteiden voimassaolo päättyy 31.12.2025, joten investointihyvityksen myöntämistä koskevat päätökset tulee olla tehtynä vuoden 2025 loppuun mennessä.
Talousvaliokunta pitää ehdotusta kannatettavana ja tärkeänä puhtaan siirtymän edistämisen sekä Suomen talouden kasvumahdollisuuksien ja kilpailuaseman vahvistamiseksi. Valiokunta korostaa, että ehdotettu sääntely tulee saada voimaan mahdollisimman pian, jotta investointihyvitystä voidaan hyödyntää mahdollisimman vaikuttavasti.
Investointihyvitystä koskevan ehdotuksen arviointia
Talousvaliokunta kiinnittää huomiota seuraaviin toimialansa kannalta keskeisiin seikkoihin, joilla voi olla merkitystä investointihyvityksen vaikuttavuuden sekä Suomen talouden kasvun ja kilpailukyvyn näkökulmasta:
Investointihyvitystä koskevat kansalliset rajaukset
Ehdotettuun investointihyvitystä koskevaan sääntelyyn sisältyvät reunaehdot määräytyvät suurelta osin EU:n kriisi- ja siirtymäpuitteiden perusteella. Niissä on paljon yksityiskohtaisia ja teknisiä vaatimuksia, joiden osalta ei juurikaan ole kansallista liikkumavaraa. Hallituksen esityksessä esitetään kuitenkin myös muutamia kansallisia rajauksia. Ensinnäkin investointihyvitys ehdotetaan rajattavaksi vähintään 50 miljoonan euron hankkeisiin. Rajausta perustellaan sillä, että hyvitys on syytä kohdistaa suuriin hankkeisiin, jotka ovat erityisen voimakkaan valtiontukikilpailun kohteena. Lisäksi rajausta perustellaan tukiohjelman lyhyellä voimassaoloajalla, ennakoitavilla vaikutuksilla verotuoton vähenemiseen sekä tarpeella hallita tukiviranomaisen hallinnollista taakkaa.
Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että kaikille investointihyvityksen piiriin kuuluville investoinneille asetetaan yhdenmukaiset tuen enimmäisrajat. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotetut investointihyvityksen enimmäismäärät vastaavat kriisi- ja siirtymäpuitteiden mukaisia tuen enimmäismääriä siltä osin, kun on kyse ilmastoneutraaliin talouteen siirtymisen kannalta strategisille aloille myönnettävästä tuesta. Sen sijaan uusiutuvan energian tuotantoon ja varastointiin sekä teollisuuden tuotantoprosessien vähähiilistämiseen myönnettävien tukien osalta myös korkeammat tuki-intensiteetit olisivat kriisi- ja siirtymäpuitteiden nojalla mahdollisia. Hallituksen esityksen mukaan yhdenmukaiset tuen enimmäisrajat yksinkertaistavat ja yhdenmukaistavat järjestelmää ja palvelevat hallituksen kasvupaketin tavoitteita.
Sähkön tuotantoinvestoinnit ehdotetaan rajattavaksi investointihyvityksen soveltamisalan ulkopuolelle. Hallituksen esityksessä rajausta pidetään perusteltuna, koska investointihyvityksen tarkoituksena on saada liikkeelle erityisesti sähköä käyttäviä eikä niinkään sähköä tuottavia puhdasta siirtymää tukevia investointeja. Lisäksi EU:n kriisi- ja siirtymäpuitteiden mukaan ehdotuksen mukaisten suurten investointien osalta tukea aurinkosähkölle, maatuulivoimalle ja merituulivoimalle sekä vesivoimalaitoksille voidaan myöntää ainoastaan tarjouskilpailumenettelyssä. Tarjouskilpailujen järjestäminen vie aikaa, ja näin ollen hankkeiden hakumenettelyt ja Business Finlandin päätöksentekoprosessit olisi haasteellista saada valmiiksi investointihyvityksen voimassaoloajan puitteissa eli 31.12.2025 mennessä.
