Uudistuksen lähtökohdat

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki Puolustusvoimien virka-avusta poliisille (jäljempänä virka-apulaki, 1. lakiehdotus), jolla kumotaan nykyinen samanniminen laki (781/1980). Lisäksi rajavartiolakia (578/2005) ehdotetaan muutettavaksi niin, että virka-apua koskeva sääntely vastaa ehdotettavan uuden lain sääntelyä (2. lakiehdotus). Samalla tehtäisiin poliisilakiin (872/2011), puolustusvoimista annettuun lakiin (551/2007) ja vapaaehtoisesta maanpuolustuksesta annettuun lakiin (556/2007) tarvittavat muutokset (3.—5. lakiehdotukset). 

Nykyinen virka-apulaki on tullut voimaan vuonna 1981, ja sitä on muutettu useita kertoja. Lakia on muutettu viimeksi merkittävästi vuonna 2005 voimaan tulleella lailla (522/2005), jolloin on mahdollistettu sotilaallisten voimakeinojen käyttöä edellyttävän virka-avun antaminen tiettyjen vakavampien terrorismirikosten estämiseksi ja keskeyttämiseksi. Rajavartiolakiin on lisätty säännökset sotilaallisia voimakeinoja sisältävästä virka-avusta poliisille vuonna 2014 voimaan tulleella lailla (749/2014). 

Nykyisen virka-apulain ja rajavartiolain virka-apusäännösten perusrakennetta on pidetty toimivana ja sen on katsottu vastaavan hyvin rutiiniluonteisten virka-aputilanteiden hoitamiseen. Voimassa oleva lainsäädäntö ei kuitenkaan ota ajantasaisella tavalla huomioon poliisin virka-aputehtävän ennalta estävyyteen pyrkivää menettelytapaa, etenkin kun kyseessä ovat vaativat tilanteet muuttuneessa turvallisuusympäristössä. Nykyinen virka-apulaki ei sisällä valmistautumista ja varautumista koskevia säännöksiä, minkä varaan kuitenkin käytännön viranomaistoiminta pitkälti rakentuu. Virka-apulaki on muodostunut myös vaikeaselkoiseksi ja osin pirstaleiseksikin siihen tehtyjen muutosten vuoksi. 

Hallintovaliokunta pitää lainsäädännön uudistamista kokonaisuutena arvioiden välttämättömänä. Ehdotetulla uudistuksella kehitetään ja ajantasaistetaan turvallisuusviranomaisten välistä virka-apua koskevaa lainsäädäntöä vastaamaan nykyistä paremmin poliisin toiminnallisia tarpeita. Tavoitteena on parantaa poliisin kykyä ennakolta varautua sekä toisaalta välittömästi puuttua uhkiin ja rikoksiin. Lisäksi tavoitteena on mahdollistaa nykyistä paremmin Puolustusvoimien ja Rajavartiolaitoksen erityisosaamisen ja -kaluston hyödyntäminen erilaisissa virka-aputilanteissa, erityisesti terrorismintorjunnassa. 

Virka-avun peruslähtökohtiin ei esitetä muutoksia, mitä valiokunta pitää perusteltuna. Virka-apulainsäädännöllä ei luoda uusia toimivaltuuksia eikä muuteta viranomaisten keskinäisiä johtosuhteita. Ehdotetussa virka-apusääntelyssä on kysymys poliisin toiminnasta ja sille kuuluvien tehtävien suorittamisesta poliisijohtoisesti siten, että poliisilla on laissa säädetyissä tilanteissa ja lailla säädetyillä edellytyksillä mahdollisuus käyttää tehtävässään Puolustusvoimien tai Rajavartiolaitoksen henkilöstöä ja välineistöä, mukaan lukien voimakeinoja. Virka-apua käytetään yksittäisissä tilanteissa, joissa poliisin omat resurssit ovat riittämättömät tai tehtävän suorittaminen edellyttää Puolustusvoimien erityishenkilöstöä tai -välineistöä. Virka-avulla ei ole tarkoitus korvata virka-apua pyytävän viranomaisen resurssien yleistä riittämättömyyttä. 

Ehdotettua virka-apulakia sovelletaan sekä niin sanottuihin tavanomaisiin virka-aputehtäviin että poikkeuksellisempia tilanteita koskeviin virka-aputehtäviin (vaativa virka-apu). Lakiehdotus sisältää säännökset virka-avun sisällöstä, edellytyksistä ja päätöksentekomenettelystä. Tavanomaiseen virka-apuun ei ehdoteta olennaisia muutoksia. Hallintovaliokunta pitää tärkeänä virka-avun antamisen edellytyksiin kirjattua säännöstä siitä, että Puolustusvoimien antama virka-apu ei saa vaarantaa Puolustusvoimien ensisijaista lakisääteistä tehtävää, Suomen sotilaallista puolustamista. 

Rajavartiolakiin ehdotetaan tehtäväksi virka-apulakia vastaavat muutokset siltä osin kuin kyse on vaativan virka-avun antamisesta poliisille. Rajavartiolaitoksen poliisille antamaan virka-apuun liittyvistä alueellisista rajoituksista ehdotetaan luovuttavaksi vaativan virka-avun osalta. Muihin rajavartiolain virka-apu- tai toimivaltuussäännöksiin ei ehdoteta muutoksia lukuun ottamatta uutta säännöstä virka-avusta esteen poistamiseksi. 

Hallintovaliokunta on saanut esityksestä lausunnot puolustusvaliokunnalta (PuVL 7/2021 vp) ja perustuslakivaliokunnalta (PeVL 3/2022 vp) ja viittaa näiltä osin jäljempänä esitettyyn. Hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella hallintovaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Hallintovaliokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin. 

