Yleistä
Hallituksen esityksen pääasiallisena tarkoituksena on panna täytäntöön EU:n direktiivi (EU) 2019/1023 ennaltaehkäisevistä uudelleenjärjestelyistä, veloista vapauttamisesta ja maksukyvyttömyydestä (jäljempänä direktiivi). Direktiivin tavoitteena on edistää elinkelpoisen liiketoiminnan jatkumista ja yritysten saneerausta riittävän aikaisessa vaiheessa. Lisäksi sen tavoitteena on edistää uuden alun mahdollistamista yritystoiminnassaan epäonnistuneille yrittäjille.
Direktiivin täytäntöönpanemiseksi muutoksia ehdotetaan erityisesti yrityksen saneerauksesta annettuun lakiin (47/1993, jäljempänä yrityssaneerauslaki) ja yksityishenkilön velkajärjestelystä annettuun lakiin (57/1993, jäljempänä velkajärjestelylaki). Kyseisiin lakeihin ehdotetaan myös muutoksia, joita direktiivi ei edellytä, mutta jotka liittyvät kiinteästi sen tavoitteisiin.
Yrityssaneerauslainsäädäntöön kohdistuu myös kansallisia muutostarpeita liittyen tavoitteeseen edistää pienten ja keskisuurten yritysten saneerausmahdollisuuksia sekä nopeuttaa ja sujuvoittaa menettelyä (ks. LaVM 14/2020 vp ja LaVM 4/2020 vp). Tällaisten muutostarpeiden arviointi on parhaillaan vireillä oikeusministeriössä.
Hallituksen esityksestä ilmenevän ja saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena sekä puoltaa siihen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomioin ja muutosehdotuksin.
Yrityssaneeraus
Direktiivin velvoitteiden täyttämiseksi ehdotetaan otettavaksi käyttöön uusi, varhaisen vaiheen saneerausmenettely, johon velallinen voi hakeutua ennen kuin on maksukyvytön. Nykyinen yrityssaneerausmenettely on jatkossakin mahdollinen, mutta sitä ehdotetaan kutsuttavaksi perusmuotoiseksi saneerausmenettelyksi.
Varhaisen vaiheen saneerausmenettely voidaan hallituksen esityksen mukaan aloittaa perusmuotoista saneerausta helpommin ja ilman perusmuotoiseen saneerausmenettelyyn automaattisesti kuuluvia maksu-, perintä- ja muita kieltoja. Jos tällaisia kieltoja asetetaan, niiden voimassaoloa koskee direktiivin edellyttämä 12 kuukauden enimmäisaika. Näin pyritään liiketoiminnan tervehdyttämiseen mahdollisimman tehokkaasti rajoitetussa ajassa. Jos velallinen kuitenkin tulee varhaisen vaiheen saneerausmenettelyn aikana maksukyvyttömäksi, siitä voidaan tietyin edellytyksin siirtyä perusmuotoiseen saneerausmenettelyyn tai asettaa velallinen konkurssiin.
Lakivaliokunta kannattaa direktiivin ja hallituksen esityksen tavoitetta edistää elinkelpoisen yritystoiminnan tervehdyttämistä riittävän aikaisessa vaiheessa. Jo nykyisin yrityssaneerausmenettely voidaan aloittaa ennen kuin velallinen on maksukyvytön, mutta käytännössä se on jäänyt maksukyvyttömien yritysten keinoksi. Käytännössä taloudellisiin vaikeuksiin ja liiketoiminnan tervehdyttämistarpeeseen herätään siten liian myöhään. Talousvaliokunnan tavoin lakivaliokunta korostaakin saneerausmenettelyyn turvautumisen oikea-aikaisuutta (ks. TaVL 17/2022 vp) sekä yrittäjien riittävästä tiedottamisesta, ohjauksesta ja neuvonnasta huolehtimista uudistuksen tavoitteiden toteuttamiseksi.
