Yleistä
Perustuslain 16 §:n 2 momentissa turvataan jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä. Säännös ei sinänsä estä koulutusmaksujen perimistä. Eräissä asiantuntijalausunnoissa on esitetty vakava huoli siitä, että hallituksen esityksessä tarkoitettujen lukuvuosimaksujen käyttöönotto vaarantaa maksuttoman koulutuksen periaatteen ja että keskustelu korkeakoulujen rahoituspohjan laajentamisesta johtaa maksujen perimiseen kaikilta opiskelijoilta.
Sivistysvaliokunta korostaa voimakkaasti, että hallituksen esityksessä esitetään lukuvuosimaksuja ainoastaan EU/ETA-alueen ulkopuolelta tuleville opiskelijoille. Tutkintoon johtavan koulutuksen maksuttomuus suomalaisille ja muille EU/ETA-alueen opiskelijoille kaikilla koulutusasteilla on keskeinen ja kaikkien tahojen hyväksymä koulutuspoliittinen periaate maassamme, ja tällä esityksellä ei miltään osin kyseenalaisteta tätä periaatetta.
Hallituksen esitystä koskeneen lähetekeskustelun jälkeen asia lähetettiin sivistysvaliokuntaan, mutta sitä ei lähetetty perustuslakivaliokuntaan lausunnon antamista varten. Valiokuntakäsittelyn aikana on ehdotettu, että eduskunnan perustuslakivaliokunta lausuisi esityksen suhteesta perustuslakiin. Sivistysvaliokunta kuuli asiantuntijaa esityksen perustuslainmukaisuudesta. Hallituksen esityksen suhdetta perustuslakiin koskevien perustelujen ja saadun lausunnon perusteella sivistysvaliokunta ei nähnyt aihetta pyytää perustuslakivaliokunnalta lausuntoa asiasta.
Valiokunta huomauttaa, että hallituksen esitykseen sisältyy velvoite apurahajärjestelmän ylläpitämiseen, millä mahdollistetaan myös vähävaraisten koulutusmahdollisuudet.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Sivistysvaliokunta ehdottaa hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä muuttamattomina seuraavin huomautuksin.
Lukuvuosimaksut
Hallituksen esityksen lähtökohtana on, että lukuvuosimaksujen käyttöönotto antaisi suomalaisille korkeakouluille nykyistä paremmat edellytykset kilpailla kansainvälisillä koulutusmarkkinoilla. Erityisesti alkuvaiheessa maksujen käyttöönotosta johtuva ulkomaalaisten hakijoiden määrän lasku vaikuttaisi erityisesti niihin korkeakouluihin, joissa hakijoista merkittävä osa tulee EU/ETA-maiden ulkopuolelta. Sivistysvaliokunta pitää uudistuksen onnistumisen kannalta tärkeänä, että lukuvuosimaksujen periminen on kaikille korkeakouluille velvollisuus. Malli takaa korkeakouluille tasapuolisen kilpailuaseman, kun maksutonta koulutusta ei voi jatkossa käyttää kilpailuetuna. Järjestelmä on myös hakijan kannalta selkeä ja kohtelee kaikkia EU/ETA-alueen ulkopuolelta tulevia opiskelijoita yhdenvertaisesti. Valiokunnan kuulemat korkeakoulut ovatkin suhtautuneet uudistukseen pääosin myönteisesti tuoden esille sen positiivisia vaikutuksia korkeakoulujen rahoituspohjaan ja kilpailuedellytyksiin.
Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että hallituksen esityksen mukaisesti EU/ETA-alueen ulkopuolisilta opiskelijoilta perittävillä maksuilla ei ole vaikutusta korkeakoulujen valtion perusrahoitukseen. Oleellista on, että maksuista kertyvät tuotot eivät vaikuta korkeakoulujen perusrahoitukseen, vaan jäävät korkeakoulujen käyttöön koulutuksen laadun ja tukipalveluiden kehittämiseen korkeakoulujen strategioiden mukaisesti. Tällä tavoin taataan korkeatasoinen opetus ja kustannustehokkaat tukipalvelut myös kotimaisille opiskelijoille.
