Yleistä

Hallituksen esityksessä ehdotetaan tehtäväksi ulkomaalaislakiin (301/2004) tarvittavat muutokset EU:n menettelydirektiivinEuroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2013/32/EU kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä (uudelleenlaadittu) mukaisen rajamenettelyn käyttöön ottamiseksi Suomessa. Lisäksi nopeutettua menettelyä koskeva ulkomaalaislain sääntely on tarkoitus uudistaa lisäämällä lakiin ne menettelydirektiivin mukaiset nopeutetun menettelyn perusteet, joita ei vielä ole otettu kansallisesti käyttöön. Samalla sääntelyä selkeytetään nopeutetun menettelyn osalta niin, että se vastaa mahdollisimman hyvin direktiivin sääntelyä. 

Ehdotetulla sääntelyllä mahdollistetaan myös turvapaikkapuhuttelun pitäminen tietyin edellytyksin videoneuvottelua tai muuta soveltuvaa teknistä tiedonvälitystapaa käyttäen. Viimeksi mainittu ei liity pelkästään rajamenettelyn soveltamiseen tai nopeutetun menettelyn käyttöön, vaan kaikkiin turvapaikkapuhutteluihin, joissa Maahanmuuttovirasto katsoo sen tarkoituksenmukaiseksi. Turvapaikkapuhutteluja pidetään videoyhteyden välityksellä nykyisinkin, mutta käytäntö perustuu hakijan suostumukseen. Hallintovaliokunta pitää mahdollisuutta käyttää etäyhteyttä turvapaikkapuhuttelun pitämiseen tärkeänä erityisesti rajamenettelylle säädettävän tiukan aikarajan kannalta.  

Esityksen tavoitteena on tehostaa sellaisten kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelyä, jotka ovat todennäköisesti perusteettomia. Rajamenettelyn käyttöönotto voi myös toimia yhtenä hallinnan työkaluna välineellistetyn maahantulon tilanteissa. Ehdotettu sääntely mahdollistaa rajamenettelyn soveltamisen kuitenkin kaikissa tilanteissa: normaalissa turvapaikanhakijatilanteessa, laajamittaisen maahantulon yhteydessä ja osana muuttoliikkeen välineellistämiseen vastaamiseen tarvittavia toimia. Nopeutetun menettelyn perusteita koskevilla muutoksilla pyritään nopeuttamaan uhaksi kansalliselle turvallisuudelle katsottavien ja uusintahakemuksen tehneiden hakijoiden maasta poistamista, mikä on keskeistä etenkin nykyisessä turvallisuustilanteessa. Hallintovaliokunta pitää tavoitteita kannatettavina. 

Rajamenettelyllä pyritään estämään turvapaikanhakijoiden edelleen liikkumista Suomesta muualle Eurooppaan. Hallintovaliokunta toteaa, että Suomella on EU:n ja NATO:n ulkorajavaltiona korostettu vastuu ulkorajoista ja Schengen-valtiona myös Schengenin toimivuudesta ja kestävyydestä. Kuten esityksen perusteluistakin ilmenee, turvapaikanhakijoiden edelleen liikkuminen on viime vuosina ollut yksi EU:n yhteisen turvapaikkajärjestelmän suurimmista ongelmista, mikä on kyseenalaistanut koko järjestelmän tarkoituksen ja toimivuuden. Edelleen liikkumisen estäminen onkin ollut keskeisimpiä tavoitteita EU:n maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan uudistamisessa, josta on joulukuussa 2023 vihdoin saavutettu sopu. Säädökset tulevat voimaan 11.6.2024, ja niitä aletaan soveltaa kahden vuoden kuluttua voimaantulosta eli kesällä 2026.  

Perustuslakivaliokunnan lausunnon (PeVL 17/2024 vp) mukaan lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa kuitenkin todetaan, että hallintovaliokunnan on syytä varmistua ehdotetun sääntelyn yhteensopivuudesta EU-oikeuden kanssa. Lisäksi perustuslakivaliokunta painottaa lausunnossaan lapsen edun huomioimista ehdotetun sääntelyn soveltamisessa.  

Hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella hallintovaliokunta pitää ehdotettua sääntelyä erittäin tarpeellisena ja puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä muuttamattomina. Valiokunta pitää tärkeänä, että säännökset tulevat voimaan mahdollisimman pian.  

Hallintovaliokunta toteaa, ettei ehdotetulla sääntelyllä ole vaikutuksia hakijan oikeusturvan takeisiin turvapaikkamenettelyssä. Jokainen hakemus tutkitaan myös nopeutetussa menettelyssä ja rajamenettelyssä yksilöllisesti. Hakijalla on oikeus tulla kuulluksi turvapaikkamenettelyssä ja hänellä on samat oikeudet saada oikeusapua ja tulkkausta sekä hakea muutosta päätökseen kuin muillakin hakijoilla. Hallintovaliokunta korostaa perustuslakivaliokunnan tavoin perustuslain 21 §:ssä turvatun oikeusturvan tosiasiallisen toteutumisen merkitystä.  

