Yleistä
Hallituksen esityksellä ehdotetaan annettavaksi säännökset, joiden nojalla perustetaan Tampereelle uusi säätiöyliopisto. Uusi yliopisto muodostuu Tampereen yliopistosta ja Tampereen teknillisestä yliopistosta. Tavoitteena on muodostaa korkeakoulukonserni, johon kuuluisi perustettavan yliopiston lisäksi sen pääosin omistama Tampereen ammattikorkeakoulu. Esityksen mukaan perustettavan yliopiston toiminta alkaa vuoden 2019 alusta lukien. Iso uudistus edellyttää valmisteluja jo ennen sitä.
Lakiesityksen tarkoituksena on myös mahdollistaa kaikkien Suomen yliopistojen ja korkeakoulujen nykyistä laajempi opetusyhteistyö. Lakiesitykseen sisältyy myös eräitä muita muutosehdotuksia. Ehdotetulla lainsäädännöllä ei muuteta yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen laissa säädettyjä tehtäviä, vaan Suomen korkeakoululaitos muodostuu jatkossakin yliopistoista ja ammattikorkeakouluista, joilla on omat, toisiaan täydentävät tehtävänsä ja profiilinsa. Myöskään tutkintojärjestelmää ja tutkintojen tavoitteita ei ehdoteta muutettaviksi.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella sivistysvaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta ehdottaa hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Perustuslakivaliokunnan lausunto
Perustuslakivaliokunta on antanut lausunnon (PeVL 43/2017 vp) käsiteltävänä olevasta hallituksen esityksestä. Lausunnon arvioinnin lähtökohtana on lähinnä perustuslain 123 §:n 1 momentti, jonka mukaan yliopistoilla on itsehallinto sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään. Ammattikorkeakoulut eivät kuulu edellä mainitun perustuslain säännöksen piiriin. Tämän vuoksi perustuslakivaliokunnan valtiosääntöoikeudellinen arviointi rajoittuu osin ehdotukseen yliopistolain muuttamisesta. Yliopistojen itsehallinnon sisältöä ja ulottuvuuksia määrittelee myös perustuslain 16:n § 3 momentti, jonka mukaan tieteen, taiteen ja ylimmän opetuksen vapaus on turvattu. Lausunnossaan perustuslakivaliokunta toteaa, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, mutta kolmas lakiehdotus vain, jos valiokunnan sen 3 §:n 1 momentista tekemä valtiosääntöoikeudellinen huomautus otetaan asianmukaisesti huomioon.
Yliopiston järjestäytyminen
Perustuslakivaliokunnan lausunnossa kiinnitetään huomiota yliopiston järjestäytymistä koskevaan hallituksen esityksen 3. lakiehdotuksen (voimaanpanolaki) 3 §:ään. Siinä ehdotetaan säädettäväksi perustettavan säätiöyliopiston järjestäytymisestä. Ehdotuksessa on säännökset uuden yliopiston lakisääteisten toimielinten valinnasta sekä niistä toimista, joihin uuden yliopiston toimielimien ja yhdistyvien yliopistojen on ryhdyttävä, jotta Tampereen uusi yliopisto voisi aloittaa toimintansa 1.1.2019.
Säännöksen 1 momentin mukaan yhdistyvien yliopistojen hallitukset valitsevat Tampereen uuden yliopiston ensimmäisen hallituksen siten, että se voi aloittaa toimintansa viimeistään 1 päivänä tammikuuta 2018. Samalla päätetään hallituksen toimikaudesta. Vähintään kahden hallituksen jäsenen toimikauden on päätyttävä viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2019 ja kahden viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2020. Pykälän 3 momentin mukaan uusi yliopistolain 26 §:n mukainen monijäseninen hallintoelin on valittava siten, että se voi aloittaa toimintansa viipymättä, mutta viimeistään 1 päivänä huhtikuuta 2018.
Perustuslakivaliokunnan mielestä voimaanpanolakiehdotuksen 3 §:n 1 momenttia on muutettava siten, että yliopistolain 24 §:ssä säätiöyliopiston hallituksesta säädetystä poikkeusta merkitsevien siirtymäjärjestelyjen ajallinen kesto rajataan vain välttämättömään. Tällainen muutos on edellytyksenä sille, että 3. lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Sivistysvaliokunta ehdottaa yksityiskohtaisista perusteluista tarkemmin ilmenevät muutokset 3. lakiehdotuksen 3 §:ään.
