Arpajaislain uudistaminen

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi arpajaislakia (1047/2001) sekä siihen liittyen eräitä muita lakeja. Uudistuksen keskeisenä tavoitteena on rahapelaamisesta aiheutuvien taloudellisten, sosiaalisten ja terveydellisten haittojen nykyistä tehokkaampi ehkäiseminen ja vähentäminen yk-sinoikeusjärjestelmässä. Lisäksi tavoitteena on vahvistaa järjestelmän kykyä ohjata kysyntää arpajaislailla säänneltyyn rahapelitarjontaan haittojen ehkäisyn ja vähentämisen tehostamiseksi. Esityksellä toteutetaan hallitusohjelmaan sisältyvät kirjaukset arpajaislain uudistamisesta. 

Arpajaislakia on sen voimassaolon aikana uudistettu useaan otteeseen erityisesti lain rahapelitoimintaa koskevien säännösten osalta. Vuonna 2010 toteutetussa uudistuksessa arpajaislakia on täydennetty säännöksillä, joilla on tehostettu rahapelaamisesta aiheutuvien sosiaalisten ja terveydellisten haittojen ehkäisemistä sekä lisätty viranomaisten keinoja puuttua lainvastaiseen rahapelitoimintaan. Vuonna 2012 toteutetussa uudistuksessa on siirrytty silloisesta muodollisesta toimilupajärjestelmästä lakisääteisten yksinoikeuksien järjestelmään, jossa oikeus rahapelien toimeenpanemiseen on säädetty laissa nimetyille yksinoikeuksien haltijoille Fintoto Oy:lle, Raha-automaattiyhdistykselle sekä Veikkaus Oy:lle. 

Vuoden 2017 alussa voimaan tulleella lakimuutoksella rahapeliyhteisöt Fintoto Oy, Raha-automaattiyhdistys ja Veikkaus Oy ovat yhdistyneet yksinoikeusjärjestelmän vahvistamiseksi uudeksi valtion kokonaan omistamaksi rahapeliyhtiö Veikkaus Oy:ksi. Vuonna 2019 toteutetussa uudistuksessa arpajaislakiin lisättiin rahapelihaittojen ehkäisemisen ja vähentämisen tehostamiseksi säännökset pakollisesta tunnistautumisesta pelattaessa hajasijoitettuja raha-automaatteja. 

Hallintovaliokunta on mainittujen lainmuutosten yhteydessä painottanut, että rahapelihaittojen ehkäisy ja tutkimus sekä hoidon kehittäminen ja näiden toimenpiteiden rahoitus ovat rahapelipolitiikkamme onnistumisen kannalta keskeinen asiakokonaisuus (HaVM 25/2016 vp). Uudet käytännön toimenpide-ehdotukset ovat kuitenkin tuolloin puuttuneet hallituksen esityksestä, mikä on valiokunnan saaman selvityksen mukaan johtunut aikataulusyistä. Valiokunta on korostanut, että rahapelilainsäädännön uudistamisen toiseen vaiheeseen on ryhdyttävä mahdollisimman ripeästi ja siinä tulee konkretisoida rahapelipolitiikkamme keskeistä tavoitetta, pelihaittojen ehkäisyä, ja haittojen ehkäisyyn liittyviä toimenpiteitä. Valiokunta on myös korostanut, että haittojen ehkäisyn tavoitteen tulee näkyä selkeästi myös uuden yhtiön johdon palkitsemisjärjestelmässä. 

Hallintovaliokunta on lisäksi pitänyt edellä mainitussa mietinnössään tärkeänä, että arpajaislainsäädännön uudistamisen seuraavassa vaiheessa tehostetaan rahapelien toimeenpanon valvontaa. Valiokunta on kuitenkin samalla todennut, että eri tahojen näkemykset jatkovalmistelun keskeisistä lähtökohdista ja tavoitteista poikkeavat toisistaan osin merkittävästikin. Valiokunta on korostanut arpajaislainsäädännön uudistamisen toisen vaiheen aloittamista pikaisesti. Vuoden 2019 uudistusta koskevassa mietinnössään valiokunta on pitänyt erittäin tärkeänä, että arpajaislainsäädännön uudistamista jatketaan aiemmin tehtyjen linjausten ja muun muassa tuolloin käynnissä olleen esiselvityksen pohjalta yhteistyössä alan keskeisten toimijoiden kanssa (HaVM 31/2018 vp). 

Nyt käsiteltävänä oleva uudistus on osa tätä jatkumoa. Arpajaislakia ehdotetaan muutettavaksi muun muassa siten, että pakollinen tunnistautuminen koskee jatkossa kaikkea rahapelaamista. Veikkaus Oy:n markkinointia ja rahapelien toimeenpanon valvontaa koskevia säännöksiä täsmennetään ja lisätään säännökset raha-automaattien sijoittelusta ja omavalvonnasta. Myös pelikasinoita ja pelisaleja koskevaa sääntelyä täsmennetään. Lakiin ehdotetaan lisättäviksi säännökset Veikkaus Oy:n peli- ja pelaajadatan käsittelystä rahapelihaittojen seurannassa ja arvioinnissa sekä rahapelihaittoja koskevassa tutkimuksessa. Lisäksi rahapeliyhtiöiden markkinointia koskevia säännöksiä muutetaan ja säädetään yksinoikeusjärjestelmän ulkopuoliseen rahapelaamiseen liittyvän maksuliikenteen estämisestä. Laissa säädettäisiin myös Veikkaus Oy:n uudesta yritysten välisestä liiketoiminnasta muuta kuin rahapelitoimintaa varten. 

Sosiaali- ja terveysvaliokunnan näkemyksen mukaan esitykseen sisältyvät muutokset ovat tarpeellisia rahapelijärjestelmän uudistamiseksi (StVL 17/2021 vp). Talousvaliokunta katsoo, että nyt käsittelyssä oleva lainsäädäntöehdotus ei merkittävällä tavalla muuta sääntelyä pelihaittojen torjumisen edellytysten kohentamiseksi, mutta se on kuitenkin askel oikeaan suuntaan (TaVL 41/2021 vp). Sivistysvaliokunta kannattaa hallituksen esityksen pyrkimystä rahapelihaittojen aiheuttamien ongelmien estämiseksi ja lieventämiseksi ja pitää rahapelihaittojen vähentämistä tärkeänä yhteiskunnallisena tavoitteena (SiVL 20/2021 vp). 

Perustuslakivaliokunta lausunnossaan esittää (PeVL 46/2021 vp), että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, 1. lakiehdotus kuitenkin vain, jos valiokunnan sen 14 b §:stä ja 62 l §:n 2 momentin 2 kohdasta tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon. 

Lausuntovaliokuntien yksityiskohtaisempien huomautusten osalta hallintovaliokunta viittaa jäljempänä esitettyyn. 

Ehdotetulla uudistuksella ei puututa tuotonjaon perusteisiin. Tuotonjaon uudistamista selvitetään parhaillaan erillisessä valtioneuvoston asettamassa, valtioneuvoston kanslian johtamassa hankkeessa, jonka tehtävänä on laatia ehdotus uudeksi rahoitusmalliksi rahapelituotoilla rahoitettujen toimintojen rahoittamiseksi vuoden 2024 alusta lukien. 

