VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ
Ehdotus
Euroopan komissio antoi 10. joulukuuta 2020 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi akuista ja käytetyistä akuista, direktiivin 2006/66/EY kumoamisesta ja asetuksen (EU) N:o 2019/1020 muuttamisesta (COM(2020)798 final). Ehdotus on osa EU:n vihreän kehityksen ohjelmaa eli EU:n uutta kasvustrategiaa. Ehdotus pohjautuu komission akkuja koskevaan strategiseen toimintasuunnitelmaan, kiertotaloutta koskevaan toimintasuunnitelmaan, uuteen teollisuusstrategiaan sekä kestävän ja älykkään liikkumisen strategiaan.
Ehdotuksella on kolme keskeistä ja toisiinsa kytkeytyvää tavoitetta. Sillä pyritään ensinnäkin vahvistamaan sisämarkkinoiden toimintaa varmistamalla talouden toimijoille tasapuoliset toimintaedellytykset ja yhteiset säännöt akkujen elinkaaren kaikissa vaiheissa. Toiseksi ehdotuksella pyritään kiertotalouden edistämiseen, jotta voidaan lieventää raaka-aineiden saatavuuteen liittyvää riskiä sekä tukea akkujen kierrätysmarkkinoiden ja akuista saatavien uusioraaka-aineiden markkinoiden kehittymistä. Kolmanneksi ehdotuksella pyritään ympäristövaikutusten ja sosiaalisten vaikutusten vähentämiseen akkujen elinkaaren kaikissa vaiheissa.
Ehdotuksen tarkoituksena on nykyaikaistaa akkuihin sovellettavaa EU:n lainsäädäntökehystä. Voimassa oleva paristo- ja akkudirektiivi Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/66/EY paristoista ja akuista sekä käytetyistä paristoista ja akuista ja direktiivin 91/157/ETY kumoamisesta kattaa vain akkujen elinkaaren loppuvaiheen. Tällä hetkellä ei sen sijaan ole EU-tason säännöksiä muista akkujen tuotantoon ja käyttöön liittyvistä näkökohdista. Ehdotetulla asetuksella otettaisiin huomioon akkujen koko elinkaari. Ehdotus olisi myös kaikilta osin muun EU:n ympäristö- ja jätelainsäädännön mukainen ja sitä täydentävä.
Ehdotuksen keskeisimmät toimenpiteet ovat:
- akkujen luokittelun ja määrittelyn täsmentäminen,
- teollisuus- ja sähköajoneuvoakkujen uusiokäytön edistäminen,
- irtoakkujen keräysasteen nostaminen,
- uusi autonakkuja ja teollisuusakkuja koskeva raportointijärjestelmä,
- eri akkutyyppien kierrätystehokkuutta ja materiaalien talteenottoa koskevat vaatimukset,
- teollisuus- ja sähköajoneuvoakkujen hiilijalanjäljen ilmoittamista, luokitusta ja enimmäisarvoja koskevat vaatimukset,
- ei-ladattavien irtoakkujen sekä ladattavien teollisuusakkujen ja sähköajoneuvoakkujen suorituskykyä ja kestoa koskevat vaatimukset,
- teollisuus-, sähköajoneuvo- ja autonakkujen kierrätetyn sisällön lisääminen,
- laajennettua tuottajavastuuta koskevien velvoitteiden täsmentäminen,
- irtoakkujen irrotettavuutta ja vaihdettavuutta koskevat velvoitteet,
- luotettavien akkuja koskevien tietojen antaminen ja
- pakolliset hankintaketjun selvitysperiaatteet (due diligence -periaatteet) teollisuus- ja sähköajoneuvoakkujen raaka-aineille.