Opetusyhteistyö
Perustuslakivaliokunta kiinnittää lausunnossaan huomiota opetusyhteistyötä koskeviin säännösehdotuksiin. Yliopistoille ehdotetaan annettavan mahdollisuus järjestää koulutusvastuuseensa kuuluvaa opetusta hankkimalla sitä suoraan toiselta korkeakoululta luopuen samalla itse jonkin tutkinnon pakollisen osan opetuksesta. Yhteistyön vaatimat päätökset tekisi ja niistä vastaisi kussakin yliopistossa yliopiston johtosäännön ja yliopistolain mukainen toimielin.
Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Lähtökohtana on, että julkisen vallan käytön tulee olla aina palautettavissa eduskunnan säätämässä laissa olevaan toimivaltaperusteeseen. Lailla säätämiseen taas kohdistuu yleinen vaatimus lain täsmällisyydestä ja tarkkuudesta. Perustuslakivaliokunnan mielestä opetusyhteistyötä koskevaa sääntelyä on tämän johdosta syytä täydentää säännöksellä hallintovallan määräytymisestä.
Sivistysvaliokunta ehdottaa yksityiskohtaisista perusteluista tarkemmin ilmenevät lisäykset 1. lakiehdotuksen 7 a §:ään ja 2. lakiehdotuksen 8 a §:ään.
Opiskelijan oikeusasema ja oikeusturva
Perustuslakivaliokunta arvioi lausunnossaan opiskelijan oikeusasemaa ja oikeusturvaa koulutuksen lakkauttamistilanteissa. Hallituksen esityksen mukaan yliopisto tai ammattikorkeakoulu voi koulutuksen lakkauttamisen yhteydessä sopia toisen yliopiston tai vastaavasti toisen ammattikorkeakoulun kanssa opiskelijoiden siirtymisestä suorittamaan samaa tutkintoa kyseisessä yliopistossa tai ammattikorkeakoulussa. Opiskelijoilla on oikeus jäädä suorittamaan tutkintoa kotikorkeakouluunsa kolmeksi vuodeksi koulutuksen lakkauttamisesta. Siirtymäajan pituutta rajoittaa opiskelijan henkilökohtaisen opiskeluoikeuden pituus.
Opiskelijan oikeusasema koulutuksen lakkauttamistilanteissa jää perustuslakivaliokunnan mielestä joiltain osin ongelmallisen tulkinnanvaraiseksi. Esityksen perustelujen mukaan esimerkiksi lakkautettavan koulutuksen kolmen vuoden siirtymäajan päättyessä koulutuksen lakkauttaneessa korkeakoulussa vielä opiskelevien opiskeluoikeus siirtyisi vastaanottavaan korkeakouluun ilman opiskelijan erillistä suostumusta. Opiskelijan oikeusturva hänen elämänsä perusteiden kannalta keskeisen opiskeluoikeuden kohdalla puoltaa sitä, että opiskeluoikeus ei pääty ilman erillisiä toimenpiteitä. Perustuslakivaliokunta pitää siirtymäaikasääntelyä sinänsä asianmukaisena, mutta katsoo, että opiskelijan oikeusturvan kannalta on olennaista, että koulutuksen lakkauttamistilanteessa tehdään hallintopäätös opiskeluoikeuden myöntämisestä vastaanottavassa korkeakoulussa ja opiskeluoikeuden menettämisestä koulutuksen lakkauttaneessa korkeakoulussa.
Sivistysvaliokunta tunnistaa perustuslakivaliokunnan lausunnossa esitetyn huolenaiheen. Sivistysvaliokunta korostaa perustuslakivaliokunnan tavoin, että opiskeluoikeuden päättyminen on opiskelijan oikeusturvan kannalta erittäin keskeinen ratkaisu, josta tulee hänelle antaa hallintopäätös. Saamansa selvityksen perusteella valiokunta toteaa, että kyseessä ei ole lainsäädännön muutosta edellyttävä tilanne. Korkeakoulutusta koskevassa lainsäädännössä ei säädetä asioista, joista tulee hallintopäätös tehdä, vaan nämä tilanteet tulee koulutuksen järjestäjän tunnistaa.
