Yleistä

Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi puolustusvoimista annettua lakia, aluevalvontalakia sekä asevelvollisuuslakia. Valiokunta toteaa, että puolustusvoimilla on vakiintuneesti ollut kolme tehtävää, joista tärkein on Suomen sotilaallinen puolustaminen. Muut tehtävät ovat käsittäneet muiden viranomaisten tukemisen sekä osallistumisen kansainväliseen sotilaalliseen kriisinhallintaan. 

Puolustusvoimista annettua lakia ehdotetaan muutettavaksi nyt siten, että puolustusvoimien tehtäviin lisätään uutena tehtävänä osallistuminen kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan (1. lakiehdotus, 2 §:n 1 momentin 3 kohta). Ehdotettu säännös korvaa nykyisen lain sääntelyn, jossa puolustusvoimien kansainväliset tehtävät — sotilaallisen kriisinhallinnan ohella — ovat osallistuminen avun antamiseen toiselle valtiolle terrori-iskun, luonnononnettomuuden, suuronnettomuuden tai muun vastaavan tapahtuman johdosta. 

Puolustusvoimat voi 1. lakiehdotuksen 12 §:n 1 momentin mukaan antaa puolustusvoimien toimialaan kuuluvaa apua toiselle valtiolle, Euroopan unionille tai kansainväliselle järjestölle sekä osallistua muuhun kansainväliseen toimintaan ottaen huomioon Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan päämäärät ja periaatteet sekä muut kansainvälisen oikeuden säännöt. Lisäksi puolustusvoimat voi säännöksen 2 momentin perusteella osallistua kansainvälisen avun antamiseen myös toista Suomen viranomaista tukeakseen toimivaltaisen ministeriön tai viranomaisen pyynnöstä.  

Lakiehdotuksen 12 a §:ssä säädetään toimivallasta ja voimakeinojen käytöstä kansainvälistä apua annettaessa ja muussa kansainvälisessä toiminnassa. Säännöksen 1 momentin mukaan kansainväliseen toimintaan osallistuvalla puolustusvoimien henkilöstöllä on tehtävää suorittaessaan kansainväliseen oikeuteen perustuva ja kansainvälisen avun pyytäjän määrittämä toimivalta sekä oikeus käyttää tehtävän kannalta välttämättömiä voimakeinoja. Voimakeinoja voidaan käyttää vain siinä määrin ja siihen saakka, kun ne ovat tehtävän kannalta tarpeen, hyväksyttävässä suhteessa tehtävän tavoitteeseen nähden ja tehtävälle vahvistettujen voimankäyttösäännösten mukaisia. Säännöksen 2 momentin mukaan kansainvälisessä aputehtävässä, jossa puolustusvoimat tukee omilla resursseillaan toista Suomen viranomaista kansainvälisessä aputehtävässä, puolustusvoimien henkilöstöllä on toimivalta suorittaa tehtäviä ja oikeus käyttää voimakeinoja toisen Suomen viranomaisen esittämän pyynnön ja osoittaman toimivallan mukaisesti. 

Ulkoasiainvaliokunnan ja hallintovaliokunnan huomioita esityksestä

Ulkoasiainvaliokunta tuo lausunnossaan (UaVL 3/2017 vp) esiin, että Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan päämääränä on Suomen pitäminen sotilaallisten konfliktien ulkopuolella. Puolustusvoimien uskottava suorituskyky ja puolustusyhteistyö tukevat osaltaan Suomen mahdollisuutta pysyä sotilaallisten konfliktien ulkopuolella. Lisäksi on tärkeää, että Suomi harjoittaa aktiivista vakauspolitiikkaa sotilaallisten uhkien ennaltaehkäisemiseksi eikä salli Suomen alueen käyttämistä vihamielisiin tarkoituksiin muita valtiota vastaan. Ulkoasiainvaliokunta painottaa, että nämä päämäärät eivät aseta rajoitteita kansainvälisen puolustusyhteistyön kehittämiselle tai Suomen toiminnalle kansainvälisen avun antamisen tai pyytämisen tilanteissa. Suomi päättää itse turvallisuuspoliittisista ratkaisuistaan ottaen huomioon YK:n peruskirjan päämäärät ja periaatteet sekä muut Suomea velvoittavat kansainvälisen oikeuden säännöt. Puolustusvaliokunta yhtyy edellä todettuun arvioon. 