Virka-aputehtävät

Ehdotetun virka-apulain 2 §:n 2 momentissa säädetään tilanteista, joissa Puolustusvoimien on annettava poliisille virka-apua. Tyypillisiä virka-aputehtäviä ovat esimerkiksi sodanaikaisten räjähteiden raivaaminen, alueen eristäminen ja henkilöiden etsiminen. 

Momentin 6 kohdassa ehdotetaan säädettäväksi virka-avun antamisesta suuren tapahtuman tai yleisötilaisuuden suojaamiseksi. Nykyisessä virka-apulaissa ei ole säädetty nimenomaisesti tästä tehtävästä, mutta sen on käytännössä katsottu olevan mahdollista nykyisen lain puitteissa. Lainkohdan perustelujen mukaan yleisötilaisuudella tarkoitetaan kokoontumislain (530/1999) 2 §:n 3 momentissa määriteltyä yleisötilaisuutta. Yleisötilaisuuden tulee kuitenkin olla suuri. Kohdassa tarkoitetun tapahtuman tai yleisötilaisuuden suuruutta arvioitaessa tulee osallistujamäärän lisäksi kiinnittää huomiota tapahtuman tai yleisötilaisuuden paikkaan, laajuuteen, mahdollisiin turvallisuusriskeihin ja niiden aiheuttamiin vaatimuksiin poliisitoiminnan ja sitä kautta virka-avun mitoittamiselle. 

Hallintovaliokunta pitää tärkeänä, että tehtävästä säädetään laissa. Kohdan tarkoittamat tapahtumat ovat myös linjassa rajat ylittävän yhteistyön tehostamisesta erityisesti terrorismin, rajat ylittävän rikollisuuden ja laittoman muuttoliikkeen torjumiseksi tehdyn niin sanotun Prümin sopimuksessa (SopS 53 ja 54/2007) ja rajat ylittävän yhteistyön tehostamisesta erityisesti terrorismin ja rajat ylittävän rikollisuuden torjumiseksi tehdyn neuvoston päätöksessä 2008/615/YOS (Prüm-päätös) tarkoitettujen suurtapahtumien määritelmän kanssa. Sopimuksessa tarkoitettuja tapahtumia ovat muun muassa rajat ylittäviä ulottuvuuksia omaavat tapahtumat, kuten merkittävät EU-kokoukset sekä kansainväliset urheilutapahtumat. 

Säännöskohtaisissa perusteluissa todetaan, että 6 kohdan perusteella on mahdollista tarvittaessa suojata myös suuriksi tapahtumiksi arvioitavia mielenosoituksia ja muita suuria väenkokoontumisia. Tällöin kyse on lähtökohtaisesti tilaisuuteen osallistuvien suojaamisesta mahdollisilta ulkoisilta uhilta eikä virka-apuna toteutettavien toimenpiteiden kohdistamisesta osallistujiin. Virka-avulla ei siis voida puuttua perusoikeutena säädetyn kokoontumisvapauden käyttöön sinänsä. Valiokunta toteaa, että tilanteessa, jossa mielenosoitusta uhkaa esimerkiksi vastamielenosoitus, voi olla riski siitä, että tilanne eskaloituu väkivaltaiseksi mellakaksi. Tällöinkin poliisi hoitaa mielenosoituksiin liittyvät tehtävät lähtökohtaisesti omilla resursseillaan. Virka-apua voidaan tarvita esimerkiksi mielenosoitusten erottamiseen toisistaan ajoneuvojen tai rakenteiden avulla. 

Lähtökohtaisesti 6 kohdassa tarkoitettu virka-apu on 5 §:ssä tarkoitettua tavanomaista virka-apua, esimerkiksi autojen ja muiden esineiden kalustolainaa katujen sulkemisten välineenä. Suurten tapahtumien ja yleisötilaisuuksien turvallisuuden varmistamiseksi on mahdollista varautua myös pyytämällä 4 §:ssä tarkoitettua varautumista, mikäli siinä säädetyt edellytykset varautumiselle ovat olemassa. Suojaaminen pitää sisällään tapahtumaturvallisuuteen liittyviä tukitehtäviä, kuten järjestyksenvalvontaa, neuvontaa sekä opastusta. Tämän lisäksi se sisältää muissa kohdissa mainitut liikenteenohjaustehtävät, henkilön tai esineen suojaamisen sekä mahdolliset eristämistoimenpiteet. 

Hallintovaliokunta pitää ehdotettua 6 kohtaa perusteltuna. Valiokunnan mielestä myös tässä yhteydessä käytetyt käsitteistöt ovat tarkoituksenmukaisia, koska ne kuvaavat paremmin sitä toiminnallista tilannetta ja tarvetta, jotka säännöksellä pyritään turvaamaan. Valiokunta katsoo, että 6 kohdassa tarkoitettujen virka-aputehtävien soveltamista ei ole perusteltua kytkeä esimerkiksi kokoontumislaissa käytettyihin käsitteisiin. 

Momentin 10 kohdan mukaan virka-apua on annettava myös muuhun 1—7 kohdassa tarkoitettuun tehtävään rinnastuvan poliisille kuuluvan tehtävän hoitamiseksi. Lainkohdan perusteluissa tehdään esimerkein selkoa mahdollisista 10 kohdan soveltamistilanteista. Kohdassa tarkoitetulla virka-avulla ei perustelujen mukaan lisäksi ole tarkoitus ulottaa virka-avun antamisen perusteita laajemmalle kuin mitä virka-avusta poliisille ehdotetaan muuten säädettäväksi, eikä sillä ole tarkoitus laajentaa virka-avun käyttömahdollisuutta kaikkiin poliisille kuuluviin tehtäviin. 

