Yleistä

(1) Vuonna 2012 voimaan tulleen valmiuslain (1552/2011) tarkoituksena on poikkeusoloissa turvata väestön toimeentulo ja maan talouselämä, ylläpitää oikeusjärjestystä, perusoikeuksia ja ihmisoikeuksia sekä turvata valtakunnan alueellinen koskemattomuus ja itsenäisyys. Valmiuslain soveltamisala käsittää vain erityisen vakavat kriisit, jotka koskettavat koko kansakuntaa tai ainakin suurta osaa siitä ja vaikuttavat koko yhteiskunnan toimivuuteen. Valmiuslaissa säädetään normaalista poikkeavista toimivaltuuksista esimerkiksi perusoikeuksista poikkeamiseen, valtiontalouden hoitoon ja hallinnon järjestämiseen poikkeusoloissa. Valmiuslain toimivaltuussäännöksiä voidaan soveltaa vain siinä määritellyissä poikkeusoloissa, jos tilanne ei ole hallittavissa viranomaisten säännönmukaisin toimivaltuuksin. 

(2) Oikeusministeriö on käynnistämässä valmiuslain kokonaisuudistuksen, jonka tavoitteena on saattaa valmiuslaki vastaamaan nykyaikaista käsitystä yhteiskunnan kokonaisturvallisuudesta ja sitä uhkaavista tekijöistä sekä erilaisten vaikutuksiltaan vakavien uhka- ja häiriötilanteiden tunnistamisesta. Tavoitteena on johdonmukainen, ajantasainen ja perustuslain kanssa sopusoinnussa oleva sääntelykokonaisuus, joka tarjoaa edellytykset tehdä erilaisten poikkeustilanteiden hallitsemiseksi oikea-aikaiset päätökset sekä sisältää asianmukaiset ja riittävät toimivaltuudet näiden päätösten toteuttamiseksi. Kokonaisuudistus on tarkoitus antaa eduskunnalle viimeistään syysistuntokaudella 2025. 

(3) Venäjän hyökkäys Ukrainaan helmikuussa 2022 muutti äkillisesti ja olennaisesti Suomen turvallisuusympäristöä. Muutoksen johdosta oikeusministeriössä päätettiin käynnistää jo ennen edellä mainittua kokonaisuudistusta kiireellinen valmistelu valmiuslain poikkeusoloja koskevan määritelmän tarkistamiseksi erityisen vakavien hybridivaikuttamistilanteiden osalta. Esityksen kiireellisen valmistelun takia ei ole ollut mahdollisuutta arvioida valmiuslakia tai sen ajantasaisuutta muilta osin. 

(4) Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi valmiuslakia ja asevelvollisuuslakia. Valmiuslain 3 §:n poikkeusolojen määritelmää ehdotetaan täydennettäväksi uudella 6 kohdalla siten, että määritelmässä otetaan nykyistä kattavammin huomioon erilaiset hybridiuhat. Lisäksi ehdotetaan, että huomattava osa valmiuslain nykyisistä toimivaltuussäännöksistä voi tulla sovellettavaksi 3 §:n 6 kohdan mukaisissa poikkeusoloissa ja että lakiin lisätään joitakin uusia toimivaltuuksia. Asevelvollisuuslain 79 §:ää ehdotetaan muutettavaksi niin, että sääntely reserviläisen palveluksesta suur-onnettomuus- ja muussa vakavassa tilanteessa voi tulla sovellettavaksi myös valmiuslain 3 §:n 6 kohdan mukaisissa poikkeusoloissa. 

(5) Valmistelun yhteydessä arvioitiin myös mahdollisuutta säätää valmiuslaissa kansainvälisen suojelun hakemisen keskittämisestä erityisen laajamittaisen maahantulon tilanteessa. Asian arviointi päätettiin kuitenkin eriyttää erilliseen toteutettavaan valmisteluhankkeeseen. Välineellistetyn laajamittaisen maahantulon torjuntaan sekä kansainvälisen suojelun hakemisen keskittämiseen tähtäävään sääntelyyn liittyy erityisesti EU-oikeuden ja Suomea sitovien kansainvälisten sopimusten kannalta vaikeasti ratkaistavia oikeudellisia kysymyksiä, joiden on katsottu vaativan vielä laajempaa arviointia ja sen selvittämistä, miten se voidaan lainsäädännöllisesti asianmukaisesti ratkaista. 

(6) Esityksen perusteluissa todetaan, että jos valmiuslakiin pidetään aiheellisena lisätä laajamittaisen maahantulon torjuntaa ja kansainvälisen suojelun hakemisen keskittämistä koskevia toimivaltuuksia, näitä koskevat säännösehdotukset on tarkoitus sisällyttää tätä esitystä täydentävään hallituksen esitykseen, joka annettaisiin eduskunnan käsiteltäväksi hyvissä ajoin ennen eduskunnan kesätaukoa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tällaista täydentävää esitystä ei eduskunnalle olla antamassa. Valiokunta toteaa, että hallituksen antamassa rajavartiolain muuttamista koskevassa esityksessä (HE 94/2022 vp) on säännösehdotuksia välineellistetyn laajamittaisen maahantulon torjunnasta. 

(7) Hallituksen esityksen ja saamansa selvityksen perusteella puolustusvaliokunta puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä tästä mietinnöstä ilmenevin huomautuksin ja muutosehdotuksin. 

(8) Hallituksen esitys lähetettiin lausunnolle seitsemään erikoisvaliokuntaan, ja erikoisvaliokuntien huomioita esityksestä käydään myöhemmin läpi mietinnössä. Perustuslakivaliokunta esittää lausunnossaan (PeVL 29/2022 vp), että 1. ja 3. lakiehdotukset on käsiteltävä perustuslain 73 §:ssä säädetyssä järjestyksessä ja että 2. lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. 

Sisäinen ja ulkoinen turvallisuus murroksessa

(9) Valiokunta toteaa, että Suomen turvallisuutta tulee arvioida kokonaisuutena, ja erityistä huomiota tulee kiinnittää sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden väliseen yhteyteen. Valiokunta on arvioinut kattavasti sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden rajapintoja muun muassa sisäisen turvallisuuden selonteosta antamassaan lausunnossa (PuVL 8/2021 vp). Sisäinen turvallisuus on osa ulkoista turvallisuutta. Tämä koskee erityisesti uusia, laaja-alaisia uhkia, kuten hybridivaikuttamista tai kyberhyökkäyksiä. 

(10) Suomen turvallisuusympäristö on nykyisen valmiuslain voimaantulon jälkeen muuttunut perustavanlaatuisesti. Puolustusvaliokunta arvioi tätä muutosta ajankohtaisselonteosta antamassaan lausunnossa (PuVL 3/2022 vp). Venäjän hyökkäyksellä Ukrainaan sekä Venäjän etupiiriajattelulla on pitkäkestoisia vaikutuksia Euroopan ja Suomen turvallisuusympäristöön. Valiokunta toteaa, että turvallisuustilanne on epävakaa ja yhä vaikeammin ennakoitavissa. Toimintaympäristötarkastelussa korostuu, että sisäistä ja ulkoista turvallisuutta on yhä vaikeampi erottaa toisistaan. Hybridiuhat ovat yhä monimuotoisempia.  

Hybridivaikuttaminen

(11) Turvallisuusympäristön muutoksen myötä viime vuosina ovat vakiintuneet käyttöön hybridivaikuttamisen ja hybridisodankäynnin käsitteet. Puolustusselonteossa (VNS 8/2021 vp) näiden rinnalle tuotiin myös laaja-alaisen vaikuttamisen määritelmä. Valiokunta totesi puolustusselonteosta antamassaan mietinnössä (PuVM 4/2021 vp), että hybridivaikuttaminen ja laaja-alainen vaikuttaminen eivät ole sisällöllisesti ristiriitaisia käsitteitä molempien kattaessa myös sotilaalliset uhat. Laaja-alaiseen vaikuttamiseen liittyy usein suunnitelmallisuus, useiden eri keinojen yhdistäminen, pitkäkestoisuus ja yhteiskunnan haavoittuvuuksien hyödyntäminen jo normaalioloissa. 

(12) Hybridivaikuttamisen käsitteelle ei ole olemassa kansainvälisesti hyväksyttyä yhteistä määritelmää. Tämän vaalikauden turvallisuusselonteoissa hybridivaikuttaminen on kuvattu toiminnaksi, jossa valtiollinen tai muu ulkoinen toimija pyrkii vaikuttamaan samanaikaisesti tai jatkumona, suunnitelmallisesti ja eri keinoja käyttäen kohteen haavoittuvuuksiin omien tavoitteidensa saavuttamiseksi. 

(13) Hybridivaikuttamiseen kuuluu tyypillisesti laaja keinovalikoima muun muassa poliittisia, taloudellisia ja sotilaallisia keinoja sekä informaatio- ja kybervaikuttamista. Hybridivaikuttamisessa voidaan käyttää myös esimerkiksi järjestäytyneen rikollisuuden ryhmiä, muuttoliikettä ja pakolaisia. Keinoja voidaan käyttää samanaikaisesti tai siten, että eri keinot seuraavat toisiaan. Hybridivaikuttamiselle on tyypillistä, että sitä voi olla vaikea tunnistaa. Siihen ryhtyvä toimija ei välttämättä tunnusta toimintaansa eikä ainakaan sitä, että kyse olisi toisen valtion vahingoittamiseen pyrkivästä toiminnasta. Tämän vuoksi toiminnan määrittely valtioon kohdistuvaksi hyökkäykseksi voi olla vaikeaa, vaikka sen vaikutukset yhteiskuntaan tai esimerkiksi yhteiskunnan kriittiseen infrastruktuuriin olisivatkin vakavia. Uhkaa yhteiskunnan elintärkeille toiminnoille voi olla vaikea tunnistaa myös siksi, että yksittäisellä hallinnonalalla niistä on vain vähäisiä merkkejä ja uhka on havaittavissa vasta hallinnonalat kattavan laajan tilannekuvan avulla. Hybridivaikuttamiseen voi kuulua myös sinänsä laillisten keinojen käyttämistä, mikä edelleen voi vaikeuttaa hybridivaikuttamisen tunnistamista.  