Varhainen saneerausmenettely voidaan aloittaa, jos velallista uhkaa maksukyvyttömyys (1. lakiehdotuksen 4 b §). Jos velallinen on maksukyvytön, varhaista saneerausmenettelyä ei voida aloittaa (1. lakiehdotuksen 4 c §:n 1 mom. 1 kohta). Rajalla yritystä uhkaavan maksukyvyttömyyden ja maksukyvyttömyyden välillä on siten jatkossa erityistä merkitystä. Raja voi olla epämääräinen, ja tilanne voi muuttua hyvin nopeasti. Eroa on kuitenkin lakivaliokunnan mukaan vaikeaa tarkentaa lainsäädännön tasolla, joten rajanveto jää oikeuskäytännössä ratkaistavaksi.
Talousvaliokunta kiinnittää huomiota ehdotetun sääntelyn suhteeseen muuhun voimassa olevaan sääntelyyn ja katsoo, että ehdotetusta sääntelystä voi jäädä epäselväksi, tarkoitetaanko muissa laeissa mainitulla yrityssaneerauksella perusmuotoista saneerausmenettelyä, varhaista saneerausmenettelyä vai molempia (ks. TaVL 17/2022 vp). Lakivaliokunta toteaa, että muissa laeissa oleva viittaus yrityssaneeraukseen tai yrityssaneerauslain mukaiseen menettelyyn tarkoittaa sekä varhaista että perusmuotoista saneerausmenettelyä. Ehdotetun yrityssaneerauslain 1 §:n 1 momentin mukaan taloudellisissa vaikeuksissa olevan velallisen jatkamiskelpoisen yritystoiminnan tervehdyttämiseksi taikka sen edellytysten turvaamiseksi ja velkajärjestelyjen aikaansaamiseksi voidaan ryhtyä tämän lain mukaiseen varhaiseen tai perusmuotoiseen saneerausmenettelyyn. Esityksen perusteluissa todetaan, että kysymys on kahdesta erilaisesta tavasta toteuttaa yrityssaneerausmenettely (ks. HE 238/2021 vp, s. 113 ja 117).
Lakivaliokunnan huomiota on kiinnitetty myös siihen, ettei hallituksen esityksessä ole arvioitu varhaisessa saneerausmenettelyssä tehtävien erilaisten päätösten muutoksenhakuun liittyviä kysymyksiä ja esitetty pohdittavaksi mahdollisuutta säätää joihinkin päätöksiin erillisen muutoksenhaun kielto saneerausmenettelyn nopeuden turvaamiseksi. Muutoksenhakukieltoa on ehdotettu muun muassa päätökseen, jolla pyyntö väliaikaisen kiellon määräämisestä hylätään.
Lakivaliokunta toteaa, että hallituksen esityksessä ei ehdoteta muutoksia yrityssaneerauslain 96 §:n 1 momenttiin, joten sitä sovelletaan myös uudessa varhaisessa saneerausmenettelyssä. Sen mukaan tuomioistuimen päätöksiin saneerausmenettelyä tai saneerausohjelmaa koskevassa asiassa saa hakea muutosta, jollei muutoksenhakua ole erikseen kielletty tai kysymys on asian käsittelyä koskevasta ratkaisusta.
Väliaikaisen kiellon määräämistä koskevassa 1. lakiehdotuksen 14 f §:ssä viitataan yrityssaneerauslain 22 §:ään, jossa säädetään muutoksenhakukiellosta väliaikaista kieltoa koskevaan päätökseen. Muutoksenhakukielto ei kuitenkaan koske päätöstä, jolla pyyntö väliaikaisen kiellon määräämisestä on hylätty, ja tämä koskee paitsi perusmuotoista myös varhaista saneerausmenettelyä. Päätökseen, jolla pyyntö väliaikaisesta kiellosta on hylätty, voidaan siten hakea muutosta. Lakivaliokunta pitää muutoksenhakuoikeutta tällaiseen päätökseen tärkeänä. On myös sääntelyn selkeyden kannalta perusteltua, että muutoksenhausta varhaisessa ja perusmuotoisessa saneerausmenettelyssä säädetään mahdollisimman yhtenäisesti.
