Yleistä

Hallituksen esityksessä laiksi kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetun lain (746/2011, jäljempänä vastaanottolaki) 20 ja 21 §:n väliaikaisesta muuttamisesta ehdotetaan pienennettävän vastaanottorahaa ja käyttörahaa, joita myönnetään kansainvälistä suojelua hakevalle, tilapäistä suojelua saavalle ja ihmiskaupan uhrille, jolla ei ole kotikuntaa. Kyse on väliaikaisesti, 31.12.2025 asti, voimassa olevasta laista.  

Vastaanottorahaa myönnetään ihmisarvoisen elämän kannalta välttämättömän toimeentulon turvaamiseksi ja itsenäisen selviytymisen edistämiseksi, jos henkilö on tuen tarpeessa eikä voi saada toimeentuloa ansiotyöllään, muista tuloistaan tai varoistaan, itseensä nähden elatusvelvollisen huolenpidolla tai muulla tavalla. Vastaanottorahaa myönnetään kansainvälistä suojelua hakevalle ja tilapäistä suojelua saavalle sekä ihmiskaupan uhrille, jolla ei ole kotikuntalaissa tarkoitettua kotikuntaa Suomessa. Ilman huoltajaa olevalle lapselle myönnetään vastaanottorahan sijasta käyttörahaa, jos hän majoittuu vastaanottokeskuksessa, joka tarjoaa täyden ylläpidon. 

Esityksen taustalla on pääministeri Orpon hallitusohjelman kirjaus vastaanottorahan pienentämisestä perustuslain ja vastaanottodirektiivin sallimaan minimiin (kohta 10.3). Esityksellä haetaan säästöjä julkisen talouden tasapainottamiseksi ja se liittyy vuoden 2024 toiseen lisätalousarvioon. Vastaanottorahan määrää on tarkoitus arvioida uudelleen vuonna 2024 käynnistyvän vastaanottolain uudistamishankkeen aikana. 

Esityksen tavoitteena on lisäksi nopeuttaa sellaisten tilapäistä suojelua saavien henkilöiden kuntaan siirtymistä, joilla on mahdollisuus hakea kotikuntaa. Vastaanottokeskuksen asiakkaan oleskelu Suomessa on tilapäistä ja vastaanottokeskuksessa vietetyn ajan on tarkoitus olla lyhyt. Myös vastaanottoraha on suunniteltu etuudeksi, jolla henkilön toimeentulo turvataan ainoastaan ly-hytaikaisesti.  

Perustuslakivaliokunta on antanut asiasta lausunnon (PeVL 25/2024 vp). Perustuslakivaliokunta esittää, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä vain, jos valiokunnan täydentävää vastaanottorahaa koskevasta sääntelystä tekemä valtiosääntöoikeudellinen huomautus otetaan asianmukaisesti huomioon. Hallintovaliokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomioin ja muutosehdotuksin. 

Vastaanottorahan perusosan riittävyys

Esityksessä ehdotetaan, että yksin asuvalle myönnettävän vastaanottorahan perusosa lasketaan 348 eurosta 300 euroon. Ateriat tarjoavassa vastaanottokeskuksessa vastaanottorahan määrä alenee 102 eurosta 88 euroon. Muilla 18 vuotta täyttäneillä vastaanottorahan perusosan määrä alenee 294 eurosta 254 euroon ja ateriapalvelut tarjoavassa vastaanottokeskuksessa 84 eurosta 72 euroon.  

Vastaanottorahan perusosan tulee ravintomenojen lisäksi kattaa vaatemenot, vähäiset terveydenhuoltomenot, paikallisliikenteen ja puhelimen käytöstä aiheutuvat menot ja vastaavat muut henkilön ja perheen jokapäiväiseen toimeentuloon kuuluvat menot. Hallituksen esityksessä on perusosan arvioinnin yhtenä suuntaa antavana mittarina käytetty viitebudjetteja, jotka heijastavat ihmisarvoisen elämän edellyttämää kulutustasoa (2.9. Viitebudjetit, s. 23). Esimerkiksi viitebudjetin mukaan vastaanottorahan määrä olisi vastanottorahan perusosan pienentämisen ja indeksijäädytyksen jälkeen edelleen riittävä terveellisestä ruoasta syntyviin kustannuksiin. Ravintomenojen jälkeen muihin vastaanottorahalla katettaviin menoihin jäljelle jäävä euromäärä on viitebudjetin mukaan suurempi kuin, jos vastaanottorahan määrää verrataan ainoastaan välttämättömänä toimeentulotukena myönnettävien laskennallisten ravintomenojen määrään. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan vastaanottoraha tarjoaa myös enemmän liikkumavaraa kuin välttämätön toimeentulotuki, koska vastaanottoraha maksetaan kuukaudeksi kerrallaan. Lisäksi vastaanottojärjestelmässä vastaanottopalveluiden avulla vastataan erikseen niiden henkilöiden tarpeisiin, joilla on haavoittuvasta asemasta johtuvia erityisiä tarpeita.  