Turvallisuusviranomaisten yhteistyötä koskeva sääntely ja valmiuslain muutostarpeet

(14) Valiokunta toteaa, että Suomella on kaikki ne vahvuudet, joilla monimuotoisiin uhkiin voidaan vastata uskottavasti. Suomessa viranomaisyhteistyö on perinteisesti ollut hyvin toimivaa. Myös kansalaisten näkökulmasta turvallisuusviranomaiset Suomessa ovat hoitaneet tehtävänsä hyvin. Valiokunta korostaa, että turvallisuusviranomaisten toiminta pitää pystyä takaamaan kaikissa olosuhteissa. Tämä vaatii riittävää resursointia, tiivistä viranomaisyhteistyötä ja keskeisen säädöspohjan ajantasaisuutta. 

(15) Turvallisuusviranomaisten välinen tiivis yhteistyö, tiedonvaihto ja mahdollisimman yhteinen tilannekuva sekä tätä kokonaisuutta tukeva lainsäädäntö ja riittävät viranomaisresurssit ovat välttämättömiä elementtejä koko Suomen turvallisuuden kannalta. Valiokunta korostaa tarvetta johtosuhteiden selkeyteen ja nopeaan reagointikykyyn erilaisiin uhkakuviin vastaamisessa. Valiokunta kiinnittää erityistä huomiota hybridiuhkien torjunnassa siihen, ettei viranomaisyhteistyön rajapinnassa saa olla aukkoja toimivaltuuksissa tai epäselvyyksiä johtosuhteissa, joita ulkopuoliset tahot pyrkivät hyödyntämään. Vaikka kaikkien yhteiskunnan eri toimintoihin kohdistuvien hybridiuhkien kohdalla ei ole aina täysin selvää, onko kyseessä sotilaallinen uhka vai ei, uhkien tehokkaan torjunnan näkökulmasta siviili- ja sotilasviranomaisten roolien ja tehtäväjaon on oltava lainsäädännössä mahdollisimman selvästi määritelty. 

(16) Valiokunta toteaa, että lainsäädännön aukkoja on erityisesti viime hallituskaudella paikattu ja viranomaisten toimivaltuuksia tarkennettu. Siviili- ja sotilastiedustelua koskevat uudet lait sekä rajavartiolain niin sanottuja hybridiliitännäisiä uhkia koskevat lakimuutokset (HaVM 16/2017 vp - HE 201/2017 vp) ovat merkittävästi parantaneet tilannekuvaa ja viranomaisten toimintakykyä. Viime vaalikaudella muutettiin myös aluevalvontalakia (PuVM 5/2017 vp — HE 56/2017 vp). Keskeistä uudessa aluevalvontaa koskevassa sääntelyssä on, että sen avulla aluevalvontaviranomaisilla on mahdollisuus ryhtyä viivytyksettä kaikkiin tarvittaviin toimenpiteisiin valtakunnan turvallisuutta välittömästi ja vakavasti vaarantavan vihamielisen toiminnan torjumiseksi myös silloin, kun kysymyksessä on tunnukseton sotilaallinen uhka. Valiokunta pitää tärkeänä myös uutta lakia Puolustusvoimien virka-avusta poliisille (342/2022), joka on tullut voimaan 15.6.2022.  

(17) Poliisilla on keskeinen rooli sisäisen turvallisuuden varmistamisessa. Valiokunta korostaa tarvetta turvata poliisille riittävät resurssit normaalioloissa toimimiseen. Valiokunta huomauttaa, että poliisilla, toisin kuin Puolustusvoimilla ja Rajavartiolaitoksella, ei ole omaa reserviä, vaan se operoi kaikkina aikoina niillä resursseilla, jotka ovat käytössä jo normaalioloissa. Koronapandemian aikaiset poikkeusolot, Uudenmaan sulku sekä Vastaamon tietomurto ovat valiokunnan mielestä konkreettisesti osoittaneet, ettei liikkumavaraa pitkäkestoisiin ja yllättäviin tehtäviin juurikaan ole. Laajempi tai pitkäkestoinen hybridiuhkatilanne aiheuttaa poliisin varautumisen näkökulmasta selviä ongelmia. Muilta viranomaisilta saatavan virka-avun varaan poliisin toimintaa ei voida rakentaa. Laajassa hybridiuhkatilanteessa muiden turvallisuusviranomaisten kyky tukea poliisia virka-apuperusteisesti on joka tapauksessa rajallinen niiden keskittyessä omiin ydintoimintoihinsa. 

(18) Viime vaalikaudella eduskunnalle annettiin esitys noin 1 000 hengen suuruisen reservipoliisin perustamisesta (HE 137/2018 vp). Vaikka esitys raukesi siinä ilmenneiden selvien puutteiden vuoksi (ks. PeVL 72/2018 vp, PuVL 18/2018 vp), valiokunnan näkemyksen mukaan myös poliisilla on selkeä tarve omaan reserviin, joka toimisi sekä poliisin omana valmiuden säätelyvälineenä että osaltaan myös yhteiskunnan kokonaisturvallisuuteen liittyvänä varautumismekanismina. Sisäministeriö on 14.4.2022 käynnistänyt esiselvityksen poliisin reservien mahdollisesta toteuttamisesta. Esiselvityksessä tarkastellaan sekä lainsäädännöllisiä että toiminnallisia edellytyksiä poliisin reservin muodostamiselle. Työn on määrä valmistua marraskuun loppuun mennessä 2022. Valiokunta pitää välttämättömänä, että selvitystyön tulosten perusteella käynnistetään tarvittavat toimet poliisin reservin luomiseksi. 

(19) Erittäin tärkeä viranomaisten hybridiuhkiin vastaamista parantava hanke on hallituksen esitys rajavartiolain muuttamisesta (HE 94/2022 vp), joka annettiin eduskunnalle 9.6.2022. Puolustusvaliokunta toteaa esityksessä olevan merkittäviä liittymäkohtia tässä mietinnössä käsiteltävään valmiuslakikokonaisuuteen. Rajavartiolakia koskevan esityksen tavoitteena on vahvistaa rajaturvallisuutta parantamalla Rajavartiolaitoksen mahdollisuuksia varautua ja vastata normaaliolojen häiriötilanteisiin. Muutoksilla parannettaisiin myös Rajavartiolaitoksen varautumista poikkeusoloihin.  

(20) Tavoitteena on tehdä rajavartiolakiin kiireellisimmiksi katsotut muutokset muun muassa muuttoliikettä hyväksikäyttävään hybridivaikuttamiseen varautumiseksi. Rajavartiolakiin lisättäisiin nimenomainen sääntely rajanylitysliikenteen rajoittamisesta (16 §:n 2 momentti). Kansainvälisen suojelun hakemisen keskittämisellä Suomen valtakunnanrajalla yhteen tai useampaan rajanylityspaikkaan olisi tarkoitus ohjata maahantulijoita tekemään kansainvälistä suojelua koskeva hakemus sellaisessa paikassa, jossa se on viranomaisten resurssien näkökulmasta tarkoituksenmukaisinta. Etenkin laajamittaisessa maahantulossa tai silloin, jos toinen valtio käyttää muuttoliikettä hybridivaikuttamisen välineenä, voi olla tarve keskittää hakemusten tekeminen paikkaan, jossa viranomaisilla on riittävät resurssit käsitellä hakemukset asianmukaisesti. Ehdotetulla sääntelyllä ei kuitenkaan estettäisi ketään hakemasta kansainvälistä suojelua Suomesta. 

(21) Pykälän perustelujen mukaan vieraan valtion vaikutuksesta tapahtuvan maahantulon ei kuitenkaan tarvitsisi säännöksen mukaan olla laajamittaista, jotta valtioneuvosto voisi tehdä päätöksen kansainvälisen suojelun hakemisen keskittämisestä. Olennaista olisi arvio siitä, että keskittäminen on välttämätöntä vieraan valtion vaikutuksesta tapahtuvasta maahantulosta aiheutuvan vakavan uhan torjumiseksi. Päätöksen tarkoituksena olisi tällaisessa tilanteessa pyrkiä keskeyttämään vieraan valtion vaikuttamistoimet jo alkuvaiheessa ja estää muuttoliikkeen välineellistämisen vaikutusten laajentuminen sellaisiksi, jotka täyttävät valmiuslain poikkeusolojen määritelmän ja edellyttäisivät valmiuslain lisätoimivaltuuksien käyttöönottoa. Valiokunta pitää esitettyä sääntelyä erittäin tarpeellisena. 

(22) Rajavartiolain esityksessä ehdotetaan myös täydentäviä säännöksiä esteiden rakentamisesta (50 §). Esteet voisivat olla pysyviä tai tilapäisiä. Lähtökohtaisesti esteet koostuisivat aidasta, kulku-urasta ja valvontatekniikasta. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan pysyvien esteiden rakentaminen edellyttäisi käytännössä poliittista päätöstä siihen tarvittavan lisärahoituksen vuoksi. Rajavartiolaitos valmistelee parhaillaan tarkempia suunnitelmia siitä, minkälaisia esteitä olisi tarkoituksenmukaista rakentaa. Puolustusvaliokunta pitää rajaesteiden rakentamista koskevaa sääntelyehdotusta tarpeellisena ja välttämättömänä ja näkee esteiden rakentamismahdollisuuden olevan tärkeä osa sitä työkalupakkia, jolla voidaan estää erityisesti välineellistettyä maahanmuuttoa. Valtioneuvostolla pitää olla valmius esteiden pikaiseen rakentamiseen, mikäli tilanteen arvioidaan sitä vaativan. 