Valtioneuvoston kanta
Valtioneuvosto pitää asetusehdotusta yleisesti ottaen hyvänä ja kannatettavana. Ehdotus muodostaa kokonaisuuden, jolla edistetään kunnianhimoisesti kestävää eurooppalaista akkuteollisuutta koko arvoketjussa ja turvataan samalla ympäristön- ja terveydensuojelun korkea taso. Ehdotuksella luodaan ennakoitava sääntely-ympäristö akkujen koko elinkaaren ajalle. Korkean ympäristönsuojelun tason tarjoava harmonisoitu sääntely edistää myös suomalaisen akkuteollisuuden kilpailuasemaa EU:ssa. Jatkovalmistelussa olisi hyvä kiinnittää erityistä huomiota akkujen kestävyyteen ja ympäristövaikutuksiin sekä EU:n vihreän kehityksen ohjelman tavoitteiden toteutumiseen. Samoin olisi hyvä luoda mekanismeja, joilla varmistetaan vastuullisen eurooppalaisen raaka-ainetuotannon ja jalostuksen kilpailuetu.
Valtioneuvosto kannattaa asetuksessa ehdotettua akkujen luokittelua irto-, sähköajoneuvo-, teollisuus- ja autonakkuihin. Tämä selkiyttäisi nykyistä tilannetta ja vastaisi akkujen teknologisessa kehityksessä tapahtuneita muutoksia. Valtioneuvosto kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että myös uusilla luokitusperusteilla saattaa nousta esiin akkujen luokitusta koskevia rajanvetotilanteita (esimerkiksi sähköajoneuvoakut), minkä vuoksi luokituksesta ja sen perusteista olisi hyvä saada riittävästi esimerkkejä (esimerkiksi EU:n yhteinen tietokanta tai päivittyvä listaus eri luokkiin kuuluvista akkutyypeistä). Tämä on erityisen tärkeää sen vuoksi, että akkujen oikea luokitus on luotettavien ja vertailukelpoisten tilastojen pohjana sekä akuille asetettavien keräys- ja muiden tavoitteiden perustana.
Valtioneuvosto kiinnittää huomiota asetusehdotuksessa olevien määritelmien (2 artikla) keskinäisiin suhteisiin sekä niiden suhteeseen unionin muussa lainsäädännössä käytettyihin määritelmiin. Erityisesti akkujen uusiokäyttöön liittyvät määritelmät kaipaisivat täsmentämistä, jotta olisi selvää, miltä osin kyse on jätteenkäsittelytoiminnasta ja miltä osin tuotteiden uudelleenkäytöstä. Käytettyjen määritelmien olisi myös hyvä olla yksiselitteisiä ja johdonmukaisia sekä mahdollisimman pitkälle yhteneviä ja ristiriidattomia muun EU:n lainsäädännön kanssa, jotta vältetään erilaisista merkityssisällöistä mahdollisesti aiheutuvat tulkintaepäselvyydet.
Valtioneuvosto pitää yleisesti ottaen kannatettavana teollisuus-, sähköajoneuvo- ja autonakuille ehdotettuja vaatimuksia kierrätetyn sisällön vähimmäisosuuksista (8 artikla) sekä akkujen kierrätyksen kehittämistä. Valtioneuvosto kiinnittää kuitenkin huomiota akkuteknologioiden kehittymiseen ja akkujen mahdolliseen materiaalikoostumuksen muuttumiseen, joiden vuoksi voi olla hankalaa ennakoida, minkä materiaalien kierrätys on mahdollista ja missä ilmenee ongelmia kierrätysraaka-aineiden saatavuudessa. Pulaa raaka-aineista voi tulla myös, jos akkujen elinkaarta jatketaan ja niitä siirtyy suuressa määrin uusiokäyttöön.
Valtioneuvosto kiinnittää huomiota lisäksi siihen, ettei ole olemassa keinoja akkujen kierrätetyn materiaaliosuuden luotettavaksi todentamiseksi. Valtioneuvosto katsoo, että tarkastelu kannattaisi keskittää materiaaleihin, jotka ovat ympäristö- tai taloudellisesta näkökulmasta sekä materiaalien saatavuuden turvaamisen kannalta keskeisiä.