Lakivaliokunta ei pidä perusteltuna säätää muutoksenhakukieltoa myöskään varhaisen saneerausmenettelyn aloittamista koskevan päätöksen yhteydessä tai menettelyn aikana tehtävälle kieltoa koskeville päätöksille (1. lakiehdotuksen 14 a ja 14 d §). Varhaisessa saneerausmenettelyssä maksu-, vakuudenasettamis-, ulosmittaus- tai muut kiellot eivät seuraa menettelyn aloittamisesta automaattisesti, vaan niistä päätetään erikseen ja kieltojen määräämiselle on säädetty edellytykset. Perusmuotoisessa saneerausmenettelyssä sen sijaan tällaiset kiellot tulevat automaattisesti voimaan menettelyn aloittamisesta päätettäessä, ja muutoksenhakuoikeus aloittamispäätökseen tarkoittaa muutoksenhakua myös kyseisiin kieltoihin. Lakivaliokunta pitää muutoksenhakuoikeutta myös varhaisessa saneerausmenettelyssä tehtäviin erillisiin kieltoja koskeviin päätöksiin tärkeänä asianosaisten oikeusturvan kannalta ottaen huomioon kieltojen mahdollisesti usean kuukauden mittainen kesto sekä merkitys sekä velalliselle että velkojille.
Velkajärjestely
Direktiivin yrittäjän uutta alkua koskevien velvoitteiden täytäntöönpanemiseksi pääsyä velkajärjestelyyn ehdotetaan helpotettavaksi siten, että velallinen, jolla on hänen aiemmin harjoittamaansa elinkeinotoimintaan liittyviä velkoja, voi päästä velkajärjestelyyn, jos hän on maksukyvytön. Olosuhteiden vakiintumista ei edellytetä, joten elinkeinotoiminnassa velkaantunut voi hakea velkajärjestelyä ilman viivytyksiä. Ehdotetut muutokset parantavat merkittävästi yrittäjien asemaa.
Muutosehdotukset velkajärjestelyn yleisiin edellytyksiin ja velkajärjestelyn estymiseen väliaikaisesta syystä koskevat vain maksukyvyttömiä velallisia, joilla on elinkeinotoiminnassa syntynyttä velkaa. Niitä ei siten sovelleta muihin velallisiin. Hallituksen esityksen valiokuntakäsittelyssä ehdotukset ovat herättäneet huolta, sillä velallisten yhdenvertainen kohtelu on voimassa olevan velkajärjestelylain lähtökohta. Myös riski keinottelu- ja väärinkäytösmahdollisuuksien lisääntymisestä on tuotu esiin. Niin ikään huomiota on kiinnitetty siihen, ettei elinkeinotoiminnassa velkaantuneiden velallisten velkajärjestelyyn pääsyn edellytykseksi ole asetettu minkäänlaisia edellytyksiä esimerkiksi siitä, että heidän velkansa johtuvat pääasiallisesti elinkeinotoiminnasta. Myös tavoitetta yrittäjän uudesta alusta on pidetty kyseenalaisena tilanteessa, jossa elinkeinotoimintaan perustuvia velkoja on vähän eikä uutta elinkeinotoimintaa käynnistetä.
Lakivaliokunta pitää edellä mainittuja näkemyksiä ymmärrettävinä ottaen huomioon velkajärjestelylain lähtökohdat. Toisaalta lakivaliokunta pitää merkityksellisinä myös direktiivin ja hallituksen esityksen tavoitteita helpottaa ja nopeuttaa elinkeinotoiminnassa velkaantuneiden velallisten asemaa ja edistää yrittäjän uutta alkua (ks. HE, s. 50—53, 84—86 ja 158—164).