Perustuslakivaliokunnan mukaan ehdotuksen perustelumaininnoista huolimatta sääntely 2 §:n 2 momentin 10 kohdassa muodostuu huomattavan väljäksi. Sääntely on tältä osin ongelmallista perustuslain 2 §:n 3 momentin sen säännöksen kannalta, jonka mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Sääntelyä 1. lakiehdotuksen 2 §:n 2 momentin 10 kohdassa tulee täsmentää merkittävästi tai se tulee poistaa laista. Tällainen muutos on edellytyksenä 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. 

Perustuslakivaliokunnan lausunnon johdosta hallintovaliokunta ehdottaa, että mainittua 10 kohtaa täsmennetään yksityiskohtaisista perusteluista ilmenevällä tavalla. 

Vaativan virka-avun edellytykset

Hallintovaliokunta toteaa aluksi, että ehdotetun virka-apulain mukaisessa voimakeinojen käyttöä sisältävässä virka-avussa on ensisijaisesti kysymys muusta kuin vaativasta virka-avusta. Vaativaa virka-apua koskevat säännökset sisältyvät ehdotetun virka-apulain 8—10 §:iin ja rajavartiolain 77 a—h §:iin, jotka on tarkoitettu sovellettaviksi vain erittäin poikkeuksellisissa tilanteissa tarkoin säädettyjen edellytysten vallitessa laissa yksilöityjen rikosten estämiseksi tai keskeyttämiseksi. Ehdotuksen mukaan vaativa virka-apu voi sisältää sotilaan voimankäyttövälineiden ja henkilökohtaisen aseistuksen lisäksi sitä voimakkaampaa poliisitehtävän suorittamiseksi soveltuvaa aseistusta. Sotilaan henkilökohtainen aseistus määritellään virka-apulain 5 §:n 1 momentissa. Rajaturvallisuustehtävien suorittamiseksi hyväksytystä aseistuksesta säädetään rajavartiolain 84 §:ssä. 

Sääntely vaativasta virka-avusta muistuttaa pitkälti nykyisen virka-apulain 4 ja 4 a §:n sääntelyä Puolustusvoimien voimakeinojen käyttöä edellyttävästä virka-avusta. Perustuslakivaliokunta on voimassa olevaa sääntelyä arvioidessaan todennut, että sotilaallisten voimakeinojen käytöllä voidaan puuttua useisiin perusoikeuksiin, kuten henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ja omaisuuden suojaan. Ääritapauksessa tällaisten voimakeinojen käytöllä voidaan vaarantaa niiden kohteena olevien oikeus elämään. Sotilaallisten voimakeinojen käytön vaikutukset voivat lisäksi ulottua muidenkin henkilöiden kuin rikoksesta epäiltyjen perusoikeuksiin. Sääntelyä on arvioitava perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten kannalta. Sääntely on merkityksellistä myös perustuslain 2 §:n 3 momentin näkökulmasta (PeVL 10/2005 vp, s. 2/I). 

Nykyisen virka-apulain 4 § koskee virka-apua eräiden terrorismirikosten estämiseksi tai keskeyttämiseksi. Terrorismissa on kysymys yhteiskunnan perustoimintoja, oikeusjärjestystä sekä ihmisten henkeä, terveyttä ja turvallisuutta hyvin vakavasti vaarantavasta rikollisuudesta, jonka estämiselle ja keskeyttämiselle on perusoikeusjärjestelmän näkökulmasta hyväksyttävät ja hyvin painavat perusteet. Toiminnan poikkeuksellisen vakava luonne on otettava huomioon myös arvioitaessa sitä vastaan käytettävien keinojen oikeasuhtaisuutta (ks. esim. PeVL 34/2021 vp, kappale 3 ja siinä mainitut lausunnot). Terrorististen tekojen laatu voi ääritapauksissa puoltaa poikkeuksellisten voimakeinojen käyttämistä (PeVL 10/2005 vp, s. 2/I). 

Arvioidessaan sotilaallisten voimakeinojen käyttöä virka-apua annettaessa perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, että torjuttava vaara uhkaa nimenomaan henkeä tai terveyttä, sekä siihen, että henkeä tai terveyttä uhkaavan vaaran on lisäksi oltava asteeltaan vakavaa. Tuolloin ehdotetun sääntelyn edellytyksiin kuului myös, että vaaran oli oltava paitsi konkreettista myös kohta päätä eli välittömästi uhkaavaa sekä yleistä eli kohdistua suureen ihmismäärään. Voimakeinojen käytön oli lisäksi oltava välttämätöntä vaaran torjumiseksi (PeVL 23/2005 vp, s. 3/II). 

Edellytyksenä vaativan virka-avun antamiselle on 1. lakiehdotuksen 8 §:n mukaan, että vaativan virka-avun voidaan tilanteesta, tapahtumasta tai tilaisuudesta tehtyjen havaintojen tai siitä muutoin saatujen yksilöityjen tietojen perusteella olettaa olevan välttämätöntä suuren ihmismäärän henkeä tai terveyttä vakavasti vaarantavan, lainkohdassa tarkemmin määritellyn rikoksen estämiseksi ja keskeyttämiseksi. Erona nykyiseen sääntelyyn on siten yhtäältä se, ettei sääntelyssä enää edellytetä vaaran välittömyyttä, ja toisaalta se, että vaativaa virka-apua voidaan ehdotuksen mukaan vastaisuudessa antaa myös muiden kuin terrorismirikosten estämiseen tai keskeyttämiseen. 