Keskeinen EU-sääntely ja kansallinen liikkumavara

Rajamenettelystä ja nopeutetusta menettelystä säädetään vuonna 2013 annetussa EU:n menettelydirektiivissä, jolla on laadittu uudelleen vuonna 2005 annettu aiempi menettelydirektiiviNeuvoston direktiivi 2005/85/EY pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista. Direktiivit on pantu Suomessa kansallisesti täytäntöön ulkomaalaislain muutoksilla (432/2009, 194/2015, 501/2016, 646/2016 ja 437/2019). Rajamenettely ja nopeutettu menettely kuuluvat menettelydirektiivin jäsenvaltioille harkinnanvaraisiin säännöksiin. Suomi on direktiivin täytäntöönpanon yhteydessä käyttänyt kansallista liikkumavaraa niin, että Suomen lainsäädäntöön on otettu vain osa direktiivin mahdollistamista nopeutetun menettelyn perusteista eikä rajamenettelyä ole otettu vielä Suomessa käyttöön lainkaan. 

Rajamenettelyä voidaan menettelydirektiivin 43 artiklan 1 kohdan mukaan soveltaa jäsenvaltion rajalla tai kauttakulkualueella tehtyihin hakemuksiin, jotka voidaan jättää tutkimatta tai käsitellä nopeutetussa menettelyssä. Jäsenvaltiot voivat valita, ottavatko ne käyttöön vain toisen mainituista perusteista vai molemmat. Rajamenettely on tarkoitus ottaa Suomessa käyttöön siinä laajuudessa kuin direktiivi sen mahdollistaa, joten rajamenettelyä sovelletaan molemmissa mainituissa tilanteissa. Ehdotetun sääntelyn mukaan rajamenettelyssä päätetään ulkorajan rajanylityspaikalla tai luvattoman ulkorajan ylityksen yhteydessä tehdyn kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkimatta jättämisestä tai ratkaistaan hakemus nopeutetussa menettelyssä.  

Rajamenettelyyn otettua hakijaa ei päästetä maahan oikeudellisessa merkityksessä. Direktiivissä edellytetään, että hakemus ratkaistaan rajamenettelyssä rajalla, kauttakulkualueella tai niiden läheisyydessä. Menettelyn tarkoitukseen ei näin ollen sisälly kansallista liikkumavaraa. Direktiivissä jätetään jäsenvaltioiden harkittavaksi, miten hakijat pidetään menettelyn ajan rajalla tai sen läheisyydessä. Hallituksen esityksessä täsmennetään, että rajalla tarkoitetaan tässä yhteydessä EU:n ulkorajaa. Valiokunta käsittelee velvollisuutta pysyä hakijalle määrätyn vastaanottokeskuksen alueella erikseen jäljempänä.  

Jäsenvaltioiden on direktiivin 43 artiklan 2 kohdan mukaan varmistettava, että päätökset rajamenettelyssä tehdään neljän viikon määräajassa. Jos päätöstä ei ole tehty neljän viikon kuluessa, hakijan on annettava tulla jäsenvaltion alueelle, jotta hänen hakemuksensa voidaan käsitellä direktiivin muiden säännösten mukaisesti. Neljän viikon käsittelyaikavelvoite koskee ainoastaan määrittävän viranomaisen (Maahanmuuttovirasto) päätöstä, eikä näin ollen sisällä muutoksenhakuun käytettävää aikaa, josta ei säädetä direktiivissä erikseen. Myöskään menettelyn jatkumisesta määrittävän viranomaisen päätöksen jälkeen ei säädetä direktiivissä. Valiokunta pitää perusteltuna, että ulkomaalaislaissa ehdotetaan säädettäväksi tarkkarajaisesti siitä, milloin rajamenettely päättyy. 

Rajamenettelyyn ohjautumisesta ei ole menettelydirektiivissä tarkkoja säännöksiä, koska direktiivissä jätetään jäsenvaltioille kansallista liikkumavaraa siihen, miten hakemuksen tekemisen, rekisteröinnin ja jättämisen vaiheet järjestetään ja viranomaisten toimivallasta turvapaikkamenettelyssä säädetään. Direktiivi mahdollistaa sen, että myös muu viranomainen kuin suojelun tarpeen määrittävä viranomainen voi vastata hakemusten ohjautumisesta rajamenettelyyn. Hallituksen esityksessä ei ehdoteta muutoksia viranomaisten toimivaltaan turvapaikkamenettelyssä, joten Suomessa Maahanmuuttovirasto paitsi määrittää suojelun tarpeen, myös päättää, mitä menettelyä kulloinkin sovelletaan. Koska hakemuksen tulee ohjautua mahdollisimman nopeasti rekisteröinnin jälkeen oikeaan menettelyyn, Rajavartiolaitos selvittää hakemuksen vastaanottavana viranomaisena, onko hakijan kohdalla edellytyksiä soveltaa rajamenettelyä.  

