Ehdotuksen tausta, tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Ehdotuksen taustalla on EU-tason lentoliikenteen päästökaupan sääntely. Päästökauppa on EU:n keskeinen ilmastopolitiikan ohjauskeino, joka oikein toimiessaan ohjaa kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseen kustannustehokkaasti. Lentoliikenne tuli päästökauppajärjestelmän piiriin vuoden 2012 alusta. Lentoliikenteen osalta päästökaupan ongelmaksi osoittautui kuitenkin toimialan rajat ylittävä luonne ja sääntelyn laaja soveltamisala: alun perin järjestelmän piiriin kuuluivat kaikki EU:n lentoasemilta lähtevät ja niille saapuvat lennot. Tämä aiheutti ongelmia suhteessa kolmansiin maihin ja vaikeutti lentoliikenteen päästöjen globaalia hyvitysjärjestelmää (CORSIA) koskevia neuvotteluja. Päästökaupan soveltamisala rajattiin tämän vuoksi vuosiksi 2013—2016 koskemaan vain ETA-alueen sisäisiä lentoja.  

Hallituksen esityksen perustana on lentoliikenteen päästökaupasta annettu EU:n asetus (EU) 2017/2392 päästökauppadirektiivin muuttamisesta. Asetus ei tässä vaiheessa merkinnyt suuria muutoksia lentoliikenteen päästökaupan sääntöihin, vaan ne säilyvät vuoteen 2020 asti käytännössä samoina kuin vuosina 2013—2016. Päästöoikeuksien kokonaismäärä ja ilmaisjaon piiriin kuuluvien päästöoikeuksien määrä säilyi tässä vaiheessa ennallaan. Vähennyskertoimen käyttöön oton myötä maksutta jaettavien päästöoikeuksien määrä kuitenkin vähenee vuodesta 2021 alkaen. Lentoliikenteen päästökauppa-asetuksen keskeisenä elementtinä voidaan pitää edellä kuvatun soveltamisalarajauksen jatkamista vuosiksi 2017—2023. 

Nyt käsiteltävän esityksen tarkoituksena on yhdenmukaistaa lentoliikenteen päästökaupasta annettu laki (34/2010) EU:n lainsäädännön kanssa. Lisäksi lakiin ehdotetaan eräitä lain johdonmukaisuutta ja selkeyttä parantavia muutoksia. Lakiin tehtäisiin lentoliikenteen päästökauppaa koskevaa asetusta vastaava soveltamisalan rajauksen jatko vuoteen 2023 asti. Samoin lakiin lisättäisiin lentoliikenteen päästökauppa-asetuksessa määrätty, vuodesta 2021 lähtien sovellettava maksutta jaettavia päästöoikeuksia lineaarisesti vähentävä 2,2 prosentin vähennyskerroin, joka mahdollistaa vuosien 2021—2030 päästökauppasektorin tavoitteiden saavuttamisen. Talousvaliokunta pitää tarpeellisena myös esitettyä varautumista Britannian mahdolliseen sopimuksettomaan EU-eroon: päästökauppajärjestelmän turvaamiseksi esitetään säännöstä tilanteesta, jossa EU:n jäsenvaltio eroaisi unionista niin, ettei eron ja päästökaupan ehdoista päästäisi sopuun.  

Talousvaliokunta kiinnittää samalla huomiota tarpeeseen varmistaa nyt ehdotetun lentoliikenteen päästökauppaa koskevan erityissääntelyn ja yleisen päästökauppaa koskevan sääntelyn yhteensovittaminen ottaen huomioon päästökauppalain viimeaikaiset muutokset (HE 228/2018 vp — TaVM 26/2018 vp). Päästökauppadirektiivin voidaan tulkita edellyttävän, että myös lentoliikenteen päästökauppaa koskevassa sääntelyssä mitätöityjen päästöoikeuksien korvaamista ja päästöoikeuksien voimassaoloa koskevaa säännöstä muutettaisiin jo tässä vaiheessa päästökauppadirektiivin ja päästökauppalain kanssa yhteensopivaksi. Talousvaliokunta esittää, että liikenne- ja viestintävaliokunta tekee tätä koskevat muutosehdotukset nyt käsiteltävän lain 20 §:ään. 

