Tausta

Velkojan mahdollisuuksia hakea velallinen konkurssiin konkurssiuhkaisen maksukehotuksen noudattamatta jättämisen perusteella rajoitettiin toukokuun alusta lokakuun loppuun konkurssilain (120/2004) muutoksella (291/2020). Tavoitteena oli varmistaa, ettei konkurssiin aseteta keväällä 2020 alkaneen koronavirustilanteen vuoksi maksuvaikeuksiin joutuneita yrityksiä, joiden maksukyvyttömyys voi koronavirusepidemian päättymisen jälkeen korjaantua (ks. HE 46/2020 vp, s. 5 ja 8, sekä LaVM 4/2020 vp, s. 2).  

Koronavirustilanteen jatkumisen vuoksi väliaikaisen lain voimassaoloa on jatkettu kolmella kuukaudella marraskuun 2020 alusta tammikuun 2021 loppuun asti uudella väliaikaisella lailla (721/2020). Kyseistä hallituksen esitystä käsitellessään lakivaliokunta puolsi väliaikaisen lain voimassaolon jatkamista, mutta katsoi saamansa selvityksen perusteella, ettei sääntelyä ole enää perusteltua pidentää uudella vastaavalla väliaikaisella lailla tammikuun 2021 jälkeen (LaVM 9/2020 vp). Taustalla olivat hallituksen esityksen perusteluissa (ks. HE 164/2020 vp, s. 5 ja 6) kuvatut ja valiokunnan asiantuntijakuulemisessa esiin tuodut haittavaikutukset. Väliaikaisen lain voimassaoloajan pidentämisen arvioitiin merkitsevän muun muassa pitkittyvää konkurssien hakemisen vaikeutumista ja voivan johtaa jo maksukyvyttömien yritysten lisävelkaantumiseen. Lisäksi harmaan talouden arvioitiin hyötyvän siitä, etteivät julkisvelkojat tee konkurssihakemuksia. Konkurssihakemusten rajoittamisen jatkamisen arvioitiin myös ruuhkauttavan tuomioistuimet ja konkurssiasiamiehen toimiston sekä lisäävän väärinkäytöksiin ja johdon vastuisiin kohdistuvia selvitystarpeita samoin kuin julkisselvitysten tarvetta. 

Edellä mainituista syistä lakivaliokunta edellytti sen arvioimista, palataanko väliaikaisen lain voimassaolon päättyessä normaalien konkurssilain säännösten soveltamiseen vai onko perusteltua ottaa käyttöön muita keinoja koronavirustilanteen vuoksi maksuvaikeuksiin joutuneiden yritysten tilanteen helpottamiseksi. Koska uusi väliaikainen laki on voimassa vain kolme kuukautta, tilannetta ja mahdollisia uusia keinoja oli valiokunnan mukaan välttämätöntä ryhtyä selvittämään ja arvioimaan välittömästi, jotta oikeustila olisi selkeä ja mahdolliset uudet keinot käytettävissä väliaikaisen lain voimassaolon päättyessä. Valiokunta myös painotti, että jos mahdolliset uudet keinot edellyttävät lainsäädännön muutoksia, asiaa koskevat lakiehdotukset tulee antaa eduskunnalle hyvissä ajoin syysistuntokauden 2020 aikana niin, että eduskunnalle jää riittävä aika niiden käsittelyyn. Eduskunta hyväksyi asiasta lakivaliokunnan mietinnössään ehdottaman lausuman (EV 111/2020 vp).  

Nyt käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen taustalla on koronavirustilanteen jatkuminen ja edellä mainittu eduskunnan lausuma. Esityksessä ehdotetaan konkurssilain 2 luvun 3 §:n muuttamista väliaikaisesti siten, että konkurssiuhkaisen maksukehotuksen noudattamatta jättäminen muodostaa maksukyvyttömyysolettaman vasta, jos velallinen ei ole 30 päivän kuluessa velkojan maksukehotuksesta maksanut velkojan selvää ja erääntynyttä saatavaa. Normaalien konkurssilain säännösten mukaan kyseinen maksuaika on viikko. Tavoitteena on nyt voimassa olevan väliaikaisen lain voimassaolon päättymisen jälkeen helpottaa yritysten tilannetta pidentämällä velallisen aikaa maksaa ja järjestellä talousasioitaan. Esityksessä on kyse kolmannesta konkurssilain väliaikaisesta muutoksesta, jonka on tarkoitus olla voimassa helmikuun 2021 alusta syyskuun 2021 loppuun asti. 