Menettelydirektiivin 31 artiklan 8 kohta sisältää tyhjentävän luettelon (a-j alakohdat) perusteista, joiden vallitessa hakemus voidaan tutkia nopeutetussa menettelyssä. Perusteiden soveltaminen edellyttää, että ne on otettu osaksi kansallista lainsäädäntöä. Tarkoituksena on lisätä nyt ulkomaalaislakiin ne direktiivissä säädetyt nopeutetun menettelyn perusteet, joita ei vielä ole otettu Suomessa käyttöön. Kyse on tilanteista, joissa henkilö on tehnyt uusintahakemuksen, jota ei voida jättää tutkimatta, tullut maahan tai jatkaa oleskeluaan maassa laittomasti taikka kieltäytyy noudattamasta velvoitetta suostua sormenjälkien ottamiseen Eurodac-järjestelmään tallentamista varten. Valiokunta pitää tärkeänä, että jatkossa hakemus voidaan ehdotetuin tavoin käsitellä nopeutetussa menettelyssä ja rajamenettelyssä myös silloin, kun hakijan voidaan vakavista syistä katsoa olevan vaaraksi kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle. Valiokunta toteaa lisäksi, että eduskunnan käsittelyssä on hallituksen esitys (HE 29/2024 vp), jossa ehdotetaan muun muassa mahdollisuutta pakolaisaseman lakkauttamiseen kansallisen turvallisuuden vaarantumisen perusteella. 

Valiokunta katsoo, että rajamenettelyä koskevat säännökset on perusteltua ottaa jo nyt ulkomaalaislakiin menettelydirektiivin mukaisina, vaikka osana EU:n maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan uudistusta on hyväksytty uusi menettelyasetus (COM(2020) 611 final), joka sisältää jäsenvaltioille osin pakollisen rajamenettelyn. Menettelyasetusta aletaan soveltaa vasta kesällä 2026. Vaikka EU-asetukset ovat jäsenvaltioissa suoraan sovellettavaa oikeutta, uusi EU-sääntely edellyttää ulkomaalaislain kansainvälistä suojelua koskevan sääntelyn tarkastelua kokonaisuudessaan. Valiokunta pitää tärkeänä, että rajamenettely saadaan Suomessa käyttöön mahdollisimman pian. 

Hallintovaliokunta on antanut menettelyasetusehdotuksesta sen käsittelyn aikana neljä lausuntoa (HaVL 4/2022 vp, HaVL 5/2021 vp, HaVL 9/2018 vp ja HaVL 35/2016 vp). Rajamenettelyn perusperiaate ja tarkoitus säilyvät menettelyasetuksessa samoina kuin nykyisessä direktiivissä. Hakijaa ei näin ollen vielä menettelyn aikana päästetä oikeudellisesti maahan ja hänen liikkumisensa tulee rajoittaa rajalle, kauttakulkualueelle tai näiden läheisyyteen. Se, miten tarkoitus toteutetaan ja hakijoiden liikkumista rajoitetaan, on jätetty edelleen jäsenvaltioiden säädettäväksi.  

Rajamenettely tulee uuden asetuksen myötä jäsenvaltioille pakolliseksi tilanteissa, joissa hakija johtaa tahallaan viranomaisia harhaan esimerkiksi antamalla väärennetyn henkilöllisyysasiakirjan. Rajamenettelyn käyttö on jatkossa pakollista myös, jos hakijan katsotaan olevan vaaraksi jäsenvaltion kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle. Lisäksi rajamenettely on uuden asetuksen mukaan pakollista, kun hakija tulee alkuperämaasta, jonka kansalaisille myönnetään EU:ssa keskimäärin kansainvälistä suojelua alle 20 prosentissa tapauksista. Rajamenettelyä voidaan näiden lisäksi edelleen soveltaa laajemmin kaikissa ulkorajalla tehdyissä hakemuksissa, jos ne voidaan jättää sisällöllisesti tutkimatta tai tutkia nopeutetussa menettelyssä, kuten nykyisen direktiivinkin mukaan. Rajamenettelyä koskeva sääntely on muutoinkin huomattavasti tarkempaa kuin voimassa olevassa direktiivissä. Rajamenettelyn kestoa pidennetään nykyisestä neljästä viikosta 12 viikkoon, johon kuitenkin sisältyy ainakin osa muutoksenhakumenettelystä. Rajamenettelyn jälkeen alkaa paluurajamenettely, jonka kesto on myös 12 viikkoa.  