Lisäksi hallituksen esityksessä ehdotetaan, että verkkosähköllä (ml. ydinvoimalla) tuotettua vetyä hyödyntävien teollisten tuotantoprosessien vähähiilistämisinvestoinnit rajataan investointihyvityksen ulkopuolelle. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan kyseisiä tukia koskevat kriisi- ja siirtymäpuitteiden mukaiset ehdot ovat hyvin yksityiskohtaiset, ja niiden sisällyttäminen investointihyvityksen piiriin olisi edellyttänyt perusteellisia ja aikaa vieviä keskusteluja komission kanssa. Tämä olisi todennäköisesti viivästyttänyt investointihyvityksen käyttöönottoa. EU:n kriisi- ja siirtymäpuitteiden jatkuessa hallituksen on vaikutettava asian muuttamiseksi.
Valiokunta toteaa, että verotuottojen ennakoitavuuden ohella kansallisten investointihyvitysten rajausten taustalla on suurelta osin pyrkimys yksinkertaistaa ja virtaviivaistaa investointihyvityksen kansallista hakumenettelyä. Investointihyvitystä koskeva tukiohjelma on voimassa vain 31.12. 2025 saakka, ja myös sen nojalla myönnettäviä tukia koskevat päätökset on tehtävä tämän vuoden loppuun mennessä. Talousvaliokunta katsoo, että nämä reunaehdot huomioiden on perusteltua, että investointihyvityksen myöntämisedellytykset pyritään pitämään mahdollisimman yksinkertaisina ja helposti tulkittavina.
Tuen kannustava vaikutus
EU:n valtiontukisääntelyn yleinen lähtökohta on, että tuella tulee olla kannustava vaikutus. Kannustavan vaikutuksen varmistamiseksi tukea voidaan yleensä myöntää vain uusille hankkeille ja sellaisille hankkeille, jotka eivät toteutuisi tai toteutuisivat vain rajatusti ilman tukea. Tämän mukaisesti kriisi- ja siirtymäpuitteet edellyttävät, että ilmastoneutraaliin talouteen siirtymisen kannalta strategisille aloille myönnettävää tukea on haettava ennen kuin hanketta koskevat työt aloitetaan. Sen sijaan uusiutuvan energian tuotantoa ja varastointia sekä teollisuuden tuotantoprosessien vähähiilistämistä ja energiatehokkuutta edistäviin investointeihin tukea voidaan myöntää, jos työt on aloitettu aikaisintaan kriisi- ja siirtymäpuitteiden voimaantulopäivänä eli 9.3.2023 tai sen jälkeen. Vaatimuksena niidenkin osalta kuitenkin on, että tuki kannustaa tuensaajaa tekemään investoinnin, jota se ei ilman tukea toteuttaisi lainkaan tai toteuttaisi sen rajoitetusti tai eri tavalla.
Investointihyvityksen kannustavan vaikutuksen varmistamiseksi hallituksen esityksessä ehdotetaan, että kaikkien investointien osalta hyvitystä myönnetään vain uusille hankkeille eli investoinneille, joissa työt niiden toteuttamiseksi aloitetaan vasta investointihyvityksen hakemisen jälkeen. Töiden aloittamisella tarkoitetaan investointiin liittyvien rakennustöiden aloittamista, ensimmäistä laillisesti velvoittavaa laitetilaussitoumusta tai muuta sitoumusta, joka tekee investoinnista peruuttamattoman. Talousvaliokunta pitää saamansa selvityksen nojalla ehdotettua sääntelyä selkeänä ja perusteltuna, koska se yksinkertaistaa investointihyvitystä koskevien hakemusten arviointiprosessia sekä kohtelee kaikkia investointihyvitykseen oikeutettuja puhdasta siirtymää edistäviä investointihankkeita yhdenmukaisesti.
