Yleistä
Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa (jäljempänä myös hallintoprosessilaki). Samalla voimassa oleva hallintolainkäyttölaki (586/1996) kumotaan. Kysymys on hallintolainkäytön yleissääntelyn kokonaisuudistuksesta.
Uudella lailla pyritään hallintoasioita koskevan oikeudenkäyntimenettelyn ajantasaistamiseen sekä nykyistä täsmällisemmän ja informatiivisemman sääntelyn aikaansaamiseen. Hallintolainkäytön erityispiirteiden vuoksi ehdotettu sääntely ei kaikilta osin vastaa oikeudenkäymiskaaren vastaavaa sääntelyä.
Hallintolainkäytön toiminnallinen ydin on nykyään kaksiasteisessa hallintotuomioistuinjärjestelmässä ylimmän asteen, korkeimman hallinto-oikeuden, toimiessa enenevässä määrin valituslupatuomioistuimena. Korkeimman hallinto-oikeuden oikeudellista asemaa on kehitetty viime vuosina ennakkopäätöstuomioistuimen suuntaan. Tätä vahvistetaan edelleen lakiesityksessä. Lakiesitykseen sisältyy myös muita yksittäisiä uudistuksia, joiden tavoitteena on tehostaa oikeusturvan saatavuutta samoin kuin ajantasaistaa ja selkeyttää toimintatapoja hallintotuomioistuinprosessin sisällä. Tavoitteena on oikeudenkäyntien tehostaminen vahvistamalla hallintotuomioistuinten mahdollisuuksia tehokkaaseen prosessinjohtoon.
Hallituksen esityksessä selostetuista syistä ja saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomioin ja muutosehdotuksin.
Valituslupajärjestelmä
Hallintoprosessilakiehdotuksen 107 §:n mukaan hallinto-oikeuden hallintolainkäyttöasiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.
Ehdotus merkitsee periaatteellista muutosta hallinto-oikeudelliseen muutoksenhakujärjestelmään. Ehdotuksen mukaan valituslupaa lähtökohtaisesti edellytetään valitettaessa hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituslupajärjestelmä on sinällään kuitenkin jo aikaisemmin laajentunut eri hallinnonalojen lainsäädännössä niin, että valitusluvan piiriin kuuluu nykyisin lukumääräisesti suurin osa korkeimmassa hallinto-oikeudessa käsiteltävistä valitusasioista (HE, s. 15).
Hallituksen esityksen mukaan (s. 221) valituslupasääntelyn tavoitteena on kehittää korkeimman hallinto-oikeuden asemaa nykyistä enemmän hallintoa ja hallintotuomioistuimia ratkaisuillaan ohjaavan tuomioistuimen suuntaan. Valituslupajärjestelmän käyttöalan laajentamisen katsotaan mahdollistavan sen, että korkein hallinto-oikeus voi keskittyä nykyistä paremmin vaativiin oikeuskysymyksiin ja oikeuskäytännön yhtenäisyyden turvaamiseen. Lakivaliokunta katsoo perustuslakivaliokunnan esityksestä antaman lausunnon suuntaisesti (PeVL 50/2018 vp, s. 5), että tällaista korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätösroolia korostavaa tavoitetta voidaan pitää oikeusturvan toteutumisen ja yhdenvertaisuuden edistämisen kannalta tärkeänä ja hyväksyttävänä perusteena ehdotetulle muutoksenhakuoikeuden kavennukselle. Korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätösroolin vahvistamisen voidaan katsoa osaltaan lisäävän hallinto-oikeudellisen oikeusturvajärjestelmän toimivuutta, vaikka samalla yksittäisten valitusten tutkimiselle korkeimmassa hallinto-oikeudessa asetettu kynnys jossakin määrin korottuu.
Valituslupasääntelyn katsotaan hallituksen esityksessä myös turvaavan osaltaan korkeimman hallinto-oikeuden mahdollisuuksia turvata oikeudenkäynnin viivytyksettömyys asioissa, joissa on tärkeää saada ylimmän oikeusasteen ratkaisu (s. 221). Lakivaliokunta pitää myös oikeudenkäynnin kestoon liittyviä näkökohtia tärkeinä perusteina ehdotetulle muutokselle.