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan täytäntöönpantavaa direktiiviä on hallituksen esityksen valmistelussa tulkittu niin, että toimintansa lopettaneiden yrittäjien pääsylle velkajärjestelyyn ei voida asettaa muita yleisiä edellytyksiä kuin maksukyvyttömyys. Näin siitä huolimatta, että esimerkiksi Ruotsissa on katsottu, ettei jäsenvaltioiden ole pakko myöntää velkajärjestelyä esimerkiksi silloin, jos elinkeinotoiminnan velkataakka on vähäinen. Hallituksen esityksessä ei siten ehdoteta lisäedellytyksiä liittyen esimerkiksi elinkeinotoiminnan velkojen osuuden suuruuteen velallisen veloista tai uuden yritystoiminnan aloittamiseen. Velkajärjestelyyn pääsyn rajoittamista on esityksen valmistelussa pohdittu myös kansallisesti määriteltävän maksukyvyttömyyden määritelmän kautta. Sitä, että maksukyvyttömyys määriteltäisiin velkajärjestelylaissa eri tavalla suhteessa elinkeinotoiminnassa velkaantuneisiin ja muihin velallisiin tai suhteessa siihen, miten maksukyvyttömyys määritellään muissa laeissa, ei kuitenkaan ole pidetty perusteltuna eikä tarkoituksenmukaisena.
Lakivaliokunta yhtyy hallituksen esityksen johtopäätöksiin ja katsoo, että esityksessä ehdotettua voidaan selkeimmin pitää direktiivin edellytysten ja tavoitteiden mukaisena sekä myös käytännössä selkeimpänä soveltaa.
Keinotekoisten järjestelyjen ja väärinkäytösten lisääntymisriskin osalta valiokunta huomauttaa, että elinkeinotoiminnassa velkaantuneisiin velallisiin sovelletaan jatkossakin velkajärjestelylain 10 §:n yleisiä esteperusteita, jotka liittyvät muun muassa rikolliseen, keinotteluluonteiseen tai muulla tavoin moitittavana pidettyyn menettelyn sekä harkittuun velkaantumiseen velkajärjestelyä silmällä pitäen. Vaikka elinkeinotoiminnassa velkaantuneen velkajärjestelyyn pääsyä helpotetaan ja nopeutetaan esityksessä ehdotetuin tavoin, velkajärjestelyyn pääsy voi estyä mainitun sääntelyn perusteella. Kyse ei siten ole siitä, että elinkeinotoiminnassa velkaantuneella velallisella olisi jatkossa subjektiivinen oikeus velkajärjestelyyn.
Direktiivi ei estä vastaavien velkajärjestelyyn pääsyä koskevien helpotusten ulottamista myös muihin kuin elinkeinotoiminnassa velkaantuneisiin velallisiin. Lakivaliokunta kuitenkin katsoo, että velkajärjestelylain sääntely on tältä osin edelleen perusteltua ja asianmukaista muun muassa velkojien aseman, maksumoraalin ja järjestelmän yleisen hyväksyttävyyden turvaamiseksi.
On myös huomattava, että hallituksen esitykseen sisältyy merkittäviä parannuksia ja helpotuksia myös muiden kuin elinkeinotoiminnassa velkaantuneiden velallisten asemaan. Tällaisia velallisia koskee jatkossakin velkajärjestelylain 9 a § velkajärjestelyn estymisestä väliaikaisesta syystä, mutta säännöksessä tarkoitettua olosuhteiden vakiintumisaikaa lyhennetään työttömien osalta nykyisestä 18 kuukaudesta 12 kuukauteen. Tämä tarkoittaa sitä, että vuoden pituisen työttömyyden jälkeen velkajärjestelyä ei voida jättää myöntämättä sillä perusteella, että työttömyysjakson aikana työmarkkinoiden käytettävissä ollut velallinen voi mahdollisesti työllistyä tulevaisuudessa ja siten parantaa maksukykyään. Kuten nykyisinkin, velkajärjestely voidaan kuitenkin myöntää jo aikaisemmin, jos työllistymisestä huolimatta velallisella ei olisi maksuvaraa tai sitä olisi vain vähäisenä pidettävä määrä.