Hallintovaliokunta toteaa lausunnossaan (HaVL 6/2017 vp) pitävänsä tärkeänä sitä, että Suomi voi täysimääräisesti antaa ja pyytää kansainvälistä apua myös puolustusministeriön hallinnon-alalla. Viranomaisten tehtävien ja toimivaltuuksien kannalta nykyistä täsmällisempi ja kattavampi sääntely selkeyttää toimintaa kansainvälisen yhteistyön ja avun antamisen ja pyytämisen tilanteissa. Hallintovaliokunta on lausunnossaan kattavasti käsitellyt puolustusvoimien ja sisäministeriön hallinnonalan toimijoiden välistä yhteistyötä kansainvälisten aputehtävien toimeenpanossa.  

Hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella puolustusvaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin. 

Kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskeva päätöksenteko

Kansainvälisen avun pyytämisestä säädetään 1. lakiehdotuksen 4 a §:ssä, ja kansainvälisen avun antamisesta taas 12 §:ssä.Valiokunnan saaman selvityksen mukaan puolustusvoimien osallistumisesta kansainvälisen avun antamiseen päätetään ensisijaisesti kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetun lain (HE 72/2016 vp) mukaisesti. Jolleivat tuossa laissa säädettävät edellytykset täyty, osallistumisesta päättää puolustusministeriö ulkoasiainministeriötä kuultuaan. 

Ulkoasiainvaliokunta toteaa lausunnossaan pitävänsä erittäin tärkeänä eduskunnan vaikutusmahdollisuuksien turvaamista avun antamiseen tai pyytämiseen liittyvissä tilanteissa painottaen sitä, että eduskunta kantaa osaltaan poliittisen vastuun tehtyjen päätösten seurauksista. Puolustusvaliokunta yhtyy ulkoasiainvaliokunnan näkemykseen eduskunnan vaikutusmahdollisuudet turvaavan päätöksentekomenettelyn tärkeydestä, vähintään valiokuntakuulemisten kautta. 

Puolustusvoimien henkilöstön ja asevelvollisten osallistuminen kansainvälisen avun antamiseen

Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 12 b §:ssä säädetään kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan osallistuvasta henkilöstöstä. Säännöksen 1 momentin mukaan kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan käytetään ensisijaisesti sellaista puolustusvoimien henkilöstöä, joka on sitoutunut puolustusvoimien kansainväliseen toimintaan. Nämä henkilöt ovat ura- ja henkilöstösuunnittelua toteutettaessa ilmoittaneet halukkuutensa kansainvälisiin tehtäviin. Säännöksen perustelujen mukaan kansainvälisiin tehtäviin voidaan tarvittaessa käyttää puolustusvoimien suorituskykyjä.  

Pykälän 2 momentin mukaan asevelvollisten käyttämisestä kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan säädetään asevelvollisuuslaissa (1438/2007). Valiokunta toteaa, että asevelvollisia ovat sekä varusmiehet että reserviläiset. Valiokunta huomauttaa, että näiden kahden ryhmän käytettävyys kansainvälisissä aputehtävissä on hyvin erilainen: reserviläisiä voidaan käyttää kaikenlaisiin kansainvälisiin tehtäviin, varusmiehiä vain tehtäviin, jotka eivät ole vaarallisia. Molempien ryhmien osalta osallistuminen kansainvälisiin aputehtäviin perustuu aina vapaaehtoisuuteen. 

Tehtäviin halukkaat reserviläiset voidaan tarvittaessa ottaa määräaikaiseen virka- tai työsuhteeseen puolustusvoimiin, jolloin heihin sovelletaan lain 12 b §:ää. Heidän asemansa rinnastuu tällöin puolustusvoimien muuhun palkattuun henkilöstöön. Henkilön virkavapauden tai työstä vapautuksen myöntäminen kansainvälisiin tehtäviin on työnantajan harkittavissa.  