(23) Rajavartiolain muuttamista koskevan hallituksen esityksen perusteluissa todetaan, että osana muuttoliikettä hyväksikäyttävään hybridivaikuttamiseen varautumista koskevaa sisäministeriön selvitystä (sisäministeriön julkaisuja 2022:20) selvitettiin, millaisia lainsäädännöllisiä ratkaisuja muut unionimaat ovat mahdollisesti jo hyväksyneet muuttoliikettä hyväksikäyttävään hybridivaikuttamiseen varautumiseksi erityisesti turvapaikkahakemusten vastaanottamisen osalta. Vertailuun valittiin EU:n jäsenvaltiot, joilla on maarajallaan unionin ulkoraja.  

(24) Kyselyyn vastanneiden valtioiden kansallinen lainsäädäntö ei nimenomaisesti mainitse hybridivaikuttamista. Yksikään valtioista ei kertonut säätäneensä tai valmistelevansa erityistä lainsäädäntöä tai lainsäädäntömuutosta nimenomaan muuttoliikettä hyväksikäyttävään hybridivaikuttamiseen varautumiseksi. Yhdenkään vastanneen valtion kansallinen lainsäädäntö ei mahdollista sitä, että turvapaikkahakemuksia ei otettaisi lainkaan vastaan tai että vastaanotettavien turvapaikkahakemusten lukumäärää rajoitettaisiin. Alueellisia rajoituksia turvapaikkahakemusten jättämiselle voidaan tehdä. Muutama valtio ilmoitti helpottaneensa tiettyjä prosessuaalisia vaatimuksia laajamittaisen maahantulon yhteydessä. Osalla valtioista on olemassa hätätilalainsäädäntöä, joka mahdollistaa tiettyjä poikkeuksia ja jolla voidaan tietyin keinoin vastata laajamittaiseen maahantuloon ja muuttoliikkeen hallintaan.  

(25) Virossa on edellä mainitun selvityksen teon jälkeen annettu parlamentin käsiteltäväksi lakiehdotus, jonka mukaan laajamittaisen maahantulon aiheuttaman hätätilan vuoksi rajavartioviranomainen voisi palauttaa valtakunnanrajan laittomasti ylittäneen ulkomaalaisen takaisin lähtövaltioonsa ilman erillistä hallinnollista päätöstä. Ulkomaalainen voisi riitauttaa palauttamisen, mutta se ei kuitenkaan estäisi palauttamisen täytäntöönpanoa. Ulkomaalaisen maahanpääsy voitaisiin kuitenkin hyväksyä humanitaarisista syistä. Esityksen mukaan laajamittaisen maahantulon aiheuttaman hätätilan vuoksi rajavartioviranomainen voisi kieltäytyä vastaanottamasta kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen muualla kuin lailla tähän tarkoitukseen osoitetussa paikassa. 

(26) Valiokunta toteaa, että hybriditoimintaympäristössä vaikuttaja pyrkii toimimaan tavalla, joka ei vielä johda lisätoimivaltuuksien ottamiseen käyttöön esimerkiksi valmiuslain kautta. Valmiuslain 4 §:n mukaan viranomaiset voidaan oikeuttaa poikkeusoloissa käyttämään vain sellaisia toimivaltuuksia, jotka ovat välttämättömiä ja oikeasuhtaisia. Toimivaltuuksia voidaan käyttää vain sellaisin tavoin, jotka ovat välttämättömiä lain tarkoituksen saavuttamiseksi ja oikeassa suhteessa toimivaltuuden käyttämisellä tavoiteltavaan päämäärään nähden. Pykälän 2 momentin mukaan lain mukaisia toimivaltuuksia voidaan lisäksi käyttää vain, jos tilanne ei ole hallittavissa viranomaisten säännönmukaisin toimivaltuuksin. Säännös ilmentää siten valmiuslain toimivaltuuksien viimesijaisuutta suhteessa normaalioloissa käytettävissä oleviin toimivaltuuksiin. Valiokunta huomauttaa, että normaalisuusperiaatteen mukaisesti valmiuslakiin ei tule sisällyttää sellaista sääntelyä, joka on mahdollista säätää normaaliolojen lainsäädäntöön. 

(27) Valiokunta korostaa, että poikkeusololainsäädäntöä pitäisi ylipäätään käyttää vasta sitten, kun viranomaisten tavalliseen lakiin sisältyvät toimivaltuudet eivät riitä. Tällöin tarkasteluun tulee se, miten normaaliolojen lainsäädäntöä voitaisiin edelleen kehittää niin, että tavanomaisten perusoikeusrajoitusten puitteissa lakeihin sisällytettäisiin uusia viranomaistoimivaltuuksia. Valiokunta huomauttaa, että merkittävä osa esimerkiksi energian tuotanto-, siirto- ja jakelujärjestelmiä, vesi- ja jätevesihuoltoa, liikenne- ja logistisia palveluja sekä liikenneverkkoja, digitaalisia tietojärjestelmiä sekä viestintäverkoja ja -palveluja koskevista toimivaltuuksista voisi olla sisällytettävissä myös niitä koskevaan normaaliolojen lainsäädäntöön tavanomaisten perusoikeusrajoitusten puitteissa. Kaikki nämä alat ovat jo nykypäivänä verraten intensiivisesti säänneltyjä, ja niihin liittyy esimerkiksi pitkälle meneviä viranomaistoimivaltuuksia. 

(28) Valiokunnan mielestä on kuitenkin selvää, että heikentyneessä turvallisuustilanteessa on välttämätön tarve tarkastella myös valmiuslain ajantasaisuutta ja lain kautta poikkeusoloissa viranomaisille annettavia lisätoimivaltuuksia ja niiden riittävyyttä. Puolustusvaliokunta on jo pitkään nähnyt tarpeen valmiuslain uudistamiselle, ja valiokunta totesi muun muassa edellisellä vaalikaudella puolustusselonteosta antamassaan mietinnössä (PuVM 4/2017 vp) seuraavaa: "Valiokunta pitää tarpeellisena, että valtioneuvosto käynnistää mahdollisimman nopeasti selvitystyön, jossa arvioidaan valmiuslain mahdolliset täydennystarpeet. Tässä selvityksessä tulee erityisesti varmistaa, että valmiuslaki huomioi kattavasti erilaiset hybridiuhat." 

Valtioneuvoston ja presidentin rooli valmiuslain käyttöönotossa

(29) Valmiuslain mukaisten toimivaltuuksien käyttöönottomenettelystä säädetään lain 2 luvussa. Käyttöönottomenettelyä ei esitetä tässä esityksessä muutettavaksi. Ennen valmiuslain toimivaltuuksien käyttöönottoa valtioneuvoston on yhteistoiminnassa tasavallan presidentin kanssa todettava, että maassa vallitsevat poikkeusolot. Valmiuslaissa ei säännellä tarkemmin yhteistoiminnan muotoa, mutta käytännössä asiaan vaikuttavat tilanteen luonne ja kiireellisyys. Valtioneuvoston ohjesäännön mukaan valtioneuvoston yleisistunto käsittelee ja ratkaisee yleisenä asiana valmiuslain 3 §:ssä tarkoitettujen poikkeusolojen toteamisen.  

(30) Puolustusvaliokunta totesi valmiuslain kokonaisuudistuksesta vuonna 2010 antamassaan mietinnössä (PuVM 3/2010 vp) pitävänsä välttämättömänä valtioneuvoston ja tasavallan presidentin tiivistä yhteydenpitoa valmiuslain mukaisten poikkeusolojen toteamisessa. Kriisitilanteissa päätöksenteon nopeuden kannalta on tärkeää, että päätöksentekomenettelyt ovat selkeät ja yhtenäiset. Menettelyjen eriyttäminen esimerkiksi eri poikkeusolotyyppien mukaan ei valiokunnan mielestä ole luontevaa. 

(31) Puolustusvaliokunnan näkemyksen mukaan valtioneuvoston ja tasavallan presidentin kanssakäymisen muodot voivat vaihdella kulloisenkin tilanteen luonteen ja kiireellisyyden mukaan. Erityisesti valmiuslain 3 §:n 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuissa tilanteissa poikkeusolojen toteamista on syytä pyrkiä käsittelemään valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisessa valiokunnassa yhdessä presidentin kanssa. Kiireellisissä tapauksissa, kuten esimerkiksi suuronnettomuustilanteissa, riittää vapaamuotoisempikin yhteydenpito. 

Valmiuslain poikkeusolopykälä

(32) Valmiuslain (1552/2011) 3 §:ssä määritellään ne poikkeusolot, joissa valmiuslaki ja sen toimivaltuudet voidaan ottaa käyttöön. Valmiuslain soveltamista keskeisesti määrittää ja rajaa sen 3 §:ssä säädetty poikkeusolojen määritelmä. Pykälän mukaan poikkeusoloja ovat:  

(33)  

1. Suomeen kohdistuva aseellinen tai siihen vakavuudeltaan rinnastettava hyökkäys ja sen välitön jälkitila;  

2. Suomeen kohdistuva huomattava aseellisen tai siihen vakavuudeltaan rinnastettavan hyökkäyksen uhka, jonka vaikutusten torjuminen vaatii tämän lain mukaisten toimivaltuuksien välitöntä käyttöön ottamista;  

3. väestön toimeentuloon tai maan talouselämän perusteisiin kohdistuva erityisen vakava tapahtuma tai uhka, jonka seurauksena yhteiskunnan toimivuudelle välttämättömät toiminnot olennaisesti vaarantuvat;  

4. erityisen vakava suuronnettomuus ja sen välitön jälkitila; sekä  

5. vaikutuksiltaan erityisen vakavaa suuronnettomuutta vastaava hyvin laajalle levinnyt vaarallinen tartuntatauti. 