Ei merkittävää haittaa -periaatteen soveltaminen ehdotetun investointihyvityksen arvioinnissa
Ei merkittävää haittaa -periaate määrittää reunaehdot ympäristön kannalta kestävälle toiminnalle. Kriisi- ja siirtymäpuitteissa tiettyjen investointien osalta edellytetään, että niihin sovelletaan ei merkittävää haittaa -periaatetta samalla tavoin kuin EU:n elpymis- ja palautumistukivälineeseen perustuvissa hankkeissa on vaadittu. Tämän mukaisesti yritysten ja organisaatioiden on tuen hakemisen yhteydessä huolehdittava siitä, että niiden toiminta noudattaa ei merkittävää haittaa -periaatetta ja osoitettava, että hankkeet eivät heikennä esimerkiksi ilmastonmuutoksen hillintää, kiertotalouteen siirtymistä tai biologisen monimuotoisuuden suojelua.
Talousvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että kriisi- ja siirtymäpuitteissa erityyppisiä investointeja koskevat vaatimukset ovat ei merkittävää haittaa -periaatteen osalta erilaiset. Niissä ei myöskään tarkemmin perustella erityyppisten investointien erilaista kohtelua. Investointihyvitystä koskevassa ehdotuksessa puolestaan noudatetaan tarkasti kriisi- ja siirtymäpuitteiden sekä komission niiden nojalla antaman investointihyvitystä koskevan päätöksen linjauksia. Valiokunnan näkemyksen mukaan kriisi- ja siirtymäpuitteissa sekä niiden perusteella hyväksytyissä jäsenmaiden valtiontukiohjelmissa tulisi selkeämmin, läpinäkyvämmin ja yksityiskohtaisemmin perustella, miksi vaatimukset erityyppisille investoinneille ovat tältä osin erilaiset.
Lopuksi
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisen ja valiokunnan saamien asiantuntijalausuntojen mukaan on todennäköistä, että puhtaan siirtymän investointeja pyritään edistämään EU:n valtiontukisääntöjen helpotuksin myös nykyisten kriisi- ja siirtymäpuitteiden voimassaolon päätyttyä. Valiokunta korostaa tehokkaan ja oikea-aikaisen vaikuttamistyön merkitystä. Suunnitteilla oleviin EU:n valtiontukisääntöihin pitää pyrkiä vaikuttamaan niin, että niiden lähtökohtana on teknologianeutraalius, ja että ne eivät entisestään voimista EU:n jäsenmaiden välistä valtiontukikilpailua. Lisäksi tavoitteena tulee olla Suomen kannalta keskeisten investointimahdollisuuksien sekä muiden Suomen talouden kasvua edistävien näkökohtien huomioiminen EU:n tulevissa valtiontukilinjauksissa. Valiokunta kiinnittää erityistä huomiota siihen, että nykyiset kriisi- ja siirtymäpuitteiden valtiontukihelpotukset eivät kata investointeja hiilidioksidin talteenottoa ja ruokaketjun vähähiilistämistä edistäviin hankkeisiin, ja pitää tärkeänä, että niitä koskevat investoinnit lisätään tulevan EU:n valtiontukiregiimin soveltamisalaan. Lisäksi valiokunta katsoo, että uutta EU-sääntelyä valmisteltaessa tulisi harkita myös vähähiilisyyttä edistävien ydinvoimainvestointien sisällyttämistä sääntelyn soveltamisalaan.
Mikäli puhdasta siirtymää edistävien investointien valtiontukihelpotuksia jatketaan vuoden 2025 jälkeen, niihin perustuvia Suomen kansallisia tukiohjelmia valmisteltaessa tulisi investointihyvityksen vaikuttavuudesta saatuja kokemuksia hyödyntäen tarkasti arvioida, minkä suuruisiin hankkeisiin tuet kannattaa kohdistaa. Nyt esitettyä 50 miljoonan euron hankekohtaista alarajaa on useissa asiantuntijalausunnoissa pidetty liian korkeana. Valiokunnan näkemyksen mukaan voitaisiin myös harkita, tulisiko tuen euromääräisen alarajan olla matalampi ja konsernikohtainen eikä hankekohtainen.
Lopuksi valiokunta esittää, että valtionvarainvaliokunta mietinnössään selkeyttäisi, miten ehdotettu investointihyvitys toimii yhdessä minimiverolain kanssa (Laki suurten konsernien vähimmäisverosta 1308/203), ja heikentääkö minimiverolain mukainen sääntely joissain tilanteissa investointihyvityksen vaikuttavuutta.