Hallituksen esitykseen sisältyy 3. lakiehdotus, jossa ehdotetaan asevelvollisuuslain 62 ja 78 §:n muuttamista. Asevelvollisuuslain 62 §:ssä säädetään varusmiespalvelusta suorittavan tai kertausharjoitukseen osallistuvan asevelvollisen palveluksen järjestämisestä ulkomailla. Säännöstä esitetään muutettavaksi siten, että kansainvälisiin virka-aputehtäviin osallistuminen muutetaan mahdollisuudeksi osallistua kansainvälisen avun antamiseen tai muuhun kansainväliseen toimintaan. Säännöksen perusteluissa todetaan, että määrääminen kansainväliseen tehtävään edellyttää edelleen asevelvollisen nimenomaista suostumusta. Asevelvollisuuslakiehdotuksen 78 §:ssä säädetään palveluksessa olevan asevelvollisen määräämisestä muuhun tehtävään kuin Suomen sotilaalliseen puolustamiseen. Pelastustehtävässä, kansallista virka-apua annettaessa tai kansainvälistä tehtävää suorittaessa asevelvolliset eivät saa osallistua vaarallisten henkilöiden kiinniottamiseen, räjähteiden raivaamiseen, aseellista voimankäyttöä edellyttäviin tehtäviin eivätkä muihin vastaaviin vaarallisiin tehtäviin. Perusteluiden mukaan tyypillisiä varusmiehille osoitettuja tehtäviä ovat ihmisten, omaisuuden ja ympäristön suojaaminen samoin kuin henkilöiden etsinnät sekä alueen tai paikan eristäminen. Valiokunta huomauttaa, että vaikka 78 §:n perusteluissa puhutaan vain varusmiehistä, säännös koskee myös kertausharjoitukseen osallistuvaa reserviläistä. Asevelvollisen osallistuminen kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan edellyttää 62 §:ssä säädetyllä tavalla asevelvollisen nimenomaista suostumusta. 

Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, että asevelvollisten osalta ehdotettu sääntely täyttää tehtäviin osallistumisen suostumuksenvaraisuuden ja voimankäyttöä koskevien ja muiden asiallisten rajoitusten puolesta perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä aikaisemmin asetetut vaatimukset. Perustuslakivaliokunta kuitenkin painottaa tehtäviin osallistumista koskevan suostumuksen vapaaehtoisuutta ja konkreettisuutta. Ei ole riittävää, että suostumus koskee yleisesti kansainvälisen avun antamiseen tai kansainväliseen toimintaan osallistumista, vaan suostumuksen tulee olla tätä huomattavasti yksilöidympi. Keskeinen on myös se lainkohdan perusteluissakin mainittu seikka, että asevelvollinen suostumusta antaessaan ymmärtää tehtävän sisällön ja suostumuksen vapaaehtoisuuden. 

Puolustusvoimilla on perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan korostunut informointivelvollisuus näistä seikoista samoin kuin siitä, ettei perustuslain 127 §:ään perustuva maanpuolustusvelvollisuus kata kansainvälisiin tehtäviin osallistumista. Perustuslakivaliokunta korostaa lisäksi sitä, että kansainvälisiin tehtäviin osallistuvalla asevelvollisella tulee olla asianmukainen ja vähintään kyseisen tehtävän vaativuuden edellyttämä koulutus. Puolustusvaliokunta pitää perustuslakivaliokunnan tavoin välttämättömänä sitä, että asevelvollisilla on kansainvälisen aputehtävän luonteesta riittävät tiedot, täysi valinnanvapaus sekä riittävät koulutukselliset edellytykset osallistua tehtävän suorittamiseen. 

Perustustuslakivaliokunnan ja ulkoasiainvaliokunnan huomioita kantahenkilökunnan osallistumisvelvollisuudesta kansainvälisiin tehtäviin

Ensimmäisen lakiehdotuksen 12 b §:n 1 momentin mukaan kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan käytetään ensisijaisesti sellaista puolustusvoimien henkilöstöä, joka on sitoutunut puolustusvoimien kansainväliseen toimintaan. Säännöksen perusteluissa tuodaan esiin, että aina ei kuitenkaan voida käyttää kansainvälisiin tehtäviin vain halukkuutensa ilmoittaneita henkilöitä. Puolustusvoimien henkilöstöä voidaan siten myös määrätä osallistumaan avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan liittyviin tehtäviin, kun olisi tarpeen varmistaa riittävät henkilöstövoimavarat ja osaaminen.  

