Valtioneuvoston tavoin valiokunta kannattaa aloitetta suden suojelutarpeen arvioinnista Bernin sopimuksessa ja tukee komission ehdotusta EU:n kannaksi suden siirtämiseksi sopimuksen liitteestä II (täysin rauhoitetut eläinlajit) liitteeseen III (suojeltavat eläinlajit). Valiokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan EU:n luontodirektiivin liitteiden muuttamisen osalta. Se pitää tärkeänä, että komissio tarkastelee suden suojelutarvetta luontodirektiivin osalta Bernin sopimukseen mahdollisesti tehtävien muutosten pohjalta. Suomen karhukannan vahvan kehityksen johdosta myös karhun asemaa luontodirektiivin liitteissä tulee tarkastella viimeistään vuonna 2025. Valtioneuvoston selvityksessä E 17/2024 vp todetaan, että luontodirektiivin liitteitä tulee tarkastella tieteellisen ja teknisen kehityksen valossa, sekä viitataan suden ohella myös muiden suurpetojen suojelutarpeen tarkasteluun. Selvityksessä kiinnitetään huomiota vahvaan ilveskantaan, mutta siitä ei käy ilmi, onko ilveksen siirtoa liitteeseen V tarkoitus esittää vastaavasti kuin karhun ja suden kohdalla. Valiokunnan näkemyksen mukaan ilves tulee ottaa huomioon jatkotyössä. Edellä mainittujen oikeustilan muuttamiseen tähtäävien prosessien yhteydestä johtuen valiokunta on päättynyt käsitellä valtioneuvoston selvityksiä E 17/2024 vp ja E 18/2024 vp yhdessä. 

Tausta

Luontodirektiiviin perustuvassa selvityksessä Luonnonvarakeskus arvioi vuonna 2018, ettei susi ole suotuisalla suojelutasolla Suomessa. Kansainväliselle luonnonsuojeluliitolle (IUCN) vuonna 2019 laaditussa uhanalaisuusarvioinnissa susi arvioitiin kansallisesti uhanalaiseksi lajiksi Suomessa. Sittemmin susikanta on jatkanut kasvuaan, ja sitä koskeva tutkimus on kehittynyt. Luonnonvarakeskuksen eri aineistolähteisiin perustuvan populaatiomallin mukaan Suomen susikanta on ollut kasvussa vuosina 1995—2023 ja se on kehittynyt alle 100:sta noin 310 yksilöön.  

Nykyisin tutkijat ovat katsoneet, että Suomen susikanta on jakautunut kahteen, toisistaan perimältään erilaiseen Itä-Suomen ja Länsi-Suomen osapopulaatioon. Populaatioiden välinen geenivirta on kuitenkin vähäistä, mikä johtaa Länsi-Suomen susikannan geneettisen monimuotoisuuden heikkenemiseen. Vaikka Suomen susikannan ei ole luontodirektiivin 17 artiklan mukaisissa tarkasteluissa vielä kertaakaan raportoitu olevan suotuisalla suojelun tasolla, susikannan tilanne on kuitenkin eri puolilla Suomea erilainen ja erityisesti tiheään asutussa Lounais-Suomessa susikanta on kasvanut merkittävästi. Lisäksi susireviirien määrä on lisääntynyt ja tihentynyt. Tämä on aiheuttanut sosiaalisia ja taloudellisia ongelmia. Valiokunta katsoo, että näihin ongelmiin tulee suhtautua vakavasti. Samalla susikannan geneettisestä puhtaudesta tulee huolehtia. Käytettävissä olevan tiedon perusteella osaksi Suomen ja osaksi Venäjän puolella vaikuttaa yhä koirasusilauma, jota ei ole poistettu. Valiokunta pitää tärkeänä, että haitalliseksi vieraslajiksi luokiteltu koirasusi voidaan poistaa Suomen luonnosta tehokkaasti.  

Suomessa on yksi Euroopan vahvimmista karhukannoista, joka on yhteydessä Venäjän karhukantaan. Suomen karhukannan seuranta on vahvalla tieteellisellä pohjalla ja kehittynyt edelleen viimeisten vuosien aikana. Arviointijaksolla 2013—2018 Suomen karhukannan arvioitiin olleen suotuisalla suojelutasolla. Vuoden 2019 uhanalaisuusarvioinneissa karhun ei arvioitu olevan uhanalainen. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan karhukannan yksilömäärä oli vuonna 2023 noin 2 100—2 250 yksilöä. Määrä on yli kaksi kertaa suurempi kuin vuoden 1995 yksilömäärä. Karhukantaa on hallittu metsästämällä mainitulla vuosijaksolla. Karhukannan kasvupotentiaali on ilman merkittävää tulomuuttoa noin kymmenen prosenttia vuodessa. Lisäksi Suomen karhukantaan on vaikuttanut tulomuutto Venäjältä. Karhun aiheuttamien vahinkojen ja asutuilla alueilla liikkuvien karhujen määrä on tavallisesti yhteydessä karhukannan yksilömäärään. Valiokunta pitää tätä keskeisenä perusteena mahdollistaa karhukannan kasvun hillitseminen tieteelliseen kanta-arvioon perustuvalla metsästyksellä. 

