Yleistä
Esityksessä lastensuojelulain (417/2007) mukaisen lastensuojelun jälkihuollon ikärajaa ehdotetaan laskettavaksi nykyisestä 25 ikävuodesta kahdella vuodella pääministeri Petteri Orpon hallitusohjelman mukaisesti. Muutos tulee esityksen mukaan voimaan 1.1.2024. Hyvinvointialueen velvollisuus järjestää jälkihuoltoa päättyy näin ollen jatkossa nuoren täyttäessä 23 vuotta. Hallitusohjelman mukaisesti ikärajan laskulla tavoitellaan 12 miljoonan euron säästöä valtion talouteen vuonna 2024 ja 24 miljoonan euron säästöä vuodesta 2025 lähtien.
Lisäksi esityksessä ehdotetaan täsmennettäväksi varhaiskasvatuslakia (540/2018) lastensuojelulain nojalla sijoitetun lapsen varhaiskasvatuksen järjestämisvelvollisuuden osalta sekä säädettäväksi kuntien välisestä kustannusvastuusta tilanteessa, jossa lapsen varhaiskasvatus järjestetään muualla kuin lapsen kotikunnassa. Esitykseen sisältyy myös muutoksia, joilla korjataan eräät sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisuudistuksen yhteydessä lastensuojelulakiin jääneet teknisluonteisiksi arvioidut virheet.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta kannattaa esityksen tavoitteita julkisen talouden tasapainottamisesta sekä sijoitetun lapsen varhaiskasvatusta koskevan kuntien järjestämis- ja kustannusvastuun selkeyttämisestä ja puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä. Myös sivistysvaliokunta puoltaa lausunnossaan (SiVL 8/2023 vp) ehdotettujen muutosten hyväksymistä.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta kiinnittää kuitenkin perustuslakivaliokunnan (PeVL 12/2023 vp, kappale 12) tavoin huomiota siihen, että lainsäädännössä olisi yleisesti syytä pyrkiä johdonmukaisuuteen ja vakauteen. Lastensuojelun jälkihuollon ikäraja nostettiin 21 vuodesta 25 vuoteen vuoden 2020 alusta voimaantulleen lastensuojelulain (542/2019, HE 237/2018 vp) muutoksen yhteydessä kansanedustajan (LA 86/2019 vp) lakialoitteen pohjalta. Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan hyvän lainsäädäntötavan kannalta ei voida pitää täysin ongelmattomana, että jälkihuollon ikärajaan kohdistuvaa muutosta ehdotetaan varsin pian edellisen muutoslain voimaantulon jälkeen. Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa myös, että jälkihuollon nykyisen ikärajan lyhyen voimassaolon vuoksi sen vaikuttavuudesta ei ole tutkittua tietoa.
Jälkihuollon ikärajan lasku
Jälkihuollolla tarkoitetaan sijaishuollon tai pitkän avohuollon sijoituksen päättymisen jälkeen tarjottavaa kokonaisvaltaista tukea lapselle tai nuorelle. Jälkihuollon tarkoituksena on tukea lapsen kotiutumista sijoituksen jälkeen tai auttaa aikuistuvaa nuorta saavuttamaan riittävät valmiudet itsenäisen elämän aloittamiselle. Jälkihuollon piirissä olevat nuoret ovat taustansa vuoksi haavoittuvassa asemassa olevia ja jälkihuollon tukitoimin heidät pyritään saattamaan tosiasiallisesti yhdenvertaiseen asemaan ei sijoitustaustaa omaavien nuorten kanssa.
Oikeus jälkihuoltoon on turvattu lastensuojelulaissa subjektiivisena oikeutena eli hyvinvointialueen on järjestettävä yksilöllisen tarpeen perusteella nuorelle palveluja jälkihuoltona budjettivaroista riippumatta. Jälkihuolto ei koostu erillisestä palveluvalikoimasta, vaan jälkihuollon piiriin kuuluvalle nuoren palvelutarve arvioidaan aina yksilökohtaisesti ja tukea järjestetään tarpeen mukaisesti. Osa nuorista pärjää peruspalveluilla, osa tarvitsee kohdennettua erityistä tukea jollain elämän osa-alueella ja osa tarvitsee vaativaa monialaista tukea. Tilastollisesti jälkihuollossa olevilla nuorilla on ikätovereitaan merkittävästi enemmän traumaattisia kokemuksia, mielenterveyden haasteita, päihdeongelmia ja myös neuropsykiatrisia haasteita, heikko koulutustaso ja riski ennenaikaisille kuolemille. Jälkihuolto on myös vanhemmuuden tukemista, koska jälkihuollon piirissä olevat nuoret tulevat ikätovereitaan useammin vanhemmiksi jo nuorina ja heidän sosiaalinen tukiverkkonsa on usein ohut.