Perustuslakivaliokunta kiinnittää lausunnossaan huomiota siihen, että 1. lakiehdotuksen 8 §:n mukaiset edellytykset vaativalle virka-avulle muodostuvat kokonaisuutena arvioiden ongelmallisen väljiksi. Säännöksen ilmaisua vaativan virka-avun välttämättömyysarvioinnista ("voidaan… olettaa olevan välttämätöntä") tulee tiukentaa. Tällainen muutos on edellytyksenä 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Sama huomio koskee myös 2. lakiehdotuksen 77 a §:ää. 

Hallintovaliokunta ehdottaa perustuslakivaliokunnan lausunnon perusteella vaativan virka-avun välttämättömyysarvioinnin ilmaisua tiukennettavaksi yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetyin tavoin. 

Hallintovaliokunnan käsityksen mukaan perustuslakivaliokunnan edellyttämä välttämättömyysarvioinnin ilmaisun tiukennus ei edellytä sitä, että vaativan virka-avun antamista koskeva päätös voitaisiin tehdä vasta, kun suuren ihmismäärän henkeä tai terveyttä vakavasti vaarantava tilanne on välittömästi käsillä (ns. välittömyysedellytys). 

Välittömyysedellytyksen on arvioitu olevan voimassa olevan sotilaallisia voimakeinoja koskevan virka-apusääntelyn yksi keskeisimmistä ongelmista sen käytännön soveltamisen näkökulmasta. Voimassa olevan virka-apulain päätöksentekoa koskevassa 4 a §:ssä pyynnön tekeminen on sidottu 4 §:ssä tarkoitettuun käsillä olevaan välittömään tilanteeseen. Vastaava koskee voimassa olevan rajavartiolain 77 a ja 77 b §:ää. Välittömyyttä koskeva edellytys merkitsee käytännössä suurta riskiä siitä, että virka-apupäätöstä ei ehditä toimeenpanna tilanteen edellyttämässä ajassa. Välittömyysedellytys myös tekee virka-avun antamisesta päättävästä tahosta eli valtioneuvoston yleisistunnosta, puolustusministeriöstä tai sisäministeriöstä lähestulkoon voimakeinojen käytöstä päättäjän ja vastuunkantajan yksilöiden oikeuksia voimakkaasti ja konkreettisesti koskevassa tilanteessa. 

Hallintovaliokunta katsoo, että ehdotettu, nykyistä etupainotteisempi päätöksenteko mahdollistaa paremmat edellytykset päätöksentekoharkinnalle sekä osaltaan turvaa paremmin operaation toteutuksen hallitusti ja suunnitelman mukaisesti. 

Lakiehdotusta kokonaisuutena tarkasteltaessa on huomattava, että välittömyysedellytys osana sotilaallisten voimakeinojen välttämättömyyden arviointia sisältyy säännöksiin, jotka koskevat poliisin päätöksentekoa voimakeinojen käyttämisestä operatiivisessa virka-aputilanteessa. Vaaran välittömyyttä koskevasta vaatimuksesta säädetään virka-apulain 14 §:ssä ja rajavartiolain 77 f §:ssä, joka koskee poliisin päätöksentekoa voimakeinojen käyttämisestä virka-aputilanteessa. 

Vaativan virka-avun soveltaminen muiden kuin terrorismirikosten estämiseen

Poiketen voimassa olevan virka-apulain sääntelystä esityksessä ehdotetaan, että vaativaa virka-apua voidaan vakavien terrorismirikosten lisäksi päättää antaa myös eräiden muiden, terrorismirikoksiin vaikutuksiltaan rinnastuvien rikosten estämiseksi ja keskeyttämiseksi. Kyseeseen tulisivat erityisesti sellaiset vakavat henkeen tai terveyteen kohdistuvat rikokset, joiden osalta teon alkaessa tai kuluessa ei pystytä määrittelemään, onko tekijällä teolleen terroristista tarkoitusta. Esityksen säännöskohtaisten perustelujen mukaan erityyppisten joukkosurmien taustalla Suomessa on käytännössä lähes aina ollut motiivina jokin muu asia kuin terroristinen tarkoitus. Tällaisia tekoja voivat olla esimerkiksi joukkoampumistilanteet tai räjähteillä toteutetut joukkosurmat tai niiden yritykset. Myös mahdollisesti usean ihmisen hengelle ja terveydelle vaaraa aiheuttavien, vakavien kaappaus- tai panttivankitilanteiden motiivina voi usein olla jokin muu kuin terroristinen tarkoitus, esimerkiksi taloudellisen hyödyn tavoittelu. 

Hallintovaliokunta pitää erittäin tärkeänä ja perusteltuna vaativan virka-avun soveltamismahdollisuutta myös muiden kuin terrorismirikosten estämiseksi ja keskeyttämiseksi. Voimassa olevan sääntelyn yhtenä ongelmana on se, että virka-avun pyytäjä ja antamisesta päättävä joutuvat arvioimaan puutteellisin tiedoin, onko estettävän tai keskeytettävän teon taustalla terroristinen tarkoitus. Vakavan vaaratilanteen ollessa käynnissä on monesti mahdotonta saada selville motiiveja. Keskeistä on saada riittävän tehokkaasti estettyä tai keskeytettyä ihmisten hengen tai terveyden vakavasti vaarantava teko riippumatta tekijän motiiveista. 