Puolustusministeriö perustelee osallistumisvelvollisuutta sillä, että valtion virkamieslain (750/1994) 14 §:n 1 momentissa säädetyn työnjohto-oikeuden nojalla puolustusvoimilla on oikeus ja mahdollisuus määrätä virkatehtävien sisällöstä ja toteuttamistavasta, ajankohdasta sekä suorituspaikasta. Virkamiehen on noudatettava työnantajan työnjohto- ja valvontamääräyksiä. Lisäksi työsopimuslain (55/2001) 3 luvun 1 §:ssä säädetyn työnjohto-oikeuden nojalla puolustusvoimat voi yksipuolisesti määrätä myös puolustusvoimien työsuhteessa olevan henkilön osallistumaan kansainvälisen avun antamista tai vastaanottamista koskevaan toimintaan, ellei se tarkoita työsopimuksen ehtojen oleellista muuttamista. 

Perustuslakivaliokunta on omassa lausunnossaan ottanut kantaa kantahenkilökunnan velvollisuuteen osallistua kansainvälisiin tehtäviin. Perustuslakivaliokunta on aiemmin tarkastellut säännöstä puolustusvoimien virkamiehen velvollisuudesta siirtyä toiseen puolustusvoimien virkaan tai tehtävään (PeVL 51/2006 vp). Valiokunta on arvioinut sääntelyä perustuslain 9 §:ssä turvatun asuinpaikan valinnan vapauden näkökulmasta samoin kuin perustuslain 21 §:n sisältämän säännöksen kannalta, jonka perusteella jokaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi (PeVL 40/1998 vp). 

Perustuslakivaliokunta on pitänyt tavanomaista pidemmälle menevien velvollisuuksien säätämistä puolustusvoimien virkamiehille puolustusvoimien tehtävien erityisluonteen vuoksi perusteltuna. Puolustusvoimien virkamiehen määräämisessä toiseen virkaan tai tehtävään on valiokunnan mukaan ollut kysymys puolustusvoimien henkilöstöjärjestelmän tavanomaisesta ja hyväksyttävänä pidettävästä piirteestä, josta puolustusvoimien palvelukseen hakeutuvat ovat etukäteen tietoisia. Perustuslakivaliokunta on kaiken kaikkiaan pitänyt tuolloin ehdotettua sääntelyä puolustusvoimien virkamiehen siirtymisvelvollisuudesta ja siihen liittyvästä rajatusta muutoksenhakukiellosta perustuslain kannalta ongelmattomana. 

Perustuslakivaliokunta huomauttaa lausunnossaan, että nyt ehdotettava sääntely on erilaista, eikä kysymys ole tavanomaisesta siirtymisestä Suomessa puolustusvoimien yksiköstä toiseen vaan kokonaan uuden tyyppisestä osallistumisesta kansainväliseen avun antamiseen. Perustuslakivaliokunta toteaa, että kansainvälisiin tehtäviin voi lakiehdotuksen mukaan sisältyä sotilaallista voimankäyttöä ja siten poikkeuksellista henkilökohtaisen turvallisuuden uhkaa, mikä on merkityksellistä myös perustuslain 7 §:n näkökulmasta. Perustuslakivaliokunnan mielestä kansainvälisiin tehtäviin osallistumisvelvollisuus ei ole sellainen seikka, joka olisi välttämättä etukäteen puolustusvoimien palvelukseen hakeutuvien tiedossa. 

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota myös siihen, ettei henkilöstön tehtävissä annettaessa kansainvälistä apua yleensä ole kysymys virkamiehen siirtämisestä toiseen puolustusvoimien virkaan tai tehtävään. Näin ollen kansainväliseen tehtävään osallistumista koskevaan päätökseen ei saa hakea muutosta, vaikka siitä tosiasiallisesti seuraisi siirtyminen ulkomaille. Tällainen päätös on perustuslakivaliokunnan mielestä tosiasiassa rinnastettavissa päätökseen, jolla henkilö määrätään toiseen tehtävään tavalla, joka vaikuttaa hänen palveluspaikkaansa ja josta voimassa olevan lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta valittamalla. 