Lakivaliokunta puoltaa esitykseen sisältyvän lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomioin. 

Ehdotettu keino ja sen vaihtoehdot

Valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden näkemykset ehdotetusta muutoksesta jakaantuivat. Pääosa on puoltanut ehdotettua muutosta, mutta sitä on pidetty myös tarpeettomana ja katsottu, että esityksen tavoitteet voidaan saavuttaa jo normaalien konkurssilain säännösten soveltamisella. Toisaalta esitystä on pidetty tilanteeseen nähden myös aivan riittämättömänä ja tuotu esiin, että nyt voimassa olevaa väliaikaista sääntelyä tulisi jatkaa tammikuun 2021 lopusta lähtien ja siten edelleen rajoittaa konkurssiuhkaisen maksukehotuksen laiminlyömisen käyttämistä velkojan konkurssihakemuksen perusteena tai vapauttaa julkisoikeudellisten rajoitteiden kohteena olevat yritykset kokonaan konkurssimenettelystä tietyksi ajaksi.  

Koronavirustilanne on haastava ja vaikeuttaa yritysten tilannetta, mutta aiempaan mietintöönsä (LaVM 9/2020 vp) ja hallituksen esitysten perusteluissa (ks. HE 164/2020 vp, s. 5 ja 6, ja HE 233/2020 vp, s. 4) kuvattuihin haittavaikutuksiin viitaten lakivaliokunta ei pidä nyt voimassa olevan väliaikaisen lain voimassaolon jatkamista vielä tammikuun 2021 jälkeen perusteltuna. Valiokunta toteaa, että konkurssiuhkaisen maksukehotuksen laiminlyömiseen perustuvan olettaman käyttöä velkojan konkurssihakemuksen perusteena on rajoitettu jo kahdella väliaikaislailla. Tämä on käytännössä merkinnyt sitä, että velkojien mahdollisuuksia hakea velallinen konkurssiin on rajoitettu laajasti ja kaavamaisesti yhteensä yhdeksän kuukautta, sillä velkojien on käytännössä vaikea näyttää velallisen maksukyvyttömyyttä ilman konkurssiuhkaisen maksukehotuksen laiminlyöntiin perustuvan olettaman tukea. Velkojien konkurssihakemukset ovat tämän vuoksi merkittävästi vähentyneet (HE 233/2020 vp, s. 4). Rajoitustoimien kohteena olevien yritysten vapauttaminen kokonaan konkurssimenettelystä merkitsisi sekin asiallisesti konkurssiin hakemisen laajaa ja kaavamaista estymistä ja siirtymistä tulevaisuuteen. Myös suuri osa valiokunnan kuulemista asiantuntijoista on nimenomaan tukenut hallituksen esityksessä ehdotettua muutosta, jolla konkurssiin hakemista konkurssiuhkaisen maksukehotuksen laiminlyömiseen perustuvan olettaman nojalla ei enää rajoiteta.  

Kompromissina on esitetty myös sitä, että koronakriisin poikkeuksellisuuden vuoksi konkurssiuhkaisen maksukehotuksen maksuajan tulisi olla ehdotetun 30 päivän sijasta 60 päivää. Tältä osin valiokunta toteaa, että yleensä ennen konkurssiuhkaisen maksukehotuksen lähettämistä velkoja on pyrkinyt perimään saatavaansa vapaaehtoisin keinoin jo jonkun aikaa. Kun konkurssiuhkaisen maksukehotuksen laiminlyömiseen perustuva olettama on tammikuuhun 2021 mennessä ollut pitkään pois käytöstä, on mahdollista, että on tilanteita, joissa konkurssihakemus olisi syytä tehdä melko nopeasti. Näin voi olla esimerkiksi silloin, kun julkisoikeudelliset velvoitteet on jätetty maksamatta koko väliaikaisen lain voimassaolon ajan tai velallisen toimintaan kohdistuu selvittämistarpeita. Toisaalta saatavien perinnästä annetun lain (513/1999) 4 § edellyttää velkojilta vastuullista suhtautumista maksujärjestelyihin, joten velkojien tulee ottaa toimissaan huomioon kunkin velallisen tilanne ja vallitsevat poikkeukselliset olosuhteet. Saamansa selvityksen valossa lakivaliokunta pitää ehdotettua 30 päivän maksuaikaa siten tasapainoisena sekä velallisen että velkojan kannalta.  