Vaativan virka-avun laajentamiselle koskemaan myös muiden kuin terrorismirikosten estämistä tai keskeyttämistä on perustuslakivaliokunnan mielestä esitetty hallituksen esityksessä hyväksyttäviä perusteita. Myös muita kuin terrorismirikoksia koskee 8 §:ssä säädettäväksi ehdotettu edellytys suuren ihmismäärän hengen tai terveyden vakavasta vaarantumisesta. Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että säännöksen piiriin kuuluvien rikosten joukko on varsin laaja. Lausunnon mukaan hallintovaliokunnan on syytä vielä tarkastella sääntelyn soveltamisalaa siltä kannalta, että lueteltavien rikosten joukossa olisi vain sellaisia rikoksia, jotka voivat täyttää myös 8 §:n soveltamisen muut edellytykset. Sama huomio koskee myös 2. lakiehdotuksen 77 a §:ää. 

Edellä olevan perusteella hallintovaliokunta ehdottaa yksityiskohtaisista perusteluista tarkemmin ilmenevin tavoin, että vaativan virka-avun soveltamisalaa muiden kuin terrorismirikosten estämiseksi tarkennetaan ja rajataan säännöstasolla yksilöimällä pykälässä sellaiset rikokset, joiden estämiseksi tai keskeyttämiseksi vaativa virka-apu voi olosuhteista ja rikoksen tekotavasta riippuen olla välttämätöntä. 

Hallintovaliokunta pitää tärkeänä, että virka-apulain 8 §:n ja rajavartiolain 77 a §:n toimeenpanoa seurataan, onko niihin sisältyvä rikosnimikkeistö tarkoitukseen nähden kattava, ja katsoo, että sääntelyä on tarpeen mukaan täydennettävä. 

Kansainvälistä erityissuojelua nauttivan henkilön vierailun suojaaminen

Virka-apulain 9 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi kansainvälistä erityissuojelua nauttivan henkilön vierailun suojaamisesta. Ehdotuksen mukaan vaativaa virka-apua voidaan antaa valtiovierailulla tai muulla virallisella vierailulla Suomessa olevien valtionpäämiesten, ministereiden ja hallitustenvälisten kansainvälisten järjestöjen ja Euroopan unionin korkea-arvoisten edustajien suojaamiseksi ja heidän vierailujensa turvaamiseksi. Edellytyksenä on, että henkilöön arvioidaan hänen vierailullaan kohdistuvan hänen asemansa, edustamansa valtion tai järjestön kansainvälisen aseman tai muun vastaavan syyn perusteella 8 §:n 1 momentissa tarkoitetun henkeä tai terveyttä vakavasti vaarantavan rikoksen uhka, jonka estämiseksi tai keskeyttämiseksi virka-apu on välttämätöntä. Vastaava säännös sisältyy ehdotetun rajavartiolain 77 b §:ään. 

Perustuslakivaliokunta toteaa säännösten olevan uusia ja sääntelyn erkaantuvan siitä lähtökohdasta, että vaativalla virka-avulla torjuttavan vaaran on oltava yleistä eli kohdistuttava suureen ihmismäärään (vrt. PeVL 23/2005 vp, s. 3/II). 

Perustuslakivaliokunta toteaa myös, että vaativan virka-avun välttämättömyyttä koskeva arviointi kansainvälistä erityissuojelua nauttivan henkilön vierailun suojaamisessa poikkeaa jossakin määrin vaativaa virka-apua muuten koskevasta välttämättömyysarvioinnista. Valiokunnan mielestä edellytyksiä 1. lakiehdotuksen 9 §:ssä ja 2. lakiehdotuksen 77 b §:ssä on syytä tiukentaa esimerkiksi maininnalla siitä, että arvion rikoksen uhasta tulee olla perusteltu. Valiokunta korostaa lisäksi sääntelyn soveltamistilanteiden poikkeuksellisuutta. 

Hallintovaliokunta toteaa, että sääntely on tarkoitettu sovellettavaksi poikkeuksellisissa tilanteissa. Valtaosa vierailuista kyetään hoitamaan poliisin omin resurssein tai tavanomaista virka-apua hyödyntämällä. Kansainvälistä erityissuojelua koskevien valtiovieraiden suojelu on eräänlainen erityiskysymys vaativan virka-avun soveltamisalalla. Sen taustalla vaikuttavat kansainväliset sopimukset, ja sääntely liittyy laajempaan kokonaisuuteen kuin valtion sisäiseen turvallisuuteen eli sillä on myös ulkopoliittista liityntää. Hallintovaliokunta katsoo, että säännöksen tarkoittamaa henkilöllistä kohderyhmää ei ole perusteltua supistaa siitäkään huolimatta, että säännöksen todennäköisimpänä soveltamistarpeena on pidetty lähinnä eräiden suurvaltojen valtionpäämiesten vierailuiden turvaaminen. 

Hallintovaliokunta toteaa perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten, että sääntelyä on kuitenkin aiheellista uhkan arviointia koskevilta osin tiukentaa. Hallintovaliokunta viittaa yksityiskohtaisissa perusteluissa esitettyyn. 

Vaativan virka-avun päätöksentekomenettely

Virka-avun päätöksentekoa koskevan pääsäännön mukaan valtioneuvosto päättää vaativasta virka-avusta. Jollei valtioneuvoston yleisistuntoa ole mahdollista saada riittävän nopeasti koolle, päätöksen tekee ministeriö. Ehdotus vastaa tältä osin asiallisesti pääosin voimassa olevaa sääntelyä. 

Ehdotuksen mukaan vaativasta virka-avusta päättää kuitenkin laissa tarkemmin määritellyissä tilanteissa ministeriö ja kiiretapauksessa Pääesikunta tai Rajavartiolaitoksen esikunta. Tällöin kyse voi olla sellaisesta vaativasta virka-avusta, joka voi sisältää sotilaan henkilökohtaisen aseistuksen tai rajaturvallisuustehtävien suorittamiseksi hyväksytyn Rajavartiolaitoksen aseistuksen lisäksi sellaista poliisin voimankäyttövälineitä voimakkaampaa aseistusta, jonka vaikutus on rajattavissa tarkasti yksilöityyn kohteeseen sivullisille ilmeistä vaaraa aiheuttamatta. Molemmissa tapauksissa asia tulee jälkikäteen esitellä valtioneuvoston yleisistunnolle, jolla on toimivalta päättää virka-avun jatkamisesta tai lopettamisesta. 

