Yleistä
Esityksen tavoitteena on selkeyttää oppivelvollisuuslain säännöksiä toimeenpanossa havaittujen epäkohtien perusteella. Tavoitteena on, että jokaiselle oppivelvolliselle löytyy tarkoituksenmukainen koulutusmuoto ja opiskelupaikka oppivelvollisuuden suorittamiseksi. Lisäksi tavoitteena on tukea oppivelvollisuuden suorittamismahdollisuuksia, koulutuspolun jatkuvuutta ja toisen asteen tutkinnon suorittamista.
Eduskunta on oppivelvollisuuslain käsittelyn yhteydessä hyväksynyt sivistysvaliokunnan mietinnön pohjalta (HE 173/2020 vp — SiVM 15/2020 vp) useita lausumia. Nyt käsittelyssä oleva hallituksen esitys vastaa osaltaan mm. lausumaan, jossa edellytetään hallituksen seuraavan ja arvioivan oppivelvollisuusuudistuksen toimeenpanoa ja vaikutuksia laajasti ja ryhtyvän tarvittaviin toimiin mahdollisten epäkohtien korjaamiseksi. Sivistysvaliokunta pitää hyvänä sitä, että havaittuihin lainsäädännön korjaustarpeisiin ja puutteisiin on reagoitu nopeasti.
Perustuslakivaliokunta on antanut asiasta lausuntonsa (PeVL 35/2022 vp) ja ottanut lausunnossaan kantaa oppivelvollisuuden henkilölliseen ulottuvuuteen, eronneeksi katsomista koskevaan sääntelyyn sekä oppivelvollisuuslain tietojensaantia koskevaan pykälään. Sivistysvaliokunta käsittelee perustuslakivaliokunnan lausuntoon sisältyviä näkemyksiä asiakohdittain jäljempänä tässä mietinnössä.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää hallituksen esitystä tarpeellisena ja kannatettavana. Sivistysvaliokunta puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Opiskelutarkoituksessa Suomeen tulevat alaikäiset
Hallituksen esityksessä ehdotetaan rajattavaksi oppivelvollisuuden ulkopuolelle opiskelijat, jotka oleskelevat Suomessa opiskelutarkoituksessa. Lisäksi 2 §:ssä ehdotetaan määriteltäväksi se, mitä vakinaisella asumisella tarkoitetaan oppivelvollisuuslaissa.
Voimassa olevan lain mukaan oppivelvollisia ovat Suomessa vakinaisesti asuvat lapset. Perusopetuslain mukaisen oppivelvollisuuden vakiintuneen soveltamiskäytännön mukaan lapsi katsotaan Suomessa vakinaisesti asuvaksi, jos hänellä on kotikuntalaissa (201/1994) tarkoitettu kotikunta. Ehdotetun 2 §:n mukaan lapsi katsotaan oppivelvollisuuslakia sovellettaessa Suomessa vakinaisesti asuvaksi, jos hänellä on kotikuntalaissa tarkoitettu kotikunta Suomessa ja hänen maassa oleskelunsa peruste on muu kuin opiskelu.
Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, että hallituksen esityksessä perustellaan ehdotettua oppivelvollisuuslain 2 §:ää varsin niukasti lähinnä opiskelijoiden huoltajien vaikeuksilla noudattaa velvollisuuttaan valvoa oppivelvollisuuden suorittamista ja sillä, ettei oppivelvollisuuslaissa säädettyä asuinkunnan ohjaus- ja valvontavastuuta voida pitää tarkoituksenmukaisena tilanteessa, jossa henkilö on hakeutunut Suomeen vapaaehtoisesti suorittamaan tiettyä koulutusta. Hallituksen esityksessä pidetään perusteltuna, että opiskelutarkoituksessa Suomeen tuleville henkilöille opiskelu on vapaaehtoista. Säännöksen ja sen perustelujen valossa jää perustuslakivaliokunnan näkemyksen mukaan jossakin määrin epäselväksi, mihin ja kenen esittämään selvitykseen perustuen ratkaisu oppivelvollisuuden ulkopuolelle rajaamisesta tehdään.
Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotetulle, oikeutta maksuttomaan perusopetukseen rajaavalle sääntelylle ei ole esitetty riittäviä perusteluja. Jollei säännösehdotukselle ole muita, hyväksyttäviä perusteita, tulee sääntelyä muuttaa niin, että oppivelvollisuudesta vapauttaminen perustuu oppivelvollisen tai hänen huoltajansa tai muun laillisen edustajansa omaan aloitteellisuuteen, esimerkiksi hakemukseen ja asianosaisen sen tueksi esittämään selvitykseen. Tällainen muutos on edellytyksenä sille, että oppivelvollisuuslain muuttamista koskeva lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Sivistysvaliokunta ehdottaa sääntelyn muuttamista perustuslakivaliokunnan lausunnon johdosta siten, että oppivelvollisuuslain muuttamista koskevan lakiehdotuksen 2 §:stä poistetaan säännös opiskelutarkoituksessa maassa oleskelevien rajautumisesta oppivelvollisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle ja korvataan se säännöksellä, jonka mukaan oppivelvollisuudesta vapautuminen perustuu hakemukseen.
Eronneeksi katsomista koskeva sääntely
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi eri oppivelvollisuuskoulutuksen muotoja koskevaa sääntelyä opiskelijan eronneeksi katsomisesta. Opiskelija katsotaan ehdotuksen mukaan eronneeksi ilman erillistä päätöstä, jos oppivelvollisuuden suorittaminen on keskeytetty toistaiseksi oppivelvollisuuslain 7 §:ssä säädetyillä perusteilla. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan olisi nykytilaa selkeämpää, että opiskelija katsotaan eronneeksi suoraan keskeyttämispäätöksen nojalla ilman, että oppivelvollinen tai hänen huoltajansa tekee siitä erillisen ilmoituksen. Muutoksen tavoitteena on hallinnollisen menettelyn keventäminen.
Perustuslakivaliokunnan mukaan oppivelvollisen eronneeksi katsomisella puututaan merkittävällä tavalla perusoikeuteen saada perusopetusta ja rajoitetaan samalla lakisääteisen oppivelvollisuuden suorittamista. Perustuslakivaliokunta katsoo, että eronneeksi katsomisen oikeusvaikutusten vuoksi on välttämätöntä, että oppivelvolliselle ja hänen huoltajalleen tai muulle lailliselle edustajalleen annetaan ymmärrettävällä tavalla riittävä tieto oppivelvollisuuden suorittamisen keskeyttämisen vaikutuksista.
Sivistysvaliokunta ehdottaa sääntelyn täsmentämistä perustuslakivaliokunnan lausunnon perusteella siten, että tiedottamisvelvollisuutta koskeva säännös lisätään oppivelvollisuuslain 7 §:n 3 momenttiin, jossa säädetään oppivelvollisuuden suorittamisen keskeyttämisen hakemisesta.
17 vuotta täyttäneet oppivelvolliset
Oppivelvollisuuslain 4 §:ssä säädetään oppivelvollisuuden suorittamisesta perusopetuksen jälkeen. Voimassa olevan pykälän 2 momentin 5 kohdan perusteella oppivelvollinen, joka ei ole suorittanut perusopetuksen oppimäärää lukuvuoden päättyessä sinä kalenterivuonna, jona hän täyttää 17 vuotta, voi suorittaa oppivelvollisuutta osallistumalla aikuisten perusopetukseen. Tällä hetkellä 17 vuotta täyttäneet eivät voi oppivelvollisuuslain mukaan jatkaa oppivelvollisuuden suorittamista lasten perusopetuksessa, sillä oppivelvollisuuslaki ei tunnista tätä oppivelvollisuuden suoritusmuotoa.
Säännöksiä ehdotetaan muutettaviksi siten, että oppivelvollisuutta voi suorittaa myös lasten perusopetuksessa. Ehdotuksella on tarkoitus palata ennen oppivelvollisuuden laajentamista vallinneeseen oikeustilaan. Ennen oppivelvollisuuden laajentamista kunnat ovat tapauskohtaisesti mahdollistaneet perusopetuksen oppimäärän suorittamisen loppuun lasten perusopetuksessa myös 17 vuotta täyttäneille, jos se on arvioitu tarkoituksenmukaisimmaksi vaihtoehdoksi. Mahdollisuutta on käytetty erityisesti silloin, jos perusopetuksen oppimäärästä on puuttunut vain vähäinen määrä suorituksia taikka siirtymistä perusopetuksen jälkeiseen muuhun koulutukseen ei ole pidetty oppilaan valmiuksien tai elämäntilanteen vuoksi tarkoituksenmukaisena vaihtoehtona.
Valiokunta pitää tärkeänä, että opetuksen järjestäjällä on nykyistä enemmän joustoa ja harkinnanvaraisuutta oppivelvollisen opintopolun järjestämisessä lapsen edun mukaisesti. Oppivelvollisten taustat ja tilanteet ovat keskenään erilaisia, ja 17 vuotta täyttäneillä tulee olla mahdollisuus jäädä lasten perusopetuksen puolelle 18-vuotiaaksi saakka, jos se nähdään lapsen kannalta parhaana ratkaisuna.