Tampereen korkeakoulukokonaisuuden perustaminen
Hallituksen esityksen yhtenä tavoitteena on tukea Tampereelle muodostettavan vahvan korkeakoulukokonaisuuden muodostamista. Esityksen mukaan perustettava uusi yliopisto ja ammattikorkeakoulu ovat strategisesti yhtenäisesti johdettu kokonaisuus. Uudistus on lähtenyt kyseisten koulutuksen järjestäjien omasta aloitteesta. Se on tarkoitus mahdollistaa nyt ehdotettavalla lainsäädännöllä yliopistojen autonomiaa kunnioittaen.
Uudistuksen tarkoituksena on vahvistaa alueen korkeakoulutuksen kansainvälistä arvostusta sekä palvella suomalaista yhteiskuntaa ja työelämää. Monimuotoisen ja vahvan korkeakoulukokonaisuuden odotetaan hallituksen esityksen mukaan houkuttelevan kansainvälisiä tutkijoita, opettajia, asiantuntijoita ja opiskelijoita, minkä arvioidaan parantavan koulutuksen ja tutkimuksen laatua ja vaikuttavuutta. Tavoitteena on, että yhdistyvien yliopistojen toiminta, henkilöstö, opiskelijat ja varallisuus siirtyvät uuteen yliopistoon vuoden 2019 alussa.
Sivistysvaliokunta pitää uudistusta perusteltuna ja hyvänä. Hallituksen esityksen mukaan yliopistojen ja ammattikorkeakoulun voimavarat yhdistämällä voidaan saada aikaan entistä laadukkaampaa ja kilpailukykyistä opetusta sekä tutkimusta. Tällä on suuri merkitys alueen elinkeinoelämän vahvistamiselle.
Valiokunta suhtautuu uudistukseen myönteisesti myös kansainvälistymisen edistämisen näkökulmasta. Uudistuksen arvioidaan vahvistavan Tampereen korkeakoulujen vetovoimaa suhteessa ulkomaisiin opiskelijoihin sekä tutkimus- ja opetushenkilökuntaan, mikä on nykyisten korkeakoulutuksen kansainvälistymislinjausten keskeinen tavoite.
Esityksen kannatettavuudesta huolimatta valiokunta toteaa, että korkeakoulujen kansallisen kokonaiskuvan, ohjauksen ja pitkän aikavälin kehityksen haasteena on se, että korkeakouluja koskevaa lainsäädäntöä valmistellaan yksittäisten tapausten perusteella, kuten käsiteltävänä oleva Tampere3-hanke ja opetusyhteistyötä koskevat uudistukset. Nämä kehittämishankkeet ovat sinänsä perusteltuja, mutta yksittäisiä uudistuksia tehtäessä riskinä on, että korkeakoulujen yhteistyön pelisääntöjä ei tarkastella osana kokonaisuutta. Tämä saattaa johtaa kokonaisuuden kannalta vaikeasti hallittavaan tilanteeseen. Valiokunta painottaa, että yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen erilaista osaamista ei saa heikentää eikä korkeakoulujärjestelmää murentaa yksittäistä alueellista hanketta koskevan päätöksenteon seurauksena. Valiokunta kiinnittää huomiota meneillään olevan korkeakouluvisiotyön (Korkeakoulutuksen ja tutkimuksen visio 2030) merkitykseen ja pitää tärkeänä, että korkeakouluja koskevaa lainsäädäntöä tulee kehittää kokonaiskäsitykseen perustuvan tavoiteasetannan mukaisesti.
Tampere3-hanke edistää siihen osallistuvien korkeakoulujen yhteistyötä, rakenteiden uudistamista ja uusien toimintamallien omaksumista sekä mahdollistaa aiempaa ketterämpien innovaatioekosysteemien syntymisen, koska korkeakoulukonserni kykenee ottamaan haltuun koko TKI-ketjun perustutkimuksesta käytännön soveltamiseen. Valiokunta korostaa, että huomion kiinnittäminen kehitys- ja innovaatiotoimintaan ei kuitenkaan saa heikentää pitkäjänteisen perustutkimuksen edellytyksiä.
Valiokuntakuulemisessa ehdotettiin, että säätiöyliopiston hallituksen koon tulisi olla 7—9 nykyisen seitsemän sijaan. Valiokunta toteaa, että yliopistolain 24 §:n 2 momentin mukaan säätiöyliopiston hallituksessa on seitsemän jäsentä. Valiokunta ei näe tarvetta sen muuttamiselle. Hallituksen koon tulee olla sellainen, että se mahdollistaa koko korkeakoulun, ei sen osien, edustamisen. Jokaisen yliopiston hallituksen jäsenen tulee pyrkiä hallitustyössään koko yliopiston hyvään.