Lisäksi voidaan todeta, että sosiaali- ja terveysministeriössä on valmisteltavana rahapelipoliittinen ohjelma, jonka tavoitteena on luoda suuntaviivat haittoja ehkäisevän ja vähentävän rahapelipolitiikan toteuttamiselle vuoteen 2030. 

Hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella hallintovaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä tästä mietinnöstä ilmenevin huomautuksin ja muutosehdotuksin. 

Pakollinen tunnistautuminen

Hallituksen esityksen lähtökohtana on ollut yksinoikeusjärjestelmän säilyttäminen ja sen vahvistaminen. Yksinoikeusjärjestelmässä pitäytymistä perustelee se, että yhden toimijan mallissa rahapelitoiminnan ohjaus ja valvonta on kustannustehokasta ja pelirajojen asettaminen pelihaittojen ehkäisemiseksi on helpompaa kuin monen toimijan mallissa, mikä kytkeytyy kansanterveyden edistämistavoitteeseen. Pakollinen tunnistautuminen on tässä suhteessa merkityksellistä. 

Vuonna 2019 toteutetussa uudistuksessa arpajaislakiin on lisätty rahapelihaittojen ehkäisemisen ja vähentämisen tehostamiseksi säännökset pakollisesta tunnistautumisesta pelattaessa hajasijoitettuja raha-automaatteja (laki 677/2019). Säännökset tulevat voimaan 1.1.2022. Veikkaus Oy on omaehtoisesti aikaistanut pakollisen tunnistautumisen käyttöönottoa siten, että pakollista tunnistautumista on edellytetty 12.1.2021 lukien. 

Nyt ehdotetulla lainmuutoksella laajennetaan pakollinen tunnistautuminen kaikkeen rahapelaamiseen (1. lakiehdotuksen 14 §). Pakolliseen tunnistautumiseen siirryttäisiin vaiheittain siten, että säännöksiä pakollisesta tunnistautumisesta muiden rahapelien kuin pelipisteissä myytävien raaputusarpojen (rahapika-arpajaiset) osalta sovellettaisiin vuoden 2023 alusta lukien. Säännösten soveltaminen pelipisteissä myytäviin raaputusarpoihin alkaisi vuoden 2024 alusta. 

Hallintovaliokunta pitää pakollista tunnistautumista rahapelihaittojen ehkäisemisen kannalta erittäin tärkeänä. Valiokunta yhtyy sosiaali- ja terveysvaliokunnan näkemykseen siitä, että tunnistautuminen ei itsessään ole riittävä toimenpide haittojen ehkäisemiseksi, mutta pakollinen tunnistautunut pelaaminen mahdollistaa viranomaiselle, Veikkaus Oy:lle ja pelaajalle itselleen erilaisten rajoitusten, peliestojen ja muiden pelaamisen hallinnan välineiden asettamisen. Pakollisella tunnistautumisella ja siihen liittyvillä asetettavilla pelaamista koskevilla rajoituksilla tehostetaan merkittävästi rahapelihaittojen torjuntaa ja vähennetään haittojen vaikutusta. 

Myös talousvaliokunta pitää muutosta välttämättömänä ongelmapelaamisen hillitsemisen yhtenä elementtinä. Talousvaliokunnan lausunnon mukaan ylivelkaantumisen taustalla olevien seikkojen joukossa ongelmapelaaminen on erityisen merkittävä tekijä. Uudistuksen ongelmapelaamiseen liittyvien tavoitteiden kannalta keskeistä on pakollisen tunnistautumisen ulottaminen kaikkeen pelaamiseen. 

Hallintovaliokunta toteaa, että esityksessä ei oteta kantaa tappiorajoihin. Veikkaus Oy:n eräitä verkon välityksellä toimeenpantavia rahapelejä koskevasta tappiorajasta säädetään voimassa olevan arpajaislain nojalla annetulla sisäministeriön asetuksella (VN/23729/2021). Tähän sääntelymalliin ei ehdoteta muutoksia, vaan jatkossakin pelaamisen rajoituksista säädetään asetuksella. Tappiorajat ovat osa laajempaa pelaamisen hallintaan liittyvää asetuksella säädettyä pelirajoituskokonaisuutta. Asetus sisältää lisäksi useita muita vastuullista pelaamista tukevia säännöksiä, kuten säännökset pelaajan itsensä asettamista rahansiirtorajoista sekä mahdollisuudesta asettaa itsensä pelikieltoon peliryhmä- tai pelituotekohtaisesti. 

Hallintovaliokunta pitää nykyisiä tappiorajoja haittojen ehkäisyn ja vähentämisen näkökulmasta liian korkeina ja katsoo, että niitä tulee alentaa olennaisesti. Valiokunnan mielestä on tärkeää, että pelirajat asetetaan tietoon perustuen siten, että ne aidosti tukevat ongelmapelaamisen rajoittamista. Valiokunta edellyttää, että hallitus ryhtyy toimenpiteisiin sisäministeriön asetuksessa VN/23729/2021 määriteltyjen vuorokausi- ja kuukausikohtaisten pakollisten enimmäistappiorajoitusten laskemiseksi tunnistautuneena pelattavien rahapelien osalta (Valiokunnan lausumaehdotus 1). 

Lisäksi valiokunta edellyttää, että hallitus panostaa ongelmapelaajien ja heidän läheisilleen tarjottavien erilaisten tuki- ja hoitopalvelujen saatavuuteen sekä talous- ja velkaneuvonnan palveluihin (Valiokunnan lausumaehdotus 2). 

Sosiaali- ja terveysministeriön yhteydessä toimiva rahapelitoiminnan haittariskien ja haittojen arviointiryhmä arvioi parhaillaan pelirajoituskokonaisuutta haittariskien näkökulmasta. Tietopohjaisten kehittämissuositusten antaminen edellyttää arpajaislakiin ehdotettujen sosiaali- ja terveysministeriötä ja Terveyden ja hyvinvoinnin laitosta (THL) koskevien tiedonsaantioikeuksien voimaantuloa. Tämänhetkisen arvion mukaan pelirajoituskokonaisuuden arviointi valmistuu kesällä 2022. 

Peli- ja pelaajadatan käsittely

Tietoon perustuvien haittatoimenpiteiden edistämiseksi ehdotetaan säädettäväksi pelaamisesta kertyvän peli- ja pelaajadatan hyödyntämisestä. Lakiehdotuksen mukaan Veikkaus Oy:llä on oikeus ja myös velvollisuus käyttää dataa haitallisen pelaamisen tunnistamisessa ja siihen puuttumisessa. Jotta varmistetaan, että viranomaisilla on käytössään kaikki tarvittava pelaamista koskeva tieto muun muassa pelihaittojen arvioinnin ja seurannan tehostamiseksi, laissa ehdotetaan säädettäväksi sekä sosiaali- ja terveysministeriölle että Terveyden ja hyvinvoinnin laitokselle oikeus saada Veikkaus Oy:ltä myös henkilötietoja. 