Hallituksen esityksen valmistelussa on pohdittu myös muita vaihtoehtoja, mutta niitä on pidetty ongelmallisina muun muassa näyttöongelmiin sekä tuomioistuinkäsittelyn monimutkaistumiseen ja pitkittymiseen liittyvistä syistä (ks. HE, s. 5 ja 6). Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa ilmenneen perusteella valiokunnalla ei ole huomauttamista kyseisiin loppupäätelmiin. 

Lakivaliokunta myös korostaa, että jo voimassa olevan konkurssilain mukaan konkurssiin asettaminen edellyttää, että velallinen on muutoin kuin tilapäisesti maksukyvytön (2 luvun 1 §:n 2 mom.). Kun konkurssiuhkaiseen maksukehotukseen perustuva maksukyvyttömyysolettama tulee uudestaan helmikuun 2021 alussa käyttöön, kyse on siten vasta olettamasta, jonka täyttyessä velallisella on vielä mahdollisuus näyttää toteen, että maksukyvyttömyys on tilapäistä. Tuomioistuin tuolloin harkitsee, täyttyykö konkurssiin asettamisen edellytys siitä, että velallinen on muutoin kuin tilapäisesti maksukyvytön. Aiempaan mietintöönsä (LaVM 4/2020 vp, s. 4) viitaten valiokunta korostaa sen tärkeyttä, että mainittua edellytystä tulkitaan ja sovelletaan ajassa eli ottaen huomioon, ettei yritysten tilanne ole koronavirustilanteen ja siitä johtuvien rajoitustoimien vaikutusten vuoksi normaali. Arviointikriteerit ovat siten toiset kuin normaaleissa olosuhteissa. 

Selvyyden vuoksi valiokunta myös toteaa, että hallituksen esitys merkitsee väliaikaista muutosta ainoastaan konkurssilain 2 luvun 3 §:n 2 momentin 3 kohdassa säädettyyn maksuaikaan, joka pitenee normaalisti sovellettavasta viikon määräajasta 30 päivään. Konkurssilain esitöiden mukaan velkoja voi vedota konkurssihakemuksensa perusteeksi konkurssiuhkaisen maksukehotuksen noudattamatta jättämiseen vain, jos velkoja on noudattanut maksukehotukselle säännöksessä määriteltyjä sisältö- ja määräaikavaatimuksia (ks. HE 26/2003 vp, s. 43 ja 44). Esitöiden mukaan tärkeää on, että velallinen tietää tarkasti, mistä ja minkä suuruisesta velasta on kyse ja missä ajassa velallisen tulee viimeistään maksaa velka konkurssin välttääkseen. Velallisen tulee myös ymmärtää, että maksun laiminlyönti määräajassa voi johtaa konkurssin hakemiseen. Maksukehotuksesta tulee siten käydä ilmi saatavan peruste ja määrä sekä se, että velkoja voi vaatia velallisen asettamista konkurssiin, jos velkaa ei makseta momentissa tarkoitetussa määräajassa maksukehotuksen saamisesta. 

Ehdotettu lainmuutos merkitsee siten sitä, että velkoja voi hakea velallista konkurssiin konkurssiuhkaisen maksukehotuksen noudattamatta jättämisen perusteella, jos velallinen ei ole maksanut velkaa 30 päivän kuluessa maksukehotuksen saamisesta. Konkurssihakemus on kuitenkin konkurssilain 2 luvun 3 §:n 3 momentin mukaan tehtävä viimeistään kolmen kuukauden kuluessa edellä mainitun määräajan päättymisestä, jos velka on silloin yhä maksamatta. Tuomioistuin tutkii viran puolesta, onko konkurssiin asettamiselle edellytykset (konkurssilain 7 luvun 11 §).  

Yrityssaneeraus

Esityksen valiokuntakäsittelyssä keskustelua on herättänyt yrityssaneerausmenettelyn suhde konkurssimenettelyyn ja se, voidaanko koronavirustilanteen vuoksi maksuvaikeuksiin joutuneen yrityksen tilannetta helpottaa yrityssaneerausmenettelyn avulla. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan yrityssaneeraus on keino estää sellaisten yritysten konkurssit, joiden maksukykyisyys voidaan palauttaa (s. 6).  