Kaikkien velallisten asemaa parantaa myös se, ettei aiemmin vahvistettu velkajärjestely ole enää jatkossa ikuinen este uudelle velkajärjestelylle, vaan se on voimassa 13 vuotta aiemman maksuohjelman vahvistamisesta (4. lakiehdotuksen 10 §:n 10 kohta). Painavista syistä uusi velkajärjestely voidaan myöntää myös ennen kyseisen määräajan täyttymistä. Kaikkien velallisten kannalta merkittävä parannus on myös se, että maksuohjelman kesto lyhenee kolmeen vuoteen nykyisen viiden vuoden sijaan silloinkin, kun velalliselta puuttuu pysyvästi maksuvara (ns. nollaohjelmat; 4. lakiehdotuksen 30 §).
Edellä esitetyn perusteella lakivaliokunta katsoo, että kaiken kaikkiaan hallituksen esitystä voidaan pitää harkittuna ja tasapainoisena kokonaisuutena, jossa parannetaan paitsi elinkeinotoiminnassa velkaantuneiden myös muiden velallisten asemaa ilman, että muutokset olisivat kohtuuttomia myöskään velkojien kannalta. Uudistuksen toimivuutta ja vaikutuksia on kuitenkin aiheellista jatkossa seurata.
Voimavarat
Ehdotettujen muutosten myötä mahdollisuudet hakeutua yrityssaneerausmenettelyyn ja velkajärjestelyyn laajenevat. Varhaiseen saneerausmenettelyyn liittyy myös uusia käsittelyvaiheita ja päätöksentekotilanteita. Ehdotetuilla muutoksilla voi siten olla vaikutusta tuomioistuinten sekä talous- ja velkaneuvonnan työmäärään. Valiokunta korostaa tuomioistuinten sekä talous- ja velkaneuvonnan voimavaroista huolehtimisen tärkeyttä uudistuksen tavoitteiden toteuttamiseksi.
Lakialoitteet
Lakialoitteen LA 15/2020 vp tarkoituksena on muuttaa konkurssilakia niin, että mahdollistetaan henkilökohtainen konkurssi. Aloitteen mukaan näin ehkäistään pitkäaikaiseen velkaloukkuun joutuminen ja tuetaan uudelleen yrittämistä. Lisäksi lakialoitteessa ehdotetaan, että konkurssiveloille ei kertyisi viivästyskorkoa. Aloitteen mukaan tämä vähentää konkurssiprosessin tahallista pitkittämistä ja rangaistuksenomaista luonnetta.
Vallitsevan oikeustilan mukaan konkurssilla ei Suomessa ole veloista vapauttavaa vaikutusta, vaan velallinen jää vastaamaan niistä saatavista, joille konkurssissa ei ole kertynyt täyttä suoritusta. Elinkeinotoiminnassa velkaantunut yrittäjä voi kuitenkin vapautua velkavastuusta yksityishenkilön velkajärjestelyn kautta.
Lakialoitteessa ehdotettu henkilökohtainen konkurssi nousee Suomessa aika ajoin keskusteluun. Käsiteltävässä hallituksen esityksessä on arvioitu veloista vapauttavaa henkilökohtaista konkurssia vaihtoehtoisena toteuttamisvaihtoehtona täytäntöönpantavan direktiivin yrittäjän uutta alkua koskeville säännöksille, mutta siinä ei ole päädytty ehdottamaan muutoksia sen pohjalta (ks. HE, s. 110 ja 111). Vaikka henkilökohtaisen konkurssin tavoitteet ovat sinänsä myönteiset, siihen liittyy esityksen mukaan useita monimutkaisia haasteita. Esimerkiksi sillä, että velallinen henkilökohtaisessa konkurssissa käytännössä vapautuisi veloistaan käyttämättä lainkaan ansaintakykyään velkojiensa hyväksi, voisi olla haitallisia vaikutuksia velkojien asemaan sekä rahoituksen hintaan ja ehtoihin. Henkilökohtaiseen konkurssiin arvioidaan liittyvän myös useita muita muun muassa menettelyä koskevia vaikeita kysymyksiä.