Kaiken kaikkiaan lakivaliokunta katsoo perustuslakivaliokunnan esityksestä antaman lausunnon suuntaisesti (PeVL 50/2018 vp), että ehdotetulle kattavalle valituslupajärjestelmälle hallinto-oikeuden ratkaisuista korkeimpaan hallinto-oikeuteen on painavia hallintolainkäytön tehostamiseen ja korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätösroolin vahvistamiseen liittyviä perusteita. Valituslupajärjestelmässä ei ole kyse uudentyyppisestä sääntelystä, vaan pikemminkin jo toteutuneen kehityksen tunnustamisesta myös periaatteellisesti ja eri asiaryhmien valitusten yhdenmukaisesta kohtelusta. Edellä todetun valossa lakivaliokunta pitää ehdotettua muutosta perusteltuna.
Lakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotus merkitsee sitä, että poikkeuksista ehdotettuun valituslupasääntelyyn tulee jatkossa säätää erikseen (HE, s. 56). Poikkeussäännösten tarpeen arvioinnissa on otettava huomioon, että muuhun lainsäädäntöön sisältyvät yleisviittaukset hallintolainkäyttölakiin tarkoittavat ehdotetun yleislain tultua voimaan viittausta uuteen yleislakiin (hallintoprosessilakiehdotus, 127 §). Säännös, jonka mukaan hallinto-oikeuden päätökseen haetaan muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään, merkitsee, että sovellettaviksi tulevat myös uuden yleislain säännökset valituslupamenettelystä. Esimerkiksi lastensuojelulaki (417/2007) sisältää tietyiltä osin viittauksen (92 §:n 1 mom.), jonka mukaan muutosta haetaan valittamalla korkeimmalta hallinto-oikeudelta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Valiokunta painottaa, että mahdolliset erityissääntelyn tarpeet tulee kiireellisesti selvittää ennen uuden hallintoprosessilain voimaantuloa.
Hallituksen esityksen mukaan esityksessä tarkoitetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan vuoden 2019 alussa tai alkupuolella. Lakivaliokunnan asian käsittelyn aikana saaman selvityksen mukaan lakien ei kuitenkaan ole tarkoitus tulla voimaan ennen vuoden 2020 alkua. Valiokunta pitää tätä perusteltuna ottaen huomioon muun muassa edellä todetut selvitystarpeet.
Määritelmät
Hallintoprosessilain 4 §:ssä ehdotetaan selkeyden vuoksi säädettäväksi lain keskeisten käsitteiden määritelmistä. Perustuslakivaliokunta on esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 50/2018 vp, s. 3—4) kiinnittänyt huomiota siihen, että hallintoprosessilakiehdotukseen ei sisälly asianosaisen eikä oikeudenkäynnin osapuolen määritelmää. Lausunnon mukaan erityisesti asianosaisen ja oikeudenkäynnin osapuolen käsitteitä voidaan pitää perustuslain 21 §:ssä turvatun oikeusturvan kannalta keskeisen lain soveltamisen ja soveltamisen ennakoitavuuden kannalta ratkaisevan keskeisinä. Lausunnossa kiinnitetään huomiota myös siihen, että asianosaiseen ja oikeudenkäynnin osapuoleen viitataan ehdotetuissa säännöksissä useita kymmeniä kertoja. Lausunnon mukaan on perusteltua, että lailla määriteltävien prosessuaalisten oikeuksien ja velvollisuuksien subjektit määritellään säädösperustaisesti. Perustuslakivaliokunta katsoo lausunnossaan, että lakivaliokunnan on täydennettävä määritelmäsäännöstä asianosaisen ja oikeudenkäynnin osapuolen määrittelyllä.
Myös lakivaliokunta on esitystä käsitellessään kiinnittänyt huomiota siihen, että esityksessä ei ehdoteta asianosaisen ja oikeudenkäynnin osapuolen käsitteiden määrittelyä. Esityksen perusteluista ilmi käyvin tavoin kyseessä on harkittu ratkaisu. Perusteluiden mukaan (s. 51—52) lähtökohtana on, että sillä, jonka oikeutta tai velvollisuutta päätös koskee, on perustuslain ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen mukaisesti oikeus saada päätöksen lainmukaisuus tutkittavaksi tuomioistuimessa. Selvää on myös, että sillä, jonka oikeudesta tai velvollisuudesta tuomioistuimessa päätetään, on oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin tässä tuomioistuimessa.