Perustuslakivaliokunta toteaa, että nyt ehdotetulle sääntelylle siitä, että kansainvälisiin tehtäviin voidaan käyttää myös muita henkilöjä kuin tällaiseen toimintaan sitoutunutta henkilöstöä, on sinänsä osoitettavissa hyväksyttäviä riittävän osaamisen turvaamiseen palautuvia perusteita. Perustuslakivaliokunta on lisäksi aikaisemmin antanut merkitystä puolustusvoimien tehtävien kansainvälistymiselle ja kansainvälisen yhteistyön lisääntymiselle (PeVL 9/2007 vp). Nyt ehdotettu sääntely mahdollisuudesta määrätä kansainvälisiin tehtäviin henkilöstöä ilman suostumusta ja osittain ilman muutoksenhakumahdollisuutta ei kuitenkaan ole täysin asianmukaista perustuslain 7 ja 21 §:n kannalta. Osallistumisen sotilaallisen voimankäytön tehtäviin olisi suotavaa perustua suostumukseen siltä osin kuin on kyse sellaisista henkilöistä, jotka ovat aloittaneet palvelussuhteissaan ennen nyt ehdotettavan sääntelyn voimaantuloa. 

Ulkoasiainvaliokunta toteaa lausunnossaan, että kysymys puolustusvoimien palkatun henkilöstön ja asevelvollisten asemasta on jossain määrin ongelmallinen Suomen puolustusjärjestelmän erityispiirteistä johtuen. Rauhan ajan puolustusvoimat on koulutusorganisaatio, joka tuottaa reserviläisiä sodan ajan joukkoja varten. Puolustushaaroista ilma- ja merivoimilla on jatkuva alueellisen koskemattomuuden valvonta- ja turvaamistehtävä ja sen edellyttämä toimintavalmius ja kyky reagoida nopeasti tilanteen edellyttämällä tavalla. Maavoimilla on hyvin rajallinen määrä ammattisotilaista koostuvia joukkoja, joita voitaisiin nopeasti lähettää kansainvälisiin tehtäviin. Asevelvollisten osallistumista aseellista voimankäyttöä edellyttäviin tehtäviin koskevat asevelvollisuuslain rajoitukset on otettava huomioon harkittaessa sotilaallisia voimavaroja sisältävän tai sotilaallisten voimakeinojen käyttöä sisältävän avun antamista. 

Ulkoasiainvaliokunta painottaa kansainvälisiin tehtäviin lähetettävän henkilöstön suostumuksen merkitystä. Mahdollisesti erittäin vaativaan tehtävään lähetettävän joukon toimintakyvyn kannalta henkilöstön suostumuksella voi olla ratkaiseva merkitys tehtävän ja joukon omasuojan kannalta. 

Puolustusvaliokunnan näkemyksiä kantahenkilökunnan palveluvelvollisuudesta ulkomaan tehtävissä

Puolustusvaliokunta toteaa, että kysymys kantahenkilökunnan osallistumisvelvollisuudesta kansainvälisiin aputehtäviin on merkittävä uusi ehdotus ja poikkeaa esimerkiksi sotilaallisessa kriisinhallinnassa noudatettavasta linjasta, jossa osallistuminen kriisinhallintaoperaatioihin on vapaaehtoista niin kantahenkilökunnalle kuin reserviläisillekin.  

Valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan hallituksen esityksen hyväksyminen esitetyssä muodossa johtaa tilanteeseen, jossa jo palveluksessa olevat henkilöt joutuvat osallistumaan tehtäviin, joista eivät ole olleet tietoisia hakeutuessaan puolustusvoimien palvelukseen. Valiokunnan näkemyksen mukaan tämä huoli on ymmärrettävä. Toisaalta tätä kysymystä tarkasteltaessa on otettava huomioon myös se ulottuvuus, että puolustusvoimien pitää varmuudella saada aputehtävään lähetettävä joukko koottua.  