Valiokunta toteaa, että vastaanottorahan riittävyyttä ei kuitenkaan voida suoraan verrata toimeentulotuen perusosan riittävyyteen, koska toimeentulotuen perusosaan sisältyviä menoja katetaan vastaanottojärjestelmässä myös aineellisina hyödykkeinä annettavalla osuudella.  

Valiokunta toteaa myös selvyyden vuoksi, että ehdotus ei muuta hyödykkeinä annettavan tuen määrää. Ehdotettu sääntely ei myöskään vaikuta vastaanottokeskuksen asiakkaan oikeuteen saada muita vastaanottopalveluita, joihin kuuluu vastaanottorahan ja aineellisten hyödykkeiden lisäksi muun muassa majoitus, sosiaali- ja terveyspalvelut sekä täydentävä vastaanottoraha silloin, kun sen arvioidaan olevan yksilöllisestä syystä tarpeen. Vastaanottolain 14 §:n mukaan vastaanottopalveluja annetaan kaikille kansainvälistä suojelua hakeville ja tilapäistä suojelua saaville. Henkilöllä on vastaanottolain nojalla subjektiivinen oikeus vastaanottopalveluihin, joiden tehtävänä on vastaanottolain 1 §:n mukaisesti turvata henkilön toimeentulo ja huolenpito. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan vastaanottolakia sovellettaessa kiinnitetään erityistä huomiota lapsen etuun ja otetaan huomioon erityistarpeet, jotka johtuvat henkilön haavoittuvasta asemasta.  

Täydentävän vastaanottorahan myöntämisen edellytykset

Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan (PeVL 25/2024 vp), että perustuslain 19 §:n 1 momentissa asetettuja vaatimuksia ei täytä sellainen järjestelmä, jossa perusoikeussäännöksen mukainen oikeus turvattaisiin pelkästään tai viime kädessä vain viranomaisen laissa oikeudellisesti sitomattoman harkintavallan käytön perusteella. Koska yksilön oikeuksien perusteista on perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan säädettävä lailla, ja julkisen vallan käytön tulee olla aina palautettavissa eduskunnan säätämässä laissa olevaan toimivaltaperusteeseen (HE 1/1998 vp, s. 74), myös oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon edellyttää tällaisten perusteiden laintasoista sääntelyä. Lailla säätämiseen taas kohdistuu yleinen vaatimus lain täsmällisyydestä ja tarkkuudesta (ks. esim. PeVL 10/2016 vp, s. 3).  

Perustuslakivaliokunta pitää lausunnossaan ongelmallisena sitä, että vastaanottolain 19 §:n sääntely täydentävän vastaanottorahan suhteesta vastaanottorahan perusosaan ja vastaanottolain myöntämisedellytyksistä on voinut jäädä epäselväksi. Hallintovaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä ei esitetä tässä suhteessa minkäänlaista muutosta. 

Perustuslakivaliokunnan mukaan täydentävää vastaanottorahaa koskevaa sääntelyä on kuitenkin välttämätöntä selventää niin, että laista käy yksiselitteisesti ilmi tuen myöntämisen ja myöntämisen edellytysten oikeusharkintaisuus ja se, että vastaanottolain 19 §:n 1 momentin säännös ihmisarvoisen elämän kannalta välttämättömän toimeentulon turvaamisesta ja itsenäisen selviytymisen edistämisestä koskee myös täydentävää vastaanottorahaa.  