(34) Nyt käsittelyssä olevan hallituksen esityksen tavoitteena on varmistaa, että valmiuslain poikkeusolojen määritelmä kattaa riittävällä tavalla erilaiset hybridiuhkat. Sen uusi määritelmä on valmiuslain 3 §:n 6 kohtaa koskeva ehdotus, joka kuuluu seuraavasti: "Muu julkisen vallan päätöksentekokykyyn, yhteiskunnan kriittisen infrastruktuurin toimivuuteen, rajaturvallisuuteen tai yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen kohdistuva uhka, toiminta, tapahtuma tai näiden yhteisvaikutus, joka erityisen vakavasti ja olennaisesti vaarantaa kansallista turvallisuutta, yhteiskunnan toimintakykyä tai väestön elinmahdollisuuksia." 

(35) Hallituksen esityksen perustelujen mukaan ehdotetun poikkeusolomääritelmän voisi täyttää yksittäinen uhka, toiminta tai tapahtuma taikka tällaisten yhteisvaikutus. Ehdotetun poikkeusolomääritelmän soveltamisen kannalta merkitystä ei olisi sinänsä sillä, mistä syystä tai minkä tahon toimesta säännöksessä tarkoitettu uhka tai tapahtuma on aiheutunut. 

(36) Esityksessä todetaan, että vaikka pykälän voimassa olevien poikkeusoloperusteidenkin voidaan katsoa jo kattavan erilaisia hybridivaikuttamisen muotoja, sääntelyä ei voida pitää riittävän kattavana ottaen huomioon hybridivaikuttamisen lisääntyminen ja monimuotoistuminen nykyisen valmiuslain säätämisen jälkeen. Valmiuslain nykyisiä poikkeusoloperusteita vastaavasti myös ehdotetun poikkeusoloperusteen on tarkoitettu käsittävän vain hyvin vakavat kriisit, jotka koskettavat koko kansakuntaa tai ainakin suurta osaa siitä ja vaikuttavat merkittävällä tavalla koko yhteiskunnan toimivuuteen. Esityksen tarkoituksena ei siten ole madaltaa poikkeusolojen toteamisen kynnystä. Valiokunta korostaa tätä näkökulmaa. Uuden poikkeusoloperusteen lisäämisellä valmiuslakiin ei ole myöskään tarkoitus miltään osin muuttaa jo voimassa olevien poikkeusoloperusteiden tulkintaa tai korvata niitä. 

(37) Valiokunta toteaa, että valmiuslakiin ehdotettuja muutoksia ei voida pitää vähäisinä tai teknisluonteisina. Kaikkiaan ensimmäisessä lakiehdotuksessa ehdotetaan muutettavaksi 51 valmiuslain nykyistä pykälää ja siihen lisättäväksi kuusi uutta pykälää. Lisäksi valmiuslakiin ehdotetaan otettavaksi säännökset rajaturvallisuuden sekä yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämisestä (17 a luku), joka tulisi sovellettavaksi ainoastaan ehdotetun uuden poikkeusolomääritelmän alakohdan perusteella. Saadun selvityksen mukaan ehdotetun uuden poikkeusoloperusteen sisällyttäminen valmiuslain poikkeusolomääritelmään merkitsee koko valmiuslain soveltamisalan laajentamista ja siten olennaista muutosta yksittäisten valmiuslain toimivaltasäännösten soveltamisedellytyksiin. 

(38) Valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan uudelle poikkeusolopykälälle on sinänsä olemassa asianmukaiset perusteet, ja poikkeusolojen määritelmän täydentäminen hybridiuhilla on perusteltua, jopa välttämätöntä ottaen huomioon muun muassa perustuslakivaliokunnan kanta edellisen valmiuslain yhteydessä, jossa valiokunta totesi, että valmiuslain 3 §:n mukaisia poikkeusolon määritelmiä on tulkittava mieluummin supistavasti kuin laajentavasti (PeVL 6/2009 vp). 

(39) Valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan kriittisen infrastruktuurin käsite, jota käytetään valmiuslakiin lisättäväksi ehdotetussa 3 §:n 6 kohdassa ja jota ei ole lainsäädännössä aiemmin käytetty, on lainsäädännön täsmällisyysvaatimusten kannalta ongelmallinen. Infrastruktuurilla tarkoitetaan yleensä ensisijaisesti sellaisia erityisesti nykyaikaisen talouden, mutta nykyisin myös muun yhteiskunnan kannalta välttämättömiä verkkoja, kuten liikenne-, energia- ja tietoverkot. Käsitettä käytetään hallituksen esityksessä useissa yhteyksissä ja jossain määrin toisistaan poikkeavin tavoin. Yhteistä määritelmille kuitenkin on, että infrastruktuuri laajenee huomattavasti totunnaisen määritelmän ulkopuolelle teolliseen tuotantoon, sosiaali- ja terveydenhuoltoon ja palveluihin. Ehdotetussa uudessa poikkeusolomääritelmässä käytetään myös kolmea eri turvallisuuden käsitettä: rajaturvallisuus, yleinen järjestys ja turvallisuus ja kansallinen turvallisuus. Valiokunta ottaa tässä mietinnössään myöhemmin kantaa siihen, millä tavalla uutta poikkeusolomääritelmää on tarvetta täsmentää. 

Poikkeusolomääritelmien soveltamistilanteet

(40) Ehdotetun 6 kohdan säätämisellä on tarkoitus selkeyttää ja täsmentää valmiuslain mahdollista soveltamista siten, että valmiuslain välttämättömät toimivaltuudet voidaan ottaa käyttöön sellaisissa hybridivaikuttamisen tilanteissa, joita on vaikea yksiselitteisesti jäsentää voimassa olevan lain poikkeusolomääritelmien piiriin. Tällaisia voisivat olla esimerkiksi tilanteet, joissa yhteiskunnan elintärkeitä toimintoja kohtaa häiriötilanne, jota on vaikea yksiselitteisesti määritellä aiheutuvan jonkin tahon hyökkäyksestä. Ehdotetun uuden 3 §:n 6 kohdan säätämisellä ei ole tarkoitus muuttaa tai rajoittaa muiden 3 §:n poikkeusolomääritelmien tulkintaa. Tämä vastaisi myös hallituksen esityksessä omaksuttua lähtökohtaa (HE 63/2022 vp, s. 61). 

(41) Valiokunnan kuulemat asiantuntijat toivat esille, että valmiuslain 3 §:n 6 kohta sisältää elementtejä, jotka ovat jo sisällä valmiuslain nykyisissä poikkeusolomääritelmissä. Tätä ei sinänsä nähty ongelmana, sillä poikkeusolomääritelmien tietty limittyneisyys tulee selväksi erityisesti hallituksen esityksen perusteluosiosta. Päällekkäisyyksiä nykyisten poikkeusoloperusteiden kanssa on omiaan lisäämään se, että valmiuslain 3 §:n 1—5 kohtien poikkeusoloperusteita voidaan soveltaa samanaikaisestikin, toisin sanoen jokin uhka voi samaan aikaan tulla useamman kuin yhden valmiuslain 3 §:n 1—5 kohtien poikkeusolomääritelmien soveltamisalaan. Maaliskuussa 2020 poikkeusolot todettiin paitsi pandemiatilanteita koskevan 3 §:n 5 kohdan myös taloudellisia kriisejä koskevan 3 kohdan nojalla. 

(42) Voimassa olevan valmiuslain sanamuodosta ja esitöistä ilmenee, että 1 ja 2 kohdassa tarkoitettu hyökkäys tai sen uhka voi viitata muuhunkin kuin aseelliseen hyökkäykseen. Sikäli kuin ehdotetun 6 kohdan vaikutukset ilmenevät väestön toimeentulon tai maan talouselämän perusteiden järkkymisenä, käsillä on voimassa olevan valmiuslain 3 §:n 3 kohdassa tarkoitettu poikkeusolo. Jos taas hybridihyökkäys tai -uhka kattaa suuronnettomuudeksi tai pandemiaksi luokiteltavan ulottuvuuden, sovellettavaksi tulevat valmiuslain 3 §:n 4 tai 5 kohta. 

Eräitä perustuslakivaliokunnan lausunnossa esitettyjä huomioita hallituksen esityksestä

(43) Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, että hallituksen esityksen tarkoituksena on varmistaa viranomaisten mahdollisuudet vastata tehokkaasti ja oikeasuhtaisesti vallitsevan yhteiskunnallisen tilanteen mukaisiin turvallisuusuhkiin. Perustuslakivaliokunta on tiedustelulakien säätämisen yhteydessä kiinnittänyt huomiota Suomen turvallisuusympäristössä muun muassa hybridi- ja kyberuhkien vuoksi tapahtuneiden muutosten ja epävarmuustekijöiden merkitykseen     (PeVM 4/2018 vp, s. 10—11). Perustuslakivaliokunnan mielestä hallituksen esityksellä on hyväksyttävät ja painavat perusteet. 

(44) Valmiuslaki on säädetty poikkeuslakina perustuslain säätämisjärjestyksessä. Tämä johtuu valmiuslain poikkeusolomääritelmän laajuudesta suhteessa perustuslain 23 §:ään ja lain sisältämistä delegointisäännöksistä, jotka ovat suurelta osin sellaisia, etteivät ne ole olleet saatettavissa vastaamaan perustuslain asettamia lailla säätämisen sekä täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimuksia (PeVL 6/2009 vp, PeVL 20/2011 vp). Perustuslain tilapäisiä perusoikeuspoikkeuksia poikkeusoloissa koskevaa 23 §:ää on sittemmin muutettu, ja nyt annettua hallituksen esitystä on arvioitava perustuslain nykyisen 23 §:n kannalta. Perustuslain muuttaminen ei ole kuitenkaan muuttanut valmiuslain asemaa rajattuna poikkeuksena perustuslaista (PeVM 9/2010 vp, s. 9/I). 