Puolustushallinnon asiantuntijat toivat esiin, että kansainväliset aputehtävät poikkeavat luonteeltaan sotilaallisen kriisinhallinnan tehtävistä. Kriisinhallintaoperaatioiden käynnistäminen kestää normaalitilanteessa kuukausia — EU:n taisteluosastojen osalta lähtövaatimus on nopeampi, 5—30 päivää poliittisen päätöksenteon jälkeen — joten pitkäjänteinen henkilöstösuunnittelu ja henkilöstön rekrytoiminen kriisinhallintaoperaatioihin on mahdollista vapaaehtoisuuden pohjalta myös kantahenkilökunnan osalta. Avunantotehtävissä taas korostuu nopea liikkeellelähtö, jolloin tiettyjen kantahenkilökuntaan kuuluvien avainhenkilöiden poisjäänti voi pahimmassa tapauksessa estää joukon, merivoimien aluksen tai ilmavoimien lentokoneen liikkeellelähdön vaarantaen pahimmassa tapauksessa koko operaation toteuttamisen. Kokemusta tästä on muun muassa jo vuodelta 2014, jolloin yksittäiset avaintehtävissä toimineet henkilöt estivät EU:n taisteluosaston muodostamisen. 

Saadun selvityksen mukaan kantahenkilökunnan osallistumisvelvoitetta puoltaa myös se, ettei puolustusvoimilla ole erillisiä resursseja käytettäväksi kansainvälisen avun antamisen tehtäviin. Lisäksi avun antamisen tehtävien on tarkoitus olla ajallisesti rajattuja, ja niihin lähetettävää henkilöstöä on tarkoitus vaihtaa noin kuukauden välein, jotta kotimaan tehtävät voidaan hoitaa samanaikaisesti mahdollisimman lyhyin sijaisuusjärjestelyin. Avunantotehtäviin lähetettävä joukko koulutettaisiin ja harjoitettaisiin tehtävän vaatimalla tavalla, ja joukko varustettaisiin parhaan mahdollisen suojan takaavalla varustuksella. 

Valiokunta huomauttaa, että käytännössä kaikissa kansainvälisiin aputehtäviin kuuluvissa joukkokokoonpanoissa on mukana myös reserviläisiä, pelkästään kantahenkilökunnasta lähetettävää osastoa ei saada useinkaan muodostettua. Samoin kuin sotilaallisissa kriisinhallintaoperaatioissakin, käytännössä lähetettävä joukko kootaan ja räätälöidään aina konkreettisten operatiivisten tarpeiden mukaan kansainväliseen joukkopooliin ilmoitetuista joukoista. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Suomen kansainväliseen toimintaan ilmoitetut joukot ovat tällä hetkellä: mekanisoitu jalkaväkipataljoona, kuljetushelikopteriosasto, Hämeenmaa-luokan alus, rannikkojääkäriyksikkö, miinantorjunta-alus, merivoimien alustarkastusosasto, ilmavoimien kansainvälinen valmiusyksikkö (4 + 2 F-18—hävittäjää), maa- ja merivoimien erikoistoimintaosastot, siirrettävä suojelulaboratorio, erikoishenkilöstöä koulutus- ja mentorointitehtäviin, sotilastarkkailijoita sekä improvisoitujen räjähteiden torjuntakyky. 

Valiokunta toteaa, että kotimaan palvelussuhteen ehdot — joita kansainvälisissä aputehtävissä on esityksen mukaan ajateltu sovellettavan — on suunniteltu ja tehty kotimaan rauhan ajan tehtäviin ja ne soveltuvat huonosti kansainvälisiin aputehtäviin, joista osassa voimakäyttömahdollisuus on todellinen. Valiokunta huomauttaa, että palvelussuhteen ehtojen ollessa kunnossa esimerkiksi sotilaallisesti vaativaan Afganistanin operaatioon on aina löytynyt vapaaehtoisia lähtijöitä puolustusvoimista ja reservistä huolimatta siitä, että operaatio on kestänyt jo yli 10 vuotta. 