Hallintovaliokunta korostaa, että käsiteltäessä henkilötietoja rahapelihaittojen seurantaa, tutkimusta ja haitallisuuden arviointia varten käsittelyn tavoitteena ei ole koskaan yksittäisen pelaajan tunnistaminen, vaan henkilötietoja käytetään ainoastaan ryhmätason analyysien muodostamiseksi. Arpajaislakiin sisältyy säännöksiä henkilötietojen käsittelyn suojatoimista. Esityksen perustelujen (s. 119) mukaan tällaisiksi suojatoimiksi on tunnistettu muun muassa henkilötietojen käsittelyn rajaaminen Veikkaus Oy:n lakisääteisten tehtävien vuoksi välttämättömään, säädettävä enimmäiskäsittelyaika sekä 44, 54 ja 55 §:ssä ehdotettu tietojen luovuttamisedellytyksiä koskeva sääntely. Käsittelyn edellyttämistä suojatoimista säädetään lisäksi henkilötietojen käsittelyyn yleislakina sovellettavassa tietosuojalaissa (1050/2018). 

Tietosuoja-asetuksen edellyttämistä suojatoimista säädetään tietosuojalain 6 §:n 2 momentissa. Säännös sisältää 11-kohtaisen luettelon tällaisista toimenpiteistä. Hallintovaliokunta on katsonut tietosuojalain säätämisen yhteydessä antamassaan mietinnössä (HaVM 13/2018 vp), että luettelo toimii esimerkkiluettelona toimenpiteistä, joita voidaan käyttää suojatoimina. Muutkin suojatoimet ovat mahdollisia. Suojatoimien valintaan vaikuttaa muun muassa se, millaisista henkilötiedoista ja minkälaisesta käsittelystä kulloinkin on kyse. Valiokunta on mietinnössä todennut lisäksi, että rekisterinpitäjän harkintaan jää ensi vaiheessa sen arvioiminen, millaisia suojatoimenpiteitä henkilötietojen käsittelyyn sisältyvät riskit edellyttävät. Tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta osoitusvelvollisuudesta seuraa, että rekisterinpitäjän on kyettävä osoittamaan valittujen suojatoimien asianmukaisuus ja oikeasuhtaisuus. 

Pakollinen tunnistautuminen lisää saatavilla olevan peli- ja pelaajadatan määrää, ja asiantuntijakuulemisessa on esitetty asiakasdatan käyttöön liittyviä huolia. Veikkaus Oy:n oikeudesta käsitellä henkilötietoja ja tietojen käyttötarkoituksesta säädetään lakiehdotuksen 51 §:ssä. Sen mukaan Veikkaus Oy saa käsitellä pykälän 1 momentissa mainittuja, yhtiön asiakkaita ja heidän pelaamistaan koskevia henkilötietoja, jos se on välttämätöntä rahapeleihin osallistuvien oikeusturvan takaamiseksi, väärinkäytösten ja rikosten estämiseksi, väärinkäytösten selvittämiseksi tai rahapelien pelaamisesta aiheutuvien taloudellisten, sosiaalisten ja terveydellisten haittojen ehkäisemiseksi ja vähentämiseksi. Valiokunta viittaa lisäksi jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa esitettyyn. 

Hallintovaliokunta toteaa, että pelaamista koskevan tunnistautumisvelvoitteen myötä kertyvää peli- ja pelaajadataa ei saa hyödyntää pelaamisen edistämiseen. Ehdotetun 51 §:n säännöskohtaisissa perusteluissa on nimenomaisesti todettu, että henkilötietojen automaattisen käsittelyn avulla tehtävää haittojen riskiarviointia ei saa hyödyntää pelaamisen edistämisen tarkoituksessa. 

Lakiehdotuksen 53 §:n 3 momentissa säädettäisiin siitä, että Veikkaus Oy saa salassapitosäännösten estämättä luovuttaa tieteellistä tutkimusta varten yhtiön asiakkaita ja heidän pelaamistaan koskevia tietoja, jos tietojen saajalla on tietosuojalainsäädännön mukainen oikeus käsitellä näitä tietoja. Pykälän perustelujen mukaan tällä tarkoitetaan, että tutkimuksen tekijällä on oltava oikeudellinen peruste luovutettavien henkilötietojen käsittelylle ja tutkimuksessa on noudatettava tietosuojalainsäädännössä henkilötietojen käsittelylle asetettuja vaatimuksia. Veikkaus Oy rekisterinpitäjänä arvioi tapauskohtaisesti, täyttyvätkö edellytykset tietojen luovuttamiselle tutkimuskäyttöön. Tieteellistä tutkimusta ei ole määritelty tietosuojan yleislainsäädännössä, mutta tietosuoja-asetuksen (EU) 2016/679 johdanto-osan mukaan henkilötietojen käsittelyä tieteellisiä tutkimustarkoituksia varten on tietosuoja-asetuksen soveltamista varten tulkittava laajasti. Tieteelliset tutkimustarkoitukset voivat tarkoittaa myös teknologian kehittämistä ja esittelyä, perustutkimusta, soveltavaa tutkimusta ja yksityisin varoin rahoitettua tutkimusta. Tieteellisen tutkimuksen tunnusmerkkeinä on salassa pidettävien tietojen luovutusedellytyksiä arvioitaessa pidetty asianmukaista tutkimussuunnitelmaa, tutkimuksen tekijöiden riittävää tieteellistä pätevyyttä sekä tutkimuksen autonomisuutta, julkisuutta ja tieteellisiä päätavoitteita (ks. KHO 181:2013). Ehdotetulla säännöksellä edistetään Veikkaus Oy:n peli- ja pelaajadatan tutkimuskäyttöä rahapelaamisen ja pelihaittoja koskevan tietopohjan laajentamiseksi myös muilta osin kuin arpajaislain 52 §:ssä tarkoitetun lakisääteisen tehtävän toimeenpanossa. Tällaista tutkimusta toteutetaan muun muassa yliopistoissa, Alkoholitutkimussäätiön jakamin apurahoin, Peliklinikalla sekä rahapelihaittojen ehkäisyyn ja vähentämiseen erikoistuneella järjestökentällä. 

Veikkaus Oy:n tulee antaa vuosittain tuotonjakoasioita käsitteleville ministeriöille sekä sisäministeriölle ja Poliisihallitukselle kertomus pelitoimintansa kehityksestä ja niistä toimenpiteistä, joihin se on ryhtynyt pelaamisesta aiheutuvien taloudellisten, sosiaalisten ja terveydellisten haittojen ehkäisemiseksi ja vähentämiseksi (53 §:n 2 momentti). Ehdotettu sääntely merkitsee sitä, että jatkossa rahapelihaittoja koskevaan kertomukseen tulee sisällyttää tiedot myös siitä, miten Veikkaus Oy on ehdotetun 51 §:n 2 momentissa tarkoitetussa haittojen riskien arvioinnissa hyödyntänyt peli- ja pelaajadataa ja minkälaisiin toimenpiteisiin yhtiö on arvioinnin perusteella ryhtynyt. 

