Yleistä
Hallituksen esitys perustuu pääministeri Petteri Orpon hallitusohjelman kirjaukseen e-kirjojen lainauskorvauksen toteuttamisesta sekä kansallisen e-Kirjaston perustamisen edistämisestä. Hallitusohjelman kirjauksesta on hallituksen esityksessä käytetty korvauksen luonnetta ja e-kirjaston kehittämisen tämänhetkistä tilannetta tarkemmin kuvaavia ilmaisuja ”e-kirjojen ja e-äänikirjojen kirjastokäytön korvaus” sekä ”kuntien yhteinen e-kirjasto”. Esityksen taustalla on myös eduskunnan vuotta 2022 koskevan talousarvioesityksen käsittelyn yhteydessä hyväksymä lausuma, jossa eduskunta on edellyttänyt, että e-kirjojen ja e-äänikirjojen lainaaminen saatetaan mahdollisimman pian lainauskorvauksen piiriin e-aineistojen kaupallisen markkinan toimintaa vaarantamatta (EK 48/2021 vp, lausuma 3). Sivistysvaliokunta on niin ikään lausunnossaan SiVL 25/2022 vp (s. 11 ja 14) kiirehtinyt kirjallisuuden e-aineistojen kirjastokäytön korvaamisen toteuttamista.
Hallituksen esitys liittyy valtion vuotta 2024 koskevaan talousarvioesitykseen, jossa e-lainauskorvausten maksamista ja järjestämistä varten on varattu yhden miljoonan euron määräraha (momentti 29.80.41, eräät käyttöoikeuskorvaukset). Momentti sisältää määrärahan suojattujen teosten tekijöille kohdistettavan lainauskorvauksen ja sen järjestämisestä aiheutuvien menojen maksamiseen.
Valiokunta kannattaa esityksen tavoitteita vahvistaa kirjailijoiden ja äänikirjan lukijoiden ansaintaa ja tukea e-kirjastohankkeen edistämistä. Kuten hallituksen esityksessä (s. 10) todetaan, kirjastoissa tarjotaan nykyisin asiakkaiden käytettäväksi painettujen kirjojen lisäksi enenevässä määrin myös e-kirjoja ja e-äänikirjoja (jälj. e-aineisto). Äänikirjoissa on siirrytty suurelta osin fyysisten tallenteiden lainaamisesta e-äänikirjojen käyttämiseen. Sähköisessä muodossa olevien aineistojen käyttö ei ole tekijänoikeudellista lainaamista, joten ne eivät kuulu painetuista kirjoista ja perinteisistä äänikirjoista maksettavan lainauskorvauksen piiriin. Ehdotuksen tarkoituksena on mahdollistaa tekijöille nykyistä lainauskorvausta vastaava korvaus kirjojen ja äänikirjojen sähköisestä kirjastokäytöstä.
Esityksen mukainen korvaus koskee e-aineiston kirjastokäyttöä yleisissä ja korkeakoulujen kirjastoissa. Korvauksen maksaminen edellyttää hallinnollisia toimia, kuten korvaukseen oikeuttavan aineiston käyttömäärien selvittämistä ja tilittämistä oikeudenhaltijoille. Nämä tehtävät on tarkoitus osoittaa opetus- ja kulttuuriministeriön lainauskorvausta hallinnoiviksi organisaatioiksi hyväksymille yhteishallinnointiorganisaatioille, jotka nykyisin hallinnoivat painetuista kirjoista ja äänikirjoista maksettavaa lainauskorvausta.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on laajasti kannatettu e-aineiston kirjastokäytöstä maksettavan korvauksen lakisääteistämistä, mutta ehdotukset e-äänikirjojen lukijoiden oikeudesta korvaukseen ja korkeakoulukirjastoissa käytetyn verkkokirjahyllykäytön rajaamisesta korvauksen ulkopuolelle ovat jakaneet asiantuntijoiden näkemykset. Näitä käsitellään mietinnössä jäljempänä erikseen.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella sivistysvaliokunta pitää hallituksen esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta ehdottaa hallituksen esitykseen sisältyvän lakiehdotuksen hyväksymistä muuttamattomana.
E-aineiston kirjastokäytön korvaus
Voimassa olevassa lainsäädännössä ei ole erityisiä säännöksiä e-aineistojen kirjastokäytöstä eikä sen korvaamisesta. Vuonna 2023 kirjailijoille on maksettu e-aineiston kirjastokäytöstä korvauksia talousarvioesityksessä kyseiseen tarkoitukseen osoitetusta yhden miljoonan euron määrärahasta.