Hallintovaliokunta toteaa, että vastaanottolain 19 §:n 1 momentin mukaan vastaanottorahaa myönnetään, jos henkilö on tuen tarpeessa eikä voi saada toimeentuloa ansiotyöllään, muista tuloistaan ja varoistaan, itseensä nähden elatusvelvollisen huolenpidolla tai muulla tavalla. Tämä 1 momentin edellytys kattaa myös 3 momentin tarkoittaman täydentävän vastaanottorahan. Lain mukaan vastaanottorahaa hakevan ja hänen perheensä tulot ja varat otetaan huomioon vastaanottorahaa myönnettäessä toimeentulotukilaissa säädetyllä tavalla. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan käytännössä oikeus vastaanottorahaan ratkaistaan tekemällä toimeentulotukilain 13 §:n mukainen laskelma vastaanottorahassa huomioitavista tuloista, varoista ja menoista. Vastaanottorahan perusosa myönnetään kaikille hakijoille, jotka täyttävät nämä edellytykset. Täydentävää vastaanottorahaa myönnetään sen sijaan henkilön tai perheen erityistä tarpeista tai olosuhteista johtuviin tarpeellisiksi harkittuihin menoihin. Myönnettävän tuen määrä määräytyy tapauskohtaisesti hakijan esittämien yksilöllisten tarpeiden mukaan. Täydentävää vastaanottorahaa hakevan on osoitettava täydentävän vastaanottorahan tarpeellisuus ja toimitettava olennaiset tiedot vastaanottokeskukseen hakemuksen käsittelemistä varten. Täydentävää vastaanottorahaa koskevan hallintopäätöksen tekee vastaanottokeskuksen sosiaalityöntekijä tai sosiaaliohjaaja esitettyihin tietoihin perustuen. Heidän tulee täyttää sosiaalihuollon ammattihenkilöistä annetun lain (817/2015) mukaiset vaatimukset. Vastaanottolain 4 §:n 1 mom. mukaan laissa tarkoitettujen asioiden käsittelyssä noudatetaan hallintolakia (434/2003) ja muutoksenhakuasioissa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia (808/2019), jollei laissa erikseen toisin säädetä. Täydentävän vastaanottorahan päätöstä tehtäessä käytetään edellä mainitun laskelman ohella, yksilöllistä harkintaa sen arvioimiseksi, onko tuki ja miksi tarpeellista ja kuinka paljon tukea myönnetään. 

Täydentävän vastaanottorahan myöntämiseen ja myöntämisedellytyksiin liittyy osin epäselvyyksiä. Vastaanottolain 1 §:n mukaan vastaanottolain tehtävänä on turvata hakijan toimeentulo ja huolenpito. Vastaanottorahan perusosa kattaa henkilön jokapäiväiseen elämään ja toimeentuloon kuuluvat menot. Osa vastaanottokeskuksen asiakkaalle antamasta aineellisesta tuesta muodostuu rahana annettavan osuuden lisäksi vastaanoton hyödykkeistä. Täydentävää vastaanottorahaa ei ole tarkoitettu myönnettäväksi vastaanottorahan perusosalla katettavaksi tarkoitettuihin arjen menoihin. Vastaanottolain mukainen velvollisuus turvata henkilön toimeentulo ja huolenpito sekä täydentävää vastaanottorahaa koskeva rajaus ovat saattaneet vaikeuttaa lain tulkintaa ja yhdenmukaista toimeenpanoa käytännön tasolla erityisesti silloin, kun henkilölle myönnettävä vastaanottorahan perusosa ei yksittäisessä tapauksessa ole ollut riittävä turvaamaan henkilön ihmisarvoisen elämän kannalta välttämätöntä toimeentuloa ja edistämään itsenäistä selviytymistä.  

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan käytännössä henkilön tai perheen erityisenä tarpeena tai olosuhteena on pidetty esimerkiksi pitkäaikaista vastaanottorahan varassa elämistä, pitkäaikaista tai vaikeaa sairautta tai lasten tarpeista aiheutuvia menoja ja muita näihin verrattavia olosuhteita tai tarpeita. Esimerkiksi täydentävää vastaanottoraha on voitu myöntää viranomaiskäynteihin liittyviin välttämättömiin matkakuluihin tai oppivelvollisuusiän ylittäneelle vastaanottokeskuksen ulkopuolisiin koulutusohjelmiin osallistumisesta aiheutuviin kustannuksiin. Menot voivat olla kertaluonteisia tiettyyn elämäntapahtumaan liittyviä tai säännöllisiä, kuten pitkäaikaisen sairauden aiheuttamat asiakkaan itsenäistä selviytymistä tukevat kustannukset. Täydentävän vastaanottorahan tarkoituksena on edistää henkilön ja perheen sosiaalista turvallisuutta, hyvinvointia ja itsenäistä suoriutumista sekä ehkäistä syrjäytymistä ja estää tilanteen huomattavaa heikkenemistä.  