(45) Perustuslakivaliokunta kiinnittää lausunnossaan erityistä huomiota siihen, että poikkeusoloja koskevan sääntelyn, kuten valmiuslain, perusteella voidaan tehdä sellaisia olennaisia ja syvällekäyviä poikkeuksia ihmisten perusoikeuksiin, jotka suoraan tai välillisesti kohdistuvat jopa ihmisarvoisen elämän ja oikeusvaltion olemassaolon perusedellytyksiin (PeVM 11/2020 vp). Valmiuslaki voi tulla sovellettavaksi vain erittäin vakavissa kriiseissä, jotka koskettavat koko kansakuntaa tai ainakin suurta osaa siitä ja vaikuttavat koko yhteiskunnan toimivuuteen (ks. myös     HE 3/2008 vp, s. 98—99). Valmiuslain toimivaltuussäännösten soveltaminen on mahdollista vain laissa tarkasti rajatuissa poikkeusoloissa, ja valmiuslain toimivaltuuksia voidaan käyttää vain, jollei tilannetta voida hallita viranomaisten säännönmukaisin toimivaltuuksin. Nykyistä tai aikaisempaa valmiuslakia ei ollut ennen covid-19-pandemiaan liittyviä poikkeusoloja koskaan sovellettu (ks. PeVM 11/2020 vp). 

(46) Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan ehdotettu 3 §:n 6 kohdan määritelmä koskee osittain sellaisia poikkeusoloja, joiden voidaan katsoa sisältyvän valmiuslaissa jo oleviin poikkeusolomääritelmiin. Valiokunnan mielestä ei kuitenkaan olisi ongelmatonta laajentaa valmiuslain poikkeusolomääritelmiä tulkinnallisesti (ks. PeVL 6/2009 vp, s. 4/I). Valiokunnan käsityksen mukaan ehdotettu sääntely ei myöskään tyhjene jo voimassa olevaan sääntelyyn, ja poikkeusolomääritelmän täydentämistä voidaan siten pitää tältä osin välttämättömänä. 

(47) Hallituksen esityksessä (ks. esim. s. 32—33) kuvatun mukaisesti hybridiuhat voivat olla varsin moninaisia ja hankalasti yksilöitäviä. Perustuslakivaliokunta on myös pitänyt tietynlaisen joustavuuden mahdollistavaa poikkeusolomääritelmää valmiuslain 3 §:n 3 kohdan yhteydessä ymmärrettävänä (PeVL 6/2009 vp, s. 4/I). Valiokunta kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että ehdotetun 3 §:n 6 kohdan perusteluissa on asianmukaisesti korostettu, että 6 kohdan on tarkoitettu käsittävän vain hyvin vakavat kriisit, jotka koskettavat koko kansakuntaa tai ainakin suurta osaa siitä ja vaikuttavat merkittävällä tavalla koko yhteiskunnan toimivuuteen, ja että yhteiskunnan toimivuuteen vain vähäisesti vaikuttavat häiriöt eivät edes yhteisvaikutuksiltaan voisi täyttää ehdotettua poikkeusolon määritelmää. 

(48) Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan 3 §:n 6 kohdan määritelmä muodostuu kuitenkin laajuutensa ja kaikenkattavuutensa vuoksi ongelmalliseksi perustuslain 23 §:ään sisältyvän lailla säätämisen vaatimuksen kannalta. Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että säännöksen soveltamisalan hankalan ennakoitavuuden vuoksi on jossakin määrin epäselvää, ovatko 6 kohdassa tarkoitetut poikkeusolot kokonaisuudessaan niin vakavia, että ne ovat perustuslain 23 §:ssä tarkoitetulla tavalla kansakuntaa uhkaavia. Hallituksen esityksen 1. lakiehdotusta ei sen 3 §:n 6 kohdan vuoksi voida käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. 

(49) Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluiden (s. 72) mukaan hallitus katsoo olevan perusteltua, että esitys käsiteltäisiin kiireellisenä, mikäli perustuslakivaliokunta katsoo, että käsillä olevan esityksen hyväksyminen kuitenkin edellyttää perustuslain säätämisjärjestyksen käyttämistä. Perustuslain 73 §:n 2 momentin mukaan ehdotus voidaan julistaa kiireelliseksi päätöksellä, jota on kannattanut vähintään viisi kuudesosaa annetuista äänistä. Ehdotusta ei tällöin jätetä lepäämään, ja se voidaan hyväksyä vähintään kahden kolmasosan enemmistöllä annetuista äänistä. 

(50) Perustuslakivaliokunta on perustuslain muutosten yhteydessä pitänyt varsin tärkeänä, ettei perustuslain 73 §:n 2 momentissa tarkoitettua kiireellistä muuttamismenettelyä käytetä muutoin kuin välttämättömistä syistä ja pakottavissa tapauksissa (PeVM 10/2006 vp, s. 6). Valiokunnan mielestä sama periaate soveltuu myös pysyväisluonteisten poikkeuslakien säätämiseen                 (PeVL 6/2009 vp, s. 17). Tämän johdosta nykyinen valmiuslaki säädettiin aikanaan normaalissa perustuslain 73 §:n 1 momentissa säädetyssä perustuslain säätämisjärjestyksessä. 

(51) Käsiteltäessä perustuslain 10 §:n muuttamista koskevaa perustuslain muutosehdotusta vuoden 2018 valtiopäivillä perustuslakivaliokunta piti poikkeuksellisesti mahdollisena säätää perustuslain muutos kiireellisessä järjestyksessä. Valiokunta antoi merkitystä nopeutetun lainsäätämisjärjestyksen ja tavallisen lainsäätämisjärjestyksen väliselle ajalliselle erolle. Perustuslakivaliokunta kiinnitti huomiota myös saamiinsa muiden erityisvaliokuntien lausuntoihin, joissa kiinnitettiin huomiota Suomen turvallisuusympäristössä tapahtuneisiin muutoksiin ja niihin liittyviin epävarmuustekijöihin, jotka korostivat tarvetta tuottaa objektiivisesti varmennettua ja analysoitua tietoa Suomeen kohdistuvista turvallisuusuhista sekä poliittisen päätöksenteon että turvallisuusviranomaisten päätösten tueksi. Tilanne poikkesi valiokunnan aikaisemmin tarkastelemista perustuslain muutoksista siten, että kiiremenettelyn käytölle oli poikkeuksellisesti välttämätöntä tarvetta ja kyseessä oli pakottava tilanne. Ehdotonta valtiosääntöoikeudellista estettä käsitellä perustuslain muutos poikkeuksellisesti perustuslain 73 §:n 2 momentin tarkoittamassa kiireellisessä menettelyssä ei siten ollut (PeVM 4/2018 vp, s. 9—11). 

(52) Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että nyt arvioitavan ehdotuksen käsittely perustuslain 73 §:n 1 momentissa säädetyssä normaalijärjestyksessä siirtäisi uudistuksen voimaantuloa noin vuodella verrattuna siihen, että ehdotus käsiteltäisiin perustuslain 73 §:n 2 momentissa säädetyssä kiireellisessä menettelyssä. Valiokunnan mielestä ero on merkityksellinen erityisesti ottaen huomioon sääntelyn tavoite. Hallituksen esityksen perustelujen (s. 72) mukaan kansainvälinen turvallisuusympäristö on lyhyellä aikavälillä äkillisesti heikentynyt. Samalla globaalit ja Suomen lähialueilla ilmenevät jännitteet ja epävarmuustekijät ovat lisääntyneet. Nämä lisäävät myös Suomessa riskiä monialaisiin, epäsymmetrisiin ja osin vaikeasti tunnistettaviin yhteiskunnan toimintakykyä vakavasti vaarantaviin uhka- ja häiriötilanteisiin, joita valmiuslain nykyiset poikkeusolomääritelmät eivät yksiselitteisesti käsitä ja joihin myöskään normaaliolojen sääntely ei anna riittäviä toimivaltuuksia. Perustuslakivaliokunnan mielestä estettä ei ole sille, että hallituksen esityksen 1. lakiehdotus käsiteltäisiin perustuslain 73 §:n 2 momentissa säädetyssä kiireellisessä perustuslain säätämisjärjestyksessä. 

(53) Hallituksen esityksen 3. lakiehdotuksessa ehdotetaan muutettavaksi valmiuslain 109 §:n 1 momenttia, jota ehdotetaan muutettavaksi myös 1. lakiehdotuksessa. Valmiuslain 109 §:n 1 momenttia on muutettu lailla 1233/2020. Momentin muutettu sanamuoto tulee voimaan 1.8.2022. Lakiehdotusta perustellaan sillä, että jos tässä esityksessä ehdotettu muutos tulee voimaan ennen mainittua ajankohtaa, myös momentin tulevaa sanamuotoa on muutettava 3. lakiehdotuksessa esitetyllä tavalla. Perustuslakivaliokunnan mielestä sanottu ratkaisu on luonteeltaan lainsäädäntötekninen. Ehdotettua sääntelyä on arvioitava asiallisesti osana valmiuslain muuttamista koskevaa esityskokonaisuutta. Myös hallituksen esityksen 3. lakiehdotus on käsiteltävä samassa järjestyksessä kuin hallituksen esityksen 1. lakiehdotus. 

Muiden erikoisvaliokuntien huomioita esityksestä

(54) Valmiuslain muuttamista koskeva hallituksen esitys lähetettiin kaiken kaikkiaan seitsemään erikoisvaliokuntaan lausunnolle. Erikoisvaliokuntien lausunnoissa tuettiin voimakkaasti hybridisäännöksen sisällyttämistä poikkeusolomääritelmiin. 

(55) Hallintovaliokunta pitää lausunnossaan (HaVL 19/2022 vp) uutta poikkeusolojen määritelmää kannatettavana. Ehdotettu määritelmä vastaa niitä tarpeita, joita valmiuslain uudistustyöhön liittyneessä Turvallisuuskomitean selvityksessäkin on esitetty. Selvityksessä on painotettu ilmiölähtöisyyteen ja kriisin vaikutusten vakavuuteen perustuvaa lähestymistapaa. Eri poikkeusoloperusteiden sisään tai niiden väliin ei saa jäädä sellaisia puutteita tai katveita, jotka estävät valmiuslain käyttöönoton silloin, kun jokin tällä hetkellä vielä tuntemattoman vakavan uhan realisoituminen sitä välttämättä edellyttäisi. Tähän liittyen hallintovaliokunta ei myöskään pidä perusteltuna tunnusmerkistötyyppistä sääntelyä. 