Valtioneuvosto pitää perusteltuna, että asetusehdotuksen akkujen turvallisuutta koskevat vaatimukset ulotettaisiin laajemmin koskemaan eri tyyppisiä akkuja. Ehdotuksessa nimenomaisia turvallisuusvaatimuksia on asetettu kiinteille akkusähkövarastoille (12 artikla). Vastaavanlaisia vaatimuksia voisi kuitenkin asettaa myös muille akuille, ja turvallisuusnäkökohdat voisi ottaa kattavasti huomioon akkujen elinkaaren kaikissa vaiheissa, käytettyjen akkujen vastaanoton ja kuljetusten järjestäminen mukaan lukien.
Valtioneuvosto kannattaa akuille ehdotettuja merkintävaatimuksia (13 artikla), mutta katsoo, että pakollisten merkintävaatimusten olisi hyvä sisältää myös tiedot akkujen painosta sekä kemiallisesta koostumuksesta kennotasolla. Tämä olisi tarpeen, sillä markkinoille saatettavia tuotteita raportoivilla tahoilla ei ole aina käytössään esimerkiksi laitteiden sisältämien akkujen yksikkökohtaista painotietoa. Tieto akun painosta helpottaisi myös käytöstä poistettujen akkujen lajittelutyötä, sillä paino ei ole aina helposti päällepäin pääteltävissä. Lisäksi teollisuus- ja sähköajoneuvoakkujen korjaustoiminnan yhteydessä syntynee tulevaisuudessa uudelleenkennotuksen kautta merkittävä määrä akkujätettä, joka ulkoisilta ominaisuuksiltaan sopii irtoakkujen keräysjärjestelmään, mutta josta ei ole maksettu siihen maksuja.
Valtioneuvosto pitää perusteltuna asetusehdotuksen tuottajavastuuta koskevia säännöksiä (VII luku), mutta kiinnittää huomiota niiden merkittäviin vaikutuksiin akkujen tuottajavastuun täytäntöönpanossa Suomessa. Merkittäviä vaikutuksia on muun muassa sillä, että teollisuus-, sähköajoneuvo- ja autonakkujen tuottajien tulee jatkossa järjestää kaikkien tällaisten akkujen vastaanotto (49 artikla). Myös jakelijoiden vastaanottovelvoite laajenee kattamaan kaikki akkutyypit (50 artikla), kun se on tähän saakka koskenut vain irtoakkuja.
Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että riittävien valvontaresurssien ohella tuottajavastuun tehokkaan ja tasapuolisen täytäntöönpanon varmistamiseksi käytössä olisi myös muita keinoja. Tällaisia voisivat olla esimerkiksi tuottajalle asetettava velvoite osoittaa jakelijalle tuottajavastuuvelvoitteiden täyttäminen taikka jakelijoille ehdotettu velvoite varmistaa ennen akun markkinoille saattamista, että tuottaja on rekisteröitynyt tuottajarekisteriin (42 artikla), sekä vastaavan velvollisuuden asettaminen hankintaviranomaisille ja -yksiköille niiden tehdessä akkuja koskevia hankintoja. Valtioneuvosto kannattaa jäsenvaltioille ehdotettua velvoitetta perustaa tuottajarekisteri (46 artikla), jotta voidaan seurata tuottajien tuottajavastuuvelvoitteiden noudattamista. Valtioneuvosto pitää myös perusteltuna tuottajavastuun ulottamista koskemaan akkujen etämyyntiä, mutta kiinnittää huomiota siihen, että etämyyntiin puuttuminen edellyttää aktiivisen valvonnan ohella uusia kansainvälisen ja EU-tason ratkaisuja ja avauksia.