Raha-automaattien hajasijoittelu

Arpajaislakiin sisältyviä raha-automaattien sijoittelua koskevia säännöksiä täsmennetään. Ehdotetun 16 §:n mukaan raha-automaatit tulee sijoittaa siten, että niillä pelaamista voidaan esteettömästi valvoa. Niitä ei saa sijoittaa siten, että niiden käyttäminen voi vaarantaa turvallisuutta tai aiheuttaa järjestyshäiriöitä. Pykälän 2 momentissa säädetään lisäksi uusi velvollisuus suunnitella raha-automaattien sijoittelun ja käytön periaatteet siten, että raha-automaattipelaamisesta aiheutuvat haitat olisivat mahdollisimman vähäisiä. Sijoittelussa ja käytettävänä pitämisessä on otettava erityisesti huomioon rahapelaamisen haitat alaikäisille ja haavoittuvassa asemassa oleville henkilöille. Hallituksen esityksen perusteluissa (s. 107) on annettu esimerkkejä siitä, mitä automaattien käytettävänä pitämistä ja sijoittelua koskevat periaatteet voisivat käytännössä tarkoittaa. 

Pykälämuutos mahdollistaa sen, että kauppojen auloissa tai muilla julkisilla paikoilla ei pidettäisi raha-automaatteja nähtävillä ja liiketiloissa voisi asioida ilman altistusta rahapelaamiselle. Tällöin raha-automaatit sijoitettaisiin siten, että liiketilassa käyvät henkilöt, mukaan lukien alaikäiset ja peliongelmaiset, eivät suoranaisesti altistuisi rahapelaamiselle näkemällä raha-automaatteja tai muiden pelaamista. Esteetön valvonta on toteutettavissa myös esimerkiksi kameravalvonnan ja monitorin avulla. 

Laissa ehdotetaan säädettäväksi lisäksi raha-automaatteja koskevasta omavalvonnasta. Lakiehdotuksen 16 a §:n mukaan Veikkaus Oy:n ja raha-automaatin sijoituspaikan haltijan on laadittava omavalvontasuunnitelma sijoittelun ja valvonnan periaatteiden toteutumisen varmistamiseksi. 

Sosiaali- ja terveysvaliokunta on lausunnossaan pitänyt sääntelyn täsmentämistä rahapeliautomaattien sijoittelun sekä omavalvonnan osalta tarpeellisena, mutta todennut, että haittojen ehkäisyn ja vähentämisen kannalta merkittävää on, millä tavalla säännöksiä käytännössä toteutetaan. Omavalvontaa koskeva velvoite lisää pelipisteiden haltijoiden vastuuta. Valiokunnan näkemyksen mukaan pelihaittojen ehkäisyn näkökulmasta on kuitenkin merkityksellistä, kuinka omavalvonnasta säädetään sisäministeriön asetuksessa sekä miten omavalvonnan toteutumista valvotaan. 

Hallintovaliokunnan asiantuntijakuulemisessa ehdotuksiin on esitetty erisuuntaisia näkemyksiä. Yhtäältä raha-automaattipelaamisen on todettu aiheuttavan eniten rahapelihaittoja ja katsottu, että hajasijoittelusta tulisi luopua ja siirtää automaatit valvottuihin tiloihin. Toisaalta raha-automaattien sijoittelua koskeviin täsmennyksiin on suhtauduttu varsin kriittisesti. Huomiota on kiinnitetty myös siihen, että raha-automaateista saatavilla sijoituspaikkakorvauksilla on merkitystä varsinkin syrjäseutujen ja pienten paikkakuntien yrityksille, työpaikoille ja palveluiden säilymiselle. 

Hallintovaliokunta pitää ehdotettuja täsmennyksiä rahapelihaittojen torjunnan tehostamiseksi kannatettavina. Hajasijoitettujen raha-automaattien aiheuttamia haittoja suoraan ja välillisesti vähentävät aiemmin säädetty, 1.1.2022 voimaan tuleva pakollinen tunnistautuminen, pakollisen tunnistautumisen mahdollistamat sisäministeriön asetuksella annettavat pelirajoitukset sekä edellä mainittu ehdotus omavalvonnasta. Valiokunta pitää pelirajoitusten sisältöä merkittävänä tekijänä, sillä esimerkiksi riittävän alhaisilla kulutusrajoilla on mahdollista vähentää rahapelihaittoja tehokkaasti. Valiokunta katsoo, että aiemmin säädettyjen raha-automaatteja koskevien toimenpiteiden ja nyt esitettävien toimenpiteiden vaikutusta raha-automaattipelaamisesta aiheutuvien rahapelihaittojen kehitykseen on tärkeä seurata ja arvioida. 

Rahapelien markkinointi ja hallinnollinen seuraamusmaksu

Myös ehdotetuissa uusissa markkinointisäännöksissä on huomioitu rahapelihaittojen torjunnan tehostaminen. Esityksessä ehdotetaan muun muassa arpajaislain 14 b §:ään rahapelien markkinointia koskevia uusia säännöksiä, joilla markkinointia rajoitetaan nykyistä laajemmin. Ehdotuksen mukaan Veikkaus Oy saa markkinoida rahapelejä ja yhtiötä, jos markkinointi on määrältään, laajuudeltaan, näkyvyydeltään ja toistuvuudeltaan maltillista sekä välttämätöntä rahapelikysynnän ohjaamiseksi tämän lain nojalla harjoitettavaan rahapelitoimintaan ja vähemmän taloudellisia, sosiaalisia ja terveydellisiä haittoja aiheuttavaan rahapelaamiseen. Laissa säädettäisiin myös kielletyistä markkinointikeinoista ja -tavoista. 

Sosiaali- ja terveysvaliokunta kannattaa ehdotettuja uusia markkinoinnin rajoituksia. Se kuitenkin toteaa, että toimeenpanon kannalta on merkityksellistä, miten esimerkiksi maltillisuuden vaatimusta tulkitaan sekä miten markkinoinnin valvonta toteutuu. Myös tiedottamisen ja markkinoinnin välinen ero voi olla epämääräinen. 

Hallintovaliokunta pitää esitettyjä markkinoinnin rajoituksia tarpeellisina rahapelihaittojen torjunnan tehostamiseksi. Rajoitusten vaikutuksia tulee kuitenkin seurata. Seurannassa on syytä kiinnittää erityistä huomiota pelipisteissä tapahtuvaan markkinointiin, pelipaikkoja koskevaan tuoteinformaatioon, vedonlyöntipelejä koskevien muutosten vaikutuksiin sekä muutosten vaikutukseen järjestelmän ulkopuolisten pelien markkinointiin ja tarjontaan. 

Rahapelaamisesta aiheutuvien haittojen vuoksi hallintovaliokunta pitää tärkeänä, että rahapelien markkinoinnissa tuodaan aina esille rahapelaamisen ikäraja ja informoidaan pelaajaa siitä, mistä on saatavilla tietoa pelaamisen hallinnan välineistä ja rahapeliongelmiin apua tarjoavista palveluntuottajista. Hallintovaliokunta ehdottaa yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetyin tavoin säännöksen täsmentämistä. 