(56) Valmiuslain 17 a luku sisältää toimivaltuudet rajaturvallisuuden sekä yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseksi. Luku sisältää kolme uutta pykälää, jotka koskevat kuljetuspalvelujen suorittamisvelvollisuutta (122 a §), muiden kuin vakituisessa asumiskäytössä olevien rakennusten ja huoneistojen luovutusvelvollisuutta (122 b §) sekä liikkumis- ja oleskelurajoitusta yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseksi (122 c §). Hallintovaliokunta toteaa lausunnossaan pitävänsä säännöksiä tarpeellisina lausunnosta ilmi käyvin perustein (s. 7). 

(57) Hallintovaliokunta tarkastelee lausunnossaan myös EU-oikeuden ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön merkitystä, erityisesti suhteessa välineellistettyyn maahanmuuttoon. Puolustusvaliokunta toteaa, että eduskunnassa lopullisen arvion hallituksen esityksen perustuslainmukaisuudesta sekä suhteesta kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin tekee eduskunnan perustuslakivaliokunta. Perustuslakivaliokunta on antanut lausunnon rajavartiolakia koskevasta hallituksen esityksestä (PeVL 37/2022 vp). 

(58) Hallintovaliokunta toteaa lausunnossaan, että valtiolla on suvereniteettiinsa perustuva oikeus päättää, kuka saa tulla sen alueelle. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan kansainvälisten sitoumusten tekeminen kuitenkin rajoittaa kansallista suvereniteettia. Suomi on siirtänyt EU:lle toimivaltaa maahantulopolitiikan alalla ja hyväksynyt EU-perussopimukset ratifioidessaan, että EU antaa tällä alalla lainsäädäntöä. EU-lainsäädäntö sisältää kuitenkin määräyksiä, jotka lisäävät jäsenvaltion liikkumavaraa sisäisen turvallisuuden ylläpitämisessä.  

(59) Hallintovaliokunta toteaa, että EU-oikeus kytkeytyy jo primäärioikeuden tasolla vahvasti kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin, erityisesti pakolaissopimukseen. EU:n perussopimukset eivät esimerkiksi sisällä itsenäisiä turvapaikan ja pakolaisen määritelmiä vaan viittaavat näiden osalta pakolaissopimukseen. Lisäksi kansainvälinen oikeus tarjoaa suojaa myös sellaisissa tilanteissa, joissa henkilöä uhkaa palautus vaarallisiin olosuhteisiin (toissijainen suojelu). Näiltä osin sekä EU- että kansallisen oikeuden reunaehtoja asettavat myös YK:n kansalais- ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus (SopS 8/1976, KP-sopimus), YK:n kidutuksen vastainen sopimus (SopS 60/1989) ja Euroopan ihmisoikeussopimus (SopS 63/1999) sekä näitä sopimuksia valvovien elinten tulkintakäytäntö. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön kannalta jäsenvaltioille jää verrattain laaja harkintavalta hätätilan ja siten yleisten poikkeusolojen määrittelyyn. Tämä mahdollistaa jäsenvaltioille tietyssä määrin kansainvälisistä sopimuksista poikkeamisen hybridiuhkien torjumiseksi.  

(60) Hallintovaliokunta arvioi, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artikla mahdollistaa poikkeamisen sopimusvelvoitteista yleisen hätätilan aikana. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen (EIT) oikeuskäytännössä valtioille jätetään verrattain laaja harkintavalta yleisen hätätilan ja siten poikkeusolojen määrittelyyn (esim. A ja muut v. UK, 19.2.2009, kohta 177). Kunkin jäsenvaltion päätettävissä on, milloin kansakunnan elämää uhkaa yleinen hätätila (Irlanti v. UK, 18.1.1978, kohta 207). Valtion harkintamarginaali ei silti ole rajoittamaton yleisen hätätilan osalta (Tanska, Norja, Ruotsi ja Alankomaat v. Kreikka, Ihmisoikeustoimikunnan raportti 5.11.1969). Osa hallituksen esityksessä kuvatusta EIT:n oikeuskäytännöstä on melko vanhaa, mikä osaltaan kuvastaa sitä, ettei nyt käsillä olevia hybridiuhkia koskevaa problematiikkaa ole siellä varsinaisesti käsitelty. Kyseessä on uudenlainen tilanne. Hybridivaikuttamisessa kyse on nykyaikaisesta vihamielisen valtiollisen vaikuttamisen muodosta, joka voi toteutua osin muutoin laillisia keinoja käyttäen.  

(61) Hallintovaliokunta toteaa, että EIT on viimeaikaisessa joukkokarkotuksen kieltoa koskevassa ratkaisussaan (N.D. ja N.T. v. Espanja, 8675/15 ja 8697/15, 13.2.2020) todennut, että niiden sopimusvaltioiden osalta, joiden raja muodostaa myös Schengen-alueen ulkorajan, Euroopan ihmisoikeussopimuksen oikeuksien tehokas toteutuminen edellyttää, että valtiot mahdollistavat laillisia väyliä maahan pääsemiseksi valtion rajalle saapuneille. Tuomioistuimen mukaan näihin keinoihin kuuluu tosiasiallinen mahdollisuus jättää kansainvälistä suojelua koskeva hakemus. Ratkaisun mukaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen määräykset eivät estä sopimusvaltiota estämästä maahantuloa myös potentiaalisilta turvapaikanhakijoilta, jotka ovat ilman hyväksyttävää syytä valinneet olla käyttämättä luvallisia keinoja maahan pääsemiseksi ja pyrkineet ylittämään rajan muun kuin virallisen rajanylityspisteen kautta käyttäen hyväkseen suurta lukumääräänsä ja voimaa. Tämä edellyttää kuitenkin, että valtion tulee tarjota todellinen ja tehokas keino alueelle pääsemiseksi laillisesti. Mikäli tällainen keino on ollut olemassa, mutta maahan pyrkijä ei ole käyttänyt sitä, tulee arvioitavaksi, onko maahan pyrkijällä sopimusvaltion syyksi luettava, painava syy olla käyttämättä tätä laillista keinoa. 

(62) Hallintovaliokunta huomauttaa, että mikäli jäsenvaltio toimii EU-oikeuden vastaisesti, komissiolla on mahdollisuus avata tilanteessa rikkomusmenettely, mutta rikkomuksesta ja sen seurauksista päättää EU-tuomioistuin. Komissiolle on EU-tuomioistuimen tulkintakäytännössä annettu laaja harkintavalta siinä, nostaako se rikkomusmenettelyn ja milloin. Komission asema unionin oikeuden valvonnassa rajoittuu niihin velvollisuuksiin, joita jäsenvaltiolla on EU-oikeuden nojalla. EU-oikeuden tulkinta kuuluu EU-tuomioistuimen toimivaltaan. Kansainvälisen sääntelyn, kuten pakolaissopimuksen, tulkintaa koskevista tulkinnoista vastaavat sopimusten omat tulkintaelimet.  

(63)Hallintovaliokunta on saanut selvitystä valtioneuvoston komission kanssa käymistä keskusteluista valmiuslain sisällöstä. Tällaisille komission epävirallisissa keskusteluissa esitetyille tulkinnoille ei ole annettu EU-oikeudessa sitovaa merkitystä. Komission aiemmat tulkinnat eivät myöskään sido sen käsiä käynnistää tai olla käynnistämättä rikkomusmenettelyä. EU-oikeuden näkökulmasta valtioneuvoston komission kanssa käytyjen keskustelujen pohja ja tarkoitus on hallintovaliokunnan mielestä siten sangen epäselvä. Sisäisen turvallisuuden kannalta merkityksellinen on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 72 artikla. Artiklan mukaan SEUT V osastoon, joka koskee turvallisuuden, vapauden ja oikeuden aluetta, sisältyvät määräykset eivät vaikuta niihin velvollisuuksiin, joita jäsenvaltioilla on yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi ja sisäisen turvallisuuden suojaamiseksi. EU-tuomioistuimen suuri jaosto on ottanut kantaa tähän esimerkiksi tuomiossaan, joka koski asiaa C-808/18 (komissio vs. Unkari). EU-tuomioistuin katsoi, että kyseistä 72 artiklaa ei voida tulkita siten, että siinä annettaisiin jäsenvaltioille valta poiketa unionin oikeuden määräyksistä ja säännöksistä ainoastaan viittaamalla velvollisuuksiin, joita jäsenvaltioilla on yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi ja sisäisen turvallisuuden suojaamiseksi. Jäsenvaltiot eivät siis voi kukin yksinään määritellä yleisen järjestyksen tai kansallisen turvallisuuden ylläpitämiseen liittyvien vaatimusten ulottuvuutta ilman unionin toimielinten valvontaa. Niinpä sellaisen jäsenvaltion, joka vetoaa edukseen SEUT 72 artiklaan, on näytettävä toteen tarve turvautua tässä artiklassa määrättyyn poikkeukseen yleisen järjestyksen ylläpitämistä ja sisäisen turvallisuuden suojaamista koskevien velvollisuuksiensa hoitamiseksi (tiivistäen tuomion 215—216 kohta). Hallintovaliokunnan saaman selvityksen mukaan, jos kyse on Venäjän hybridivaikuttamisesta siinä merkityksessä kuin hallituksen esityksen mukaisessa uudessa poikkeusoloperusteessa kuvataan, asia kuuluu Suomen suvereniteetin ytimeen ja maanpuolustuksen alaan eli ei EU:n ja komission toimivaltaan. Olennaista on osoittaa, että kyseessä on välineellistetty maahantulo. 