Valiokunta korostaa jälkihuollon merkitystä sijoitettuna olleiden nuorten syrjäytymisen ja ylisukupolvisen syrjäytymisen ehkäisemisessä. Valiokunta pitää myönteisenä, että valtiontalouden säästötavoitteiden saavuttamiseksi tehtävän jälkihuollon ikärajan laskemisen jälkeen ikäraja jää edelleen kaksi vuotta korkeammaksi kuin mitä se oli ennen vuoden 2020 alusta tehtyä korotusta. Ehdotetun muutoksen jälkeen 18 vuotta täyttänyt nuori voi tarvittaessa yhä olla viisi vuotta jälkihuollon tukitoimien piirissä.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille, että jälkihuollon tukitoimia järjestetään hyvin eri tavoin sekä laadullisesti että sisällöllisesti eri hyvinvointialueilla. Valiokunta korostaa, että jälkihuollon ikärajan alentaminen lisää entisestään tarvetta kehittää jälkihuollon palveluita sisällöllisesti vaikuttaviksi ja yhdenmukaisiksi tutkimustietoon perustuen niin, että jälkihuolto ehkäisee nykyistä tehokkaammin syrjäytymistä ja tukee nuorten koulutus- ja opiskelumahdollisuuksia sekä kiinnittymistä työmarkkinoihin (myös StVM 18/2019 vp). Valiokunta painottaa myös riittävien mielenterveys- ja päihdepalvelujen saatavuuden merkitystä sijaishuollon ja jälkihuollon aikana. Sosiaali- ja terveysvaliokunta yhtyy myös sivistysvaliokunnan (SiVL 8/2023 vp, s. 3—4) näkemykseen siitä, että jälkihuollon piirissä olevia nuoria tulee auttaa tarvittavin tukitoimin opintoihin hakeutumisessa ja niiden loppuun suorittamisessa sekä edelleen työelämään siirtymisessä.
Hallituksen esityksen (s. 36) mukaan jälkihuollon päättyessä nuoret eivät jää ilman palveluita, vaan aikuistuvien nuorten palvelutarpeeseen vastataan nuorten monialaisella palvelujärjestelmällä mukaan lukien sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut sekä sosiaaliturvaetuudet. Nuorille on näin annettava jatkossakin heidän palvelutarpeidensa mukaista tukea ja palveluja muun sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädännön nojalla. Sosiaalihuoltolaki (1301/2014) velvoittaa myös nimeämään nuorelle omatyöntekijän, ja erityistä tukea tarvitsevan nuoren kohdalla omatyöntekijän on oltava sosiaalityöntekijä. Esityksessä (s. 18) todetaan, että koska lastensuojelun sijoituksen kokeneet nuoret ovat erityisen haavoittuvassa asemassa taustansa vuoksi, osa jälkihuoltonuorista olisi todennäköisesti sosiaalihuoltolain 3 §:ssä tarkoitettuja erityisen tuen tarpeessa olevia henkilöitä, joiden tukemiseksi on säädetty sosiaalihuoltolaissa erityisiä velvoitteita ja heidän palvelutarpeisiinsa vastaamiseen on kiinnitettävä erityistä huomiota sosiaalihuollon ja terveydenhuollon palveluissa.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille, että jälkihuollon ikärajan laskeminen 23 vuoteen voi kuitenkin lisätä nuorten yhteiskunnasta syrjäytymistä ja siten myös kustannuksia, jos paljon tukea tarvitseville nuorille ei tosiasiallisesti kyetä turvaamaan palveluita määrärahasidonnaisena yhtä hyvin kuin ne subjektiivisena oikeutena toteutuvat nykytilanteessa. Asiantuntijakuulemisessa on myös kiinnitetty huomiota siihen, että sosiaalihuoltolain 3 §:n mukaisen erityisen tuen tarpeessa olevan henkilön määrittelyn käytännöt vaihtelevat alueellisesti.