Perustuslakivaliokunta pitää ehdotetun 14 b §:n 2 momentin valtiosääntöisen arvioinnin kannalta merkityksellisenä erityisesti perusoikeuksiin kohdistuvan rajoituksen täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimusta. Ehdotettu 14 b § sisältää valiokunnan mielestä lukuisia tulkinnanvaraisia säännöksiä. Tällainen on esimerkiksi 1 momentin vaatimus, jonka mukaan markkinoinnin tulee olla määrältään, laajuudeltaan ja toistuvuudeltaan "maltillista". Sama koskee useita 2 momentissa lueteltuja kiellettyjä markkinoinnin tapoja: "rahapelaamisen ihannoiminen" (1 kohta), "rahapelaamisen arkipäiväistäminen" (3 kohta), "rahapelaamisen esittäminen keinoksi henkilön taloudellisen aseman parantamiseksi" (4 kohta) ja yleislauseketta "muu 1—11 kohdassa tarkoitettua tapaa vastaava tapa" (12 kohta). 

Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin katsonut mainonnan pitkälle menevät rajoitukset mahdollisiksi esimerkiksi alkoholilain yhteydessä (ks. PeVL 54/2006 vp, s. 2—3). Valiokunta on myös tavoitteiltaan samantyyppisiin alkoholilain mainonnan rajoituksiin viitaten pitänyt perustuslain kannalta ongelmattomina aikaisempia arpajaislainsäädäntöön sisältyviä mainonnan rajoituksia huolimatta siitä, että rajoitukset olivat valiokunnan mukaan täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksen näkökulmasta melko väljiä (PeVL 15/2010 vp, s. 3). 

Perustuslakivaliokunnan mielestä suhteessa tähänkin käytäntöön arpajaislain 14 b §:n ehdotettu sääntely on huomattavan avointa. Ehdotettu sääntely myös poikkeaa aikaisemmin arvioidusta ehdotuksista. Nyt arvioitavaan sääntelyyn sisältyy mahdollisuus seuraamusmaksun määräämiseen. Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 62 d §:ssä ehdotetaan säädettäväksi oikeudesta määrätä seuraamusmaksu rahapelien markkinoinnista annetun 14 b §:n rikkomisesta ja 62 §:n 2 momentin 1 kohdassa säädetyn markkinointikiellon rikkomisesta. 

Perustuslakivaliokunta on asiallisesti rinnastanut rangaistusluonteisen taloudellisen seuraamuksen rikosoikeudelliseen seuraamukseen. Hallinnollisen seuraamuksen yleisistä perusteista on säädettävä perustuslain 2 §:n 3 momentin edellyttämällä tavalla lailla, koska sen määräämiseen sisältyy julkisen vallan käyttöä. Valiokunta on myös katsonut, että hallinnollisen seuraamuksen määräämisessä on kyse merkittävästä julkisen vallan käytöstä. Näistä syistä laissa on täsmällisesti ja selkeästi säädettävä maksuvelvollisuuden ja maksun suuruuden perusteista sekä maksuvelvollisen oikeusturvasta samoin kuin lain täytäntöönpanon perusteista (ks. esim. PeVL 12/2019 vp, s. 8 ja PeVL 10/2016 vp, s. 7). 

Vaikka perustuslain 8 §:n rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen täsmällisyysvaatimus ei sellaisenaan kohdistu hallinnollisten seuraamusten sääntelyyn, ei sääntelyn tarkkuuden yleistä vaatimusta kuitenkaan voida tällaisen sääntelyn yhteydessä sivuuttaa. (esim. PeVL 9/2018 vp, s. 3). 

Ehdotetun seuraamusmaksujärjestelmän liittäminen arpajaislain rahapelien markkinointia koskeviin rajoituksiin korostaa siten vaatimusta sääntelyn täsmällisyydestä. Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotetun 14 b §:n sisältämien markkinoinnin rajoitusten sisältöä on olennaisesti täsmennettävä. Tämä on edellytyksenä 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Valiokunnan mielestä lakiehdotus voidaan tältä osin saattaa perustuslainmukaiseksi esimerkiksi täsmentämällä pykälän 2 momentin edellä lueteltuja 1—11 kohdan avoimia ilmauksia tai poistamalla 12 kohdan yleislauseke. 

Hallintovaliokunta toteaa, että ehdotetussa 14 b §:ssä säädetään voimassa olevaa lakia huomattavasti täsmällisemmin ja tarkkarajaisemmin Veikkaus Oy:n markkinoinnista. Pykälän 2 momentin perustelujen mukaan kiellettyjä markkinointikeinoja ja -tapoja ei ole katsottu olevan mahdollista luetella tyhjentävästi, koska kaikkia sellaisia markkinoinnin muotoja, jotka voivat edistää haittoja aiheuttavaa rahapelaamista, ei ole mahdollista ennakollisesti tunnistaa. Tämän vuoksi hallituksen esityksessä on 2 momentin 12 kohdassa ehdotettu säädettäväksi, että markkinoinnilla ei saa edistää rahapelihaittoja aiheuttavaa pelaamista myöskään muulla momentin 1—11 kohdassa tarkoitettua tapaa vastaavalla tavalla. 

Hallintovaliokunta toteaa, että 2 momentin luettelo sisältää markkinointia koskevia periaatteita, joiden EU-tuomioistuin on oikeuskäytännössään katsonut olevan ristiriidassa rahapelaamisesta aiheutuvien haittojen ehkäisemiseen ja vähentämiseen tähtäävässä rajoitetussa rahapelijärjestelmässä. Luettelon kohtiin sisältyvät ilmaisut ja käsitteet ovat valiokunnan näkemyksen mukaan sääntelykohteen Veikkaus Oy:n, markkinoinnin valvonnasta vastaavan Poliisihallituksen sekä myös laajemmin rahapelialan eri toimijoiden keskuudessa yleisesti käytettäviä, tunnistettavia ja ymmärrettäviä. Perustusvaliokunnan esille nostamat kielletyt markkinointitavat (ihannointi, arkipäiväistäminen, taloudellisen aseman parantaminen) sisältyvät Veikkaus Oy:n omiin markkinointiviestinnän vastuullisuusperiaatteisiin, ja Poliisihallitus on käsitellyt kyseisiä markkinointitapoja rahapelien markkinointia koskevissa linjauksissaan. 

Perustuslakivaliokunnan valtiosääntöoikeudellisen huomautuksen huomioon ottamiseksi hallintovaliokunta ehdottaa 14 b §:n 2 momentin muuttamista yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetyin tavoin. 

Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota myös siihen, että sanktioita koskevan sääntelyn tulee olla oikeasuhtaista (PeVL 74/2002 vp, s. 5, PeVL 12/2006 vp, s. 2—3, PeVL 11/2009 vp, s. 7—8, PeVL 58/2010 vp, s. 6/I). Seuraamusmaksun suuruus perustuu kokonaisarviointiin. Lakiehdotuksen 62 e §:n 1 momentissa luetellaan kokonaisarvioinnissa huomioon otettavat seikat. Perustuslakivaliokunta on pitänyt hallinnollisten sanktioiden oikeasuhtaisuuden kannalta merkittävinä paitsi säännöksiä sanktioiden euromääräisestä suuruudesta myös säännöksiä seuraamuksen suuruuden määräytymisessä huomioon otettavista seikoista ja seuraamusmaksun määräämättä jättämisestä. Valiokunta on myös käytännössään edellyttänyt, että viranomaisen harkinnan sanktion määräämättä jättämisestä tulee olla sidottua harkintaa siten, että seuraamusmaksu on jätettävä määräämättä laissa säädettyjen edellytysten täyttyessä (PeVL 49/2017 vp, PeVL 39/2017 vp). Sääntelyä seuraamusmaksun määräämättä jättämisestä on täsmennettävä. 