Vaikka ehdotettu säännös ei luo oppivelvolliselle subjektiivista oikeutta jatkaa oppivelvollisuuden suorittamista lasten perusopetuksessa eikä myöskään opetuksen järjestäjälle anneta velvoitetta järjestää 17 vuotta täyttäneille oppivelvollisille lasten perusopetusta, valiokunta korostaa asiassa lapsen edun huomioimisen tärkeyttä. Valiokunta viittaa tässä yhteydessä myös lapsen edun ensisijaisuutta koskevaan perusopetuslain 3 a §:ään samoin kuin YK:n lapsen oikeuksia koskevaan yleissopimukseen ja YK:n yleissopimukseen vammaisten henkilöiden oikeuksista, jotka velvoittavat hallintoviranomaisia ottamaan ensisijaisesti huomioon lapsen edun toimissa, jotka koskevat lapsia.
Perusopetuksen järjestäjän tehtävänä on oppivelvollisuuslain 11 §:n 1 momentin mukaan ohjata ja valvoa, että sen oppilaana oleva oppivelvollinen täyttää lain 10 §:n 1 momentissa säädetyn hakeutumisvelvollisuutensa. Valiokunta pitää välttämättömänä, että ohjauksen yhteydessä perusopetuksen järjestäjä harkitsee aina tapauskohtaisesti myös sitä, onko lasten perusopetuksessa jatkaminen oppivelvolliselle paras vaihtoehto ottaen huomioon oppilaan kokonaistilanne ja erityisen tuen tarve.
Sivistysvaliokunnan saaman selvityksen mukaan on arvioitu, että lasten perusopetuksessa tulee vuosittain jatkamaan enintään 200 oppivelvollista ja näistäkin osa vain lyhyen aikaa. Päätös siitä, suoritetaanko oppivelvollisuutta lasten perusopetuksessa vai aikuisten perusopetuksessa, tulee valiokunnan näkemyksen mukaan tehdä oppivelvollisen edun eikä rahoituksen perusteella.
Valiokunta toteaa, että ehdotetun sääntelyn vaikutuksia 17 vuotta täyttäneiden oppivelvollisten asemaan on seurattava tarkasti ja ryhdyttävä mahdollisesti tarvittaviin lisätoimenpiteisiin lapsen edun ensisijaisuuden toteutumisen varmistamiseksi. (Valiokunnan lausumaehdotus)
Opiskelupaikan osoittaminen vaativaan erityiseen tukeen oikeutetuille
Oppivelvollisuuslain mukaista opiskelupaikan osoittamista koskevaa sääntelyä ehdotetaan täsmennettäväksi siten, että vaativaan erityiseen tukeen oikeutetulle oppivelvolliselle voidaan oppivelvollisen tai hänen huoltajansa tai muun laillisen edustajansa suostumuksella osoittaa opiskelupaikka jo ennen laissa säädetyn kahden kuukauden määräajan päättymistä. Sääntelyä ehdotetaan tarkennettavaksi myös siltä osin, että opiskelupaikan osoittamisen jälkeen oppivelvollisella tulee olla mahdollisuus aloittaa opinnot osoitetussa opiskelupaikassa mahdollisimman pian.
Useissa asiantuntijalausunnoissa on tuotu esiin huoli vaativan erityisen tuen opiskelijapaikkojen riittävyydestä. Valiokunta yhtyy huoleen ja toteaa, että oppivelvollisuuden laajentaminen on alkuvaiheessa kasvattanut vaativan erityisen tuen koulutukseen hakeutuvien opiskelijoiden määrää, koska oppivelvollisuuden myötä tähän koulutukseen on hakeuduttu aiempaa nuorempina.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö on vastannut lisääntyneeseen koulutustarpeeseen ammatillisen koulutuksen vuoden 2021 toisella lisäsuoritepäätöksellä, jolla ammatillisille erityisoppilaitoksille myönnettiin 171 tavoitteellista opiskelijavuotta lisää vuodelle 2021, sekä vuoden 2022 varsinaisella suoritepäätöksellä, jolla ammatillisille erityisoppilaitoksille myönnettiin 96 tavoitteellista opiskelijavuotta enemmän kuin vuoden 2021 varsinaisella suoritepäätöksellä. Lisäksi yhden vaativan erityisen tuen rajatun tehtävän saaneen koulutuksen järjestäjän järjestämisluvan mukaista opiskelijavuosimäärää on lisätty koulutuksen järjestäjän hakemuksesta.