Asianosaisuuteen perustuvasta valitusoikeudesta säädetään ehdotuksen mukaan (HE, s. 51) niin, ettei yleissäännöksissä käytettäisi asianosaisen käsitettä, vaan ratkaisevaa olisi, kenelle valituksen kohteena oleva päätös on kohdistettu tai kenen oikeuteen, etuun tai velvollisuuteen se välittömästi vaikuttaa.
Asianosaista koskevissa säännöksissä on perustelujen mukaan otettu huomioon erilaiset asianosaistilanteet ja niihin liittyvät oikeusturvatarpeet. Tarkoituksena on, että ehdotettuja säännöksiä sovellettaessa otetaan huomioon erityisesti niiden oikeusturvatarpeet, joihin hallintotuomioistuimen päätös kohdistuu tai joiden oikeuksiin tai velvollisuuksiin hallintotuomioistuimen päätös välittömästi vaikuttaa.
Ehdotuksen mukaan (HE, s. 51) asianosaisen käsitettä käytettäisiin asianosaisen kuulemista koskevissa säännöksissä ja useissa muissakin asianosaisen oikeuksia tai velvollisuuksia koskevissa yleislain säännöksissä samalla tavoin kuin nykyisin. Säännöksissä on otettu huomioon myös, että oikeudenkäynnin osapuolena hallintotuomioistuimessa on prosessuaalisten asianosaisten lisäksi myös viranomainen, joka on tehnyt valituksen kohteena olevan hallintopäätöksen.
Lakivaliokunta on esitystä käsitellessään arvioinut, olisiko asianosainen ja osapuoli kuitenkin mahdollista määritellä säädöstasolla esimerkiksi siten, että määrittelyn lähtökohtana olisi asianosaisen osalta tavanomainen hallinto-oikeudellinen asianosaisen määritelmä. Sen mukaisesti hallintoasiaa koskevassa oikeudenkäynnissä asianosaisena olisi perusteltua pitää sitä, johon hallintotuomioistuimen päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Oikeudenkäynnin osapuolia taas olisivat asianosainen ja valituksen kohteena olevan päätöksen tehnyt viranomainen. Muun hallintolainkäyttöasian käsittelyssä oikeudenkäynnin osapuolia olisivat vaatimuksen esittäjä ja vaatimuksen kohde.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan asianosaisuus on hallintolainkäytössä osin materiaalista, osin prosessuaalista. Yksiselitteiset määritelmäsäännökset edellyttäisivät tämän huomioon ottamista määritelmissä selkeällä ja riittävällä tavalla. Lisäksi hallintoasioita koskevat oikeudenkäynnit ovat vain harvoin kahden asianosaisen tai osapuolen välisiä ja sellaisia, että prosessiasetelmat säilyvät muuttumattomina prosessin eri vaiheissa.
Valiokunnan edellä arvioima säädöstasoinen määritelmä vastaisi keskeiseltä sisällöltään voimassa olevaa yleissäännöstä (hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentti: "se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa"), joka koskee valitusoikeutta lähinnä materiaalisella perusteella.
Hallintoprosessilakiehdotuksessa (7 §:n 1 momentti ja 109 §:n 1 momentti) asianosaisuuteen perustuva valitusoikeus määritellään samalla tavoin kuin voimassa olevassa laissa.
Yleissäännöksestä poikkeava materiaalisen asianosaisen määritelmä on ympäristönsuojelulaissa (527/2014) (43 §: "ne, joiden oikeutta tai etua asia saattaa koskea").
Oikeus valittaa hallintotuomioistuimeen ei aina perustu materiaaliseen asianosaisuuteen vaan esimerkiksi kunnan jäsenyyteen tai järjestön toimintaan. Tästä säädetään esimerkiksi kuntalaissa, ympäristönsuojelulaissa, vesilaissa sekä maankäyttö- ja rakennuslaissa. Tällöin esimerkiksi kunnan jäsen tai järjestö, joka on käyttänyt laissa säädettyä valitusoikeuttaan, on oikeudenkäynnissä asianosaiseen rinnastuvassa roolissa, vaikka kyse ei ole materiaalisesta asianosaisesta.