Valiokunnan käsityksen mukaan tieteellinen tutkimus tukee suden ja karhun siirtämistä luontodirektiivin liitteestä IV liitteeseen V. Karhukanta on jo nykyisin vahvalla pohjalla, ja karhu on ollut suotuisalla suojelutasolla pitkään. Susikanta on kehittynyt suotuisasti, ja luontodirektiivin liitteiden tarkistus mahdollistaa nopean reagoimisen kannan kehitykseen eri osapopulaatioiden kohdalla. Olennaista liitteiden tarkastelussa on se, että myös liitteeseen V sisältyvien suojeltavien lajien kohdalla edellytetään suotuisan suojelutason säilyttämistä. Lisäksi Kansainvälisen luonnonsuojeluliiton uhanalaisuustarkastelua jatketaan edelleen. Lajien suotuisan suojelutason säilymisestä huolehditaan näissä puitteissa suden tai karhun kannanhoitoon sovellettavista menetelmistä riippumatta. Muutoksen tavoitteena on erityisesti kannanhoidon keinovalikoiman lisääminen suden ja karhun aiheuttamien vahinkojen hillitsemiseksi. Valiokunta tukee tätä tavoitetta painottaen samalla, että suurpetojen aiheuttamien vahinkojen ennaltaehkäisyyn ja korvaamiseen tulee edelleen panostaa. Suomen riistakeskuksen myöntämää rahoitusta petovahinkojen ennaltaehkäisyyn tulee jatkaa samalla, kun mahdollistetaan kannanhoidolliset toimenpiteet.  

Karhun ja suden kannanhoito Suomessa

Metsästyslain 37 §:n mukaan susi ja karhu ovat rauhoitettuja ympäri vuoden. Vaikka susi poronhoitoalueella kuuluu luontodirektiivin liitteen V lajeihin, se on rauhoitettu myös poronhoitoalueella. Rauhoituksesta poikkeaminen on mahdollista metsästyslain 41 a §:n mukaisella poikkeusluvalla. Viimeksi mainitulla säännöksellä toimeenpannaan luontodirektiivin 16 artiklan säännökset. Metsästyslain 41 a §:n 3 momentissa säädetään luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaisen poikkeusluvan myöntämisestä. Pykälän tulkintaa ohjaavat Euroopan unionin tuomioistuimen ja korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännöt. Karhun osalta kannanhoito on viime vuosiin saakka järjestetty siten, että ministeriön asetuksella säädetään suurimmista sallituista saalismääristä, joiden puitteissa Suomen riistakeskus myöntää poikkeuslupia. Poikkeuslupien myöntäminen on ollut sidottua harkintaa, jota ohjaavat muun muassa hoitosuunnitelman linjaukset, kanta-arvio ja kannan alueellinen jakautuminen sekä edellisten vuosien saaliin rakenne. Lisäksi lupamääriin ovat vaikuttaneet alueelliset ja paikalliset seikat, kuten esimerkiksi vahingot, elinkeinotoiminnot ja muut taloudelliset ja sosiaaliset seikat, sekä karhun vaikutus saaliseläimiin, kuten metsäpeuraan. Vastaavaa poikkeuslupiin perustuvaa kannanhoidon käytäntöä ei ole syntynyt suden osalta, sillä suden kannanhoidolliseen metsästykseen liittyvien poikkeuslupien täytäntöönpano on estynyt lupapäätöksistä tehtyjen valitusten takia. Valiokunta korostaa kanta-arvion merkitystä suurpetoja koskevia poikkeuslupia myönnettäessä. Samalla se pitää tärkeänä, että suurpetokantojen vaikutukset saaliseläinten kantojen kehitykseen otetaan huomioon.  