Puolustusvaliokunnan saaman selvityksen mukaan puolustusministeriö on käynyt yhdessä henkilöstöjärjestöjen kanssa keväällä 2017 neuvotteluja kansainvälisen avun antamiseen liittyvien palvelussuhteen ehtojen tarkistuksesta. Neuvotteluissa ei käsitelty kysymystä palveluvelvollisuudesta. Puolustusvaliokunta tervehtii suurella tyydytyksellä tämän neuvotteluprosessin päätymistä molempaa osapuolta tyydyttävään lopputulokseen. Puolustusvaliokunta pitää tärkeänä, että tehtävien vaativuus ja riskit huomioidaan operaatioon osallistuville maksettavissa korvauksissa. Asianmukaiset palvelussuhteen ehdot ovat valiokunnan mielestä aivan keskeinen kysymys arvioitaessa sitä, löytyykö kansainvälisiin aputehtäviin riittävästi vapaaehtoisia hakijoita. Valiokunta uskoo, että nyt saavutettu sopu käytännössä takaa sen, että rekrytointi kansainvälisiin aputehtäviin voidaan myös kantahenkilökunnan osalta tehdä vapaaehtoisuuden pohjalta.  

Yhteenvetona valiokunta toteaa, että kantahenkilökunnan osallistumiskysymystä puolustusvoimien kansainvälisiin aputehtäviin on tarkasteltava laajemmasta näkökulmasta kuin vain siitä, voidaanko tällainen lainsäädännöllinen velvoite kantahenkilökunnalle ylipäätään asettaa. Puolustusvaliokunnan mielestä puolustusministeriöllä on sinänsä ymmärrettävät perusteet esitetylle sääntelylle: Suomen kansainvälisen aputoiminnan tulee olla uskottavaa, ja lähetettävät joukot on tarvittaessa saatava viivytyksettä matkaan. Valiokunta huomauttaa, että jos Suomen tosiasiallinen kyky avunantoon esimerkiksi muille unionimaille on puutteellinen, tällä on merkittävä vaikutus myös siihen, millaista apua kriisitilanteessa Suomi voi odottaa saavansa. Avunannon ja saamisen uskottavuus on valiokunnan näkemyksen mukaan keskeinen kriteeri, joka puoltaa viimekätisen palvelusvelvollisuuden hyväksymistä. 

Valiokunta pitää sinänsä selvänä, että vapaaehtoisuuden kautta saadaan luotua sellainen joukkokokoonpano, jolla on parhaat edellytykset suoriutua tehtävästään. Mikäli lähetettävään joukkoon kuuluu henkilöitä, jotka joutuvat osallistumaan kansainväliseen tehtävään vastoin tahtoaan, tämä voi heikentää joukon toimintakykyä ja nostaa palvelusturvallisuusriskejä. Valiokunta korostaa, että puolustushallinnon tulee kaikin tavoin välttää sellaisen tilanteen syntymistä, jossa kantahenkilökunnan edustajat joutuisivat osallistumaan vastoin tahtoaan käynnistettävään operaatioon. Valiokunta pitää välttämättömänä, että puolustusvoimat ottaa kansainväliseen aputehtävään henkilöstöä rekrytoitaessa aina huomioon henkilökohtaiseen tai perheen tilanteeseen liittyvät erityiset syyt, esimerkiksi omaishoitajana toimimisen.  

Eräiden kansainvälisten sopimusten soveltamisalan laajentaminen

Puolustusvoimista annetun lain 12 c §:ssä ehdotetaan säädettäväksi, että valtioneuvoston asetuksella voidaan kansainvälisten velvoitteiden voimaansaattamiseksi säätää pykälässä mainittujen sopimusten soveltamisesta kansainvälisen avun vastaanottamiseen sekä antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan. Sääntely muistuttaa sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain (211/2006) 4 §:n sääntelyä eräiden sopimusten soveltamisesta sotilaalliseen kriisinhallintatehtävään tai siihen liittyvään koulutus- tai harjoitustoimintaan. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Suomi on sitoutunut eräisiin joukkojen asemaa koskeviin kansainvälisiin sopimuksiin (Status of Forces Agreement, SOFA). Näitä ovat Naton ja rauhankumppanuusmaiden sekä EU:n jäsenvaltioiden sotilaiden oikeudellista asemaa toistensa alueella määrittävät Pohjois-Atlantin sopimuksen sopimuspuolten ja muiden rauhankumppanuuteen osallistuvien valtioiden välillä niiden joukkojen asemasta tehty sopimus, sen lisäpöytäkirja (SopS 64—65/1997) ja toinen lisäpöytäkirja (SopS 73—74/2005), Euroopan unionin sotilasesikunnan ja unionin käyttöön mahdollisesti asetettujen esikuntien ja joukkojen sotilas- ja siviilihenkilöiden asemasta tehty sopimus (SopS 24/2006) sekä korvausvaatimuksista luopumisesta Euroopan unionin kriisinhallintaoperaatioiden yhteydessä tehty sopimus (SopS 25/2006). Näistä EU SOFA ei ole vielä kansainvälisesti voimassa. Sopimukset sisältävät määräyksiä, jotka koskevat muun muassa maahantulomuodollisuuksia, aseenkanto-oikeutta, tuomiovallan käyttöä, vahingonkorvausoikeutta ja siitä luopumista eräissä tapauksissa. 