Valiokunnan oikeusministeriöltä saaman selvityksen mukaan termit "asianosainen" ja "osapuoli" eivät ole hallintolainkäytössä vakiintuneet. Oikeuskirjallisuudessa on todettu esimerkiksi, että asianosaisaseman määräytyminen hallintolainkäytössä on ratkaistava materiaalisen lainsäädännön valossa. Edelleen oikeuskirjallisuudessa on todettu, että hallintolainkäytön osapuoliasetelmat ovat hyvin moninaisia, vaihtelevia, tilanneriippuvaisia ja usein irrallaan asianosaiskäsitteestä tai ainakin yhdenmukaisesta asianosaiskäsitteestä. (ks. esim. Mirjami Paso — Petri Saukko — Veijo Tarukannel — Matti Tolvanen: Hallintolainkäyttö, Talentum 2015, s. 60).
Hallintotuomioistuimessa vireillä olevassa asiassa annettava päätös voi vaikuttaa välittömästi myös niiden oikeuteen, etuun tai velvollisuuteen, joilla olisi ollut oikeus valittaa materiaalisena asianosaisena hallintopäätöksestä, mutta jotka eivät ole valittaneet eivätkä siten ole hallintotuomioistuimessa ainakaan kyseessä olevassa oikeusasteessa prosessuaalisia asianosaisia. Oikeudellisen intressin perusteella heitä kuitenkin kuullaan tässä oikeudenkäynnissä.
Asianosaisuus (materiaalinen tai prosessuaalinen) ratkeaa sovellettavan lainsäädännön kautta. Sovellettavasta lainsäädännöstä tulee ilmi, mikä on se oikeudellinen intressi, jonka vuoksi asiassa asianosaista on kuultava oikeudenkäynnissä. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa asetelman perustana on hallinto-oikeuden ratkaisu ja mahdollisesti myös edelleen hallintoviranomaisen ratkaisu, jos alkuperäinen vaatimus on hylätty.
Oikeudellinen intressi ratkaisee myös niitä tilanteita, joissa asiaa ei voida ratkaista valituskelpoisella hallintopäätöksellä, vaan kysymys on julkisoikeudellista oikeussuhdetta koskevasta hallintoriidasta.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan käytännössä hallintotuomioistuimissa esiintyy eri asiaryhmissä ja oikeudenkäynnin vaiheissa erilaisia asianosaisasetelmia. Tällöin oikeudenkäynnissä kuultavien aseman määrittämisessä otetaan huomioon, mistä asiassa on kysymys ja mitä sen aikaisemmissa vaiheissa on tapahtunut.
Saadun selvityksen mukaan hallituksen esityksen valmistelussa on selvitetty erilaisia asianosais- ja osapuolitilanteita ja päädytty siihen, että kaikkia asiaryhmiä ja tilanteita kattavaa määritelmää ei ole mahdollista kirjoittaa. Asianosaisen ja osapuolen yleismääritelmistä ja niiden tulkinnasta aiheutuisi todennäköisesti uusia rajanvetotilanteita. Niistä voisi aiheutua myös oikeustilan muutoksia, joihin ei ole perusteita ja joita ei ole tarkoitettu. Tämä ei selkeyttäisi menettelyä nykyisestä vaan olisi oikeusturvan kannalta haitallista.
Myöskään voimassaolevaan hallintolainkäyttölakiin ei sisälly yleistä asianosaisen ja osapuolen määritelmää. Valiokunnan oikeusministeriöltä saaman selvityksen mukaan tiedossa ei ole, että tästä olisi aiheutunut käytännössä oikeusturvaongelmia.
Edellä selostetun valossa lakivaliokunta katsoo, että hallituksen esityksessä ehdotettu ratkaisu on asianmukainen eikä asianosaisen ja oikeudenkäynnin osapuolen määritteleminen ole tarpeen. Hallintolainkäytön erilaiset asianosaisasetelmat voidaan ottaa huomioon oikeuskäytännössä niin kuin nykyisinkin.