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan kansallinen oikeuskäytäntö on viimeisen kahden vuoden aikana muuttunut EU:n tuomioistuimen ennakkoratkaisun jälkeen. Ennakkoratkaisu edellyttää, että luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaa sovellettaessa viranomaisen tulee osoittaa päämäärä, johon kyseistä poikkeusta sovelletaan, ja ettei päämäärän saavuttamiselle ole muuta tyydyttävää ratkaisua. Tämän jälkeen kansallisessa oikeuskäytännössä on katsottu, että kannanhoidollisesta poikkeusluvasta tulee ilmetä selvästi ja täsmällisesti se luontodirektiivin mukainen hyväksyttävä päämäärä, johon kannanhoidollisella metsästyksellä kyseisellä alueella pyritään, sekä se, miten tämä päämäärä saavutetaan metsästyksellä. Merkitystä ei ole annettu sille seikalle, onko kyseisen lajin kanta suotuisalla suojelutasolla. Koska korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätöksillä on oikeuskäytäntöä ja laintulkintaa ohjaava vaikutus, voidaan olettaa, että näitä edellytyksiä sovelletaan jatkossa metsästyslain 41 a §:n 3 momentissa tarkoitettuihin päätöksiin suurpetolajiin katsomatta.  

Käytännössä Suomen riistakeskuksen poikkeuslupapäätöksissä esitettyjä kannanhoidollisen metsästyksen päämääriä ei ole hyväksytty EU-tuomioistuimen ennakkoratkaisun jälkeen. Oikeuskäytännössä sivuutettuja päämääriä ovat olleet adaptiivinen kannan hallinta, metsästyskulttuurin ylläpitäminen, ihmisarkuuden ylläpitäminen, aluetaloudelliset hyödyt, kannanhoidollinen metsästys itsessään ja lajin yksilöiden määrän vähentäminen. Toistaiseksi on epäselvää, voiko kannanhoidollinen metsästys ylipäätään jatkua Suomessa. Erityisesti kansalaisten näkökulmasta on vaikeaa ymmärtää, miksi Ruotsissa tilanne on toinen. Valiokunta haluaa seuraavassa kiinnittää huomiota Suomen ja Ruotsin erilaisiin käytäntöihin luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan soveltamisessa. 

Ruotsi on EU-jäsenmaa, jonka susikanta on muun muassa geneettiseltä monimuotoisuudeltaan heikommassa tilassa Suomen susikantaan verrattuna. Tästä huolimatta Ruotsissa tuomioistuimet ovat vuosittain sallineet suden metsästyksen. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Ruotsin tilanne eroaa Suomen tilanteesta kahdelta osin. Ensinnäkin Ruotsi on asettanut suotuisan suojelutason viitearvon, jonka puitteissa metsästys sallitaan. Lisäksi Ruotsin oikeuskäytännössä luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaa tulkitaan eri tavalla ja metsästyksen päämäärää tarkastellaan eri tavalla. Ruotsin korkein hallintotuomioistuin on hyväksynyt perusteeksi suden metsästykselle sosioekonomisten vaikutusten rajoittamisen. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Bernin sopimuksen muuttaminen ja sen myötä mahdollistuva luontodirektiivin liitteiden muuttaminen suden ja karhun osalta tuovat Suomelle ratkaisun näiden lajien kannan hallintaan suotuisan suojelutason puitteissa. Luontodirektiivin soveltamiseen vaikuttaminen tapahtuu muuttamalla direktiiviä. Suden osalta eduskunta on kansalaisaloitteen yhteydessä edellyttänyt, että valtioneuvosto vaikuttaa Euroopan unioniin siten, että susi siirretään koko Suomen osalta luontodirektiivin liitteestä IV liitteeseen V (EK 41/2022 vp—KAA 4/2020 vp). Edellä esitetyn valossa valiokunta pitää Bernin sopimukseen ja luontodirektiiviin ehdotettuja muutoksia tarpeellisina ja tarkoituksenmukaisina.  

Valiokunta korostaa Bernin sopimuksen ja EU:n luontodirektiivin suojelujärjestelmien kehittämistä joustavampaan suuntaan. On tärkeää, että kansainvälinen sääntely tunnistaa lajien uhanalaisuudessa tapahtuvat muutokset ja mahdollistaa muutoksiin reagoimisen. Tämä voi merkitä joidenkin lajien osalta tiukempaa suojelua. Toisaalta esimerkiksi suurpetokantojen hallinnan tavoitteena tulee voida ottaa huomioon esimerkiksi toisen uhanalaisen lajin turvaaminen. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Suomella on erityinen vastuu maailman metsäpeurakannan säilymisestä. Metsäpeuraa esiintyy lähinnä Suomessa ja Venäjällä. Suomen metsäpeurakannan rakenne on laikuittainen, koska se on jakaantunut erillisiin osapopulaatioihin, joiden välillä ei ole geenivirtaa. Myöskään Venäjän Karjalan pääpopulaatiosta ei tiedetä tulevan geenivirtaa Kainuun metsäpeurakantaan. Lisäksi Venäjän Karjalan populaatio on taantunut voimakkaasti, ja se on nykyisin noin 2 300 yksilön suuruinen, kun taas Suomen metsäpeurakannan koko on noin 3 000 yksilöä. Suurpedoilla ja erityisesti sudella voi olla merkittävä vaikutus metsäpeurakannan aikuiskuolleisuuteen, vasatuottoon ja sitä kautta kannan kehitykseen. Myös muilla suurpedoilla, kuten karhulla, voi olla merkittävä vaikutus metsäpeurakannan kehitykseen. Valiokunta korostaa, että metsäpeuran elinalueilla niiden elinympäristöjä sekä muiden hirvieläinten ja suurpetojen kantoja tulee hoitaa siten, että metsäpeuran kanta on elinvoimainen erityisesti pitkällä aikavälillä.  