Elinkeinotoiminnassa velkaantuneen yrittäjän henkilökohtaisesta velkavastuusta vapautumista on selvitetty useasti. Viimeksi tätä on selvitetty vuonna 2018 vertailemalla eräiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden sekä Yhdysvaltain lainsäädäntöä (Yrittäjän uusi mahdollisuus — kansainvälinen vertailu, Oikeusministeriön julkaisu 5/2018). Selvityksessä ilmeni, että kaikista veloista vapauttavaa yksityisvelallisen konkurssimenettelyä ei tunneta missään vertailun kohdemaassa. Muutamissa vertailun kohdemaissa velallisen on mahdollista vapautua jäännösvelkavastuusta konkurssimenettelyn kautta tiettyjen velkojen osalta, mutta vapautumista on rajoitettu velkatyypeittäin. Pääsääntöisesti velkavastuusta vapautuminen on vertailun kohdemaissa toteutettu maksuohjelmaan perustuvan menettelyn kautta joko konkurssimenettelyyn liittyvässä mutta käytännössä siitä erillisessä veloista vapauttamismenettelyssä taikka suomalaista yksityishenkilön velkajärjestelyä vastaavassa menettelyssä, jolla ei ole välitöntä yhteyttä konkurssimenettelyyn. Vertailusta pyydetyissä lausunnoissa Suomen nykyistä oikeustilaa on pidetty lähtökohtaisesti riittävänä yrittäjän velkavastuusta vapautumisen kannalta (Oikeusministeriön julkaisu 38/2018).
Lakivaliokunnan asiantuntijakuulemisessa lakialoitteessa ehdotetun henkilökohtaisen konkurssin on muun muassa arvioitu olevan liian suoraviivainen ja kevyt menettely veloista vapautumiseksi. Sitä, että velallinen käyttää mahdollisen ansaintakykynsä velkojien maksuun, on pidetty tärkeänä myös muun muassa sen vuoksi, että osa velkojista on itsekin heikossa asemassa. Lisäksi meillä käytössä olevaa velkajärjestelyä on muutoinkin pidetty kansainvälisesti vertaillen hyvinkin velallismyönteisenä.
Lakivaliokunta katsoo, että direktiivin yrittäjän uutta alkua koskevat vaatimukset on perusteltua panna täytäntöön yksityishenkilön velkajärjestelyä koskevia säännöksiä muuttamalla siten kuin hallituksen esityksessä ehdotetaan. Esityksen myötä elinkeinotoiminnassa velkaantuneiden velallisten pääsy velkajärjestelyyn helpottuu ja nopeutuu ja maksuohjelman kesto lyhenee. Elinkeinonharjoittajan asema paranee myös siten, että hänen velkajärjestelyhakemuksensa voidaan jatkossa tutkia konkurssimenettelyn vaiheesta riippumatta. Myös konkurssiin asetetun velallisen tiedonsaantia parannetaan säätämällä konkurssin pesänhoitajalle velvollisuus antaa velalliselle tietoa talous- ja velkaneuvonnan palveluista ja mahdollisuudesta hakea velkajärjestelyä. Lakivaliokunta ehdottaa, että lakialoite hylätään.
Lakialoitteessa LA 89/2020 vp ehdotetaan muutettavaksi velkajärjestelylain 9 a §:ää siten, että velkajärjestelyyn pääsyn kriteerinä olevaa työttömyyden keston vaatimusta lasketaan 18 kuukaudesta 12 kuukauteen. Aloitteen tavoitteena on ennaltaehkäistä velkaongelmien syvenemistä. Hallituksen esitys toteuttaa lakialoitteessa ehdotetun muutoksen, sillä siihen sisältyy vastaava muutosehdotus. Tämän vuoksi lakivaliokunta ehdottaa, että lakialoite hylätään.