Opetus- ja kulttuuriministeriö tulee arvioimaan tavoitteellisten opiskelijavuosien kohdentumista seuraavan kerran loppuvuodesta 2022 tehtävän lisäsuoritepäätöksen sekä vuoden 2023 varsinaisen suoritepäätöksen valmistelun yhteydessä. Ministeriö tulee saadun selvityksen mukaan jatkossakin seuraamaan vaativan erityisen tuen opiskelijapaikkojen riittävyyttä yhteistyössä ammatillisten erityisoppilaitosten kanssa ja reagoimaan mahdollisiin ongelmiin ohjauksellisin keinoin sekä tarvittaessa myös järjestämislupien ja lisärahoituksen kautta. Sivistysvaliokunta katsoo, että vaativan erityisen tuen opiskelijapaikkojen riittävyys on keskeinen seurantakohde oppivelvollisuuden laajentamisen kokonaisuudessa.
Majoitus- ja matkakorvaukset
Voimassa olevan lainsäädännön mukaan oikeus majoituskorvaukseen edellyttää mm. sitä, että matka oppivelvollisen kodista lähimpään sellaiseen lukioon tai monialaiseen ammatilliseen oppilaitokseen, jossa on mahdollisuus saada opetusta oppivelvollisen opetuskielen mukaisesti suomen tai ruotsin kielellä, on yli 100 kilometriä. Oikeutta majoitus- ja matkakorvauksiin ehdotetaan laajennettavaksi siten, että oikeuden määrittelyssä otetaan huomioon matkan pituuden lisäksi myös päivittäisen koulumatkan ajallinen kesto. Oppivelvollinen on ehdotuksen mukaan oikeutettu majoituskorvaukseen myös silloin, jos päivittäinen koulumatka nopeinta matkustustapaa käyttäen kestää yli kolme tuntia.
Ehdotettu majoitus- ja matkakorvausten laajentaminen tuo hallituksen esityksen mukaan oppivelvollisuuslain mukaisten majoitus- ja matkakorvausten piiriin vuosittain korkeintaan muutamia kymmeniä uusia oppivelvollisia opiskelijoita. Käytännössä nämä ovat saaristoalueilla asuvia oppivelvollisia, joten muutos koskee vain muutamia koulutuksen järjestäjiä. Oppivelvollisuuslain mukaan koulutuksen järjestäjä vastaa majoitus- ja matkakorvausten myöntämisestä ja maksamisesta oppivelvolliselle opiskelijalle. Nykytilaa vastaavasti kustannukset on tarkoitus korvata koulutuksen järjestäjille hakemusten perusteella rahoituksen harkinnanvaraisena korotuksena.
Valiokunta pitää ehdotettua täydennystä perusteltuna. Valiokunta kannattaa myös hallituksen esitykseen kirjattua majoitus- ja matkakorvauksia koskevan seurannan ja arvioinnin toteuttamista vuonna 2023 oppivelvollisuuden laajentamisen seurantasuunnitelmaa täydentävänä toimenpiteenä.
Tiedonsaantioikeudet
Oppivelvollisen asuinkunnan tiedonsaantioikeuksia aiemmalta koulutuksen järjestäjältä ja opiskelijahuoltotyöhön osallistuvilta ehdotetaan laajennettavaksi, jotta asuinkunnalle oppivelvollisuuslain 14 §:ssä säädetty ohjaus- ja valvontavastuu ja 15 §:ssä säädetty tehtävä opiskelupaikan osoittamisesta voidaan hoitaa asianmukaisesti. Lisäksi tiedonsaantia erityisen tuen tarpeesta ehdotetaan parannettavaksi siten, että ammatillisen koulutuksen järjestäjällä ja tutkintokoulutukseen valmentavan koulutuksen järjestäjällä on oikeus saada perusopetuksen aikana tehty erityistä tukea koskeva päätös omaa päätöksentekoaan varten.
Valiokunta pitää tärkeänä, että tietojensaantia koskevat säännökset turvaavat opiskelun kannalta tarpeellisten tietojen sujuvan siirtymisen koulutuksen järjestäjältä toiselle. Valiokunnan saamassa asiantuntijalausunnossa on tuotu esiin, että perusopetuksen järjestäjältä tulisi saada tieto myös perusopetuksessa annetusta tehostetusta tuesta eikä pelkästään erityistä tukea koskevista päätöksistä. Tältä osin valiokunta toteaa, että tehostetun tuen saamisesta ei tehdä hallintopäätöstä, jota koskevasta tiedonsaantioikeudesta voitaisiin säätää vastaavaan tapaan kuin erityisen tuen päätöksestä. Oppivelvollisuuslain 23 §:n 3 momentin tiedonsaantioikeus kattaa kuitenkin välttämättömyysedellytyksen täyttyessä myös tehostetun tuen saamiseen liittyvät tiedot.