Valiokuntakuulemisessa esitettiin monijäsenisen toimielimen aseman vahvistamista esimerkiksi sen tehtäviä lisäämällä. Sivistysvaliokunta toteaa, että asia ei kuulu käsiteltävänä olevan lainmuutoksen sisältöön, mutta pitää yliopistoyhteisön osallistamista tärkeänä ja kannustaa yliopistoja sen vahvaan kehittämiseen. Valiokunta toteaa, että uudistuksen onnistunut läpivieminen edellyttää, että koko yliopistoyhteisö on siinä mukana ja että jokaisella yhteisöön kuuluvalla on mahdollisuus tulla kuulluksi.
Ammattikorkeakoulujen asema korkeakoulukokonaisuudessa
Valiokunta painottaa, että korkeakoulujen toiminnan tulee jatkossakin perustua lainsäädännöllisesti tasavertaiseen ammattikorkeakoulujen ja yliopistojen kohteluun, niiden omat tehtävät tunnistaen ja alueellisesti erilaiset ratkaisut mahdollistaen.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa tuli esille huoli ammattikorkeakoulun toimivallan siirtymisestä yliopistoille korkeakoulukonserneja muodostettaessa, jolloin ammattikorkeakoulut siirtyvät yliopiston omistukseen. Valiokunta toteaa, että ammattikorkeakoululla on sitä koskevaan lainsäädäntöön perustuvat omat lakisääteiset tehtävänsä. Ammattikorkeakoululain (932/2014) mukaan ammattikorkeakoulut ovat osakeyhtiöitä, ja niiden oikeushenkilöasemasta säädetään lain 5 §:ssä. Siinä säädetään mm. ammattikorkeakoulun varojen käytöstä ammattikorkeakoululain 4 §:n mukaiseen tarkoitukseen. Mainitussa laissa säädetään lisäksi ammattikorkeakoulun hallinnosta ja toimielimistä sekä niiden toimivallasta. Valiokunta pitää hyvänä ammattikorkeakoulujen ja yliopistojen välistä yhteistyötä, mutta painottaa, että ammattikorkeakoulujen itsenäinen päätösvalta sitä koskevissa asioissa tulee turvata korkeakoulukonserneissa. Yhteistyön on rakennuttava siten, että taloudellinen hyöty jakautuu tasapuolisesti kaikille yhteistyössä mukana oleville korkeakouluille. Valiokunta ehdottaa asiasta lausumaa. (Valiokunnan lausumaehdotus 1)
Opetusyhteistyö
Hallituksen esityksen tavoitteena on antaa nykyistä selkeämmät opetusyhteistyön tekemisen mahdollisuudet yliopisto- ja ammattikorkeakoulutuksessa ja myös muiden kuin opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalan kotimaisten korkeakoulujen kanssa. Muita korkeakouluja ovat nykyisin Maanpuolustuskorkeakoulu, Poliisiammattikorkeakoulu sekä Högskolan på Åland. Lakiesityksen mukaan korkeakoulun ei koulutusvastuunsa täyttämiseksi tarvitse enää antaa kaikkea tutkintoihin pakollisina kuuluvaa opetusta itse, vaan se voi hankkia oman opetuksensa korvaavaa opetusta toiselta kotimaiselta yliopistolta tai ammattikorkeakoululta. Korkeakoulun tulee kuitenkin antaa pääosa koulutusvastuunsa mukaisesta opetuksesta itse.
Esityksen mukaan lainmuutos antaa mahdollisuuden korkeakoulujen opetusyhteistyön syventämiseen sekä tarkoituksenmukaisen osaamisen hyödyntämiseen ammattikorkeakoulututkinnoissa ja yliopistotutkinnoissa. Tavoitteena on vahvistaa koulutuksen laatua ja osaamisresurssien käyttöä, myös digitaalisesti. Uudistus tuo opiskelijoille mahdollisuuksia hyötyä korkeakoulusektoreita yhdistävästä osaamisesta omissa tutkinto-ohjelmissaan.