Hallintovaliokunta ehdottaa 62 f §:ää seuraamusmaksun määräämättä jättämisestä täsmennettäväksi yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetyin tavoin. 

Seuraamusmaksun suuruuden osalta hallintovaliokunta toteaa, että seuraamusmaksun määräämisen perusteena on muu kuin vähäisenä pidettävä arpajaislain rikkominen. Arpajaislakiin sisältyvät markkinointisäännökset ovat keskeinen osa rahapelihaittojen ehkäisyä ja vähentämistä koskevaa sääntelyä. Markkinointisäännösten rikkomisesta määrättävän seuraamusmaksun on oltava riittävän suuri erityis- ja yleisestävän vaikutuksen saavuttamiseksi. Valiokunta toteaa myös, että lakiehdotukseen sisältyvät erilliset säännökset seuraamusmaksun suuruudesta oikeushenkilöiden ja luonnollisten henkilöiden osalta. Luonnolliseen henkilöön kohdistettavan kiellon ja seuraamusmaksun määräämismahdollisuuden tavoitteena on puuttua varsinkin sosiaalisen median kautta tehtyyn markkinointiin, jonka kohdeyleisöä ovat erityisesti nuoret. Ottaen lisäksi huomioon se, että seuraamusmaksun suuruus perustuu 62 e §:n 1 momentin mukaisesti kokonaisarviointiin, ei ehdotettuja seuraamusmaksuja voida valiokunnan mielestä pitää säännösten tavoitteiden näkökulmasta liian suurina. 

Lakiehdotuksen 62 d §:n säännöskohtaisissa perusteluissa (s. 127) todetaan, että seuraamusmaksua tulisi käyttää vain sellaisissa tapauksissa, joissa rikkomus "osoittaa selkeää piittaamattomuutta" noudattaa arpajaislain 14 b §:ää tai 62 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettua kieltoa. Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että tällainen seuraamusmaksun viimesijaisuuteen kiinnittyvä näkökohta ei ilmene erityisen selkeästi seuraamusmaksua koskevista säännöksistä. Säännöstä tulee tältä osin täsmentää. 

Hallintovaliokunta toteaa, että seuraamusmaksun käyttöala on rajattu säännöstasolla (62 d §) lain tahalliseen rikkomiseen eikä seuraamusmaksun määrääminen voi perustua huolimattomuuteen. Lisäksi 62 f §:ssä säädetään, että seuraamusmaksua ei esitetä määrättäväksi eikä määrätä, jos rikkomus on vähäinen. Säännöksistä ilmenee selvästi menettelyn moitittavuus. Lisäksi valiokunnan ehdottaman 62 f §:n 2 momentin mukaan esitys tulee jättää tekemättä ja seuraamusmaksu määräämättä silloin, jos rahapelin toimeenpanija, elinkeinonharjoittaja tai luonnollinen henkilö on ryhtynyt riittäviin toimenpiteisiin rikkomuksen korjaamiseksi välittömästi sen havaitsemisen jälkeen eikä rikkomus ole vakava tai toistuva. 

Hallintovaliokunta toteaa, että perustuslakivaliokunnan lausunnossa viitattu esityksen perustelujen lausuma (s. 72 ja 127) selkeästä piittaamattomuudesta on hallituksen esityksessä kytketty nimenomaan Poliisihallituksen harkintavaltaan asiassa. Hallintovaliokunta korostaa, että hallintolain (434/2003) 6 §:n mukaan viranomaisen toimien on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Seuraamuksen määräämiseen kohdistuu jo siten voimassa olevan oikeuden mukaan säädösperustainen vaatimus, jonka mukaan viranomaisen on mitoitettava toimintansa alimmalle sellaiselle tasolle, jolla saadaan aikaan tarvittava vaikutus. Tällä on hallintolain esitöiden (HE 72/2002 vp, s. 60) mukaan tärkeä merkitys erityisesti sellaisissa tapauksissa, joissa viranomainen joutuu harkitsemaan yksityisen kannalta epäedullisia oikeudellisia seuraamuksia. Poliisihallituksessa on siten jo voimassa olevan oikeuden mukaisesti käytettävä ensisijaisesti lievempiä keinoja puuttumisessa arpajaislain vastaiseen toimintaan. Koska hallintovaliokunta on lisäksi edellä sanotun mukaisesti täsmentänyt 62 f §:n 2 momenttiin sisältyvää harkintavaltaa seuraamuksen määräämättä jättämisestä tapauksissa, jotka eivät ole toistuvia tai vakavia ja joissa on ryhdytty riittäviin toimenpiteisiin rikkomuksen korjaamiseksi välittömästi sen havaitsemisen jälkeen, ilmenee perustuslakivaliokunnan viittaama selkeä piittaamattomuus riittävällä tavalla sääntelyn sisällöstä, eikä sen edelleen täsmentäminen ole hallintovaliokunnan mielestä tarpeen. 

Maksuliikenteen estot

Arpajaislaissa ehdotetaan säädettäväksi maksuliikenne-estoista, jotka kohdistetaan rahapelejä arpajaislain vastaisesti markkinoiviin rahapeliyhtiöihin. Maksuliikenne-estoilla on esityksen perustelujen mukaan (s. 52) tarkoitus pyrkiä rajoittamaan sellaisen yksinoikeusjärjestelmän ulkopuolisen rahapelitarjonnan saatavuutta, jota markkinoidaan arpajaislain vastaisesti. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että pankki tai muu maksupalveluntarjoaja estää sellaiset maksutapahtumat, jotka liittyvät lainsäädännön vastaiseen rahapelitoimintaan. 

Maksuliikenteen estot ovat sosiaali- ja terveysvaliokunnan näkemyksen mukaan markkinoinnin rajoitusten ohella tarpeellinen keino rajoittaa järjestelmän ulkopuolisten pelien saatavuutta. Mitä tehokkaammin yksinoikeusjärjestelmän ulkopuolista pelaamista maksuliikenteen estoilla tai muilla, esimerkiksi markkinointiin kohdentuvilla rajoituksilla pystytään torjumaan, sitä paremmin kokonaisuus tukee haittojen ehkäisyn ja vähentämisen näkökulmasta kestävää rahapelipolitiikkaa sekä arpajaislain mukaisen rahapelitoiminnan järjestämistä. 

Sosiaali- ja terveysvaliokunnan mukaan tutkimusnäytön perusteella tarjonnan rajoittaminen on tehokkain keino ehkäistä haittoja. Maksuliikenteen estoilla nostetaan kynnystä siirtyä kotimaisen järjestelmän ulkopuolelle pelaamaan. Estojen on arvioitu myös vähentävän järjestelmän ulkopuolisten toimijoiden kiinnostusta Suomen markkinaa kohtaan. Vähentämällä järjestelmän ulkopuolisten pelien saatavuutta voidaan lisäksi vähentää painetta lisätä Veikkaus Oy:n pelitarjontaa vastauksena järjestelmän ulkopuoliselle tarjonnalle. 