Hallintovaliokunta pitää ehdotettua päätöksentekomenettelyä tärkeänä ja perusteltuna. Virka-aputilanteissa olennaista on oikea-aikaisuus. Ehdotetussa sääntelyssä on pyritty siihen, että päätös virka-avun antamisesta voitaisiin tehdä nykyistä aikaisemmassa vaiheessa, jotta virka-apu voitaisiin myös toimeenpanna tilanteen vaatimassa ajassa. Kiireellisessä tilanteessa on keskeistä, että päätöksenteon viiveet saadaan minimoitua riittävän nopean operatiivisen reagointikyvyn varmistamiseksi. Valiokunta pitää tärkeänä myös sitä, että vaativaa virka-apua koskevassa päätöksenteossa erotetaan nykyistä selkeämmin päätöksenteon moniportaisuus eli päätös pyytää virka-apua, päätös virka-avun antamisesta sekä poliisin operaation johdossa tehtävä päätös käyttää voimakeinoja. Valiokunta korostaa, että sääntely ei muuta määräyksiä tai ohjeita poliisin sisäisistä johtosuhteista. Puolustusvaliokunta toteaa lausunnossaan pitävänsä ehdotettua uutta sääntelyä hyvänä. 

Perustuslakivaliokunta toteaa suhtautuneensa kielteisesti siihen, että Puolustusvoimien voimakeinojen käyttöä edellyttävästä virka-avusta voitaisiin päättää poliisiviranomaisen ja Pääesikunnan välisessä menettelyssä. Valiokunnan mukaan kiiretilanteisiin liittyvistä ymmärrettävistä näkökohdista huolimatta on valtiosääntöoikeuden kannalta tärkeää, että poikkeukselliseksi tarkoitettu päätös poliisin turvautumisesta Puolustusvoimien voimankäyttöapuun tehdään myös kiiretilanteessa eduskunnalle vastuunalaisen ministerin johtamassa ministeriössä (PeVL 23/2005 vp, s. 5/II). 

Nyt ehdotetusta sääntelystä perustuslakivaliokunta toteaa, että se pitää edelleen valtiosääntöoikeudellisesti perusteltuna, että päätöksentekijänä olisi pääsääntöisesti valtioneuvoston yleisistunto ja ettei päätöksentekoa vaativasta virka-avusta edes kiiretilanteissa osoitettaisi alemmas kuin ministeriötasolle. Nyt ehdotetun sääntelyn merkitystä kuitenkin rajaavat yhtäältä käytettävissä olevan virka-avun sisältö ja toisaalta edellytys tilanteen poikkeuksellisesta kiireellisyydestä viranomaisen ollessa päätöksentekijä. Lisäksi ministeriön on 1. lakiehdotuksen 10 §:n ja 2. lakiehdotuksen 77 c §:n mukaan viipymättä esiteltävä ministeriössä tai viranomaisessa päätettyä vaativaa virka-apua koskeva asia valtioneuvostolle, joka voi päättää yleisistunnossa vaativan virka-avun jatkamisesta tai lopettamisesta. Perustuslakivaliokunnan mukaan nyt ehdotettu sääntely ei muodostu perustuslain kannalta ongelmalliseksi. 

Virka-avun edellytysten olemassaolon seuranta

Hallituksen esityksessä ehdotetun virka-apulain 12 §:n 4 momentin mukaan poliisin on seurattava virka-avun antamisen edellytysten olemassaoloa. Edellytysten lakattua poliisin on viipymättä määrättävä virka-avun antaminen keskeytettäväksi tai lopetettavaksi. 

Hallintovaliokunta toteaa, että 12 §:n 4 momentissa ehdotettu sääntely liittyy osittain siihen, että tavanomaisen tai vaativan virka-avun antamista koskevan päätöksen voimassaolon enimmäiskestoa ei ole tarkoituksenmukaista rajoittaa laissa esimerkiksi tiettyyn vuorokausimäärään, vaan voimassaolo on sidottu virka-avun antamisen edellytysten voimassaoloon. Koska virka-avun antamisen edellytykset kytkeytyvät poliisin voimavarojen riittämättömyyteen yksittäisen poliisitehtävän hoitamisessa, on asianmukaista, että poliisi tilannetta johtavana viranomaisena on velvollinen seuraamaan edellytysten olemassaoloa. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että poliisilla on määräysvalta todeta, milloin tilanne on edennyt sellaiseksi, että tarvetta eikä siten edellytyksiä virka-avulle enää ole. 

Vaativan virka-avun osalta valtioneuvoston yleisistunnolla on virka-apulain 10 §:n 5 momentin ja rajavartiolain 77 c §:n 5 momentin mukaan mahdollisuus päättää jo aloitetun vaativan virka-avun jatkamisesta tai lopettamisesta. Valtioneuvoston päätös voi koskea ainoastaan jo aloitettua vaativaa virka-apua, mutta ei virka-apulain 7 §:n nojalla mahdollisesti tehtyä päätöstä tavanomaisen virka-avun antamisesta. 