Valtioneuvosto katsoo, että tuottajavastuuta koskevat ehdotukset tulisi muotoilla riittävän yleisiksi niin, että ne mahdollistavat jäsenvaltioiden jätehuoltojärjestelmien erityispiirteiden huomioon ottamisen. Valtioneuvosto katsoo lisäksi, että muiden jätehuoltotoimijoiden roolit ja vastuut tuottajavastuun täytäntöönpanossa tulisi määritellä selkeästi. Asetusehdotus mahdollistaa sen, että keräyspisteissä vastaanotetut käytetyt akut saa tuottajien ohella luovuttaa muille jätehuoltotoimijoille käsittelyä ja kierrätystä varten (50 ja 52—54 artikla). Tuottajavastuun tehokkaan täytäntöönpanon edellytyksenä on, että tuottajalle taataan mahdollisuus jätehuollon järjestämiseen. Valtioneuvosto pitää perusteltuna, että tuottajalla säilyisi tämän vuoksi ensisijainen oikeus järjestää käytettyjen akkujen jätehuolto ja että määriteltäisiin selkeästi ne edellytykset, joiden nojalla muut jätehuoltotoimijat voivat osallistua käytettyjen akkujen keräyksen ja muun jätehuollon järjestämiseen.
Valtioneuvosto katsoo, että akkujen uudelleenkäytön tilastointia tulisi kehittää ja että tilastoinnissa tulisi ottaa huomioon akkujen vienti uudelleenkäyttöön. Sekä käytettyjä autoja että sähkölaitteita viedään muihin maihin uudelleenkäytettäväksi merkittäviä määriä, ja akkujen uudelleenkäyttö kasvaa jatkossa edelleen. Uudelleenkäytön tilastoinnin kehittäminen on tarpeen, jotta pystytään asettamaan realistiset akkujen keräystavoitteet.
Valtioneuvosto kiinnittää huomiota ehdotettuun komissiolle siirrettävään säädösvaltaan kysymyksissä, jotka koskevat ehdotuksessa asetettujen yksityiskohtaisten tavoitteiden tarkistamista. Jatkovalmistelussa tulisi tarkastella säädösvallan siirtoa erityisesti vaatimuksissa, jotka liittyvät vähimmäiskierrätystavoitteisiin ja niiden laskentamenetelmiin sekä kierrätysprosesseissa talteen otetun materiaalin ja akkujen sisältämän kierrätetyn materiaalin vähimmäisosuuksiin. Vaikka kyse on luonteeltaan teknisistä asioista, niillä on keskeinen merkitys ehdotetun sääntelykokonaisuuden täytäntöönpanossa. Siltä osin kuin säädösvaltaa siirretään komissiolle, ehdotettujen valtuutusten tarkkarajaisuutta on tarkasteltava huolellisesti.
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Yleistä
Valiokunta yhtyen valtioneuvoston kantaan pitää komission akkuasetusehdotusta oikeansuuntaisena ja kannatettavana. Tavoitteena on vahvistaa EU:n sisämarkkinoiden toimintaa, edistää kiertotaloutta sekä vähentää raaka-aineiden saatavuuteen liittyvää riskiä ja haitallisia ympäristö- ja sosiaalisia vaikutuksia akkujen elinkaaren kaikissa vaiheissa. Näkökulma on kokonaisvaltainen kattaessaan akkujen koko elinkaaren, kun voimassa oleva paristo- ja akkudirektiivi kattaa vain niiden elinkaaren loppuvaiheen.
Valiokunta pitää ehdotusta tarpeellisena, sillä ilmastotavoitteiden saavuttaminen vaatii akkujen käytön lisäämistä useilla aloilla, kuten liikenteessä, uusiutuvassa energiassa ja digitalisaatiossa. Laajamittainen akkutuotanto edellyttää myös kaivostoiminnan ja metallinjalostuksen vastuullisuuden kehittämistä. Akkujen rakennesuunnittelussa tulee ottaa huomioon kierrätettävyys ja uusiokäyttömahdollisuudet, ja tehokkaita kierrätysprosesseja on kehitettävä edelleen. Euroopan vihreän kehityksen ohjelman kiertotalouden toimintasuunnitelman tavoitteena on irrottaa kasvu luonnonvarojen käytöstä kestävällä tuotesuunnittelulla ja hyödyntämällä uusioraaka-aineiden tarjoamia mahdollisuuksia. Akkuasetuksella voidaan edistää akkumetallien keräysastetta, kierrätyksen tehokkuutta, uusiokäyttöä ja materiaalien talteenottoa.
