Yleistä
Valtion virkamieslaki (750/1994) on hyväksytty eduskunnassa hallintovaliokunnan mietinnön HaVM 5/1994 vp pohjalta. Mietinnössä on tarkasteltu virkamiesoikeuden ja virkasuhteen oikeudellisia perusteita. Ne ovat edelleen voimassa, vaikka virkamieslakiin on tehty sen säätämisen jälkeen muutoksia. Mainitusta mietinnöstä ilmenee, että virkasuhteella ja työsopimussuhteella on perustavia, oikeussuhteen luonteeseen liittyviä eroja.
Virkamieslain säätämiseen liittyvässä edellä mainitussa mietinnössä todetaan, että tuolloin voimassa olleesta hallitusmuodosta johdettavan periaatteen mukaan julkista valtaa voi yleensä kuulua vain viranomaiseksi organisoidulle elimelle ja virkasuhteessa olevalle henkilöstölle. Tämä ilmenee muun muassa hallitusmuodon 92 ja 93 §:n säännöksistä liittyen hallinnon lainalaisuuden periaatteeseen ja virkavastuuseen.
Nykyisin voimassa olevan perustuslain 124 §:stä ilmenee, että julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan antaa vain viranomaiselle. Perustuslain 118 §:ssä lausutaan virkavastuun periaate. Virkamies vastaa virkatoimiensa lainmukaisuudesta.
Valtion tehtävissä, joissa käytetään julkista valtaa, korostuu tarve turvata tehtävien hoito riippumattomasti, tuloksellisesti ja oikeusturvavaatimukset täyttäen. Näistä vaatimuksista ovat johdettavissa myös ne virkamiesten palvelussuhteelle asetettavat erityiset vaatimukset, joiden vuoksi virkamieslainsäädäntö poikkeaa myös luonteeltaan yleisestä työlainsäädännöstä.
Valiokunta toteaa, että virkasuhteen sääntely virkamieslaissa perustuu siihen riippumattomuuden ja itsenäisyyden vaatimukseen, joka koskee erityisesti lain soveltamista, julkisten hallintotehtävien hoitamista ja ylipäätään julkisen vallan käyttämistä. Virkasuhde on tavallaan väline, jolla keskeisesti hoidetaan valtion tehtävät. Virkatehtävien hoitaminen vaikuttaa myös hallinnon ulkopuolelle kansalaisten oikeuksien ja velvollisuuksien toteutumiseen. Sen vuoksi on tärkeää myös säännöksin turvata niiden asianmukainen, viivytyksetön ja riippumaton hoitaminen.
Hallintovaliokunta on valtion virkamieslain säätämisen yhteydessä huomauttanut, että valtion virkamiehiä koskevalla lainsäädännöllä ei säännellä yksistään valtiotyönantajan ja sen palveluksessa olevien henkilöiden välisiä oikeussuhteita. Valtion virkamieslailla on tärkeä vaikutus koko julkisen toiminnan perusteisiin. Kysymys on yksittäisten kansalaisten, kansalaisryhmien ja yhteisöjen oikeuksien ja velvollisuuksien toteutumisesta hallinnollisessa päätöksenteossa.
Valiokunta on korostanut, että julkisten tehtävien hoitamisen luonne ja siihen liittyvä vastuu edellyttävät, että lainsäädännössä kiinnitetään erityistä huomiota virkamiesten aseman itsenäisyyteen ja pysyvyyteen. Virkamies toimii julkisen vallan edustajana ja toteuttajana sekä siten samalla kansalaisten palvelijana. Virkamiehen tehtävänä on turvata, että kansalainen saa hänelle kuuluvat edut ja oikeudet. Kansalaisten on voitava luottaa siihen, että valtion tehtäviä hoitaa koulutettu, ammattitaitoinen ja pätevä henkilöstö. On myös muistettava, että virkamiehen virassapysymisoikeus on luotu paljolti virkamiehen objektiivisuutta ja itsenäisyyttä takaamaan.
Kunnallisesta viranhaltijasta annettu laki (304/2003) rakentuu vastaaville periaatteille.