E-aineistojen käyttö kirjastoissa perustuu lisensiointiin eli oikeudenhaltijoiden myöntämiin käyttölupiin. Kustantajat tai välittäjät ovat sopineet kirjastojen kanssa korvauksesta ja käytön muista ehdoista. Tekijöiden ja äänikirjan lukijoiden palkkio (rojalti tai kertakorvaus) riippuu heidän ja kustantajien välisistä oikeuksien luovutussopimuksista.
Valiokunta hallituksen esitykseen ja saamaansa selvitykseen viitaten toteaa, että e-aineistojen kirjastokäytön korvauksesta säätäminen perustuu lainsäätäjän ratkaisuun, koska siitä säätämistä ei ole edellytetty tekijänoikeuden kansainvälisissä sopimuksissa eikä EU:n lainsäädännössä. Ehdotettu korvaus on myös tekijänoikeuteen perustumaton korvaus, jolla on tarkoitus korvata tekijöille lainauskorvauksen vähenemistä siirryttäessä teoskappaleiden lainaamisesta kirjojen ja äänikirjojen sähköiseen käyttämiseen kirjastoissa.
Valiokunta pitää tarkoituksenmukaisena ehdotusta ulottaa e-kirjojen ja e-äänikirjojen kirjastokäytön korvaus samoihin teoslajeihin kuin painettujen kirjojen ja äänikirjojen lainauskorvaus on kohdistettu. Ehdotettu korvaus on kulttuurituen luonteinen korvaus, joka vertautuu määrältään ja teoslajeja koskevilta kohdennuksiltaan lainauskorvaukseen.
E-äänikirjan lukijan oikeus ehdotettuun korvaukseen
Esityksessä ehdotetun korvausoikeuden ulottamista e-äänikirjojen lukijoihin (jälj. lukijat) on valiokunnan asiantuntijakuulemisessa kannatettu ja vastustettu. Toisin kuin kirjailijat ja muut tekijät, lukijat eivät ole kuuluneet vuonna 2023 valtion talousarvioon sisältyneestä määrärahasta maksettavan e-aineiston kirjastokäytön korvauksen piiriin. Osassa asiantuntijalausunnoista on katsottu, että nyt ehdotettua korvausoikeutta ei tule ulottaa lukijoihin nytkään ottaen huomioon, että ehdotetun korvauksen maksamiseen tarkoitettu määräraha valtion vuotta 2024 koskevassa talousarvioesityksessä esitetään pysyvän määrältään samana kuin mitä edellisen vuoden määräraha on ollut. Siten korvauksen saajaryhmien laajentamisen on eräissä asiantuntijalausunnoissa katsottu vähentävän kirjailijoiden mahdollisuuksia täydentää eri tulonlähteistä kertyvää tulonmuodostusta, joka esimerkiksi kirjan tai äänikirjan myynnin osalta on katsottu olevan pieni. Suomen Kirjailijaliiton kyselyllä tehdyn selvityksenLähde: Suomen Kirjailijaliiton Tekijänpalkkioselvitys 2022. Selvityksessä painettua kirjaa koskevaan kysymykseen vastasi 107 henkilöä; myynninmukainen palkkio siitä vaihteli alle 200 eurosta yli 20 000 euroon (dia 13). Äänikirjaa koskevaan kysymykseen vastanneita oli 32 henkilöä; tekijänpalkkio siitä vaihteli alle 50 eurosta yli 5 000 euroon (dia 17). Sähkökirjaa koskevaan kysymykseen vastasi 52 henkilöä, ja siitä maksettu palkkio on vaihdellut alle 20 eurosta yli tuhanteen euroon (dia 22). mukaan painetusta kirjasta saatu tekijänpalkkio on vuoden 2021 myynnin osalta ollut keskimäärin 3,3 euroa myytyä kappaletta kohti, äänikirjaversion vastaava palkkio on ollut keskimäärin noin 70 senttiä myydyltä kappaleelta ja sähkökirjan palkkio on puolestaan ollut keskimäärin noin 1,2 euroa myydystä kirjasta.