Sivistysvaliokunta korostaa, että esityksessä tarkoitettuja lukuvuosimaksuja peritään muussa kuin suomen- tai ruotsinkielisessä alempaan tai ylempään korkeakoulututkintoon johtavassa koulutuksessa. Koulutuksen kielellä tarkoitetaan yliopistolain 11 §:n mukaista opetus- ja tutkintokieltä ja ammattikorkeakoululain 8 §:n mukaista ammattikorkeakoulun toimiluvassa määriteltyä opetus- ja tutkintokieltä eli kieltä, jolla tutkinto suoritetaan. Jos koulutusohjelman tutkintokieli on esimerkiksi suomi ja tutkinto suoritetaan sen mukaisesti suomen kielellä, ohjelmassa ei voi periä lukuvuosimaksuja, vaikka osa opetuksesta annettaisiinkin esimerkiksi englannin kielellä.
Lukuvuosimaksuja ei esityksen mukaan perittäisi yliopistojen tieteellisessä ja taiteellisessa jatkokoulutuksessa, joka poikkeaa luonteeltaan merkittävästi alempaan ja ylempään korkeakoulututkintoon johtavasta koulutuksesta. Jatko-opiskelijat ovat lisäksi usein palvelussuhteessa joko yliopistoon tai muuhun työnantajaan taikka saavat palkkaan verrattavissa olevaa rahoitusta muilta tutkimusta rahoittavilta tahoilta (kuten apurahoja säätiöiltä) ja maksavat palkastaan tai apurahastaan veroja. Valiokunta toteaa, että tohtorin tutkintoa suorittavien määrä vuonna 2014 oli 3 436 opiskelijaa eli noin 33 % kaikista yliopistojen ulkomaalaisista opiskelijoista.
Hallituksen esityksessä arvioidaan, että mikäli korkeakoulut perisivät opiskelijoilta ehdotuksen mukaisen vähimmäismaksun eli 1 500 euron suuruisen lukuvuosimaksun, olisi lukuvuosimaksujen kertymä vuonna 2017 vajaat 2 miljoonaa euroa. Mikäli aloittavien opiskelijoiden määrä pysyy vuosittain samalla tasolla (2 500 opiskelijaa), lukuvuosimaksuja kertyisi viiden vuoden kuluttua noin 10 miljoonaa euroa vuodessa. Valtion taloudellinen tutkimuskeskus VATT on selvittänyt ulkomaalaisten korkeakouluopiskelijoiden opiskeluajan kustannuksia ja taloudellista toimintaa Suomessa (VATT muistiot 46/2015). Selvityksen perusteella ulkomaalaiset opiskelijat aiheuttavat korkeakouluille keskimäärin 7 000 euron kustannukset vuodessa yhtä opiskelijaa kohden. Tähän nähden 1 500 euron alarajan mukainen maksu tarkoittaa sitä, että valtio subventoi edelleen voimakkaasti EU/ETA-alueen ulkopuolelta tulevia opiskelijoita.
Lukukausimaksukokeilu.
Korkeakoulut saivat vuosina 2010—2014 periä maksuja vieraskieliseen ylempään korkeakoulututkintoon tai ylempään ammattikorkeakoulututkintoon johtavaan koulutusohjelmaan hyväksytyltä EU/ETA-alueen ulkopuolelta tulevalta opiskelijalta. Lukukausimaksukokeilulla haluttiin selvittää, mitä vaikutuksia maksullisiin koulutusohjelmiin siirtymisestä olisi korkeakoulujen kansainvälistymiselle, suomalaisen korkeakoulutuksen vetovoimalle ja vieraskielisen koulutuksen laadulle.