Hallituksen esityksessä ehdotetaan valtion virkamieslakiin (jäljempänä virkamieslaki) ja kunnalliseen viranhaltijalakiin (jäljempänä viranhaltijalaki) työsopimuslakiin (55/2001) 1 päivänä tammikuuta 2017 voimaan tulleet muutokset. Valiokunta arvioi esitystä edellä viitatuista virkasuhteen oikeudellisista lähtökohdista. Sääntely, joka on toteutettu työoikeudessa, ei välttämättä sovellu virkasuhteeseen sen erityisluonteesta johtuen.
Viran siirtäminen (Virkamieslain 5 §)
Voimassa olevan virkamieslain mukaan virkasiirroista päättää valtioneuvosto. Käytännössä päätöksen asiassa tekee valtiovarainministeriö. Esityksessä ehdotetaan, että valtion talousarviossa eriteltävä virka siirretään saman viraston muuhun yksikköön asianomaisen ministeriön päätöksellä. Lisäksi ehdotetaan, että muu virka siirretään toisen ministeriön hallinnonalaan kuuluvaan virastoon sen ministeriön päätöksellä, jonka hallinnonalalta virka siirretään. Päätöksestä on ilmoitettava valtiovarainministeriölle.
Valiokunta toteaa, että ehdotetulla sääntelyllä on tarkoitus keventää virkasiirtoihin liittyvää menettelyä. Koska virkasiirron edellytyksenä on, että luovuttavan ja vastaanottavan hallinnonalan ministeriöt, luovuttava ja vastaanottava virasto sekä siirrettävä virkamies ovat yksimielisiä henkilöstövoimavarasiirrosta ja sen toteutuksesta, valiokunta ei pidä valtiovarainministeriön päätöstä asiassa tarpeellisena. Tämän vuoksi valiokunta puoltaa virkamieslain 5 §:n muuttamista hallituksen esityksessä ehdotetulla tavalla.
Määräaikainen virkasuhde (Virkamieslain 9 c §, Viranhaltijalain 3 a §)
Virkasuhdetta koskevan sääntelyn lähtökohtana on nimittää pysyväisluonteiseen toistaiseksi voimassa olevaan virkasuhteeseen. Poikkeuksen tästä pääperiaatteesta muodostaa määräaikaiseen virkasuhteeseen nimittäminen, mikä edellyttää, että virkamieslain 9 §:ssä säädetyt edellytykset täyttyvät. Määräaikaiseen virkasuhteeseen voidaan nimittää vain, jos työn luonne, sijaisuus, avoinna olevaan virkaan kuuluvien tehtävien hoidon väliaikainen järjestäminen tai harjoittelu edellyttää määräaikaista virkasuhdetta. Muussa tapauksessa nimittäminen tapahtuu toistaiseksi voimassa olevaan virkasuhteeseen eli niin sanottuun pysyvään virkaan.
Kunnallinen viranhaltija voidaan ottaa viranhaltijalain 3 §:n 2 momentin mukaan määräajaksi vain viranhaltijan omasta pyynnöstä tai jos määräajaksi ottamisesta on erikseen säädetty taikka tehtävän luonne, sijaisuus, avoinna olevaan virkasuhteeseen kuuluvien tehtävien hoidon järjestäminen tai muu niihin rinnastettava kunnan toimintaan liittyvä määräaikaista virkasuhdetta edellyttävä seikka sitä vaatii.
Esityksessä ehdotetaan virkamieslakiin ja viranhaltijalakiin lisättäväksi uusi säännös, jonka mukaan enintään vuoden pituiseen määräaikaiseen virkasuhteeseen nimittäminen ei edellytä laissa säädettyä perustetta, jos virkasuhteeseen nimitetään henkilö, joka on ollut työ- ja elinkeinotoimiston ilmoituksen mukaan yhtäjaksoisesti työtön työnhakija edellisen 12 kuukauden ajan. Enintään kahden viikon pituinen virka- tai työsuhde ei kuitenkaan katkaisisi työttömyyden yhdenjaksoisuutta. Viranomainen voisi nimittää henkilön vuoden kuluessa ensimmäisen määräaikaisen virkasuhteen alkamisesta enintään kahteen uuteen määräaikaiseen virkasuhteeseen. Määräaikaisten virkasuhteiden yhteenlaskettu kokonaiskesto ei kuitenkaan saisi tällöin ylittää yhtä vuotta.