Rajamenettelyssä tehtyyn kielteiseen päätökseen voi myös asetuksen mukaan hakea muutosta, mutta muutoksenhakuoikeus on asetuksessa rajattu vain ensimmäisen asteen tuomioistuimeen ja jatkovalitusmahdollisuus jätetään kansallisen sääntelyn varaan. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan myös nykyisessä turvapaikkamenettelyä koskevassa EU-sääntelyssä säädetään vain yhdestä valitusasteesta ja mahdollisuus hakea sen jälkeen muutosta perustuu kansalliseen sääntelyyn. Unionin tuomioistuin on saadun selvityksen mukaan vahvistanut, että tehokkaan oikeussuojan periaate toteutuu turvapaikka-asioissa sillä, että hakijalla on oikeus saattaa asiansa tuomioistuimen käsiteltäväksi, mutta ei useammassa oikeusasteessa (Samba Diouf, C-69/10 (EU:C:2011:524, 28.11.2011). Valiokunnan mielestä uudesta EU-sääntelystä aiheutuvia kansallisen lainsäädännön muutostarpeita arvioitaessa on tarpeen arvioida muun ohella sitä, tulisiko muutoksenhakuoikeus turvapaikka-asioissa hakijan oikeusturvaa vaarantamatta rajata yhteen oikeusasteeseen. 

Hakijan liikkumisen rajoittaminen rajamenettelyssä

Rajamenettelyn toteuttaminen edellyttää hakijan liikkumisvapauden rajoittamista. Hakijalla on ehdotetun ulkomaalaislain 104 b §:n mukaan velvollisuus oleskella rajamenettelyn ajan rajalla, kauttakulkualueella tai näiden läheisyydessä sijaitsevan hänelle osoitetun vastaanottokeskuksen alueella. Sääntely perustuu vastaanottodirektiivinEuroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2013/33/EU kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vaatimuksista (uudelleen laadittu) 7 artiklan 2 kohtaan, jonka mukaan jäsenvaltio voi päättää hakijan asuinpaikasta yleisen edun, yleisen järjestyksen tai tarvittaessa hänen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa sujuvan käsittelyn perusteella. 

Valiokunta korostaa, että rajamenettelyyn kuuluva velvollisuus oleskella määrätyn vastaanottokeskuksen alueella tarkoittaa jo itsessään sitä, että hakijalla ei ole oikeutta poistua mainitulta alueelta. Hakijan pysyminen vastaanottokeskuksen alueella pyritään varmistamaan fyysisillä esteillä, kuten aidalla ja lukitulla portilla. Kyseessä ei ole erillinen turvaamistoimi, joka edellyttää yksilöllistä arviointia, vaan liikkumisvapautta rajoitetaan osana sovellettavaa menettelyä. Ehdotettu menettely eroaa säilöönotosta esimerkiksi niin, että hakijalla on mahdollisuus liikkua vapaasti vastaanottokeskuksen alueella toisin kuin säilöön otettuna. Alueen on myös oltava riittävän laaja hakijan yksityiselämän koskemattomuuden ja vastaanottopalvelujen saamisen turvaamiseksi. Hakijan poistumista alueelta ei myöskään estetä rajamenettelyssä voimakeinoin. 

Maahanmuuttovirasto voi myöntää hakijalle tietyin edellytyksin luvan poistua tilapäisesti vastaanottokeskuksen alueelta. Hakijalla on myös oikeus poistua vastaanottokeskuksen alueelta, jos se on välttämätöntä vastaanottopalvelujen saamiseksi tai alaikäisten koulunkäynnin järjestämiseksi. Muuttamalla vastaanottolakiaLaki kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta (746/2011) niin, että rajamenettelyä sovellettaessa vastaanottopalveluina järjestetään myös ateriat, pyritään minimoimaan tarve poistua vastaanottokeskuksen alueelta vastaanottopalvelujen saamiseksi.  

Valiokunta tähdentää, että menettelydirektiivin rajamenettelyä koskevalla sääntelyllä pyritään siihen, että henkilöt eivät rajamenettelyn aikana pääse liikkumaan vapaasti jäsenvaltion, tässä tapauksessa Suomen, alueelle tai edelleen muualle EU:n alueelle. Hallintovaliokunta viittaa perustuslakivaliokunnan lausuntoon (PeVL 17/2024 vp), jonka mukaan ehdotettua sääntelyä on arvioitava liikkumisvapauden rajoituksena, vaikka siihen sisältyykin erityisesti sen vähäistä pidempi kesto huomioon ottaen eräitä vapaudenmenetystä tosiasiallisesti läheneviä piirteitä. Perustuslakivaliokunnan mukaan rajamenettelyyn liittyville liikkumisvapauden rajoituksille on osoitettavissa perusoikeusjärjestelmän näkökulmasta hyväksyttävät perusteet, jotka palautuvat väärinkäytösten estämiseen, perusteettomien hakemusten tehokkaaseen käsittelyyn ja tarpeeseen tehostaa EU:n ulkorajalla edelleen liikkumisen valvontaa. 