Yrityssaneerauksen suhteesta konkurssiin säädetään yrityssaneerauslain (47/1993) 24 §:ssä. Sääntely merkitsee sitä, että konkurssihakemus ja yrityssaneeraushakemus voivat olla vireillä yhtä aikaa, mutta konkurssihakemus voidaan ratkaista vasta, jos yrityssaneeraushakemus ei menesty. Jos kyse on elinkelpoisesta yrityksestä, joka voidaan tervehdyttää, yrityssaneeraus suojaa konkurssilta.  

Toisaalta on tuotu esiin, että yrityssaneeraus on menettelynä raskas, hidas ja kallis, minkä vuoksi se on käyttökelpoinen lähinnä suurten yritysten tervehdyttämisessä. Ottaen huomioon, että suuri osa yrityksistä on pienyrityksiä, on tärkeää, että myös niille on käyttökelpoinen eli riittävän yksinkertainen, joutuisa ja kustannuksiltaan kohtuullinen tervehdyttämismenettely. Aiemmin esittämäänsä viitaten valiokunta pitääkin tärkeänä, että oikeusministeriössä parhaillaan vireillä olevassa yrityssaneerauslain uudistamishankkeessa menettelyn muutostarpeita arvioidaan myös pienten yritysten tarpeiden kannalta (ks. LaVM 4/2020 vp). Tämä on tärkeää siitä huolimatta, että yksityisten ammatin- ja elinkeinonharjoittajien on mahdollista tietyin edellytyksin hakea yksityishenkilön velkajärjestelystä annetun lain (57/1993) mukaista velkajärjestelyä, joka on elinkeinotoimintaa toiminimellä harjoittavalle yrittäjälle yrityssaneerausta edullisempi vaihtoehto. 

Voimassaoloaika

Parhaillaan on käynnissä koronavirusepidemian toinen aalto, jonka vuoksi on jouduttu tekemään uusia rajoitustoimia. Tällä hetkellä on vaikea ennustaa, kuinka pitkään epidemia kestää ja siten vaikuttaa yrityksiin ja niiden toimintaan. Nyt ehdotetulla lainmuutoksella on merkitystä eniten heti sen voimaantulon jälkeen helmikuussa 2021, kun konkurssiuhkaisen maksukehotuksen laiminlyöntiin perustuva maksukyvyttömyysolettama tulee pitkän tauon jälkeen käyttöön. Lain tavoitteiden saavuttamiseksi on kuitenkin tärkeää, että lainmuutos on voimassa riittävän pitkään. Lain voimassaoloajaksi on esityksessä ehdotettu kahdeksan kuukautta. Edellä esitetyn ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää tätä asianmukaisena. 

Tuomioistuinten ja konkurssiasiamiehen voimavarat

Konkurssihakemusten määrän on aiemmin ennakoitu kasvavan voimakkaasti, kun konkurssiuhkaisen maksukehotuksen käytön rajoittaminen konkurssihakemusten perusteena päättyy (ks. HE 46/2020 vp, s. 4 ja 5, ja HE 164/2020 vp, s. 5). Vaikka nyt käsiteltävänä olevalla muutoksella pyritään loiventamaan hakemusten määrää (ks. HE 233/2020 vp, s. 5), tuomioistuinten ja konkurssiasiamiehen työmäärän voidaan arvioida merkittävästi lisääntyvän. Lakivaliokunta edellyttääkin aiemmin esittämäänsä viitaten, että tuomioistuinten ja konkurssiasiamiehen riittävistä resursseista huolehditaan (ks. LaVM 4/2020 vp, s. 7, ja LaVM 9/2020 vp, s. 4).  

Yhteisvaikutusten arviointi

Useita eri lakeja on kuluvan vuoden aikana muutettu väliaikaisesti koronavirustilanteen vuoksi. Esimerkiksi nyt käsiteltävänä oleva hallituksen esitys on jo kolmas konkurssilain väliaikainen muutosesitys. Yksittäisissä hallituksen esityksissä on tyypillisesti arvioitu vain kyseisen muutosesityksen vaikutuksia, vaikka muutos on usein osa isompaa kokonaisuutta, jolla pyritään helpottamaan koronavirustilannetta ja sen vaikutuksia. Esimerkiksi velkojan ja velallisen asemaan ovat vaikuttaneet konkurssilain väliaikaisten muutosten lisäksi ulosottokaaren (705/2007), saatavien perinnästä annetun lain (513/1999) ja kuluttajansuojalain (38/1978) väliaikaiset muutokset. Valiokunta pitää tärkeänä, että jatkossa koronavirustilanteeseen liittyvissä kyseisissä hallituksen esityksissä arvioidaan myös eri muutosten yhteisvaikutuksia.