Hallituksen esityksen mukaan ehdotetulla sääntelyllä pyritään alentamaan kynnystä nimittää pitkäaikaistyötön määräaikaiseen virkasuhteeseen ja siten parantamaan pitkäaikaistyöttömän työllistymismahdollisuuksia. Valiokunta ei pidä mainittuja muutosehdotuksia hallituksen esityksen mukaisessa muodossa ongelmattomina. On selvää, ettei työnantaja saa kiertää virkasuhteeseen sisältyvää palvelusturvaa korvaamalla pysyvissä tehtävissä työvoiman tarvetta määräaikaisilla virkasuhteilla. Ehdotettu sääntely ei muuta myöskään sitä seikkaa, että nimitettävän pitkäaikaistyöttömän tulee kaikissa tapauksissa täyttää viran kelpoisuusvaatimukset.
Valiokunta katsoo, että virkamieslakiin perustuvaa määräaikaista virkasuhdetta ei voida täyttää pitkäaikaistyöttömällä ilman avointa hakumenettelyä. Viranhaltijalain osalta valiokunta ehdottaa 2. lakiehdotuksen 4 §:n 3 momentin poistamista lakiehdotuksesta, jotta sääntely vastaa edellisessä virkkeessä lausuttua. Valiokunnan tarkoituksena on varmistaa avoimen hakumenettelyn avulla, että määräaikainen virkasuhde tulee myös esillä olevassa tilanteessa täytetyksi osaavalla henkilöllä ja noudattaen asianmukaisesti nimittämisperusteita.
Koeaika (Virkamieslaki 10 ja 65 §, Viranhaltijalaki 8 §)
Koeajan olennainen merkitys on siinä, että silloin työantajalla on mahdollisuus arvioida virkamieheksi nimitetyn käytännön soveltuvuutta tehtäväänsä. Vastaavasti koeaika antaa virkamiehelle mahdollisuuden arvioida omalta osaltaan, vastaako tehtävä hänen omia odotuksiaan.
Valtion virkamieslain 10 §:n nojalla virkamiestä nimitettäessä voidaan määrätä, että virkasuhde voidaan enintään kuusi kuukautta kestävän koeajan aikana purkaa sekä nimittävän viranomaisen että virkamiehen puolelta. Vastaava säännös kunnallisen viranhaltijan koeajan kestosta on kunnallisen viranhaltijalain 8 §:ssä. Näin ollen työsopimuslakia vastaavaa koeajan pidentämismahdollisuutta neljästä kuukaudesta kuuteen kuukauteen ei virkasuhteiden osalta ole tarvetta edes harkita.
Sen sijaan valiokunta pitää perusteltuna, että viranomaiselle säädetään mahdollisuus pidentää koeaikaa, jos virkamies tai viranhaltija on ollut koeaikana poissa työstä pidempään työkyvyttömyyden tai perhevapaan vuoksi. Koeajan tarkoitus ei toteudu, jos virkamies tai viranhaltija on ollut koeaikana pitkähkön ajan poissa tehtävistään. Tämän vuoksi esityksessä ehdotetaan, että viranomainen voi pidentää koeaikaa kuukaudella kutakin työkyvyttömyys- tai perhevapaajaksoihin sisältyvää 30 kalenteripäivää kohden. Viranomaisen on ilmoitettava virkamiehelle ja viranhaltijalle koeajan jatkamisesta ennen kuin koeaika päättyy. Valiokunta ehdottaa, että selvyyden vuoksi ilmoitus koeajan pidentämisestä on virkamieslain 10 §:n 1 momentin ja viranhaltijalain 8-------- §:än nojalla tehtävä kirjallisesti.