Hallintovaliokunta pitää tärkeänä, että ehdotetulla sääntelyllä varmistetaan rajamenettelyn tarkoituksen toteutuminen mahdollisimman tehokkaasti. Tämän vuoksi on välttämätöntä, että alueelta poistumisen estämiseen käytetään esimerkiksi aitoja ja lukittuja portteja, ja henkilön pysyminen alueella pyritään muutoinkin varmistamaan. Lainsäädännön tehokkaan toimeenpanon kannalta on olennaista, että luvaton alueelta poistuminen tai sen yrittäminen kyetään myös havaitsemaan mahdollisimman nopeasti ja kattavasti. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että ulkomaalaislaissa säädettyjä säilöönottoa lievempiä turvaamistoimia, kuten ilmoittautumisvelvollisuutta, voidaan käyttää rajamenettelyssä siihen sisältyvän liikkumisvapauden rajoittamisen lisäksi, jos niiden edellytykset täyttyvät. 

Ulkomaalaisen säilöön ottaminen turvaamistoimena

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on suhtauduttu osin varauksella siihen, riittääkö uhka säilöön ottamisesta varmistamaan hakijan pysymisen hänelle määrätyn vastaanottokeskuksen alueella. Valiokunnan käsityksen mukaan asiasta voidaan täysin varmistua vain ottamalla henkilö menettelyn ajaksi säilöön. Esityksen valmistelussa on yhtenä mahdollisuutena rajamenettelyn toteuttamiselle arvioitu vaihtoehtoa, jossa kaikki rajamenettelyn piiriin tulevat hakijat otettaisiin säilöön. Säilöönotto on ulkomaalaislain mukaisista turvaamistoimista tehokkain, mutta samalla yksilön oikeuksia eniten rajoittava. Säilöönottoon perustuva malli on arvioitu hakijoiden suurelle enemmistölle liian raskaaksi. Lisäksi sen investointi- ja ylläpitokustannukset ovat huomattavan suuret. 

Säilöön ottamisen edellytyksistä säädetään ulkomaalaislain 121 §:ssä. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi rajamenettelyä koskevan sääntelyn vuoksi uusi säilöön ottamisen peruste, jonka mukaan ulkomaalainen voidaan ottaa säilöön, jos säilöönotto on tarpeen rajamenettelyn soveltamiseksi, jotta menettelyn yhteydessä voidaan tehdä päätös hakijan oikeudesta tulla Suomen alueelle. Kuten muidenkin perusteiden kohdalla, säilöönotto edellyttää ulkomaalaislain 117 a §:ssä säädettyjen turvaamistoimien yleisten edellytysten täyttymistä ja sitä, että ulkomaalaislain 118-120 §:ssä säädetyt turvaamistoimet eivät ole riittäviä. Säilöön ottaminen edellyttää tässäkin tapauksessa yksilöllistä arviointia ja on siis viimesijainen turvaamistoimi. Lapsen säilöön ottamista koskevaa ulkomaalaislain 122 §:ää ei tässä yhteydessä ehdoteta muutettavaksi. 

Hakija voidaan perustelujen mukaan ottaa rajamenettelyn ajaksi säilöön ainakin silloin, kun hakija poistuu tai yrittää poistua vastaanottokeskuksen alueelta ilman lupaa ja rikkoo näin velvollisuuttaan pysyä hänelle osoitetun vastaanottokeskuksen alueella. Alueelta poistuminen osoittaa henkilön haluttomuuden noudattaa liikkumisvapautta koskevia rajoituksia, eikä säilöönottoa lievempiä vaihtoehtoisia turvaamistoimia voida tällöin pitää riittävinä. Valiokunta toteaa, että rajamenettelyssä voidaan soveltaa myös muita ulkomaalaislain 121 §:n mukaisia säilöönottoperusteita niiden edellytysten täyttyessä. Hakija voidaan ottaa säilöön esimerkiksi pakenemisen vaaran, henkilöllisyyden selvittämisen tai kansallisen turvallisuuden vaarantumisen perusteella. Valiokunta huomauttaa, että esityksen perustelujen mukaan toimivaltainen viranomainen voi jo hakemusta vastaanottaessaan arvioida joidenkin hakijoiden olevan sellaisia, etteivät he tule noudattamaan velvollisuuttaan pysyä vastaanottokeskuksen alueella. Säilöön ottaminen on tällaisessa tilanteessa mahdollista yksilöllisen arvion perusteella jo hakemuksen jättämisen yhteydessä. 