Ehdotusten vaikutukset

Bernin sopimuksen liitteiden II ja III muuttaminen suden osalta sekä luontodirektiivin liitteiden tarkistaminen suden ja karhun osalta siten, että nämä lajit siirretään tiukasti suojeltavien lajien listalta suojeltaviin lajeihin, tarkoittaa valiokunnan saaman selvityksen mukaan sitä, että lajien ympärivuotinen rauhoitus poistetaan ja sen sijaan lajeille säädetään rauhoitusaika. Käytännössä lajeille säädetään rajoitettu metsästysaika. Metsästykseen edellytetään metsästyslain 10 §:n mukaista pyyntilupaa. Lajien vuotuista saalismäärää rajataan ministeriön asetuksella, kuten tähänkin saakka on toimittu karhun kohdalla. Karhun osalta käytäntö muuttuu siten, että Suomen riistakeskus myöntää 41 a §:n mukaisen poikkeusluvan sijasta metsästyslain 10 §:n mukaisen pyyntiluvan. Luontodirektiivin 16 artiklan sijasta karhun ja suden kannanhoitoon sovelletaan luontodirektiivin 14 artiklaa. Suotuisan suojelutason vaatimus säilyy edelleen.  

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan kannanhoidolla tarkoitetaan kannan kokoon, sen kasvuun ja alueellisiin tiheyksiin vaikuttamista suunnitelmallisella metsästyksellä. Tällöinkin metsästys nojaa tieteellisesti vankalla pohjalla olevaan, säännöllisesti tuotettuun kanta-arvioon. Kanta-arvion perusteella voidaan asettaa vuotuinen metsästyskiintiö, arvioida kiintiön vaikutus kannan suojelutasoon ja huolehtia kannan säilymisestä suotuisalla suojelutasolla. Kun päätökset tehdään vuosittain, voidaan tarvittaessa reagoida kannassa tapahtuviin muutoksiin. Kanta-arvion lisäksi metsästyssaaliista on saatava tarkat yksilöitä koskevat biologiset tiedot, kuten sukupuoli ja ikä, sekä paikkatiedot. Valiokunta pitää tieteelliseen tietoon perustuvan kanta-arvion tuottamista välttämättömänä kannanhoidon toteuttamiselle. Kannanhoidon päämäärä ei ole pelkästään metsästyksen salliminen, vaan lajien yhteiselon ja elinvoiman varmistaminen tieteelliseen tietoon perustuen. Näin ollen valiokunta pitää suotuisan suojelutason säilyttämistä keskeisenä kannanhoidon lähtökohtana. 

Suden ja karhun siirtäminen luontodirektiivin 14 artiklan sääntelyn piiriin merkitsee laajempaa mahdollisuutta puuttua alueellisesti kannan kasvusta aiheutuviin sosiaalisiin ja taloudellisiin ongelmiin. Erityisesti karhukannan kasvusta aiheutuvat ongelmat voivat tulla nopeasti ajankohtaisiksi, mikäli kanta kaksinkertaistuu lähivuosina kannanhoidollisen metsästyksen puuttuessa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan metsästystä tarvitaan erityisesti ylläpitämään karhun ihmisarkuutta, mikä vähentää mahdollisia konflikteja. Lisäksi tavoitteena on säilyttää karhujen tiheys sillä tasolla, että haitat ja vahingot ihmiselle, tuotantoeläimille ja luonnonvaraiselle riistalle säilyvät sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti hyväksyttävällä tasolla. Suden osalta varaudutaan toteuttamaan vastaavia kannanhoidon tavoitteita edellyttäen, että suden suotuisa suojelutaso tämän sallii. Valiokunta pitää edellä mainittuja kannanhoidon tavoitteita perusteltuina ja korostaa samalla vahinkojen ennaltaehkäisyn tärkeyttä. Valiokunnan käsityksen mukaan metsästys ei voi jatkossakaan olla ainoa suurpetovahinkojen ehkäisyn muoto, vaan vahinkojen torjuntaan sekä vahinkojen korvaamiseen on jatkossakin osoitettava resursseja.