Lisäksi valiokunta ehdottaa voimassa olevia viranhaltijalakia ja työsopimuslakia vastaavasti, että valtion virkamieslain 10 §:ään lisätään uusi 2 momentti seuraavasti: "Vuotta lyhyemmässä määräaikaisessa virkasuhteessa koeaika voi 1 momentista poiketen olla enintään puolet määräaikaisen virkasuhteen kestosta."
Valiokunta pitää perusteltuna voimassa olevan virkamieslain 65 §:n 4 momentin säännöstä, jonka mukaan virkamies on virkavapaana aiemmasta virastaan, kunnes koeaika uudessa virassa päättyy. Tämä turvaa koeajan tarkoituksen toteutumista sekä työnantajan että virkamiehen kannalta. On johdonmukaista, että virkavapaus jatkuu koko koeajan silloinkin, kun koeaikaa pidennetään. Jos virkamiehellä ei ole paluuta entiseen virkaansa, hän saattaa omalta puoleltaan purkaa virkasuhteen, jos koeaikaa pidennetään. Tämän vuoksi työnantaja voi turhaan menettää virkamiehen, joka pidennetyn koeajan jälkeen tehdyn arvion perusteella osoittautuisi erinomaisen soveliaaksi kyseessä olevan viran tehtäviin. Valiokunta ehdottaakin virkamieslain 65 §:n säilyttämistä nykyisellään.
Takaisinottovelvollisuus (Virkamieslaki 32 §, Viranhaltijalaki 46 §)
Virkamieslain 32 §:n 1 momentissa säädetään työnantajan velvollisuudesta ottaa takaisin irtisanottu virkamies, jos irtisanominen ei johdu virkamiehestä, vaan siitä, ettei virasto tarvitse työvoimaa niihin tehtäviin, joita varten virkamies on otettu valtion palvelukseen. Takaisinottovelvollisuus syntyy, jos virasto tarvitsee työvoimaa samoihin tai samanlaisiin tehtäviin. Nykyisin takaisinottovelvollisuus on virkamieslaissa 24 kuukautta irtisanomisajan päättymisestä.
Hallituksen esityksessä ehdotetaan takaisinottovelvollisuutta irtisanomistilanteessa lyhennettäväksi osin työsopimuslakia vastaavasti. Virkamieslain edellä mainittua takaisinottoaikaa ehdotetaan lyhenettäväksi kuuteen kuukauteen. Viranhaltijalain 46 §:ssä säädettyä yhdeksän kuukauden takaisinottoaikaa ehdotetaan lyhennettäväksi neljään kuukauteen. Jos virkasuhde on kestänyt 12 vuotta, olisi takaisinottoaika viranhaltijalaissa kuitenkin kuusi kuukautta.
Hallintovaliokunta toteaa, että voimassa olevaa virkamieslakia säädettäessä valiokunta on mietinnössään (HaVM 5/1994 vp — HE 291/1993 vp) ehdottanut hallituksen esitykseen sisältyneen takaisinottovelvollisuuden yhdeksän kuukauden määräajan pidentämistä 24 kuukauteen.
Voimassa olevassa laissa olevaa 24 kuukauden takaisinottovelvollisuutta valiokunta on pitänyt perusteltuna sen johdosta, että valtio toimii vuotuisen talousarvion määrärahojen puitteissa. Valiokunnan tarkoituksena on ollut, että takaisinottovelvollisuutta arvioitaessa lain sanamuoto johtaa ainakin kahden täyden talousarviovuoden aikana tapahtuvaan tarkasteluun. Näin voidaan osaltaan vaikuttaa siihen, että esimerkiksi pitkään valtion palveluksessa ollut henkilö ei satunnaisen määrärahojen vähenemisen vuoksi joutuisi kohtuuttomaan asemaan eikä joutuisi esimerkiksi hakemaan omaa aiempaa virkaansa. Asianmukainen menettely edellyttää, että virkamies voi palata entiseen tehtäväänsä, jos tilapäisluonteisen tehtävien tai määrärahojen vähenemisen seurauksena virkamies on ehditty irtisanoa.