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin maasta poistamispäätösten täytäntöönpanoon liittyviä käytännön ongelmia poliisin työssä. Päätöksen täytäntöönpano esimerkiksi estyy usein siitä syystä, että maasta poistettava henkilö katoaa olinpaikastaan sen jälkeen, kun poliisi ilmoittaa hänelle päivämäärän, jolloin palautus on tarkoitus toteuttaa. Voimassa olevan lain säännös, joka mahdollistaa säilöönoton ns. pakenemisen vaaran perusteella, on osoittautunut soveltamisen kannalta ongelmalliseksi, koska säilöön ottaminen tällä perusteella edellyttää, että lievempiä vaihtoehtoisia turvaamistoimia on ensin käytetty ja ne ovat osoittautuneet riittämättömiksi. Valiokunta pitää palautusten tehostamiseksi tärkeänä, että henkilö voidaan ottaa säilöön, jos on ilmeistä, että hän välttelee päätöksen täytäntöönpanoa. Sisäministeriössä käynnissä olevassa hankkeessa (SM043:00/2023) selvitetään parhaillaan muutostarpeita säilöön ottamisen edellytyksiä koskevaan ulkomaalaislain 121 §:ään ja pakenemisen vaaraa koskevaan 121 a §:ään. Tarkoituksena selkeyttää lainsäädäntöä niin, että sen soveltaminen esimerkiksi edellä mainittuisa tilanteissa helpottuu. Hankeessa valmisteltava hallituksen esitys on tarkoitus antaa eduskunnalle syyskuussa 2024. 

Rajamenettelyn päättyminen

Rajamenettely päättyy ehdotetun ulkomaalaislain 104 c §:n mukaan, jos sen soveltamisen edellytykset eivät enää täyty eli hakemusta ei voida jättää tutkimatta tai tutkia nopeutetussa menettelyssä. Menettely päättyy myös, jos Maahanmuuttovirasto ei ole tehnyt päätöstä hakemukseen neljän viikon kuluessa hakemuksen jättämisestä tai jos erityisiä menettelyllisiä takeita tarvitseville hakijoille ei pystytä antamaan tarvittavaa tukea. Hakemuksen tutkintaa jatketaan tällöin normaalissa turvapaikkamenettelyssä, ja hakija ohjataan tavalliseen vastaanottokeskukseen. 

Rajamenettely jatkuu hakijalle säädettyine velvollisuuksineen paluun toteuttamista varten, jos hakemus jätetään tutkimatta tai hylätään rajamenettelyssä ehdotetun neljän viikon määräajan sisällä. Rajamenettely päättyy ehdotetun sääntelyn mukaan tässä vaiheessa, jos Maahanmuuttoviraston päätöstä ei anneta tiedoksi seitsemän päivän kuluessa sen tekemisestä tai jos hallinto-oikeus kieltää käännyttämispäätöksen täytäntöönpanon. Lisäksi menettely päättyy neljän viikon kuluessa siitä, kun käännyttämistä koskeva päätös on tullut täytäntöönpanokelpoiseksi, jos hallinto-oikeus ei ole kieltänyt täytäntöönpanoa. Rajamenettely voi kestää yhteensä enintään 77 päivää. 

Valiokunta painottaa, että rajamenettelyn toimivuuden kannalta on olennaista käännyttämispäätöksen saaneen henkilön poistaminen maasta mahdollisimman nopeasti. Maastapoistamismenettely ei rajamenettelyn kohdalla poikkea normaalimenettelystä. Käännyttämispäätöksen täytäntöönpanon valmisteluun tarvittavaan kokonaisaikaan vaikuttaa paitsi käytännön järjestelyihin tarvittava aika, myös vastaanottavan valtion valmius paluuyhteistyöhön. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota siihen, että käännyttämispäätöksen täytäntöönpanolle varattu aika ei välttämättä ole kaikissa tapauksissa riittävän pitkä. Velvollisuus oleskella vastaanottokeskuksen alueella kuitenkin helpottaa esimerkiksi päätöksen tiedoksi antamista hakijalle ja hakijan tavoittamista maastapoistamisen täytäntöönpanoa varten. Valiokunta korostaa maastapoistamispäätösten tehokkaan täytäntöönpanon merkitystä koko turvapaikkajärjestelmän toimivuuden kannalta ja kiirehtii toimenpiteitä menettelyn nopeuttamiseksi. 