Lukukausimaksukokeilu ei suoritetun arvion mukaan täyttänyt sille asetettuja odotuksia kokeiluun osallistuvien korkeakoulujen ja ohjelmien vähäisyyden takia. Kokeilulla ei ollut suurta taloudellista merkitystä korkeakouluille, ja kokeilun tavoitteet koettiin epämääräisinä. Osallistumista kokeiluun heikensi merkittävästi kokeilun lyhyt kesto ja määräaikaisuus. Vapaaehtoisuus maksujen perimisessä ei myöskään kannustanut osallistumaan kokeiluun. Ammattikorkeakoulujen osalta kokeilun kohdistuminen ainoastaan toisen syklin tutkinto-ohjelmiin teki kokeiluun osallistumisen epätarkoituksenmukaiseksi, sillä lähes kaikki ammattikorkeakoulujen ulkomaalaiset opiskelijat opiskelevat perustutkinto-ohjelmissa. Suhtautuminen maksullisuuteen oli myös periaatteellinen kysymys, mikä rajoitti osallistumista kokeiluun ja aiheutti kitkaa osallistuvien korkeakoulujen sisällä. Maksullisuuden pelättiin myös vähentävän hakijoiden määrää. Edellytetyn apurahajärjestelmän luominen koettiin hankalaksi ja aikaa vieväksi.
Sivistysvaliokunta korostaa, että lukukausimaksukokeilusta saatujen kokemusten perusteella ei voida tehdä suoria johtopäätöksiä nyt ehdotettavien lukuvuosimaksujen toimivuudesta. Käsiteltävänä oleva ehdotus yhtenäistää maksujen perimistä ja velvoittaa apurahajärjestelmän käyttöönottoon. Kokeilun rajauksista johtuen lukukausimaksukokeilun ulkopuolelle jäivät kaikki ammattikorkeakoulujen ammattikorkeakoulututkintoon johtavat koulutukset, joissa opiskelee yli 90 prosenttia ammattikorkeakoulujen ulkomaalaisista opiskelijoista. Lukuvuosimaksujen piiriin kuuluisi hallituksen esityksen mukaisesti suurempi joukko ulkomaalaisia opiskelijoita kuin kokeilussa.
Vaikutus kansainvälistymiseen.
Vuonna 2014 korkeakoulujen ulkomaalaisista tutkinto-opiskelijoista noin 77 % (15 330) oli kotoisin EU/ETA-maiden ulkopuolelta. Ammattikorkeakouluissa opiskeli 9 553 ulkomaalaista opiskelijaa, joista noin 81 % (7 763) tuli EU/ETA-alueen ulkopuolelta. Yliopistojen 10 327 ulkomaalaisesta opiskelijasta 73 % (7 567) tuli EU/ETA-alueen ulkopuolelta. Uutena opiskelijana ammattikorkeakouluissa aloitti yhteensä 2 310 ulkomaalaista opiskelijaa (EU/ETA-alueen ulkopuolelta tulevia 1 889 opiskelijaa). Uutena opiskelijana perustutkintokoulutuksen yliopistoissa aloitti 1 976 opiskelijaa (EU/ETA-alueen ulkopuolelta tulevia 1 781 opiskelijaa).
Asiantuntijakuulemisessa on kyseenalaistettu uudistuksen positiivisia vaikutuksia korkeakoulujen kansainvälistymiselle. Kritiikin mukaan esityksen vaikutuksia korkeakoulujen vetovoimaan, opiskelijoiden määriin ja koostumukseen ei ole riittävästi arvioitu. Riskinä on esitetty, että laskevat opiskelijamäärät eivät riitä kattamaan lukuvuosimaksuista ja apurahajärjestelmästä syntyviä kustannuksia.