Oikaisuvaatimuksen tekijän valituksen rajoittamisesta
Hallintoprosessilakiehdotuksen 15 §:n 3 momentin mukaan oikaisuvaatimuksen tekijä saa valittaessaan oikaisuvaatimuspäätöksestä esittää vaatimuksilleen uusia perusteluja. Hän saa kuitenkin esittää uuden vaatimuksen vain, jos se perustuu olosuhteiden muutokseen tai oikaisuvaatimuksen tekemisen määräajan päättymisen jälkeen valittajan tietoon tulleeseen seikkaan.
Perustuslakivaliokunta on esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 50/2018 vp, s. 8) todennut, että esityksen perusteluissa on viitattu unionin tuomioistuimen ratkaisuihin C-137/14 (komissio v. Saksan liittotasavalta), C-115/09 (Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein Westfalen) ja C-570/13 (Karoline Gruber), joiden perusteella katsotaan, että ehdotettu sääntely ei ole EU-oikeudellisesti ongelmallista. Lausunnossaan perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että uudemman oikeuskäytännön mukaan on otettava huomioon myös puolustautumisoikeuksien suojaaminen, oikeusvarmuuden periaate sekä menettelyn moitteeton kulku ja viittaa ratkaisuihin C-505/14 (Klausner Holz Niedersachsen) ja C-429/15 (Evelyn Danqua). Lausunnon mukaan lakivaliokunnan on syytä tarkastella rajoituksen EU-oikeudenmukaisuutta.
Ehdotetun 15 §:n 3 momentin säännöksen tarkoituksena on turvata, että muutoksenhaku ei ensi vaiheen jälkeen laajene koskemaan vaatimuksia, joita ei ole esitetty muutoksenhaun ensi vaiheessa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ei ilmene estettä ehdotetulle sääntelylle.
Valiokunnan oikeusministeriöltä saaman selvityksen mukaan unionin tuomioistuin on asiassa C-73/16 (Peter Puškár) todennut, että unionin perusoikeuskirjan 47 artikla ei ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa asetetaan sen edellytykseksi, että henkilö voi saattaa asian tuomioistuimen käsiteltäväksi, se, että hän on ensin käyttänyt kaikki kansallisissa hallintoviranomaisissa käytettävissä olevat oikeussuojakeinot, kunhan näiden oikeussuojakeinojen käyttämistä koskevat konkreettiset menettelysäännöt eivät vaikuta suhteettomasti kyseisessä määräyksessä tarkoitettuun oikeuteen tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin tuomioistuimessa. Erityisesti edellytetään, että kaikkien käytettävissä olevien hallinnollisten oikeussuojakeinojen käyttämisestä ensin ei aiheudu merkittävää viivästystä asian saattamiselle tuomioistuimen käsiteltäväksi, että se keskeyttää asianomaisten oikeuksien vanhentumisen ja että siitä ei aiheudu kohtuuttomia kuluja.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan unionin tuomioistuimen käytännössä on pidetty unionin oikeuden vastaisena sääntelyä, jonka mukaan tuomioistuimessa ei voi vedota seikkaan, jota ei ole esitetty hallintomenettelyvaiheessa (esim. C-137/14). Perustuslakivaliokunnan mainitsemissa unionin tuomioistuimen uudemmissa ratkaisuissa (C-505/14 ja C-429/15) on saadun selvityksen mukaan kyse selvästi toisen tyyppisistä tilanteista kuin ehdotuksessa. Ehdotetussa momentissa ei rajoiteta uusien perustelujen esittämistä hallintotuomioistuimelle eikä ehdotus muutoinkaan ole unionin oikeuden vastainen. Edellä selostetun valossa lakivaliokunta katsoo, että 3 momentin sääntely on tältä osin asianmukainen.