Valiokunta kannattaa lainsäädäntöä, joka mahdollistaa ammattikorkeakoulujen ja yliopistojen profiilien mukaisen strategisen ja käytännön yhteistyön korkeakoulujen lakisääteisten perustehtävien toteuttamisessa, ja pitää hyvänä, että ehdotettu uudistus avaa nykyistä laajempia mahdollisuuksia kansainvälisen opetusyhteistyön edistämiseen.
Hallituksen esityksessä ei ehdoteta muutettavaksi yliopistojen tai ammattikorkeakoulujen tutkintojärjestelmää tai tutkintojen tavoitteita. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että erityisesti yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen välisen opetusyhteistyön seurauksena ammattikorkeakoulujen ja yliopistojen tutkintojen sisällöt saattavat lähentyä tavalla, joka vähentää koulutuksen monimuotoisuutta. Valiokunta toteaa, että tuollaista kehitystä on vältettävä. Siihen on mahdollista vaikuttaa esimerkiksi yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen tulosohjauksella.
Asiantuntijakuulemisessa tuotiin esille tarve rajata opetusyhteistyö siten, että yliopisto voi hankkia ammattikorkeakoululta vain kandidaatin tutkintoon kuuluvaa opetusta. Valiokunta katsoo, että yliopisto- ja ammattikorkeakoulututkintojen tulee olla erillisiä jatkossakin, mutta opetusyhteistyön rajaaminen kandidaattivaiheeseen rajoittaisi turhaan korkeakoulujen päätösvaltaa opetuksen järjestämisestä. Opetuksen toteuttaminen kuuluu yliopistoautonomian ytimeen, josta yliopistojen on voitava päättää itse. On huomattava, että tutkintotavoitteet ovat nykyisin osaamisperusteisia, ja osoitettua osaamista voidaan jo nyt hyväksyä osaksi tutkintoja riippumatta siitä, missä ja miten osaaminen on hankittu. Valiokunta toteaa, että opetusyhteistyön mahdollistaminen ehdotetulla tavalla luo synergiaetuja, joilla voidaan vahvistaa opetuksen laatua.
Opetusyhteistyötä koskeva uudistus vaikuttaa opiskelijoiden asemaan silloin, kun opetusta siirretään toisella paikkakunnalla olevaan yliopistoon tai ammattikorkeakouluun. Valiokunta painottaa, että opiskelijalla tulee olla tieto opetuksen siirrosta hyvissä ajoin, mahdollisuuksien mukaan jo siinä vaiheessa, kun hän koulutukseen hakeutuu. Tämä on erityisen tärkeää silloin, kun opetus siirtyy etäälle koulutuksen hankkivasta korkeakoulusta. Valiokunnan mielestä tärkeää on myös, että opetusta hankkiva ja opetusta antava korkeakoulu yhdessä vastaavat siitä, että opetus toisessa korkeakoulussa ei heikennä opiskelijan asemaa korkeakoulujen opiskelijoilleen tarjoamissa palveluissa.
Asiantuntijakuulemisessa esitettiin huoli myös siitä, miten opetusta hankkiva korkeakoulu pystyy vastaamaan opetuksen sisällöstä ja laadusta, kun opetus annetaan toisessa korkeakoulussa. Valiokunta painottaa, että myös opetusyhteistyössä tulee turvata opetuksen korkea laatu ja se, että hankittava koulutus on asianomaisten tutkintotavoitteiden mukainen. Koulutuksen hankinnat perustuvat koulutuksen järjestäjien välisiin sopimuksiin. Niiden sisällöt ja sopimushallinta tulevat olemaan tärkeässä asemassa opetuksen laadun varmistamisessa. Valiokunta ehdottaa asiasta lausumaa. (Valiokunnan lausumaehdotus 2)
Hallintokieli ammattikorkeakouluissa
Hallituksen esityksessä ehdotetaan lisättävän ammattikorkeakoululain 24 §:ään säännös, joka turvaa jokaisen oikeuden käyttää omassa asiassaan suomea tai ruotsia ja saada toimituskirja käyttämällään kielellä. Säännöksellä saatetaan ammattikorkeakoulujen hallintokieltä koskeva säännös vastaamaan yliopistoja koskevaa vastaavaa sääntelyä. Muutos ei koske opetuskieltä. Valiokunta pitää ehdotusta tarpeellisena kielellisten oikeuksien turvaamiseksi.