Akkujen kysynnän voimakas kasvu Euroopassa voi vaikuttaa raaka-aineiden saatavuuteen, ja vaarana on haittojen ulkoistaminen. Valiokunta korostaa tarvetta kriittisten raaka-aineiden koko arvoketjun (louhinnan, tuotannon, käytön, kierrätyksen ja jätehuollon) vastuullisuuden parantamiseen haitallisten ympäristö-, terveys- ja sosiaalisten vaikutusten ennaltaehkäisemiseksi ja vähentämiseksi. Raaka-aineiden jäljitettävyys ja vastuullisen tuotantoketjun todentaminen ovat tässä osaltaan keskeisiä keinoja. Tärkeää on tarkastella kriittisiä raaka-aineita niiden toimitusvarmuuden ja saatavuuden lisäksi myös sen suhteen, miten voidaan vähentää riippuvuutta primääriraaka-aineista. Akkutuotannossa Eurooppa on esimerkiksi litiumin osalta riippuvainen EU:n ulkopuolella tapahtuvasta tuotannosta, joten häiriönsietokyky on heikko.
Valiokunta pitää tärkeänä tavoitetta luoda Eurooppaan yhtenäistä toimintaympäristöä, joka kannustaa yrityksiä kestävyyteen ja vastuullisuuteen. EU:n laajuinen ja kansainvälinen sääntely on kansallista sääntelyä tehokkaampi tapa vaikuttaa kestävyys- ja ihmisoikeusnäkökulmien huomioon ottamiseen akkutuotannon elinkaaren kaikissa vaiheissa, ja se helpottaa myös yksittäisten yritysten näkökulmasta vastuullisuusprosessien hallintaa. Akkuasetusehdotus sisältää yritysvastuuseen liittyen esimerkiksi vaatimuksia pakollisista hankintaketjun selvitysperiaatteista (due diligence -periaatteet) teollisuus- ja sähköajoneuvoakkujen raaka-aineille. Tasapuolisten kilpailuolosuhteiden ja ympäristön kannalta vaatimusten ulottaminen koskemaan myös Euroopan ulkopuolelta tuotavia raaka-aineita olisi perusteltua.
Akkualan kunnianhimoinen sääntely tarjoaa myös Suomessa toimiville yrityksille merkittäviä liiketoimintamahdollisuuksia, sillä Suomi on yksi harvoista Euroopan maista, jolla on sekä merkittävät akku- ja muiden innovaatiometallien varannot että kehittynyttä metallinjalostus- ja akkumateriaalituotantoa. Suomen akku- ja raaka-aineteollisuus voivat ottaa merkittävän roolin Euroopan liikenteen ja koko yhteiskunnan sähköistymisessä. Valiokunta toteaa, että vasta julkaistun kansallisen akkustrategianKansallinen akkustrategia 2025, TEM:n julkaisuja 2/2021 tavoitteena on edistää luonnonvarojen kestävää käyttöä esimerkiksi materiaalien saatavuuden, optimoinnin ja kierrätyksen ratkaisuin. Suomalainen osaaminen ja teollisuus pystyvät tuottamaan kriittisiä raaka-aineita sekä niihin liittyviä kiertotalouden ja sähköistymisen ratkaisuja. Tavoitteena on, että Suomessa tuotetuilla akuilla ja sähköistymisen ratkaisuilla on mahdollisimman pieni hiilijalanjälki ja mahdollisimman suuri hiilikädenjälki, kun suomalaiset teknologiaratkaisut pienentävät liikenteen päästöjä vientimaissa.