Talousvaliokunta toteaa asiantuntijakuulemisessaan tuodun esille, että rahapelaamiseen liittyvä maksuliikenne voi olla hankala erottaa muun maksuliikenteen joukosta ja estojen kohdentaminen näin ollen osoittautua vaikeaksi. Talousvaliokunta korostaa tarvetta varmistua siitä, että estoilla ei häiritä laillista maksuliikennettä. Koska maksuestoissa on kysymys olennaisilta osin Suomen rajojen ulkopuolella tapahtuvan maksutapahtuman estämisestä, säännös voi olla myös valvonnan uskottavan toteuttamisen näkökulmasta hankala. Talousvaliokunta kiinnittää lisäksi huomiota lisäkustannuksiin, joita maksupalveluntarjoajille aiheutuu maksuliikenne-estojen edellyttämistä tietojärjestelmämuutoksista. 

Lakiehdotuksen 62 l §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan maksupalveluntarjoaja ei saa toteuttaa tai käynnistää rahapelaamista koskevaa maksutapahtumaa, jossa maksajana on pelaaja ja maksunsaajana on 1 momentissa tarkoitettu rahapelien toimeenpanija. Perustuslakivaliokunnan mukaan maksuliikenteen esto on tältä osin merkityksellinen perustuslain 18 §:ssä tarkoitetun elinkeinovapauden kannalta. Valiokunnan mielestä ehdotetun säännöksen voidaan tältä osin katsoa täyttävän perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset eikä se siten vaikuta lakiehdotuksen säätämisjärjestykseen. Hallituksen esityksen perusteluissa (s. 75) viitataan kuitenkin siihen, että käytännössä sääntelyn vaikuttavuus rahapelihaittojen ehkäisemisessä riippuu siitä, kuinka tehokkaasti maksuliikenteen estot tai muut estot kyetään toteuttamaan. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tutkimusnäyttöä maksuestojen vaikuttavuudesta rahapelihaittojen ehkäisemiseen tai vähentämiseen ei ole, vaikka vaikutus voikin olla haittoja ehkäisevä ja painottua erityisesti satunnaisesti verkkorahapelejä pelaaviin pelaajiin. Tutkimusnäyttö osoittaa sinänsä, että eräs tehokkaimmista keinoista vähentää rahapelihaittoja on haitallisimpien rahapelien saatavuuden merkittävä rajoittaminen. Hallintovaliokunnan on syytä tarkastella huolellisesti pelaajaan kohdistuvan eston tarkoituksenmukaisuutta suhteessa sen käytännön tehokkuuteen ja lain tavoitteisiin.  

Hallintovaliokunta toteaa, että säännösten tavoitteena on arpajaislain sääntelyn ulkopuolisen tarjonnan saatavuutta rajoittamalla tehostaa rahapelihaittojen ehkäisyä ja vähentämistä. Esityksen perustelujen mukaan maksuliikenne-estot ovat välttämätön keino rajoittaa järjestelmän ulkopuolisten pelien saatavuutta. Tarve rajoittaa yksinoikeusjärjestelmän ulkopuolisten rahapelien saatavuutta on korostunut rahapelaamisen digitalisoiduttua voimakkaasti. Erilaiset haittojen torjuntaan kohdistuvat toimet jäävät yksinoikeusjärjestelmässä osin tehottomiksi, jos samanaikaisesti ei puututa kansallisten sääntelytoimien ulottumattomissa olevaan yksinoikeusjärjestelmän ulkopuoliseen rahapelitarjontaan. Maksuliikenne-estojen käyttöönotto on perusteltua myös siitä näkökulmasta, että yksinoikeusjärjestelmän ulkopuolisen tarjonnan riskitaso on keskimäärin Veikkaus Oy:n tarjontaa korkeampaa. Lisäksi on olemassa näyttöä siitä, että yksinoikeusjärjestelmän ulkopuolisesta pelaamisesta aiheutuvat haitat ovat kasvaneet. 

Hallintovaliokunta katsoo, että maksuliikenne-estoilla voidaan niiden kiertämismahdollisuudesta huolimatta saavuttaa tavoiteltu päämäärä rahapelihaittojen tehokkaammasta ehkäisystä. Oletettavasti ainoastaan osa pelaajista käytännössä hyödyntäisi kiertomahdollisuuksia. Estojen käyttöönoton voidaan arvioida lisäävän pelaajien tietoisuutta siitä, että niiden kohteena on arpajaislailla sääntelemätön toiminta, jota ei myöskään valvota kansallisten viranomaisten toimesta. Maksuliikenne-estojen voidaan arvioida myös nostavan kynnystä pelata yksinoikeusjärjestelmän ulkopuolisten rahapeliyhtiöiden rahapelejä. Lisäksi maksuliikenne-estojen käyttöönoton arvioidaan vähentävän yksinoikeusjärjestelmän ulkopuolisten toimijoiden kiinnostusta Manner-Suomen rahapelimarkkinaa kohtaan. Näin ollen maksuliikenne-estoja voidaan pitää tarkoituksenmukaisena keinona haittojen torjunnan tehostamiseksi. 

Rahapelihaittojen määrän vähentäminen ja torjuminen väestötasolla edellyttää toimenpiteitä, joilla vaikutetaan kaikkiin rahapelejä pelaavien ryhmiin, ei yksinomaan ongelmapelaajiin. Tämän vuoksi arvioidaan olevan välttämätöntä, että maksuliikenteen estot koskisivat kaikkia pelaajia riippumatta siitä, onko joidenkin pelaajien osalta kyse haittoja aiheuttavasta rahapelaamisesta tai mahdollisesti toimeentulon hankkimisesta rahapelaamisella. Myös ammattimaiseen rahapelaamiseen voi liittyä haittoja. 

Ehdotetut maksuliikenne-estot eivät koske kaikkea yksinoikeusjärjestelmän ulkopuolista rahapelitarjontaa vaan estot kohdentuvat ainoastaan sellaisiin toimijoihin, jotka erilaisilla markkinointitoimillaan tietoisesti ja tarkoituksella rikkovat tai pyrkivät kiertämään arpajaislaissa säädettyä markkinointikieltoa. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa toteama elinkeinovapauteen puuttuminen rajoittuu arpajaislain vastaisesti markkinoitujen rahapelien maksuliikenteen estämisen aiheuttamaan elinkeinovapauden rajoittamiseen. 

Hallintovaliokunnan näkemyksen mukaan esityksen tavoitetta ei ole mahdollista saavuttaa elinkeinovapautta vähemmän rajoittavin keinoin. Esimerkiksi erilaisilla pelaajan itsensä asettamilla rajoitustoimenpiteillä, kuten rahapelaamisen estävillä mobiilisovelluksilla tai vapaaehtoisilla maksukorttiestoilla, ei voida saavuttaa ehdotetun maksuliikenne-estosääntelyn tavoitetta rahapelihaittojen tehokkaammasta ehkäisemisestä omaehtoisten toimenpiteiden perustuessa vapaaehtoisuuteen, eikä niillä voida myöskään vaikuttaa yksinoikeusjärjestelmän ulkopuolisten toimijoiden halukkuuteen kohdistaa arpajaislain vastaista markkinointiaan Suomeen. 