Hallintovaliokunta ehdottaa, että tässä yhteydessä muutetaan hallituksen esitykseen sisältymätöntä täydentävää vastaanottorahaa koskevaa vastaanottolain 19 §:n 3 momenttia. Valiokunta ehdottaa momentin selventämistä siten, että jatkossakin voidaan varmistaa, ettei henkilön oikeus ihmisarvoisen elämän kannalta välttämättömään huolenpitoon ja toimeentuloon vaarannu. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että jatkossa täydentävää vastaanottorahaa voidaan myöntää myös vastaanottorahan perusosalla katettavaksi tarkoitettuihin arjen menoihin. Toisaalta valiokunta korostaa sitä, että henkilön toiminta, jossa vastaanottorahan perusosa on käytetty muuhun kuin vastaanottolain 19 §:n 2 momentissa tarkoitettuihin menoihin, ei lähtökohtaisesti voi oikeuttaa täydentävään vastaanottorahaan. Valiokunta haluaa kuitenkin kiinnittää huomiota siihen, että myönnettävän tuen määrä määräytyy edelleen tapauskohtaisesti hakijan esittämien yksilöllisten tarpeiden mukaan ja harkintaan perustuva menettely täydentävää vastaanottorahaa haettaessa pysyy samana. Hallintovaliokunta tähdentää, että mikäli hakija hakee täydentävää vastaanottorahaa siksi, että vastaanottorahan perusosa ei ole ollut riittävä kattamaan kuukausittaisia arjen menoja, tulee vastaanottokeskuksen sosiaalityöntekijän tai sosiaaliohjaajan selvittää, miksi henkilön rahat ovat loppuneet. Mikäli henkilöllä on perusteltu syy varattomuuteen, voidaan täydentävää vastaanottorahaa myöntää myös vastaanottorahan perusosalla katettaviin menoihin. Mikäli tällaista syytä ei ole, eikä selvittämisestä huolimatta syytä saada selville, tulee vastaanottokeskuksen ainakin tällaisessa tilanteessa turvata ainoastaan henkilön perustarpeet esimerkiksi antamalla hakijalle peruselintarvikkeita. Tilanteessa tulee kuitenkin huolehtia erityisesti lasten erityistarpeiden turvaamisesta.  

Lapsen edun toteutuminen

Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, että täydentävää vastaanottorahaa koskevan sääntelyn selventäminen on välttämätöntä myös lapsen oikeuksien sääntelylle perustuslain 80 §:ssä asetetun lakitasoisuuden vaatimuksen vuoksi. Perustuslakivaliokunta on todennut, että lapsen edun ja oikeuksien toteutumisesta on huolehdittava täysimääräisesti. Lapsen oikeuksien yleissopimuksen 3 artiklan 1 kohdan mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Perustuslakivaliokunta korostaa myös sääntelyn asianmukaista soveltamista lapsen edun ja oikeuksien kannalta. Hallintovaliokunta toteaa, että viranomaisilla on jo nyt voimassa olevan vastaanottolain 5-6 §:n ja 38 b §:n 3 momentin mukaan velvollisuus kiinnittää huomiota lapsen etuun ja oikeuksiin. 

Vastaanottorahan pienentämisen ja indeksijäädytyksen yhteisvaikutus

Hallituksen esityksestä ilmenee, että vuoden 2024 alussa voimaan tullut eräiden kansaneläkeindeksiin ja elinkustannusindeksiin sidottujen etuuksien ja rahamäärien indeksitarkistuksista vuosina 2024—2027 annettu laki (1296/2023), jäädyttää vastaanottorahan ja käyttörahan määrän vuoden 2023 tasolle. Esityksessä on arvioitu vastaanottorahan pienentämisen ja indeksijäädytyksen yhteisvaikutuksia. Esitys on myös annettu väliaikaisena, jotta voidaan varmistaa, ettei vastaanottorahan perusosan määrä laske vastaanottorahaan kohdistuvan indeksijäädytyksen vaikutuksesta välttämättömänä toimeentulotukena myönnettävien laskennallisten ravintomenojen määrän alle. Valiokunta toteaa, että esityksessä on varmistettu, että tämä toteutuu kaikkien asiakasryhmien osalta. Lisäksi esityksessä on huomioitu lasten asema ja erityisesti haavoittuvassa asemassa olevien yksinhuoltajaperheiden tilanne pienentämällä vastaanottorahaa heidän kohdallaan suhteessa vähemmän kuin muilta ja säätämällä lapsille ikäryhmäkohtaiset vastaanottorahan perusosat.  

Hallintovaliokunta katsoo, että täydentävän vastaanottorahan sääntelyn täsmentäminen edellä kuvatulla tavalla pienentää esityksen mahdollisia negatiivisia vaikutuksia ja tukee erityisesti lasten ja haavoittuvassa asemassa olevien hakijoiden toimeentuloa ja hyvinvointia. Valiokunta pitää tärkeänä, että vastaanottorahan pienentämisen ja indeksijäädytyksen yhteisvaikutuksia seurataan vuosien 2024—2025 aikana. 

Lain voimaantulo

Vastaanottorahapäätökset tehdään lähtökohtaisesti kolmeksi kuukaudeksi kerrallaan. Hallintovaliokunnan saaman selvityksen mukaan kesäkuun 2024 alussa on mahdollisesti tehty päätöksiä, jotka koskevat kesä-elokuun vastaanottorahaa. Lain toimeenpano sisältää asiakkaiden tiedottamisen, päätösten korjaamisen sekä vastaanottorahan maksamisen. Valiokunta toteaa, että lain täytäntöönpanolle on varattava riittävä aika.