Lapset ja muut erityisen haavoittuvassa asemassa olevat

Ulkomaalaislain 96 a §:n mukaan hakijalle, jolla on haavoittuvasta asemasta johtuvia tai muuten turvapaikkamenettelyn aikana todettuja erityistarpeita, annetaan tukea sen varmistamiseksi, että hän voi hyötyä turvapaikkamenettelyyn liittyvistä oikeuksista ja noudattaa siihen liittyviä velvollisuuksia. Ehdotetun ulkomaalaislain 104 a §:n 5 momentin mukaan rajamenettelyä ei sovelleta, jos mainittua tukea ei voida antaa. Hallintovaliokunta painottaa perustuslakivaliokunnan tavoin rajauksen merkitystä ja korostaa sen asianmukaista soveltamista.  

Menettelydirektiivissä asetetaan tiettyjä rajoituksia rajamenettelyn soveltamiseen ilman huoltajaa oleviin alaikäisiin hakijoihin. Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi vastaavat rajoitukset ulkomaalaislain rajamenettelyä koskevaan sääntelyyn. Rajamenettelyä sovelletaan tutkimatta jättämisen osalta ilman huoltajaa olevaan alaikäiseen hakijaan vain, jos hakija on saapunut turvallisesta kolmannesta maasta, jonne hänet voidaan palauttaa tai jos hakija on tehnyt uusintahakemuksen, joka ei täytä hakemuksen tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä. Myös nopeutetun menettelyn käyttämiseen ilman huoltajaa olevien alaikäisten hakijoiden hakemusten käsittelyssä ehdotetaan säädettäväksi menettelydirektiivin mukaiset rajoitukset.  

Valiokunta tähdentää lapsen edun huomioon ottamista kaikissa turvapaikkamenettelyissä. Viranomaisten on ulkomaalaislain 6 §:ssä ja vastaanottolain 5 §:ssä säädetyin tavoin kiinnitettävä lasta koskevassa päätöksenteossa ja vastaanottopalveluja järjestettäessä erityistä huomiota lapsen etuun sekä hänen kehitykseensä ja terveyteensä liittyviin seikkoihin. Sen lisäksi, että rajamenettelyä voidaan tietyin edellytyksin soveltaa yksin tulleeseen alaikäiseen hakijaan, perheissä, joiden kohdalla rajamenettelyä sovelletaan, voi olla alaikäisiä lapsia. Perustelujen mukaan rajamenettelyä ei tule soveltaa, jos sen katsotaan yksittäistapauksessa olevan lapsen edun vastaista tai jos lapsen vastaanottopalveluja ei voida järjestää vastaanottolain mukaisesti. Valiokunta pitää tärkeänä, että majoitus ja liikkumisvapauden rajoitukset suunnitellaan niin, ettei lapsen oikeuksia rajoiteta enempää kuin on välttämätöntä. Saadun selvityksen mukaan esimerkiksi lasten koulunkäynti on rajamenettelyä sovellettaessa tarkoitus järjestää samaan tapaan kuin muutoinkin vastaanoton yhteydessä. Hallintovaliokunta korostaa, että vastaanotto-olosuhteet tulee järjestää niin, että asiakkaiden ja henkilökunnan turvallisuus voidaan vastaanottokeskuksessa varmistaa ja esimerkiksi ihmiskaupan uhrit tunnistaa.  

Viranomaisten resurssit

EU-lainsäädännössä asetetaan useita määräaikoja turvapaikkamenettelyn kestolle. Normaalissa turvapaikkamenettelyssä pääsääntöinen enimmäiskäsittelyaika on kuusi kuukautta, nopeutetussa menettelyssä hakemukset tulee käsitellä viidessä kuukaudessa ja rajamenettelyssä neljässä viikossa. Valiokunta tähdentää, että panostamalla todennäköisesti perusteettomien turvapaikkahakemusten nopeaan käsittelyyn pyritään siihen, että myös normaalissa menettelyssä tutkittavien hakemusten käsittelyä voidaan tehostaa. Tämä edellyttää Maahanmuuttoviraston riittävien resurssien varmistamista. Maahanmuuttovirastolle ehdotetaan vuoden 2024 toisessa lisätalousarvioesityksessä (HE 54/2024 vp) yhteensä noin 1,5 miljoonan euron määrärahalisäystä rajamenettelyä sekä kansalaisuuslain muuttamista koskevien hallitusten esitysten mukaisiin menoihin. Valiokunta toteaa tässä yhteydessä, että Maahanmuuttovirastolla on ollut viime vuosina vaikeuksia pysyä lakisääteisissä käsittelyajoissa, mihin ylimmät laillisuusvalvojat ovat ratkaisuissaan kiinnittäneet huomiota.  