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 12/2023 vp) arvioinut jälkihuollon ikärajan laskemista perustuslain 19 §:n 3 momentin riittävien sosiaali- ja terveyspalveluita koskevan vaatimuksen kannalta. Lausunnon (kappale 7) mukaan kysymys siitä, missä määrin täysi-ikäisiin henkilöihin ulotetaan nimenomaan lastensuojelulaissa tarkoitettuja sosiaalipalveluja, on lainsäätäjän harkintavaltaan kuuluva asia, kunhan palvelut ovat riittäviä. Olennaista perustuslain 19 §:n 3 momentin vaatimusten kannalta on, että henkilöille, jotka ovat olleet aikaisemmin lastensuojelun asiakkaita ja tähän liittyen haavoittuvassa asemassa, turvataan heidän tarvitsemansa riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut vastaisuudessa muulla tavoin kuin lastensuojelulain tarkoittamana jälkihuoltona. Perustuslakivaliokunnan mielestä myös nyt arvioitavassa sääntelyssä keskeistä on, että ehdotuksen mukaan jälkihuollon ulkopuolelle jäävät nuoret ovat jälkihuollon päättyessä edelleen muiden perustuslain 19 §:ssä tarkoitettujen etuuksien ja palveluiden piirissä, joten sääntely ei siten muodostu ongelmalliseksi perustuslain 19 §:n 3 momentin kannalta.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin lausunnossaan (kappale 8) huomiota siihen, ettei esitykseen sisälly kovinkaan täsmällistä arviota siitä, miten muu palvelujärjestelmä käytännössä kykenee vastaamaan erityisesti paljon ja vaativaa tukea tarvitsevien jälkihuollosta siirtyvien nuorten tarpeisiin, jos jälkihuollon ikärajaa alennetaan. Sosiaali- ja terveysvaliokunta yhtyy perustuslakivaliokunnan näkemykseen siitä, että valtioneuvoston on välttämätöntä seurata jälkihuollon ikärajan alentamisen vaikutuksia ja palvelujärjestelmän kykyä ja resursseja vastata sen kohteena olevien nuorten yksilöllisiin tarpeisiin. Valiokunta ehdottaa asiasta lausumaa. (Valiokunnan lausumaehdotus)
Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa, että jälkihuollon ikärajan laskeminen edellyttää aikuissosiaalityön palvelujen kehittämistä vastaamaan paremmin nuorten aikuisten tarpeisiin jälkihuollon päätyttyä sekä lisää hyvinvointialueen yleiskatteellisesta rahoituksesta katettavan aikuissosiaalityön tarvetta. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että useissa asiantuntijalausunnoissa on nostettu esille taloudellisten säästöjen arvioinnin vaikeus ja säästöjen epävarmuus. Valiokunnan sosiaali- ja terveysministeriöltä saaman selvityksen mukaan esityksen säästölaskelmissa ei ole huomioitu kustannuksia, jotka syntyvät siitä, että osa nuorista siirtyy aikuissosiaalityön palvelujen piiriin.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää tärkeänä, että erityistä huomiota kiinnitetään jälkihuollon päättämiseen suunnitelmallisesti ja nuoren ohjaamiseen tarvittaessa aikuissosiaalityön palvelujen ja muiden sosiaalipalvelujen piiriin. Lastensuojelulain 76 §:n 2 momentin perusteella jälkihuollon päättyessä sosiaalityöntekijän on tarvittaessa laadittava yhdessä nuoren kanssa suunnitelma, johon kirjataan jälkihuollon päättymisen jälkeen nuoren käytettävissä olevat palvelut ja tukitoimet. Sosiaali- ja terveysvaliokunta korostaa perustuslakivaliokunnan tavoin (PeVL 12/2023 vp, kappale 10) suunnitelman laatimisen merkitystä erityisesti siirtymävaiheessa palvelujen jatkuvuuden turvaamiseksi. Sosiaali- ja terveysvaliokunta painottaa, että suunnitelman laatimisessa on otettava huomioon myös sosiaalihuoltolain 41 §:n mukainen velvoite monialaisesta yhteistyöstä nuoren palvelutarpeen arvioinnissa ja palvelujen antamisessa.