(64) Hallintovaliokunta tuo lausunnossaan myös esiin, että Suomen turvallisuusympäristö on hyvin nopeasti muuttunut sellaiseksi, että on yhä suurempi vaara, että yksilön perusoikeudet ja yhteiskunnan kaikkein keskeisimmät oikeushyvät voivat joutua keskenään vastakkain. Tällaiseen tilanteeseen voidaan joutua esimerkiksi silloin, jos Suomeen kohdistuu yhtäkkinen paine hyvin laajamittaiseen maahantuloon, tai erityisesti, jos laajamittainen maahantulo on välineellistetty Suomeen vihamielisesti suhtautuvan vieraan valtion toimesta. Hallintovaliokunta huomauttaa, että Suomen ensisijaiset velvoitteet kohdistuvat Suomen oikeuspiiriin kuuluviin, ja julkisella vallalla on perustuslain 22 §:n mukaan velvollisuus taata perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.  

(65) Puolustusvaliokunta toteaa, että hallintovaliokunnan valmiuslaista antamassa lausunnossa (HaVL 19/2022 vp) esiin nostettu huomio säännöksestä, jolla kansainvälisen suojelun haku voidaan väliaikaisesti ja poikkeuksellisen äärimmäisessä tilanteessa keskittää muualle kuin vieraan valtion vastaiselle rajanylityspaikalle, on mukana rajavartiolain muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä (HE 94/2022 vp). Rajanylityspaikkoja ovat maarajan rajanylityspaikat, nimetyt lentoasemat, satamat ja merivartioasemat. Puolustusvaliokunta yhtyy hallintovaliokunnan näkemykseen tällaisen säännöksen tarpeellisuudesta, sikäli kun se ei ole ristiriidassa kansainvälisen oikeuden kanssa. 

(66) Hallintovaliokunta kiinnittää erityistä huomiota siihen, että välineellistetty maahantulo voi kohdistua laillisten rajanylityspaikkojen sijaan maastorajalle, jonka ylittäminen on Suomen lain mukaan kielletty. Välineellistettyyn maahantuloon vastaamisen kannalta merkityksellisiä ovat viranomaisten voimankäyttövaltuudet estää laittomat rajanylitykset. Rajavartiolain 35 §:n mukaan voimakeinojen tulee olla tarpeellisia ja puolustettavia. Rajavartiomiehen voimakeinojen puolustettavuutta arvioitaessa on otettava huomioon virkatehtävän tärkeys ja kiireellisyys, vastarinnan vaarallisuus, käytettävissä olevat voimavarat sekä muut tilanteen kokonaisarvosteluun vaikuttavat seikat.  

(67) Tilanteessa, jossa suuri määrä kolmannen maan kansalaisia pyrkisi kerralla väkivalloin valtakunnan rajan yli, Rajavartiolaitoksen olisi mahdollista käyttää voimakeinoja. Sen sijaan tilanteessa, jossa kolmannen maan kansalaisia pyrkii rauhanomaisesti laittomasti maastorajan yli, eivät hallintovaliokunnan saaman selvityksen mukaan voimakeinojen tarpeellisuuden ja puolustettavuuden vaatimukset lähtökohtaisesti täyttyisi. Hallintovaliokunnan kuulemisissa on tullut esiin, etteivät viranomaisten voimankäytön toimivaltuudet ole riittävät tilanteessa, jossa vieras valtio käyttäisi maahantuloa painostamiseen välineenä. Tältä osin hallintovaliokunta palaa mahdollisiin lainsäädännön muutostarpeisiin rajavartiolain käsittelyn yhteydessä.  

(68) Sivistysvaliokunta totesi lausunnossaan (SiVL 13/2022 vp) pitävänsä tärkeänä, että normaaliolojen lainsäädännössä on riittävät ja ajantasaiset säännökset erilaisten poikkeus- ja häiriötilanteiden varalta. Talousvaliokunnan lausunnossa (TaVL 27/2022 vp) toivotaan jatkossa arvioitavan mahdollisuutta eräiden valmiuslaissa säädettyjen toimivaltuuksien käytön ulottamista koskemaan myös joitakin normaaliolojen häiriötilanteita. Esimerkiksi mahdollisuus priorisoida tietoliikennevirtoja voisi olla sellainen toimi, jonka avulla voitaisiin ehkäistä esimerkiksi maksujärjestelmän häiriöiden kärjistymistä siten, että valmiuslain käyttöönotto olisi välttämätöntä. Talousvaliokunta kiirehtii lausunnossaan myös sellaisten muutosten tekemistä lainsäädäntöön, jotka tunnistavat ja ehkäisevät esimerkiksi organisoidun, laajamittaisen maahantulon käyttämisen hybridivaikuttamisen välineenä. 

(69) Talousvaliokunta toivoo lausunnossaan puolustusvaliokunnan selventävän 122 a ja b §:n osalta (Kuljetuspalvelun tarjoajan velvollisuus suorittaa kuljetuksia & Velvollisuus luovuttaa rakennuksia ja huoneistoja) tarvittaessa ehdotettua sääntelyä siten, että haltuunotto- ja käyttövaltuudet ovat toteutettaessa vain, mikäli näitä hyödykkeitä tai palveluja ei ole hankittavissa markkinoilta kohtuullisin ehdoin. 

(70) Puolustusvaliokunta toteaa, että perustuslain 23 §:ssä ja valmiuslain 4 §:ssä säädetyt poikkeusolojen toimivaltuuksien käyttöperiaatteet rajaavat ja ohjaavat kaikkien valmiuslain toimivaltuuksien käyttöä. Valmiuslain 4 §:n 1 momentin mukaan viranomaiset voidaan oikeuttaa poikkeusoloissa käyttämään vain sellaisia toimivaltuuksia, jotka ovat välttämättömiä ja oikeasuhtaisia 1 §:ssä säädetyn tarkoituksen saavuttamiseksi. Toimivaltuuksia voidaan käyttää vain sellaisin tavoin, jotka ovat välttämättömiä lain tarkoituksen saavuttamiseksi ja oikeassa suhteessa toimivaltuuden käyttämisellä tavoiteltavaan päämäärään nähden. Pykälän 2 momentin mukaan valmiuslain mukaisia toimivaltuuksia voidaan käyttää vain, jos tilanne ei ole hallittavissa viranomaisten säännönmukaisin toimivaltuuksin. 

(71) Puolustusvaliokunta korostaa, että valmiuslain mukaisten haltuunotto- ja käyttövaltuuksien käyttöönottoa ei voida pitää perustuslain 23 §:ssä ja valmiuslain 4 §:ssä tarkoitetulla tavalla välttämättömänä, jos kyseisiä hyödykkeitä tai palveluja olisi hankittavissa markkinoilta kohtuullisin ehdoin. Tämän vuoksi ehdotettua sääntelyä ei ole tarvetta täsmentää. 

(72) Talousvaliokunta toivoo lausunnossaan puolustusvaliokunnan myös selventävän, että ehdotetun 57 a §:n soveltamisessa tulee tukeutua olemassa oleviin käteisen jakelun ja maksamisen järjestelmiin, jotta säännöstä ei tulkittaisi velvollisuudeksi varautua luomaan pankkien ylläpitämän verkon kanssa rinnakkainen, vain varautumista palveleva järjestelmä. Puolustusvaliokunta toteaa vastauksena talousvaliokunnan huomioon, että ehdotetussa uudessa säännöksessä olisi kysymys sosiaaliturvan piiriin liittyvästä uudesta erityisestä tuesta, joka voisi tulla sovellettavaksi, jos tilisiirtojen tekeminen, sähköisten maksuvälineiden sekä pankki- ja luottokorttien käyttö maksuvälineenä olisi laajamittaisen tieto- ja maksuliikenteen häiriön vuoksi estynyt. Ehdotettu uusi erityinen Kansaneläkelaitoksen toimeenpanema tuki, jota täydentäisi viimesijaisesti ehdotetun säännöksen 3 momentin mukaiset hyvinvointialueiden toimenpiteet, on vähimmäistoimeentulon turvaamiseen liittyvä, eikä siinä ole kysymys vaihtoehtoisesta keinosta korvata käteisen tai laajemmin sähköisen tilirahan saatavuuden tai käytettävyyden varmistamista osana yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamista. 

(73) Valtioneuvosto on määritellyt huoltovarmuuden turvaamisesta annetun lain (1390/1992) 2 §:n 2 momentin nojalla, että yhteiskunnan toiminnan kannalta välttämättömien rahoitusmarkkinapalvelujen jatkuvuus varmistetaan kansallisin varajärjestelyin (VnP huoltovarmuuden tavoitteista 1048/2018). Erityisesti on huolehdittava varajärjestelyistä, joilla turvataan pankkien välinen maksuliikenne, arvopaperien selvitys-, toimitus- ja säilytystoiminta sekä eläkkeiden ja muiden toistuvaissuoritusten sekä korttimaksamisen infrastruktuuri ja korttivarmennukset myös silloin, jos näiden toimintojen kannalta kriittiset järjestelmät Suomessa tai maan rajojen ulkopuolella eivät ole käytettävissä. Väestön vähimmäistoimeentulosta huolehtimista laajoissa tietojärjestelmähäiriöissä parannetaan varamenettelyjä kehittämällä. Ehdotetun uuden valmiuslain 57 a §:n säätämisellä ei olisi vaikutusta näihin lähtökohtiin. 

(74) Edellä todettuun viitaten puolustusvaliokunta katsoo, ettei ehdotetun 57 a §:n toimeenpanossa tule tukeutua mihinkään tiettyyn olemassa olevaan maksamisen menetelmään, vaan toimeenpanossa tulisi olla mahdollisuus käyttää erilaisia vaihtoehtoisia maksamisen tapoja. Nykyisin etuuksia voidaan tarvittaessa maksaa henkilöille maksusitoumuksilla. Lisäksi erilaisia uusia maksamisen välineitä kehitetään parhaillaan myös sosiaaliturvaetuuksien toimeenpanoon. 