Valtioneuvoston yleisistunnon toimivalta keskeyttää jo aloitettu vaativa virka-apu kytkeytyy valtioneuvostolle annettuun jälkikontrollimahdollisuuteen. Sen sijaan virka-apulain 12 §:n 4 momentin säännös velvoittaa yleisesti poliisia seuraamaan virka-avun, mukaan lukien vaativan virka-avun, edellytysten eli tarpeen käsillä oloa ja toteamaan, milloin virka-avulle ei enää ole tarvetta. Myös vaativan virka-avun osalta on perusteltua, että sen jälkeen, kun valtioneuvoston yleisistunto on päättänyt ministeriössä, Pääesikunnassa tai Rajavartiolaitoksen esikunnassa tehdyn päätöksen nojalla aloitetun vaativan virka-avun jatkamisesta, poliisi seuraa vaativan virka-avun edellytysten olemassaoloa ja niiden lakattua määrää vaativan virka-avun toimeenpanon lopettamisesta. 

Valtioneuvoston yleisistunnon päätöksessä virka-avun jatkamisen lopettamisesta ja poliisin määräyksessä on kyse eri syistä johtuvasta virka-avun lopettamisesta. Poliisin määräys merkitsee käytännössä virka-avun toimeenpanon lopettamista tarpeen lakattua. Valtioneuvoston päätös puolestaan kytkeytyy niin sanotun parlamentaarisen vastuukatteen toteuttamiseen ja siihen, että valtioneuvoston yleisistunnolla on mahdollisuus jälkikäteen arvioida vaativan virka-avun edellytyksiä toisin kuin asiasta päättänyt ministeriö tai keskusvirasto. 

Hallintovaliokunta katsoo, että virka-apulain 12 §:n 4 momentin sääntelyä on edellä todetut seikat huomioon ottaen tarpeen selkeyttää. Vastaavasti on tarpeen selkeyttää myös rajavartiolain 77 e §:n 4 momenttia. Valiokunta viittaa yksityiskohtaisissa perusteluissa esitettyyn. 

Varautuminen vaativan virka-avun antamiseen

Virka-apulain 4 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi suunnittelusta ja varautumisesta virka-aputehtävässä. Säännös velvoittaa poliisia ja Puolustusvoimia yhteiseen suunnitteluun ja muihin toimenpiteisiin, joilla varmistetaan virka-aputehtävien asianmukainen hoitaminen. Ehdotetun pykälän 2 ja 3 momentissa säädetään mahdollisuudesta varautua ennakollisesti vaativan virka-avun antamiseen. Sääntely mahdollistaa virka-apuosaston sekä kaluston ja välineistön liikuttelun jo ennen vaativaa virka-apua koskevan valtioneuvoston päätöksen tekemistä. Vastaava sääntely sisältyy myös ehdotetun rajavartiolain 77 h §:ään. 

Hallintovaliokunta pitää perusteltuna, että lainsäädännössä jo etukäteen varaudutaan ajantasaisesti tilanteisiin, joissa saatetaan tarvita Puolustusvoimien tai Rajavartiolaitoksen suorituskykyä poliisin tilanteeseen nähden riittämättömien kalusto- tai muiden resurssien vuoksi. Tilanne ja vaativan virka-avun antamisen tarve voivat eskaloitua nopeasti, ja varautumista koskevilla toimenpiteillä voidaan olennaisesti edesauttaa mahdollisen tulevan vaativan virka-avun antamisen onnistunutta toteutumista. Varautumismahdollisuus lyhentää vaativan virka-avun toimeenpanoon kuluvaa aikaa merkittävästi. Nykymenettely on perustunut yksinomaan poliisin ja Puolustusvoimien välillä muotoutuneeseen käytäntöön ja ohjeistukseen, sillä on katsottu, että Puolustusvoimien kaluston ja välineistön liikuttelu ei ole virka-apulain 4 ja 4 a §:ssä tarkoitettua voimankäyttöä eikä sillä uhkaamista. Hallintovaliokunta katsoo, että tällaisesta varautumisesta tulee kuitenkin olla laintasoinen säännös. Myös puolustusvaliokunta pitää varautumissäännöksen lisäämistä lakiin tarpeellisena. 

Hallintovaliokunta pitää tarkoituksenmukaisena, että varautumisesta päätetään operatiivisella tasolla, jossa on ajantasainen tilannekuva ja lakiin perustuva velvoite varautua riittävästi myös voimankäyttöön sekä vastuu operatiivisen tilanteen hoitamisesta. Ehdotukseen sisältyy myös säännös siitä, että ministeriöllä on mahdollisuus puuttua varautumiseen, mikäli siihen katsotaan olevan aihetta. Tällä säännöksellä turvataan osaltaan ministeriön vastuuta hallinnon asianmukaisesta toiminnasta ja varmistetaan ministeriön mahdollisuus puuttua varautumiseen esimerkiksi silloin, jos varautuminen olisi tilanteeseen nähden ylimitoitettua. Säännös on kirjoitettu mahdollistavaan muotoon, eikä sitä ole tarkoitus tulkita siten, että varautumista koskeva päätös olisi automaattisesti voimassa niin kauan, kunnes ministeriö olisi päättänyt sen keskeyttämisestä. 