Kuten hallintovaliokunta toteaa mietinnössään HaVM 5/1994 vp, vertailua työsopimuslakiin ei voida pitää perusteltuna muun ohella sen johdosta, että yksityisellä sektorilla henkilöstön tarve riippuu suoraan kysynnästä eivätkä käytettävissä olevat palkkausmäärärahat ole sidottuja valtion tavoin kalenterivuoteen. Esityksessä tuodaan esiin perusteena ehdotetuille muutoksille hallinnollisen taakan väheneminen. Kysymys on kuitenkin vain siitä, että asianomainen virasto tiedustelee työvoimaviranomaiselta, vieläkö irtisanotut virkamiehet etsivät töitä.
Valiokunta ehdottaa, että 1. lakiehdotuksessa asetetaan takasinottovelvollisuudelle 12 kuukauden määräaika virkamieslain 32 §:ssä. Viranhaltijalain 46 §:ssä valiokunta ehdottaa säilytettäväksi takaisinottovelvoitteen nykyiset määräajat.
Virkamiehen eroamisikä (35 §)
Virkamieslain 35 §:n mukaan virkamiehen virkasuhde päättyy ilman irtisanomista tai muuta virkasuhteen päättymistä tarkoittavaa toimenpidettä sen kuukauden päättyessä, jonka aikana virkamies saavuttaa eroamisiän. Valtion virkamiesten yleinen eroamisikä on ollut vuoden 2005 alusta lukien 68 vuotta. Tätä säännöstä on muutettu lailla 193/2016 siten, että eroamisikä on 1 päivästä huhtikuuta 2016 alkaen 68 vuotta vuonna 1957 ja sitä ennen syntyneillä, 1958—1961 syntyneillä 69 vuotta ja sen jälkeen syntyneillä 70 vuotta.
Esityksessä ehdotetaan, että virkamiehen eroamisiän täyttymisestä huolimatta virkamiehen virkasuhdetta voidaan virkamiehen suostumuksella jatkaa enintään kahdella vuodella. Käytännössä tämä merkitsee ensi vaiheessa, että työnantaja voi jatkaa virkamiehen suostumuksella virkasuhdetta aina siihen saakka, että virkamies täyttää 70 vuotta. Myöhemmin virkasuhdetta voidaan jatkaa — vuonna 1962 ja sen jälkeen syntyneiden osalta — aina virkamiehen 72 vuoden ikään saakka.
Poliisin hallinnosta annetun lain (110/1992) 15 §:n mukaan poliisimiehen eroamisikä on 68 vuotta. Poliisimiesten osalta ehdotetaan mainitun 15 §:n muuttamista virkamieslain tapaan niin, että virkasuhdetta voidaan jatkaa enintään kahdella vuodella poliisimiehen suostumuksella.
Lainmuutoksilla mahdollistetaan työurien pidentäminen valtion virkasuhteessa. Lisäksi ehdotettujen säännösten hyväksyminen antaa joustomahdollisuuksia esimerkiksi sellaisia tilanteita varten, joissa eroamisiän saavuttaneen virkamiehen asiantuntemusta tarvitaan organisaatiossa. Säännösten soveltaminen käytännössä edellyttää, että virkamiehen ammattitaidolla ja asiantuntemuksella on käyttöä työnantajan näkökulmasta ja että virkamies antaa suostumuksensa virkasuhteen jatkamiseen. Valiokunta puoltaa eroamisikää koskevien ehdotusten hyväksymistä.
Muut kannanotot
Valiokunta pitää hallituksen esitykseen sisältyviä lakiehdotuksia tarpeellisina ja tarkoituksenmukaisina. Hallintovaliokunta puoltaa 1. lakiehdotuksen (virkamieslaki) ja 2. lakiehdotuksen (viranhaltijalaki) hyväksymistä muutettuina sekä 3. lakiehdotuksen (laki poliisin hallinnosta) hyväksymistä muuttamattomana tästä mietinnöstä ilmenevin kannanotoin.