Sivistysvaliokunta toteaa kuitenkin, että lukuvuosimaksuja tai erilaisia hakija- tai rekisteröintimaksuja on käytössä useimmissa OECD-maissa. Korkeakoulujen kansainvälistyminen ei muissakaan maissa ole ollut riippuvaista pelkästään siitä, peritäänkö opiskelijoilta maksuja vai ei. Suomalaisen koulutuksen vienti perustuu koulutuksen korkeaan laatuun ja sen hyvään maineeseen ulkomailla. Valiokunta korostaa, että korkeakoulujen kansainvälistymistavoitteiden keskeisenä ajatuksena on lahjakkaiden opiskelijoiden houkutteleminen Suomeen tarjoamalla laadukas ja kansainvälisesti arvostettu koulutus. Uudistuksen myötä korkeakoulujen on kiinnitettävä uudella tavalla huomiota koulutuksen laatukysymyksiin, kohderyhmiin ja -alueisiin, kilpaileviin ohjelmiin, markkinointiin, apurahajärjestelmiin, kieliopetukseen ja maksullisten ohjelmien hallinnointiin. Tarjonnan on vastedes vastattava maksavien asiakkaiden odotuksiin.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan voidaan Ruotsin ja Tanskan kokemusten pohjalta arvioida, että lukuvuosimaksujen käyttöönotto vähentää suomalaisiin korkeakouluihin hakevien ja niissä aloittavien EU/ETA-alueen ulkopuolelta tulevien ulkomaalaisten opiskelijoiden määrää, ainakin ensimmäisten vuosien aikana. Ruotsin ja Tanskan maksukäytännöt poikkeavat kuitenkin perustaltaan olennaisesti hallituksen esityksen ehdotuksista. Mikäli maksut ovat maltillisia, on valiokunnan arvion mukaan oletettavaa, että ne eivät vähennä Suomeen hakeutuvien opiskelijoiden määrää yhtä voimakkaasti kuin Ruotsissa ja Tanskassa heti maksujen käyttöönoton jälkeen. Opiskelijamäärien kehitykseen vaikuttavat perittävien maksujen lisäksi myös muut vetovoimatekijät. Valiokunta pitää selvänä, että lukuvuosimaksujen käyttöönotto korostaa koulutuksen laadun merkitystä korkeakoulun vetovoimatekijänä. Lisäksi korkeakoulut voivat lukuvuosimaksujen suuruuden, markkinoinnin ja apurahajärjestelmien avulla vaikuttaa ulkomaisten opiskelijoiden määrään.
Apurahajärjestelmä.
Hallituksen esityksen mukaan korkeakoululla tulee olla apurahajärjestelmä, jolla tuetaan maksulliseen tutkintokoulutukseen osallistuvien opiskelijoiden opiskelua. Korkeakoulu päättää apurahajärjestelmänsä käytännön siten, että se tukee joustavasti korkeakoulun rekrytointipolitiikkaa ja markkinointia. Sivistysvaliokunta kannattaa esitystä joustavasta apurahajärjestelmästä, sillä se tukee autonomisten korkeakoulujen omaa opiskelijarekrytointia sekä yhteisten apurahajärjestelmien kehittämistä.
Saadun selvityksen mukaan apurahajärjestelmä voidaan käytännössä toteuttaa joustavasti ja kevyesti myös ilman erillisen apurahan myöntämistä esimerkiksi siten, että osa maksullisuuden piiriin kuuluvista opiskelijoista vapautetaan lukukausimaksuista osittain tai kokonaan. Korkeakoulut voivat halutessaan sopia myös korkeakoulujen yhteisen apurahajärjestelmän kehittämisestä. Korkeakoulujen lisäksi myös muut tahot, esimerkiksi erilaiset säätiöt tai opiskelijan kotimaa, voisivat tarjota apurahoja. Valiokunta korostaa, että apurahajärjestelmä ei saa muodostua raskaan byrokraattiseksi ja kalliiksi eikä se saa pitkittää opiskelijoiden haku- ja hyväksymisprosessia. Yksittäisten apurahajärjestelmien kehittämisessä tarvitaan korkeakoulujen kesken myös yhtenevät toimintatavat.
Sivistysvaliokunta kannattaa stipendi- tai apurahajärjestelmän rakentamista jatkossa myös valtakunnan tasolla siten, että kaikille, myös köyhimmistä maista tuleville, taataan tasa-arvoinen mahdollisuus hakeutua koulutukseen. Uuden kehityspoliittisen toimenpideohjelman kautta kehitysyhteistyömäärärahoja voitaisiin suunnata stipendien muodossa entistä enemmän koulutukseen.
Apurahajärjestelmien kehittämisen kannalta keskeisenä on eräissä lausunnoissa pidetty sitä, että ammattikorkeakouluosakeyhtiöillä olisi mahdollisuus ottaa vastaan ulkopuolisia lahjoituksia, esimerkiksi elinkeinoelämältä ja yksityishenkilöiltä. Saamansa selvityksen perusteella sivistysvaliokunta toteaa, että ammattikorkeakouluilla on ilman nimenomaista lain säännöstäkin oikeus ottaa vastaan lahjoituksia, kuten muilla oikeushenkilöillä ja luonnollisilla henkilöillä.