Hallitusohjelman (s. 42—43) mukaan lastensuojelulaki on tarkoitus uudistaa osana hallitusohjelman mukaista palvelureformia. Valiokunta pitää tärkeänä, että uudistamisen yhteydessä kiinnitetään erityistä huomiota ennaltaehkäisevien ja avohuollon palvelujen vahvistamiseen. Uudistamisen yhteydessä tulee valiokunnan näkemyksen mukaan arvioida lastensuojelun uudistamistyöryhmän (STM raportteja ja muistioita 2019:43) ehdotuksia nuorten aikuistumisen ja itsenäistymisen tuen kehittämisestä. Valiokunta pitää tärkeänä, että aikuistumisen tukea tarkasteltaisiin kokonaisuutena niin, että kaikki tukea tarvitsevat nuoret ja aikuiset, riippumatta siitä ovatko he olleet sijoitettuna, saisivat tarvitsemansa tuen. Lisäksi valiokunta painottaa hyvinvointialueiden ennaltaehkäisevän lapsi- ja perhetyön ja kuntien kanssa tehtävän yhteistyön merkitystä lasten, nuorten ja perheiden tukemisessa ja lastensuojelullisten toimenpiteiden tarpeen vähentämisessä.
Vaikutukset jälkihuollossa olevan nuoren toimeentuloon
Hallituksen esityksen (s. 7) mukaan jälkihuollossa on ainakin kolmenlaista taloudellista tukea: ehkäisevä ja täydentävä toimeentulotuki, jälkihuollon taloudellinen tuki ja itsenäistymisvarat. Jos nuorella ei ole oikeutta perustoimeentulotukeen tai jälkihuollossa oleva nuori tarvitsee jotain, mitä ei toimeentulotukena voi saada, voidaan myöntää jälkihuollon taloudellista tukea tai käyttää itsenäistymisvaroja. Lastensuojelulain 76 a §:n perusteella jälkihuollon piirissä olevalle nuorelle on järjestettävä riittävä taloudellinen tuki ja järjestettävä tarpeen mukainen asunto, jos riittämätön toimeentulo, puutteelliset asumisolot tai asunnon puuttuminen ovat olennaisena esteenä jälkihuollon piirissä olevan lapsen tai nuoren kuntoutumiselle. Lastensuojelulain 77 §:ssä tarkoitetut itsenäistymisvarat on lähtökohtaisesti annettava lapselle tai itsenäistymässä olevalle nuorelle jälkihuollon päättyessä.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota siihen, että nuoren taloudellinen tilanne voi heikentyä jälkihuollon ikärajan laskun myötä, koska erillistä jälkihuollon taloudellista tukea tai asumisen tukea ei enää myönnetä. Jälkihuollon ikärajan laskemisella voi olla vaikutusta myös nuoren perustoimeentulotuen määrään, koska Kansaneläkelaitoksen ohjeistuksen mukaan jälkihuollossa olevan nuoren ei tarvitse hakea opintolainaa opintojen aikaisen toimeentulonsa turvaamiseen. Jälkihuollon päätyttyä opintolaina huomioidaan perustoimeentulotukilaskelmassa tulona kuten muillakin opiskelijoilla. Lisäksi itsenäistymisvarojen huomioon ottaminen toimeentulotukilaskelmassa aikaistuu ikärajan laskemisen myötä.
Valiokunta toteaa, että jälkihuollon päättyessä nuoret ovat oikeutettuja samoihin sosiaaliturvaetuuksiin kuin muut nuoret. Hyvinvointialueet voivat myös harkintansa mukaan myöntää ehkäisevää ja täydentävää toimentulotukea. Valiokunta korostaa, että jälkihuollon päättyessä nuoren asumiseen tulee tarvittaessa löytää toimivia ratkaisuja osana hyvinvointialueen muita palveluita yhteistyössä kunnan kanssa.
Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että jälkihuollon piirissä olevien nuorien toimeentuloon vaikuttavat myös muut vuoden 2024 aikana voimaantuleviksi suunnitellut erityisesti asumistukea (HE 74/2023 vp), kuntoutusrahaa (HE 60/2023 vp), työttömyysturvaa (HE 73/2023 vp) ja toimeentulotukea (HE 58/2023 vp) koskevat sosiaaliturvaetuusmuutokset sekä kansaneläkeindeksiin sidottujen etuuksien indeksijäädytykset (HE 75/2023 vp). Erityisesti nuorten ikäryhmään on sosiaali- ja terveysministeriön laatiman sosiaaliturvamuutosten yhteisvaikutusten arvioinnin (Vuoden 2024 sosiaaliturvamuutosten yhteisvaikutusten arviointi, sosiaali- ja terveysministeriö 2023) perusteella arvioitu kohdistuvan kaikista ikäryhmistä suurimmat muutokset. Valiokunta toteaa, että nyt käsiteltävänä olevassa esityksessä ei ole arvioitu hallituksen esittämien sosiaaliturvan etuusleikkausten ja indeksijäädytysten vaikutusta niiden nuorten asemaan, joiden jälkihuolto-oikeus päättyy ikärajan laskemisen seurauksena.
Siirtymäsäännös
Lakiehdotukseen on sisällytetty kuuden kuukauden siirtymäaika, mikä tarkoittaa, että jälkihuolto päättyy vasta 30.6.2024 niillä nuorilla, jotka lain tultua voimaan ovat 23-vuotiaita tai sitä vanhempia. Valiokunta pitää myönteisenä, että siirtymäsäännöksellä turvataan nuorten suunnitelmallinen saattaminen tarpeenmukaisten palveluiden ja etuuksien piiriin. Lisäksi siirtymäsääntelyssä huomioidaan ennen lain voimaantuloa annetut hallintopäätökset jälkihuollon tukitoimista. Hyvinvointialueet ovat näin ollen velvollisia järjestämään jälkihuollon tukitoimet päätöksien mukaisesti, vaikka päätösten mukaiset tukitoimet ulottuisivat pidemmälle kuin ehdotettu siirtymäaika.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää lausunnossaan (kappale 12) huomiota siihen, että lastensuojelulain muuttamista koskevan 1. lakiehdotuksen siirtymäsäännös koskee sanamuotonsa mukaisesti hyvinvointialueen tekemiä päätöksiä. Perustuslakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan säännöksen soveltamisen kannalta edelleen merkityksellisiä päätöksiä on kuitenkin tehty myös kunnissa, ennen hyvinvointialueuudistusta. Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan sosiaali- ja terveysvaliokunnan tulee varmistua siitä, että siirtymäsäännös ulottuu myös kuntien tekemiin päätöksiin.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta ehdottaa 1. lakiehdotuksen siirtymäsäännöksen 2 momenttia täsmennettäväksi perustuslakivaliokunnan lausunnon johdosta niin, että se koskee hyvinvointialueiden tekemien päätösten lisäksi myös kuntien tekemiä päätöksiä.
Varhaiskasvatuslain muuttamista koskeva esitys
Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että varhaiskasvatuslain 6 §:n 1 momenttiin lisätään säännös, jonka mukaan varhaiskasvatuksen järjestämisvelvollisuus on kunnalla, jossa lapsi lastensuojelun perusteella tosiasiallisesti asuu. Lisäksi varhaiskasvatuslain 60 §:ään ehdotetaan lisättäväksi säännös siitä, että lapsen kotikunta on velvollinen maksamaan varhaiskasvatusta järjestävälle kunnalle lapsen varhaiskasvatuksesta aiheutuneita kustannuksia vastaavan korvauksen.
Voimassa olevan lain perusteella varhaiskasvatuksen järjestämisvelvollisuus muussa kuin kotikunnassaan asuvalle lapselle perustuu varhaiskasvatuslain 6 §:n 3 momentissa tarkoitettuun kiireellisyyden tai olosuhteiden aiheuttamaan vaatimukseen. Sivistysvaliokunta katsoo lausunnossaan (SiVL 8/2023 vp, s. 2), että ehdotettu muutos selkeyttää varhaiskasvatuksen järjestämisvastuuta ja vahvistaa lastensuojelun piirissä olevien lasten subjektiivisen varhaiskasvatusoikeuden toteutumista sekä pitää tarpeellisena esitettyä kustannusvastuun täsmentämistä. Sosiaali- ja terveysvaliokunta yhtyy tältä osin sivistysvaliokunnan lausuntoon.