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan käsitellyt 1. lakiehdotuksen 12 c §:ää. Valtioneuvoston asetuksella voidaan perustuslakivaliokunnan mielestä säätää vain siitä, että kyseisiä valtiosopimuksia tai oikeastaan niiden voimaansaattamislakeja sovelletaan laissa mainittuihin tehtäviin ja niitä suorittaviin joukkoihin (PeVL 54/2005 vp). Nyt puolustusvoimista annetun lain 12 c §:ään ehdotettua säännöstä voidaan perustuslakivaliokunnan mielestä arvioida samoin. 

Ulkoasiainvaliokunta toteaa lausunnossaan, että kuluneiden kahden vuosikymmenen aikana Suomen yhteistyö Naton kanssa on huomattavasti laajentunut ja PfP SOFAn alkuperäinen tulkinta on käytännössä muuttunut yhteistyötä rajoittavaksi. Ulkoasiainvaliokunnan mukaan sopimuksen tulkinta ei myöskään vastaa muiden maiden nykyistä soveltamiskäytäntöä. Ulkoasiainvaliokunta katsoo, että Suomen kansainvälisen puolustusyhteistyön laajentuessa on mahdollista laajentaa voimassa olevan NATO/PfP SOFAn soveltamisalaa lakiehdotuksen 12 c §:ään sisältyvällä valtuuttavalla säännöksellä. Puolustusvaliokunta yhtyy tähän näkemykseen ja toteaa, että PFP SOFAa voidaan soveltaa kaikkeen kansainväliseen toimintaan Suomen alueella Suomen ja NATO-maiden sekä rauhankumppanuusmaiden välillä. Esimerkiksi avun vastaanottotilanteet voivat olla myös ajallisesti niin nopeita, ettei erillisiä sopimusjärjestelyitä ole mahdollista tehdä.  

Muuta

Valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan kansainvälisiin aputehtäviin osallistuvan henkilöstön vakuutusturvaa parannetaan, kun siihen sovelletaan tapaturman ja palvelussairauden korvaamisesta kriisinhallintatehtävissä annettavaa lakia. Puolustusvaliokunta toteaa, että laki tapaturman ja palvelussairauden korvaamisesta kriisinhallintatehtävässä (1522/2016) on tullut voimaan 1.1.2017. Valiokunta pitää välttämättömänä, että lakia sovelletaan kaikkiin kansainvälisiin aputehtäviin ilman poikkeuksia. Jos ilmenee, että tämän lain kautta saatava vakuutusturva ei kaikin osin ole riittävä, tulee mahdolliset lisävakuudet ottaa valtiovallan toimesta tai muuttaa tarvittaessa lakia. Valiokunta edellyttää myös, että Valtiokonttori ja puolustushallinto vastaavat kansainvälisissä tehtävissä mahdollisesti tarvittavista oikeusturva- ja vastuuvakuutuksista.  

Hallintovaliokunta toteaa lausunnossaan, että ehdotetussa 12 §:n 1 momentissa ei ole tehty nimenomaista rajausta puolustusvoimien toimialaan muuhun kansainväliseen toimintaan osallistumisen osalta. Hallintovaliokunta esittää sääntelyn johdonmukaisuuden vuoksi puolustusvaliokunnalle 12 §:n 1 momentin täsmentämistä tältä osin. Puolustusvaliokunta ei pidä lisäystä tarpeellisena, sillä samassa virkkeessä on jo kyseinen täsmennys.