Hallintovaliokunta katsoo, että ehdotettuun virka-apulain 4 §:n 2 momenttiin sisältyvä vaatimus siitä, että varautumisessa tulee ottaa huomioon tilanteesta tehty uhka-arvio, voimavarojen käytön tarkoituksenmukaisuus ja kokonaisarvio tilanteesta, asettaa asianmukaiset edellytykset varautumista koskevan pyynnön ja siihen annettavan päätöksen harkinnalle. Säännös jo sanamuotonsa mukaan edellyttää, että tilanteesta, johon varautumista pyydetään, on tehty uhka-arvio. Varautumisen edellytyksenä on myös, että enintään sotilaan henkilökohtaista aseistuksen käyttöä sisältävän virka-avun voidaan olettaa olevan riittämätön tehtävän suorittamiseksi. Lisäksi on huomattava, että virka-aputehtävässä noudatettavat periaatteet soveltuvat myös vaativan virka-avun antamista koskevaan varautumiseen. Muun muassa suhteellisuusperiaate ja voimavarojen käytön tarkoituksenmukaisuus merkitsevät käytännössä pidäkettä varautumisen kestolle ja mitoitukselle. Varautuminen on myös kallista ja sitoo viranomaisten resursseja, eikä ole tarkoituksenmukaista, että varautuminen toteutettaisiin määrällisesti tai kestollisesti ylimitoitetusti. Näistä syistä valiokunta ei pidä tarpeellisena, että varautumisen kestosta tai voimassaolosta säädettäisiin erikseen. 

Laissa säädetty nimenomainen toimivalta siirtää kalustoa ennakolta korostaa poliisitoiminnan suunnitelmallisuutta. Kuten puolustusvaliokunta huomauttaa, varautumista koskeva päätös ei millään lailla sido vaativan virka-avun antamisesta päättämisestä vastaavan toimivaltaisen tahon harkintavaltaa. Varautumisella tarkoitetaan käytännön logistisia ja kaluston toimintakuntoiseksi saattavia toimia, kuten esimerkiksi ehdotetun lain 10 §:n 3 momentissa tarkoitetun kevyemmän sotilaallisen aseistuksen siirtämistä virka-apupaikalle raskaan ajoneuvon pysäyttämisen varautumistoimena. Varautumispäätös ei luo viranomaisille valtuutta kaluston käyttämiseen. 

Hallintovaliokunta korostaa, että varautumistoimet suoritetaan mahdollisimman huomaamattomasti ja virka-avun luonne sekä paikalla oleva yleisö huomioiden. Tämä tarkoittaa sitä, että varautumiskalustoa ei tule ilman erityistä syytä siirtää, liikutella, säilyttää tai valmistella käyttökuntoon yleisölle näkyvästi tai näkyvällä paikalla. Tämä on omiaan ehkäisemään varautumisen mahdollista provokatiivista vaikutusta. Olennaisempana valiokunta pitää kuitenkin varautumistoimien mahdollisen näkyvyyden ennalta estävää vaikutusta. 

Varautumista yksittäiseen vaativaan virka-aputehtävään voi pyytää Poliisihallitus. Hallintovaliokunta katsoo, että virka-apulain 4 §:n 2 momentin sääntelyä on varautumispyyntöä koskevilta osin tarpeen selkeyden vuoksi täsmentää. Valiokunta viittaa yksityiskohtaisissa perusteluissa esitettyyn. 

Vahingonkorvaus

Ehdotetun virka-apulain 16 §:n 1 momentin mukaan virka-avun antamisen yhteydessä pakkotoimenpiteestä sivulliselle henkilölle aiheutuneiden vahinkojen korvaamiseen sekä Puolustusvoimille aiheutuneiden esinevahinkojen korvaamiseen valtion varoista sovelletaan, mitä poliisilain 8 luvussa säädetään valtion vahingonkorvausvastuusta. Ehdotettu säännös vastaa voimassa olevan virka-apulain 9 a §:ää, joka on lisätty virka-apulakiin 1.7.1998 voimaan tulleella lailla (346/1998). Sittemmin pykälää on muutettu poliisilain kokonaisuudistuksen yhteydessä 1.1.2014 voimaan tulleella lailla (896/2011). Kyseessä on aineellisoikeudellinen viittaus poliisilain 8 lukuun. 

Poliisilain 8 luvun 1 §:n mukaan sivulliselle henkilölle korvataan poliisin suorittamasta pakkotoimenpiteestä aiheutuneet henkilö- ja esinevahingot. Säännöksen perusteella määräytyvä valtion vahingonkorvausvastuu on lain esitöiden sekä jo aikaisemman soveltamiskäytännön perusteella tuottamuksesta riippumatonta. Säännös koskee muun muassa poliisilain mukaisten toimivaltuuksien käyttämisestä aiheutuneita vahinkoja. Poliisilain 8 luvun perusteella korvattavaksi voi tulla esimerkiksi esinevahinko, joka ulkopuoliselle on aiheutettu toteutettaessa sisäänpääsy 2 luvun 6 §:ssä tarkoitetussa vaara- tai vahinkotilanteessa. Poliisilain 8 luvun 1 §:n 2 momentin mukaan luvun säännökset eivät rajoita vahinkoa kärsineen oikeutta korvaukseen vahingonkorvauslain (412/1974) tai muun lain nojalla. 

Hallintovaliokunta toteaa, että virka-apua koskevassa sääntelyssä on kysymys poliisin toiminnasta ja sille kuuluvien tehtävien suorittamisesta poliisijohtoisesti poliisilain sekä muun sovellettavan lainsäädännön, kuten virka-apulain säännösten mukaisesti. Virka-apuosastoon kuuluvilla ei ole itsenäisiä poliisitehtäviin liittyviä toimivaltuuksia, mutta ehdotetun virka-apulain 13 §:ssä säädetään virka-apuosastoon kuuluvan oikeudesta suorittaa sellaisia virka-aputehtäviin liittyviä toimenpiteitä, jotka poliisimies tälle toimivaltansa rajoissa osoittaa. Pykälän 2 momentin mukaan virka-aputehtävää suorittavalla ammattisotilaalla on oikeus poliisimiehen johdolla ja ohjauksessa sellaisten virka-aputehtävän suorittamiseksi tarpeellisten voimakeinojen käyttämiseen, joihin poliisimies hänet toimivaltansa nojalla valtuuttaa.