Valiokunta yhtyy hallituksen esityksessä todettuun arvioon siitä, että erityisen tuen tarpeen tietojensaantia koskevat muutokset parantavat oppivelvollisen opiskelijan asemaa, oikeaan opiskelupaikkaan ohjautumista ja oikeutta saada erityistä tukea. Asuinkunnan tiedonsaantioikeuksia koskeva sääntely puolestaan mahdollistaa paremmin opiskelijoiden tuen tarpeen huomioimisen hakeutumisen ohjauksessa, opiskelupaikan osoittamisessa ja muiden tarpeellisten palveluiden piiriin ohjauksessa.
Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota oppivelvollisuuslain 23 §:n 5 momentin sääntelyn täsmällisyyteen perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Erityisen tuen päätöksen toimittamista koskevaa säännöstä ei ole sidottu välttämättömyysedellytykseen, eikä velvollisuus lakitekstin perusteella koske ainoastaan perusopetuksen loppuessa voimassa olevia päätöksiä. Perusopetuslain 17 §:n mukaan erityisen tuen antamista koskeva päätös tarkistetaan ainakin toisen vuosiluokan jälkeen sekä ennen seitsemännelle vuosiluokalle siirtymistä. Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, että asiaa koskevan sääntelyn puitteissa on siten mahdollista, että päätös voi olla useamman vuoden vanha. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan säännöksestä tulisi ainakin käydä selvästi ilmi, että se koskee perusopetuksessa edelleen voimassa olleita erityisen tuen päätöksiä. Sivistysvaliokunta ehdottaa sääntelyn täsmentämistä perustuslakivaliokunnan lausunnon perusteella.
Oppimateriaalilisä
Kansanopistojen oppivelvollisille suunnatun koulutuksen rahoituksessa ehdotetaan otettavaksi käyttöön oppimateriaalilisä, jonka myöntämisestä säädetään vapaasta sivistystyöstä annetussa laissa. Oppimateriaalilisä on kansanopiston ylläpitäjälle opiskelijaviikkoa kohti myönnettävä euromääräinen lisä, joka myönnetään yksikköhinnan lisäksi. Oppimateriaalilisän euromäärästä on tarkoitus säätää valtioneuvoston asetuksella. Hallituksen esityksen liitteenä olevan asetusluonnoksen mukaan oppimateriaalilisä on 6,90 euroa opiskelijaviikkoa kohti. Valiokunta kannattaa oppimateriaalilisää koskevia säännösmuutoksia.
Kansanopistojen oppivelvollisille suunnatun koulutuksen oppimateriaalilisän euromäärä on määritelty tasoltaan samaksi kuin ammatillisen koulutuksen oppimateriaaleihin sekä työvälineisiin, ‑asuihin ja -aineisiin oppivelvollisuuden laajentamisen yhteydessä arvioitu lisämääräraha. Oppimateriaalilisän on arvioitu olevan vuositasolla noin 235 euroa opiskelijaa kohti.
Valiokunta toteaa lisäksi, että hallituksen esitys vuoden 2022 toiseksi lisätalousarvioksi (HE 81/2022 vp) sisältää ehdotuksen 62 000 euron siirtämisestä kansanopistojen valtionosuusrahoituksesta valtionavustuksiin kansanopistoissa olevien oppivelvollisten oppimateriaalien rahoittamiseksi kevätlukukauden 2022 osalta. Valiokunta korostaa, että oppivelvollisuuden oppimateriaalilisän rahoituksen ei tule jatkossa vähentää kansanopistojen perusrahoitusta.
Seuranta
Valiokunta pitää tärkeänä, että hallitus jatkaa oppivelvollisuusuudistuksen toimeenpanon ja vaikutusten seurantaa ja arviointia sekä ryhtyy tarvittaessa toimenpiteisiin mahdollisten epäkohtien korjaamiseksi. Valiokunta korostaa edelleen myös oppivelvollisuusuudistukseen varatun rahoituksen riittävyyden seurantaa ja toimenpiteisiin ryhtymistä, mikäli rahoitus havaitaan riittämättömäksi.