Korkeakoulujen varainhankintaa tukee hallitusohjelman mukainen tuloverolain muutos, jonka mukaan luonnollinen henkilö ja kuolinpesä saa vähentää puhtaasta ansiotulostaan vähintään 850 euron ja enintään 500 000 euron suuruisen rahalahjoituksen, joka on tehty tiedettä tai taidetta edistävään tarkoitukseen Euroopan talousalueella olevalle julkista rahoitusta saavalle yliopistolle tai korkeakoululle taikka näiden yhteydessä olevalle yliopistorahastolle (HE 31/2015 vp). Lakia sovellettaisiin ensimmäisen kerran vuodelta 2016 toimitettavassa verotuksessa.
Tilauskoulutus
Yliopistolain 9 §:ssä ja ammattikorkeakoululain 13 §:ssä on säädetty korkeakoulujen mahdollisuudesta järjestää tilauskoulutusta. Tilauskoulutuksella tarkoitetaan tutkintoon johtavan koulutuksen myyntiä EU/ETA-alueen ulkopuolelta tuleville opiskelijaryhmille. Tällöin koulutuksen tilaa ja maksaa yksityis- tai julkisoikeudellinen oikeushenkilö, kuten valtio, kansainvälinen järjestö, julkisyhteisö, säätiö tai yksityinen yhteisö. Maksuja ei voida periä opiskelijoilta suoraan tai välillisesti. Voimassa olevia tilauskoulutusta koskevia säännöksiä on tulkittu tähän asti niin, että korkeakoulujen tulisi tilauskoulutussopimuksia solmiessaan varmistua siitä, ettei myöskään tilaaja peri koulutukseen osallistuvilta maksuja. Tämä tulkintakäytäntö on hankaloittanut ja osin estänyt tilauskoulutuksen toteutumista laissa tarkoitetulla tavalla.
Hallituksen esitykseen sisältyvällä ehdotuksella on tarkoitus poistaa vallitsevat tulkintaepäselvyydet. Uudistuksen myötä korkeakoulujen ei enää tarvitse vastata siitä, periikö tilaaja koulutukseen osallistuvilta opiskelijoilta oman lainsäädäntönsä tai käytäntönsä mukaisia maksuja. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa ovat korkeakoulut pitäneet ehdotettua säännöstä erittäin tärkeänä tilauskoulutuksen laajentamisen kannalta. Sivistysvaliokunta korostaa, että suomalainen korkeakoulu ei edelleenkään voisi periä tilauskoulutukseen osallistuvilta opiskelijoilta maksuja vaan koulutuksen rahoittaisi kokonaisuudessaan koulutuksen tilaaja.
Saamansa selvityksen perusteella sivistysvaliokunta huomauttaa, että hallituksen esityksen sisältämät ehdotukset eivät liity kansainvälisten yhteis- ja kaksoistutkintojen järjestämiseen, vaan korkeakoulujen tilauskoulutusmahdollisuuksien parantamiseen. Kansainvälisten yhteis- ja kaksoistutkintojen toteuttamista helpottava säännös on lisätty ammattikorkeakoululain 12 §:n 1 momenttiin lailla 257/2015, joka on tullut voimaan 1.4.2015. Säännöksen mukaan opetuksen maksuttomuus ei estä ammattikorkeakoulua järjestämästä sellaista yhteis- tai kaksoistutkintoon johtavaa opetusta, johon liittyvästä omasta osuudestaan ulkomaalainen korkeakoulu perii maksun.