Yksityiskohtaisia huomioita
Valiokunta katsoo asiantuntijakuulemisen perusteella, että asetusehdotuksessa on useita kohtia, joita tulee vielä selventää ja täsmentää sääntelyn toimivuuden varmistamiseksi. Erityisesti akkujen uusiokäyttöön ja luokitteluun liittyvien määritelmien tulee olla mahdollisimman yksiselitteisiä ja johdonmukaisia, koska niillä on olennainen merkitys luotettavien ja vertailukelpoisten tilastojen pohjana sekä keräystavoitteiden perustana.
Akkuasetusehdotuksen mukaan käytettyjen akkujen keräystavoitetta jäsenmaille nostetaan portaittain. Esimerkiksi kannettavien akkujen kierrätysasteen tulisi ehdotuksen mukaan olla 65 % vuonna 2025 ja 70 % vuonna 2030. Isompien, esimerkiksi autojen käyttövoima-akkujen osalta tavoitteena on saada kaikki talteen. Akkuihin ehdotetaan liitettäväksi ns. akkupassi eli digitaalinen tuote- ja käyttöhistoriaseloste, joka seuraa akkua koko elinkaaren ajan. Lisäksi ehdotuksessa on arvokkaille materiaaleille materiaalikohtaisia talteenottotavoitteita. Komissio esittää vuoden 2023 loppuun mennessä tarkemmin, miten talteenottoasteet lasketaan. Vuoteen 2030 mennessä akkuihin tulisi sekoitevelvoite eli velvoite käyttää tietty minimimäärä kierrätettyjä raaka-aineita ensiöraaka-aineiden lisäksi.
Valiokunta pitää tärkeänä kunnianhimoisia kierrätystavoitteita, mutta merkittävä on myös valtioneuvoston kannan mukainen huomio siitä, että akkuteknologian nopean kehittymisen vuoksi voi olla vaikea ennakoida, minkä materiaalien kierrätys on mahdollista ja missä kohdataan haasteita. Kierrätetyn materiaaliosuuden luotettavaksi todentamiseksi ei myöskään ole vielä keinoja.
Asetusehdotus perustuu nykyiseen tapaan tuottajavastuujärjestelmän varaan. Tuottajavastuuta koskevan sääntelyn on tärkeää olla riittävän joustavaa ja yleisellä tasolla, jotta jäsenvaltioiden erityispiirteet on mahdollista ottaa huomioon. Valiokunta korostaa, että tällä on erityistä merkitystä, koska sääntely on asetusmuotoista. Asetusehdotus edellyttää tuottajavastuujärjestelmään muutoksia, ja tästä aiheutuu lisäkustannuksia, joiden suuruutta ei ole vielä mahdollista arvioida järjestelmän yksityiskohtien ollessa auki.
Valiokunta yhtyy näkemykseen siitä, että käytöstä poistettujen akkujen luovuttamisen kolmansille luvanvaraisille tahoille tulee olla mahdollista vain, jos nämä ovat yhteistoiminnassa alan tuottajien kanssa. Tuottajille tulisi velvollisuuden lisäksi antaa myös ensisijainen oikeus järjestää käytöstä poistettujen tuotteiden keräys ja jätehuolto. Keräystavoitteiden saavuttamista edistää ratkaisu, jossa kaikki keräys tehdään yhteistoiminnassa tuottajien kanssa ja raportointivelvoitteet ovat selkeitä.
Nykyinen akku- ja paristodirektiivi pohjautuu oikeusperustaltaan sekä sisämarkkinoihin että ympäristöön. Kaksoisperustalla jatkaminen helpottaisi jo toiminnassa olevien kansallisten jätehuoltojärjestelmien mukauttamista uuden lainsäädännön mukaiseksi. Tämä edistäisi myös tuottajavastuualojen keskinäistä yhdenmukaisuutta. Valiokunta katsoo lopuksi valtioneuvoston tavoin, että komissiolle siirrettävää säädösvaltaa on tarpeen tarkastella vielä huolellisesti, jotta varmistutaan delegoinnin rajautumisesta luonteeltaan teknisiin asioihin.