Päätöksen täydentäminen
Hallintoprosessilakiehdotuksen 103 §:n mukaan hallintotuomioistuin voi täydentää päätöstään valitusajassa, kuitenkin viimeistään 30 päivän kuluttua päätöksen tiedoksisaannista, jos päätös ei sisällä ratkaisua kaikkiin asiassa esitettyihin sivuvaatimuksiin. Päätöstä ei kuitenkaan saa täydentää, jos se johtaa asianosaiselle kohtuuttomaan tulokseen. Lakiehdotuksen 104 §:ssä säädetään täydentämismenettelystä. Pykälässä ei säädetä asianosaisten kuulemisesta, vaikka täydentämismenettelyssä on tarkoitus arvioida myös täydentämisen kohtuullisuutta.
Perustuslakivaliokunta on esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 50/2018 vp, s. 8) perustuslain 21 §:n 2 momenttiin viitaten todennut, että perustuslain säännös edellyttää, että laintasoisessa sääntelyssä turvataan perustuslain mukainen pääsääntö kuulemisesta oikeudenkäynnissä. Lausunnossa kiinnitetään huomiota siihen, että oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetun lain 11 luvun 10 §:n säännös tuomion täydentämisestä tilanteessa, jossa yksityisoikeudellisesta vaatimuksesta on jäänyt tuomiossa lausumatta, sisältää säännöksen asianosaisten kuulemisesta. Myös riita-asiassa annettavan tuomion täydentämistä koskeva oikeudenkäymiskaaren 24 luvun 11 § sisältää vastaavat säännökset asianosaisten kuulemisesta. Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan lakivaliokunnan on täydennettävä 104 §:ää sääntelyllä asianosaisen kuulemisesta.
Lakivaliokunta pitää perustuslakivaliokunnan huomiota perusteltuna ja ehdottaa yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin selostetuin tavoin 104 §:n täydentämistä sääntelyllä asianosaisen kuulemisesta.
Oikeus selvityksen esittämiseen
Hallintoprosessilakiehdotuksen 39 §:n 2 momentin mukaan tuomioistuin voi jättää huomioon ottamatta sellaisen aineiston, joka selvästi ei kuulu käsiteltävään asiaan. Tällainen aineisto rajautuu myös lakiehdotuksen 44 §:n mukaisen kuulemisvelvollisuuden ulkopuolelle.
Perustuslakivaliokunta on edellä todetun sääntelyn osalta esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 50/2018 vp, s. 8—9) korostanut hallituksen esityksen yleisperusteluistakin (s. 37) ilmenevän EIT:n oikeuskäytännön merkitystä. Sen mukaan asianosaisen itsensä tulee lähtökohtaisesti saada päättää, onko jokin lausuma tai selvitys sen luonteinen, että se edellyttää hänen kannanottoaan. Tuomioistuin voi poiketa kuulemisvelvoitteesta vain hyvin poikkeuksellisesti.
Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, että EIT:n oikeuskäytännössä on vakiintuneesti korostettu sitä, että asianosaiselle on varattava tilaisuus tutustua kaikkeen oikeudenkäyntiaineistoon ja annettava mahdollisuus kommentoida sitä. Tuomioistuin ei siten yleensä voi asianosaisen puolesta arvioida, onko jokin selvitys niin merkittävä, että asianosaista pitäisi kuulla siitä (esimerkiksi EIT Vilén v. Suomi 2009 ja EIT Fortum v. Suomi 2003). Lausunnon mukaan lakivaliokunnan on syytä tarkastella, mitä säännöksen rajauksen "selvästi ei kuulu" on tarkoitus kattaa, ja tarvittaessa täsmentää sääntelyä.
Lakivaliokunta toteaa, että 2 momentin säännös liittyy pykälän 1 momenttiin, jonka mukaan asianosaisella on oikeus esittää haluamansa selvitys hallintotuomioistuimelle, ja selkeyttäisi sitä, että asiaan selvästi kuulumaton aineisto voidaan kuitenkin jättää oikeudenkäyntiaineiston ulkopuolelle. Tällöin tästä selvityksestä ei ole tarpeen kuulla oikeudenkäynnin muita osapuolia.