Kannusteet jäädä Suomeen
Maamme korkeakouluissa opiskelee vuosittain vajaat 20 000 ulkomaan kansalaista. Sivistysvaliokunta pitää tärkeänä, että mahdollisimman moni suomalaisen korkeakoulutuksen saanut ulkomaalainen opiskelija valmistuttuaan jää Suomeen ja omalla työpanoksellaan osaltaan vahvistaa maamme osaamispääomaa. Suomessa ei ole toistaiseksi kattavasti selvitetty ulkomaalaisten opiskelijoiden merkitystä kansantaloudelle siten, että selvityksessä olisi otettu huomioon opiskelijoiden kulutus Suomessa, koulutuksen ja tukipalveluiden kustannukset sekä työllistyminen suomalaisille työmarkkinoille. Eri Euroopan maissa, mm. Tanskassa, tehtyjen selvitysten mukaan ulkomaalaiset opiskelijat, erityisesti maisterivaiheen opiskelijat, hyödyttävät selvästi kansantaloutta, vaikka heidän opiskeluaan tuettaisiinkin julkisin varoin.
Hallituksen esityksessä on viitattu hallitusohjelman kirjaukseen, jonka mukaan valmistuneita kannustetaan jäämään Suomeen töihin esimerkiksi verovähennysoikeudella. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan yhtenä mahdollisena vaihtoehtona voidaan pitää opintolainahyvityksen kaltaista hyvitystä, joka maksetaan suomalaisesta korkeakoulusta valmistuneelle, lukuvuosimaksuja maksaneelle ja Suomessa määräajan työskennelleelle henkilölle. Mahdollisten kannusteiden valmistelu on vasta suunnitteluvaiheessa.
Sivistysvaliokunta pitää tärkeänä sen selvittämistä, miten hyvin tutkintojärjestelmämme edistävät tai mahdollisesti haittaavat ulkomaalaisen valmistuneen opiskelijan integroitumista maahamme. Saadun selvityksen mukaan korkeakoulut voivat esimerkiksi lukuvuosimaksuista saatavalla lisärahoituksella parantaa kielten opetusta sekä työelämään ja suomalaiseen yhteiskuntaan integroitumista. Valiokunta korostaa, että kyse on kaikista maista, myös EU/ETA-maista tulevien opiskelijoiden jäämisestä Suomeen. Maamme elinkeinoelämä elää voimakasta murrosvaihetta, jossa korkean koulutuksen saaneen henkilökunnan tarve korostuu. Selviytyminen kovenevassa kansainvälisessä kilpailussa edellyttää yritysten aitoa kansainvälistymistä. Valiokunta ehdottaa, että osana tätä suomalaisen työelämän kehitystä arvioidaan ja parannetaan yritysten valmiutta palkata suomalaisen korkeakoulututkinnon suorittaneita osaavia ulkomaalaisia työntekijöitä.
Oikaisumenettely
Hallituksen esityksessä ehdotetaan täsmennettäväksi yliopistolain oikaisumenettelyä koskevaa 82 §:ä, jota on muutettu laajan hallintoasioiden muutoksenhakusäännösten uudistamishankkeen yhteydessä 1.1.2016 voimaan tulevalla lailla (laki yliopistolain muuttamisesta 960/2015; HE 230/2014). Säännöksen mukaisia oikaisupyynnölle asetettuja määräaikoja ehdotetaan yhdenmukaistettaviksi siten, että myös pykälän 4 momentissa tarkoitettuun oikaisupyynnön johdosta tehtyyn päätökseen saisi vaatia oikaisua 14 päivän kuluessa siten kuin hallintolaissa säädetään. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan vastaava 14 päivän oikaisuvaatimusaika sisältyy voimassa olevan ammattikorkeakoululain 57 §:n 3 momenttiin. Sivistysvaliokunta pitää perusteltuna ja kannatettavana, että oikaisuvaatimusajat eri korkeakoulusektoreilla vastaavat toisiaan.
Uudistuksen seuranta
Hallituksen esityksen mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö seuraa lukuvuosimaksujen käyttöönoton vaikutuksia ja maksuista korkeakouluille kertyviä tuottoja sekä arvioi lainsäädännön toimivuutta koulutusviennin edistämisen näkökulmasta. Opetus- ja kulttuuriministeriö asettaa tarkoitusta varten seuranta- ja arviointiryhmän. Sivistysvaliokunta pitää uudistuksen seurantaa ja vaikutusten arviointia sekä lyhyellä että pitkällä tähtäimellä erittäin tärkeänä. Seurantaryhmään on koottava kattava edustus koko korkeakouluyhteisöstä.