Suomen asema lentoliikenteessä ja tasapuoliset kilpailuedellytykset

Tarkastelun kohteena olevilla ehdotuksilla ja niiden taustalla olevalla EU:n sääntelyllä on erityistä merkitystä Suomen kannalta. Talousvaliokunta pitää edellä kuvattua päästökaupan soveltamisalan rajausta Suomelle tässä vaiheessa tärkeänä. Ensinnäkin soveltamisalan laajentamisesta aiheutuvat mahdolliset kolmansien maiden vastatoimet, kuten mahdolliset ylilentolupien rajoitukset, voisivat kohdistua suoraan Finnairin toimintaan ja heikentää sen kilpailuedellytyksiä.  

Toisaalta kansainvälisen kilpailuasetelman heikennykset voisivat laajemminkin vaarantaa mahdollisuuksia kehittää Suomea lentoliikenteen risteysasemana. Tämä voisi viime kädessä toimia myös ilmastotavoitteita vastaan, mikäli liikenne ohjautuisi sääntelyn vuoksi epätarkoituksenmukaisella tavalla. Talousvaliokunta pitää tärkeänä edistää myös Suomen kilpailuasemaa ilmastoystävällisenä risteysasemana, jonka merkitystä tukee myös biopolttoaineiden tuotanto ja tulevaisuudessa niiden mahdollinen laajempi käyttö lentoliikenteessä.  

Lentoliikenteen päästökaupan kehittäminen ja globaalien ratkaisujen tarve

Suomi ja muut EU-maat ottavat käyttöön kansainvälisen lentoliikenteen maailmanlaajuisen päästöjen hyvitysjärjestelmän (CORSIA) vuonna 2021. CORSIAa koskevat jatkoneuvottelut ovat edelleen käynnissä, ja niiden odotetaan päättyvän vuoden 2019 aikana. Päästöjen seuranta ja raportointi alkoivat vuoden 2019 alussa, ja hyvitysvelvoitteet käynnistyvät vuonna 2021. CORSIA toimeenpannaan EU:ssa päästökauppadirektiivin muutoksilla, ja lainsäädäntöneuvottelut ajoittunevat vuoteen 2020. Tämä merkitsee sitä, että EU-tason lentoliikenteen päästökaupan tulevaisuus CORSIA-järjestelmän rinnalla on auki.  

Talousvaliokunta pitää lentoliikenteen päästökaupan keskeisenä lähtökohtana alan kansainvälistä luonnetta. Kilpailuedellytysten tasavertaisuuden ja ilmastotavoitteiden tehokkaan toteuttamisen näkökulmasta lentoliikenteen päästöjen vähentämiseen on löydettävä ensisijaisesti globaaleja ratkaisuja. Tässä mielessä käynnissä olevilla CORSIA-neuvotteluilla on ratkaiseva merkitys. Nämä eivät silti poista tämänhetkistä tarvetta EU:n tason järjestelmälle: EU:n tulee olla suunnannäyttäjä myös lentoliikenteen päästöjen vähentämisessä. Toimialan sisäisestä itsesääntelymekanismista ei toisaalta saa myöskään muodostua syytä muiden ilmastotoimien hidastumiselle.  

Lentoliikenteen päästöjen vähentämiseen liittyy myös kysymys lentopolttoaineiden verottomuudesta, joka on omiaan vääristämään kilpailua liikennemuotojen välillä erityisesti lyhyillä matkoilla. Myös tähän kysymykseen tulee etsiä ratkaisuja kansainvälisellä tasolla. Alan toiminnan kansainvälisen luonteen vuoksi kansallisilla, alueellisilla tai EU-tasonkaan ratkaisuilla ei riittävän tehokkaasti voida vastata lentoliikenteen ilmastokysymyksiin. Epäyhtenäiset kansalliset mallit voivat toisaalta myös vääristää kilpailua ja ohjata alan toimintaa ilmastonäkökulmasta epäoptimaalisiin ratkaisuihin.