(75) Talousvaliokunta muistuttaa lausunnossaan myös, että eräät valmiuslain mukaisista toimivaltuuksista ovat alisteisia Euroopan keskuspankin antamalle suostumukselle, eikä ehdotetulla sääntelyllä ole tarkoitus muuttaa tätä lähtökohtaa. Puolustusvaliokunta toteaa, että valmiuslain 27 §:ssä säädetään velvollisuudesta pyytää Euroopan keskuspankilta lausunto ennen tiettyjen lain 4 luvun toimivaltuuksien käyttöönottoa. Säännöksessä ei kuitenkaan edellytetä Euroopan keskuspankin suostumusta toimivaltuuksien käyttöönotolle. 

(76) Liikenne- ja viestintävaliokunnan lausunnossa (LiVL 21/2022 vp) tuodaan muun muassa esiin, että yhteiskunnan kriittiseen infrastruktuuriin ja ihmisten terveyden tai turvallisuuden kannalta välttämättömiin palveluihin luetaan esityksen mukaisesti yhteiskunnan kriittisten toimialojen viestintäverkot ja tietojärjestelmät sekä yhteiskunnallisesti kriittiset liikenne- ja kuljetuspalvelut. 

(77) Liikenne- ja viestintävaliokunta kiinnittää lausunnossaan huomiota myös ehdotettuun 122 a §:ään todeten, että valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille tarve huomioida maksettavien korvausten osalta kuljetusyritysten lisäksi myös mahdolliset kuljetusyritysten asiakkaille aiheutuvat vahingot. Saamansa selvityksen perusteella puolustusvaliokunta toteaa, että valmiuslain 128 §:n mukaan, jos joku on pykälässä mainittujen säännösten nojalla toteutetun toimenpiteen johdosta kärsinyt vahinkoa, jota hänelle ei korvata muun lain nojalla, suoritetaan hänelle vahingosta täysi korvaus valtion varoista. Valmiuslain vahingonkorvausta koskevassa säännöksessä ei siten tehdä eroa sen suhteen, missä roolissa vahingonkärsijä on ollut suhteessa toimivaltuutta käyttäneeseen viranomaiseen tai miten vahinko on syntynyt. Pykälää sovellettaisiin ehdotuksen mukaan myös uuden 122 a §:n nojalla toteutettuihin toimenpiteisiin. 

(78) Sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunnossa (StVL 6/2022 vp) todetaan valiokunnan pitävän erittäin tärkeänä, että valmiuslain kehittäminen jatkuu ja että eduskunnalle mahdollisimman pian annetaan esitys tarvittavista kiireellisistä muutoksista, kuten sellaisista, jotka tunnistavat ja ehkäisevät organisoidun, laajamittaisen maahantulon käyttämisen hybridivaikuttamisen välineenä. Valiokunta toteaa myös, että koska esitys on kiireellisenä valmisteltu hyvin nopeassa aikataulussa eikä siitä ole järjestetty lausuntokierrosta, valmiuslain uudistuksen jatkovalmistelussa on edelleen arvioitava myös nyt ehdotettujen muutosten toimivuutta ja kattavuutta. Samalla on syytä arvioida muun normaaliolojen lainsäädännön muutostarpeita turvallisuusuhkiin varautumisen kannalta. Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa lausunnossaan, että eduskunnalle on annettu hallituksen esitys HE 56/2021 vp (sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen lainsäädäntöön sekä eräihin muihin lakeihin tehtävistä muutoksista hyvinvointialueiden perustamista ja sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen järjestämisen uudistusta koskevasta lainsäädännöstä johtuen, ns. sote 100), jossa ehdotetaan muutoksia osittain samoihin valmiuslain säännöksiin kuin nyt käsiteltävässä esityksessä (88 ja 126 §). Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa, että laki-ehdotukset on yhteensovitettava valiokuntakäsittelyssä. Puolustusvaliokunta toteaa, että sote 100 -muutokset olisivat HE:n mukaan tulossa voimaan vasta 1.1.2023 (voimaantuloakaan ei tosin vielä ole vahvistettu). Hallituksen on syytä antaa 88 ja 126 §:stä esitys, jossa yhteensovitetaan säännöksen eri versiot. 

(79) Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan lausunnossa (TyVL 5/2022 vp) tuodaan esiin tarve kiirehtiä lainsäädäntöä, jossa edistetään ihmisoikeuksien toteutumista tunnistamalla ja ehkäisemällä organisoidun ja laajamittaisen maahantulon käyttäminen hybridivaikuttamisen välineenä. Valiokunta pitää tärkeänä, että valmiuslain sisällöstä järjestetään hybridiuhkatilanteiden varalle keskeisten toimijoiden henkilöstölle riittävä koulutus lakimuutosten tultua hyväksytyksi, jotta eri osapuolilla on selkeä ja yhtenäinen käsitys lain tarkoituksesta ja vaikutuksista henkilöstön asemaan kriisitilanteissa. Puolustusvaliokunta yhtyy näkemykseen viranomaisille järjestettävän koulutuksen tarpeellisuudesta. 

Yhteenveto

(80) Valiokunta toteaa, että valmiuslain mukaiset toimivaltuudet muodostavat vain osan viranomaisten käytössä olevista toimivaltuuksista erilaisten vakavien ja poikkeuksellisten häiriötilanteiden hallitsemiseksi. Valmiuslain kehittämisessä on huomioitava, että se on luonteeltaan poikkihallinnollinen toimivaltuuslaki. Vaikka valmiuslakiin liittyy merkittäviä valtiosääntöoikeudellisia ja sen erityiseen säätämisjärjestykseen liittyviä kysymyksiä, muodostavat valmiuslain eri lukujen toimivaltuudet osan ministeriöiden ja hallinnonalojen viranomaisten häiriönhallinnan operatiivisesta työkalupakista. Tämän vuoksi on tärkeää varmistaa, että valmiuslain toimivaltuussääntelyä kehitetään tiiviissä yhteistyössä kaikkien ministeriöiden ja eri hallinnonalan viranomaisten kesken. 

(81) Valiokunta korostaa, että valmiuslain toimivaltuudet ovat luonteeltaan viimesijaisia häiriönhallintaa koskevia säännöksiä, joilla voidaan pyrkiä rajoittamaan tai sallimaan tiettyjä toimintoja jo aiheutuneen vakavan häiriön estämiseksi, korjaamiseksi tai häiriöstä toipumiseksi. Viranomaisten poikkeuksellisillakaan toimivaltuuksilla ei voida kuitenkaan sellaisenaan korjata esimerkiksi kriittiselle infrastruktuurille aiheutunutta vauriota. Tämän vuoksi on ensisijaisen tärkeää, että käytettävissä on riittävät varajärjestelmät, ennakkoon suunnitellut ja harjoitellut toimintatavat ja viranomaisilla riittävät toimivaltuudet ohjata myös yksityisten toimijoiden etukäteen tapahtuvaa varautumista. Turvallisuusympäristön muutos vaikuttaa osaltaan siihen, että ennakkovarautumisaika vakaviinkin kriisitilanteisiin lyhenee, mikä edellyttää sekä viranomaisilta että kriittisillä sektoreilla toimivilta yrityksiltä entistä suurempia panostuksia ennalta tapahtuvaan varautumiseen.  

(82) Valiokunta painottaa, että olennaista on varmistaa normaaliolojen lainsäädännön ajantasaisuus, sillä normaaliolojen lainsäädäntö on viranomaisten käytössä myös poikkeusoloissa. Valiokunta viittaa tässä yhteydessä valmiuslain 12 §:ään (Varautumisvelvollisuus), jossa säädetään, että valtioneuvoston, valtion hallintoviranomaisten, valtion itsenäisten julkisoikeudellisten laitosten, muiden valtion viranomaisten ja valtion liikelaitosten sekä kuntien, kuntayhtymien ja muiden kuntien yhteenliittymien tulee valmiussuunnitelmin ja poikkeusoloissa tapahtuvan toiminnan etukäteisvalmisteluin sekä muilla toimenpiteillä varmistaa tehtäviensä mahdollisimman hyvä hoitaminen myös poikkeusoloissa. 

(83) Valiokunta katsoo, että valmiuslain tyyppiseen sääntelyyn asetetaan ylipäätään liikaa odotuksia. Tämä on osittain seurausta siitä suomalaisesta perinteestä, että erilaisiin kriisityyppeihin pyritään myös sääntelyssä mahdollisimman pitkälle varautumaan. Valiokunta huomauttaa, että perustuslaki ei sinänsä edellytä, että kriisejä varten olisi jokin tietty valmiuslaki, vaan perustuslain 23 § mahdollistaa sen, että myös kriisitilanteessa säädetään 23 §:n nojalla uutta lainsäädäntöä. Näin toimittiin pandemiapoikkeusoloissa. 

(84) Valiokunta korostaa uuden poikkeusolomääritelmän tarpeellisuutta. Julkisessa keskustelussa on tarkasteltu lähes yksinomaan välineellistettyä maahanmuuttoa ja siihen liittyvää sääntelyä, mutta uusi poikkeusolomääritelmä on laadittu niin, että se antaa viranomaisille toimivaltuuksia ja työkaluja vastata hyvin erityyppisiin hybridiuhkiin. Nykyisessä turvallisuusympäristössä uuden valmiuslainsäädännön välttämättömyys ja kiireellisyys korostuu. Nyt ehdotetun sääntelyn lisäksi valiokunta kiirehtii valmiuslain kokonaisuudistusta, jolle on ilmeinen tarve. 

(85) Valiokunta toteaa, että valmiuslain ja rajavartiolain muutosesitykset sekä valmisteilla oleva EU:n lainsäädännön mahdollistaman niin sanotun rajamenettelyn käyttöönottoon liittyvä ulkomaalaislain (301/2004) muutos muodostavat kokonaisuuden, jonka tavoitteena on merkittävästi vahvistaa rajaturvallisuutta ja Rajavartiolaitoksen kykyä vastata muuttoliikettä välineellistävään hybridivaikuttamiseen poikkeusoloissa ja normaaliolojen häiriötilanteissa.