E-kirjojen ja e-äänikirjojen taloutta ja kirjailijoiden tekijänpalkkioita on kuvattu tarkemmin hallituksen esityksen luvussa 2.6. Esityksessä (s. 12—15) on kuvattu myös vastaavaa kansainvälistä korvauskäytäntöä: Esimerkiksi Pohjoismaista esityksessä ehdotetun kaltaista korvausta maksetaan vain Tanskassa. Vuoden 2018 alusta lukien tekijät ovat olleet oikeutettuja korvaukseen painettujen kirjojen lainauskorvauksen lisäksi myös tanskan kielellä julkaistujen e-kirjojen ja e-äänikirjojen käyttämisestä Tanskan yleisissä kirjastoissa ja koulujen kirjastoissa. Saadun selvityksen mukaan Tanskassa maksettiin korvausta lukijoille vuonna 2023 yhteensä noin 45 000 euroa.
Valiokunta ymmärtää asiantuntijakuulemisessa esitetyt huolet kirjailijoiden tulonmuodostuksen haasteellisuudesta ja korostaa, että se on tarpeen huomioida ehdotettua korvausta koskevassa seurannassa. Valiokunta saamaansa selvitykseen viitaten toteaa, että hallituksen esityksen ehdotus korvauksen maksamisesta sekä kirjailijoille ja muille tekijöille että lukijoille perustuu äänikirjojen suosion nopeaan kasvuun ja siihen, että äänikirjoja ei ole olemassa, myöskään kirjastokäytössä, ilman lukijan panostusta. Lisäksi on huomattava, että vuoden 2023 e-lainauskorvaukseen (vuoden 2022 käyttötietojen perusteella) osoitetusta määrärahasta osa on jäänyt jakamatta. Järjestöjen esittämän ja ministeriön vahvistaman e-lainauskorvauksen jaon pohjana on ollut lainauskorvauksen jakautuminen järjestöjen edustamille tekijäryhmille. Lainauskorvauksen jaossa on perinteisesti huomioitu eri tekijäryhmien tekijöiden luova panos sekä osuus teosten kokonaisuudessa. Vuoden 2023 korvaus on maksettu vuoden 2022 käyttötietoihin perustuen, joiden mukaan e-kirjalainauksia on ollut reilut 517 000 (vajaat 40 % kokonaismäärästä) ja e-äänikirjalainauksia noin 859 000 (reilut 60 % kokonaismäärästä). Vuonna 2023 korvauksia on maksettu yhteensä 539 000 euroa (sis. 10 %:n arvonlisäveron). Vuodelta 2023 seuraaville vuosille siirtyvä noin 460 000 euron määräraha on mahdollista käyttää tulevina vuosina paitsi tekijöiden myös e-äänikirjojen lukijoiden korvauksiin ja korkeakoulujen kirjastoista tapahtuvan käytön korvauksiin. Lisäksi e-aineiston kirjastokäytön kehitys on mahdollista ottaa huomioon tulevissa budjetti- ja julkisen talouden suunnitelman valmisteluissa.
Valiokunta painottaa, että ehdotetun lain toimeenpanoa tulee seurata ja arvioida sekä kirjailijoiden että lukijoiden kannalta. (Valiokunnan lausumaehdotus 1)
Verkkokirjahyllyt
Asiantuntijalausunnoissa on sekä puollettu että vastustettu esitystä jättää korvausoikeuden ulkopuolelle korkeakoulukirjastojen niin sanottujen verkkokirjahyllyjen käyttö. Hallituksen esityksessä ehdotettua ratkaisua on perusteltu ensinnäkin sillä, että verkkokirjahyllyssä aineisto ei ole laissa tarkoitetulla tavalla kirjaston kokoelmissa. Verkkokirjahylly on kaupallinen palvelu, jolla tarjotaan organisaatiokäyttäjien henkilöstölle tai muulle henkilöpiirille (esim. korkeakoulun opiskelijat) käytettäväksi palveluntarjoajan ennalta määrittelemä teosvalikoima. Korkeakoulukirjastojen korvausoikeuden ulkopuolelle jättämistä on perusteltu myös sillä, että se saattaa aiheuttaa valtion määrärahasta jaettavien korvausten valumista ulkomailla sijaitsevista palveluista käytetyille ulkomaisille tekijöille.
Valiokunta pitää hallituksen esityksessä ehdotettua ratkaisua perusteltuna ottaen huomioon myös sen, että verkkokirjahyllyjen käytön määrät ja korvauksen maksamisen määräytymisperusteet vaativat vielä selvittämistä. Esimerkiksi verkkokirjan yksittäistä avaamista ei voida verrata painetun kirjan lainakertaan. Valiokunta pitää tärkeänä, että verkkokirjahyllyjen e-aineiston kirjastokäytön korvauksen piiriin sisällyttämisen mahdollisuutta selvitetään. (Valiokunnan lausumaesitys 2)