Perustuslakivaliokunnan mielestä pelitilille maksetut pelivoitot ja sille talletetut varat kuuluvat perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuudensuojan piiriin. Merkityksellistä on, että hallituksen esityksen perusratkaisuihin kuuluu rajoitusten kohdistuminen pelaajien asemesta elinkeinotoimintaan, eikä osallistumista muun kuin Veikkaus Oy:n toimeenpanemiin rahapeleihin ole laissa kielletty. Pelaaja on siten saanut mahdolliset voittonsa laillisesti. Valiokunnan mielestä eston muodostamaa puuttumista omaisuudensuojaan voidaan pitää merkittävänä, koska se voi omistusoikeuden sinänsä säilyessä estää henkilön laillisesti ansaitsemien omaisuuserien suorittamisen hänelle. Rajoituksen tarkoituksena oleva Veikkaus Oy:n yksinoikeuden suojaamispyrkimys ei valiokunnan mielestä edes kiinnitettynä välillisesti lakiehdotuksen taustalla oleviin rahapelihaittojen ehkäisyä ja torjuntaa koskeviin tavoitteisiin muodosta riittävää perustetta näin pitkälle menevälle perusoikeusrajoitukselle. Lakiehdotuksen 62 l §:n 2 momentista on poistettava 2 kohta. Tämä on edellytyksenä 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. 

Perustuslakivaliokunnan lausunnon johdosta hallintovaliokunta ehdottaa yksityiskohtaisissa perusteluissa 62 l §:n 2 momentin 2 kohdan poistamista. Lisäksi hallintovaliokunta ehdottaa 62 l §:n 2 momenttiin sisältyvän pelaajan käsitteen täsmentämistä. 

Veikkaus Oy:n uusi yritysten välinen liiketoiminta

Laissa ehdotetaan säädettäväksi Veikkaus Oy:n mahdollisuudesta perustaa yritysten välistä liiketoimintaa harjoittava tytäryhtiö muuta kuin rahapelitoimintaa varten sekä perustettavan tytäryhtiön toimintaa koskevista edellytyksistä ja rajoituksista (12 §, 13 b §). Tytäryhtiön ja emoyhtiön väliset taloudelliset suhteet tulee järjestää markkinaehtoisesti ja tytäryhtiön toiminta tulee eriyttää kirjanpidollisesti emoyhtiön toiminnasta. Tytäryhtiön perustaminen edellyttää valtioneuvoston kanslian myöntämää lupaa. Ehdotuksen tarkoituksena on, että Veikkaus Oy:n pelikehitysosaamista voidaan hyödyntää kaupallisesti myyden palveluja ja tuotteita ulkomaisille rahapelialan yhtiöille. Kyse ei ole rahapelipalveluiden tarjoamisesta kuluttajille. Uudesta liiketoiminnasta mahdollisesti kertyvä tuotto tilitetään arpajaislailla säädettyihin yleishyödyllisiin tarkoituksiin. 

Talousvaliokunta toteaa antamassaan lausunnossa, että hallituksen esitys sisältää perustettavan uuden yhtiön osalta asianmukaisen kilpailuoikeudellisen analyysin määräävän aseman väärinkäyttöä koskevasta SEUT 102 artiklasta, valtion kilpailua rajoittavaa toimintaa koskevasta SEUT 106 artiklasta ja kiellettyjä valtiontukia koskevasta SEUT 107 artiklasta. Talousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan esitys ei ole tältä osin ongelmallinen. 

Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että vaikka sääntely sinänsä näin muotoiltuna ei valiokunnan saaman selvityksen mukaan ole Euroopan unionin yksinoikeusjärjestelmää koskevan oikeuden kanssa ristiriidassa, tytäryhtiötä mahdollisesti perustettaessa ja sen toiminnassa tulee ottaa huomioon, että omaksuttavat käytännöt voivat muodostua ongelmallisiksi unionin oikeuden kannalta. Valiokunta pitää yleisemminkin tärkeänä, että valtioneuvosto seuraa vastaisuudessakin tarkasti rahapelitoimintaa koskevan Euroopan unionin sääntelyn ja oikeuskäytännön kehittymistä ja arvioi suomalaisen järjestelmän yhteensopivuutta sen kanssa. 

Rahapelialan voimakas digitalisoituminen ja nopea uusien teknologioiden käyttöönotto muuttavat toimialaa nopeasti. Veikkauksen uuden yritysten välisen liiketoiminnan mahdollistamisen arvioidaan parantavan Veikkaus Oy:n toimintaedellytyksiä, mikä puolestaan tukee yksinoikeusjärjestelmän kykyä kanavoida kysyntää arpajaislailla säänneltyyn rahapelitarjontaan. Valtioneuvoston kanslian lupaharkinnassa, uuden liiketoiminnan käytännön valmistelussa sekä sen käytännön toteutuksessa tulee ottaa huomioon yksinoikeusjärjestelmän ja arpajaislain asettamat vaatimukset sekä muut oikeudelliset reunaehdot. 

Rahapelitoimintaan liittyy luontaisesti jännite rahapelitoiminnan tuottojen ja kansanterveyden suojaamisen välillä. Hallintovaliokunta pitää perusteltuna sitä, että samalla kun esitetään perustettavaksi Veikkaus Oy:n uusi liiketoimintamalli, kiinnitetään kriittistä huomiota rahapelien markkinointiin ja valvontaa koskevia säännöksiä täsmennetään. Rahapelijärjestelmän johdonmukaisuus on tärkeä myös EU-oikeuden näkökulmasta. 

Loppupäätelmät

Käsiteltävänä olevan arpajaislain muutoksen pääasiallisena tavoitteena on rahapelaamisesta aiheutuvien taloudellisten, sosiaalisten ja terveydellisten haittojen nykyistä tehokkaampi ehkäiseminen ja vähentäminen yksinoikeusjärjestelmässä. Lisäksi tavoitteena on vahvistaa järjestelmän kykyä ohjata kysyntää arpajaislailla säänneltyyn rahapelitarjontaan haittojen ehkäisyn ja vähentämisen tehostamiseksi. Tähän mietintöön sisältyvät säännösehdotukset muodostavat kokonaisuuden näiden tavoitteiden saavuttamiseksi. 

Taustalla on painava hyvinvoinnin, terveyden ja turvallisuuden suojeluun liittyvä yhteiskunnallinen intressi rahapelaamisen aiheuttaessa yksilölle monenlaisia haittoja, jotka heijastuvat myös lähiympäristöön ja koko yhteiskuntaan. Rahapelihaittojen määrän vähentäminen väestötasolla edellyttää toimenpiteitä, joilla torjutaan arpajaislain vastaista yksinoikeusjärjestelmän ulkopuolista tarjontaa sekä vaikutetaan kaikkiin rahapelejä pelaavien ryhmiin, ei yksinomaan ongelmapelaajiin. Hallintovaliokunnan arvion mukaan lainmuutokselle asetettua tavoitetta ei ole mahdollista saavuttaa perusoikeuksia vähemmän rajoittavin keinoin, sillä voimassa olevaan lainsäädäntöön sisältyvät vähemmän rajoittavat keinot ovat osoittautuneet käytännössä riittämättömiksi. Valiokunta pitää tärkeänä, että uudistuksen vaikutuksia seurataan.