Ehdotettu säännös vastaa sisällöltään ja tarkoitukseltaan tältä osin oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 8 §:ää, mutta on rajattu oikeudenkäymiskaaren säännöstä tiukemmin vain aineistoon, joka selvästi ei kuulu käsiteltävään asiaan. Tällaista aineistoa voisi olla esimerkiksi tietyn julkisen hankinnan kilpailutusta koskevassa asiassa esitetty selvitys muusta, esimerkiksi aiemmasta tai muualla tapahtuneesta kilpailutuksesta, tai kunnanjohtajan virkavalintaa koskevassa asiassa esitetty selvitys saman kunnan muussa virkavalinnassa tapahtuneista puutteista.
Edellä todetun perusteella lakivaliokunta katsoo, että ehdotettu 39 §:n 2 momentin säännös on asianmukainen.
Vajaavaltaisen kuuleminen
Hallintoprosessilakiehdotuksen 68 § sisältää säännökset niistä edellytyksistä ja tavoista, joilla vajaavaltaista voidaan kuulla henkilökohtaisesti hallintotuomioistuimen suullisessa käsittelyssä hänen omassa asiassaan tai muussa asiassa. Arvioitaessa sitä, kuullaanko lasta hänen omassa asiassaan tai muussa asiassa, kiinnitettäisiin huomiota myös siihen, onko kuuleminen lapsen kehitystasoon nähden tarkoituksenmukaista (ks. myös HE, s. 113).
Jos vajaavaltaisen suojaamiseksi tai hänen itsenäisen mielipiteensä selvittämiseksi on tarpeen, vajaavaltaista kuullaan henkilökohtaisesti siten, että hänen lisäkseen läsnä on vain yksi tai useampi hallintotuomioistuimen jäsen. Osapuolille on tällöin varattava tilaisuus tutustua kuulemisen sisällöstä laadittuun tai tallennettuun oikeudenkäyntiaineistoon ja lausua mielipiteensä sen sisällöstä. Oikeutta tietojen saamiseen voidaan rajoittaa, jos tiedon antamatta jättäminen on tarpeen vajaavaltaisen suojaamiseksi tai hänen muun erittäin tärkeän etunsa turvaamiseksi. Perustelujen (s. 135) mukaan tiedonsaannin rajoittaminen edellyttäisi aina tapauskohtaista arviointia. Arvioinnissa olisi pyrittävä sovittamaan yhteen esimerkiksi vajaavaltaisen yksityisyyden ja turvallisuuden suojaamiseen liittyvät näkökohdat sekä oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimukset, joihin sisältyy tasapuolisuus ja vastavuoroisuus sekä asianosaisen oikeus tulla kuulluksi.
Esityksen perusteluissa tuodaan esiin (s. 134), että vajaavaltaista ei ole välttämätöntä kuulla istuntosalissa. Lakivaliokunta pitääkin perusteltuna, että vajaavaltaisia kuullaan mahdollisuuksien mukaan lapsiystävällisissä tiloissa.
Perustuslakivaliokunnan esityksestä antaman lausunnon (PeVL 50/2018 vp, s. 9) mukaan ehdotetut säännökset ovat sinänsä oikeasuuntaisia perustuslain 6 §:n 3 momentin kannalta. Perusoikeussäännöksen mukaan lapsia on kohdeltava tasa-arvoisesti yksilöinä ja heidän tulee saada vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti. Lausunnon mukaan 68 §:n säännöksellä rajoitetaan perustuslain 21 §:n 2 momentissa turvattua oikeutta tulla kuulluksi samoin kuin perustuslain 6 §:n 3 momentissa ja lapsen oikeuksien yleissopimuksen 12 artiklassa lapselle taattuja vaikuttamis- ja kuulemismahdollisuuksia. Rajoitukselle on kuitenkin lapsen etuun ja lasten suojeluun liittyviä hyväksyttäviä ja erittäin painavia perusteita. Lausunnon mukaan sääntelyä on perustuslain 21 §:stä johtuvista syistä syytä kuitenkin täsmentää siten, että siitä ilmenee säädösperustaisesti oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimusten huomioon ottaminen harkinnassa sekä vajaavaltaisen kuulemisen että tiedonsaannin rajoittamisen osalta. Lisäksi lakivaliokunnan on lausunnon mukaan syytä tarkastella sääntelyn suhdetta oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annettuun lakiin ja tarvittaessa selkeytettävä sääntelyä.