Oikean menettelyn valinta edellyttää Maahanmuuttoviraston resurssien suuntaamista turvapaikkahakemusten seulontaan. Lisäksi vaaditaan kykyä järjestää mahdollisimman nopeasti asianmukainen puhuttelu hakijan hakemusperusteiden selvittämiseksi. Mahdollisuus pitää turvapaikkapuhuttelu etäyhteyden välityksellä on tässä keskeisessä asemassa. Jotta puhuttelu voidaan toteuttaa niin, että hakijan oikeusturva varmistetaan, tulee huolehtia siitä, että tulkkausta ja oikeusapua on saatavilla tarpeiden mukaisesti.  

Valiokunta painottaa, että Maahanmuuttovirasto vastaa suojelun tarpeen määrittävänä viranomaisena myös oikean menettelyn valitsemisesta. Ohjaamisen rajamenettelyyn tekee ehdotettua lainsäädäntöä sovellettaessa käytännössä Rajavartiolaitos, joka selvittää kysymysten avulla, onko hakijan kohdalla edellytyksiä soveltaa rajamenettelyä. Valiokunta korostaa riittävän koulutuksen, ohjeistuksen ja neuvonnan merkitystä oikeaan menettelyyn ohjaamisessa.  

Rajamenettelyyn tarvittavat järjestelyt on tarkoitus toteuttaa vain tietyissä vastaanottokeskuksissa. Esityksen perustelujen mukaan tällainen voisi olla esimerkiksi Joutsenon vastaanottokeskus, joka on valtion ylläpitämä vastaanottokeskus, sijaitsee lähellä itärajaa ja jossa rajamenettelyn edellyttämät järjestelyt ovat kohtuullisin toimenpitein ja kustannuksin toteutettavissa. Valiokunta toteaa, että jatkossa tulee varautua rajamenettelyn toteuttamiseen muissakin vastaanottokeskuksissa.  

Rajamenettelyyn ohjautuvat hakijat siirretään hakemuksen jättämisen jälkeen vastaanottokeskukseen. Valiokunta toteaa, että hakijoiden siirtoihin liittyvät kuljetukset ja niiden turvaaminen sitovat poliisin ja Rajavartiolaitoksen resursseja. Tämänkin vuoksi on perusteltua, että rajamenettelyssä käytettävä vastaanottokeskus sijaitsee mahdollisimman lähellä niitä rajanylityspisteitä, joiden kautta arvioidaan saapuvan eniten rajamenettelyyn ohjautuvia hakijoita. Valiokunta pitää tärkeänä, että kaikkien viranomaisten riittävät resurssit (ml. rahoitus) turvataan tehokkaan rajamenettelyn varmistamiseksi. Riittävien resurssien merkitys korostuu erityisesti välineellistetyn tai laajamittaisen maahantulon tilanteissa, jolloin myös hallinto-oikeuksien ja säilöönottoasioita käsittelevien käräjäoikeuksien resurssitarve kasvaa. 

Muita huomioita

Valiokunta toteaa, että lainsäädäntöön on viime aikoina tehty useita muutoksia, joilla on parannettu viranomaisten kykyä torjua erilaisia hybridiuhkia. Myös muuttoliikkeen hyväksi käyttämiseen hybridivaikuttamisen välineenä on pyritty varautumaan erilaisin keinoin. Valiokunta pitää välttämättömänä, että ulkoisten toimijoiden mahdollisuudet käyttää muuttoliikettä Suomeen ja Euroopan unioniin kohdistuvan vaikuttamisen välineenä kyetään mahdollisimman tehokkaasti estämään. 

Suomeen on kesästä 2023 alkaen kohdistunut Venäjän aiheuttama muuttoliikettä hyväksikäyttävä hybridivaikuttaminen, jonka yhteydessä Suomeen on saapunut itärajan yli tammikuun 2024 loppuun mennessä ilman maahantulon edellytyksiä noin 1 300 henkilöä, jotka ovat hakeneet Suomessa kansainvälistä suojelua. Merkittävä osa näistä henkilöistä on poistunut maasta ennen hakemuksen tutkinnan päättymistä ja jatkanut matkaansa muualle EU:n alueelle. Hakijoista alle 10 prosenttia olisi perusteluissa esitetyn arvion mukaan ohjautunut rajamenettelyn piiriin. Valiokunta toteaa tämänkin perustella, että rajamenettely on yksi keino hallita maahantuloa laajamittaisen ja välineellistetyn maahantulon tilanteissa, mutta ei pelkästään riitä tehokkaasti torjumaan itse ilmiötä tai estämään sen jatkumista. 

Valiokunta pitää tärkeänä, että rajamenettelyä koskevan sääntelyn toimivuutta seurataan. Seurannassa tulee kiinnittää erityistä huomiota siihen, miten rajamenettelyssä olevat hakijat noudattavat liikkumisvapauden rajoituksia. Lainsäädännön soveltamisesta saadut kokemukset tulee ottaa huomioon, kun EU:n menettelyasetuksen mukaisen rajamenettelyn toteuttamisvaihtoehtoja arvioidaan.