Lakivaliokunta toteaa, että pykälässä on kyse vajaavaltaisen henkilökohtaisesta kuulemisesta, jossa tarkoituksena on selvittää vajaavaltaisen henkilökohtainen mielipide oikeudenkäynnissä. Säännös täydentää vajaavaltaisen puhevaltaa koskevaa 25 §:ää, jossa lähtökohtana on, että vajaavaltaisen puhevaltaa käyttää hänen edunvalvojansa, huoltajansa tai muu laillinen edustajansa.
Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain (381/2007) 9 §:ssä säädetään asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin. Lähtökohtana on, että oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn.
Asianosaisen oikeus tiedonsaantiin ei kuitenkaan ole ehdoton. Poikkeuksia asianosaisen tiedonsaantioikeudesta ovat esimerkiksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) 11 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetut tiedot. Niissä on kyse tiedoista, joiden antaminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua taikka lapsen etua tai muuta erittäin tärkeätä yksityistä etua. Tällöin hallintotuomioistuin voi oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n 3 momentin mukaisesti jättää antamatta tiedon, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.
Valiokunnan oikeusministeriöltä saaman selvityksen mukaan tarkoituksena on, että ehdotetut säännökset vajaavaltaisen kuulemisesta ja tiedon antamisen rajoituksista vastaisivat oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain säännöksiä. Osapuolten oikeutta tietojen saamiseen voitaisiin rajoittaa, jos tiedon antamatta jättäminen olisi tarpeen vajaavaltaisen suojaamiseksi tai hänen muun erittäin tärkeän etunsa turvaamiseksi. Lakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että ehdotettu 68 §:n 2 momentin säännös on osin ristiriidassa oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain säännöksen kanssa. Viimeksi mainitussa laissa on kyse suojaamisen välttämättömyydestä. Ehdotetussa laissa edellytetään suojaamisen olevan tarpeen. Edellä todetun vuoksi lakivaliokunta ehdottaa yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin selostetuin tavoin, että edellä mainituissa säännöksissä oleva kynnys yhdenmukaistetaan siten, että myös 68 §:n 2 momentissa edellytetään välttämättömyyttä.
Lakivaliokunta myös ehdottaa yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin selostetuin tavoin säännöksen täsmentämistä siten, että siitä ilmenee säädösperustaisesti oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimusten huomioon ottaminen harkinnassa sekä vajaavaltaisen kuulemisen että tiedonsaannin rajoittamisen osalta.
Lakivaliokunta pitää lapsen oikeuksien huomioimista hallintolainkäytössä tärkeänä. Valiokunta korostaa sitä esityksen perusteluissakin (s. 134) todettua seikkaa, että lapsen kuulemista koskevissa tilanteissa tulee ottaa huomioon muun muassa YK:n yleissopimus lapsen oikeuksista (SoPS 59—60/1991).
Asiakokonaisuuden yhdistäminen hallinto-oikeudessa
Hallintoprosessilakiehdotuksen 10 §:ssä säädetään toimivaltaisesta tuomioistuimesta ja 11 §:ssä asiakokonaisuuden yhdistämisestä hallinto-oikeudessa. Viimeksi mainitun pykälän mukaan hallinto-oikeus on siinä säädetyin edellytyksin toimivaltainen käsittelemään 10 §:n estämättä "asian, joka kuuluu samaan asiakokonaisuuteen hallinto-oikeudessa vireillä olevan asian kanssa". Perustuslakivaliokunta on esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 50/2018 vp, s. 10) kiinnittänyt huomiota siihen, että perustelujen mukaan yhdistämisellä yhdessä käsiteltäväksi tarkoitetaan sitä, että asiat käsitellään samanaikaisesti samassa tuomioistuimessa ja niistä annetaan ratkaisu yhtä aikaa. Perustelujen mukaan kyse ei siis ole asiakokonaisuuksien yhdistämisestä yhdeksi asiaksi (s. 80). Lausunnon mukaan sääntelyä on syytä sanonnallisesti täsmentää.
Lakivaliokunta pitää perustuslakivaliokunnan huomiota perusteltuna. Valiokunta ehdottaa jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa 11 §:n kohdalla selostetuin tavoin sääntelyn täsmentämistä.