Yleistä

Esityksessä ehdotetaan, että kansaneläkelain (568/2007) mukaiseen vanhuus- ja työkyvyttömyyseläkkeeseen (kansaneläke) on oikeus vain Suomessa asuvalla henkilöllä. Lisäksi kansaneläkelakia ehdotetaan muutettavaksi niin, että Suomessa asuvien kansaneläkkeisiin ei enää sovelleta Euroopan parlamentin ja neuvoston sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta annettua asetuksen (EY) N:o 883/2004 (jäljempänä sosiaaliturva-asetus) 52 artiklan mukaista pro rata -eläkkeen laskentaa koskevia säännöksiä eli eläkettä ei enää suhteuteta Suomessa täyttyneisiin vakuutuskausiin.  

Sosiaali- ja terveysvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotetuilla muutoksilla ei ole vaikutusta sosiaaliturvasopimusten perusteella maksettaviin eläkkeisiin. Sosiaaliturvasopimusten määräysten perusteella kansaneläkettä voidaan maksaa Australiaan, Chileen, Israeliin, Kanadaan ja Yhdysvaltoihin. Sosiaaliturvasopimukset ovat Suomea sitovia kahdenvälisiä valtiosopimuksia.  

Esitys perustuu vuosille 2025—2028 vahvistettuun julkisen talouden suunnitelmaan. Esityksellä tavoitellaan 38 milj. euron vuosittaista valtiontalouden säästöä. Esityksen mukaan muutoksilla vahvistetaan kansaneläkejärjestelmän tarkoitusta turvata Suomessa asuvan henkilön toimeentuloa silloin, kun henkilön työeläke lyhyen työuran tai matalan ansiotason vuoksi on jäänyt vähäiseksi tai oikeutta työeläkkeeseen ei ole. 

Esityksen mukaan ehdotettujen muutosten taustalla on sosiaaliturva-asetuksen mukaista vähimmäisetuutta koskeva viimeaikainen oikeuskäytäntö ja kansaneläkejärjestelmään Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen (ETA-sopimus) voimaansaattamisen jälkeen tehdyt muutokset, joiden perusteella voidaan tarkastella uudelleen kansaneläkkeiden luokittelua suhteessa sosiaaliturva-asetukseen.  

Sosiaaliturva-asetuksen tarkoituksena on varmistaa, ettei henkilö menetä sosiaaliturvaoikeuksiaan siitä syystä, että hän on käyttänyt EU:n perustamissopimusten turvaamaa liikkumisvapautta. Lisäksi tarkoituksena on sovittaa eri maista saatavat etuudet yhteen siten, että niitä ei perusteettomasti makseta päällekkäin.  

Suomessa on aiemmin katsottu, että kansaneläke on sosiaaliturva-asetuksen mukainen eläke-etuus, jonka laskemiseen sovelletaan asetuksen 52 artiklan määräyksiä eläkkeiden laskennasta ja joka asetuksen perusteella pitää voida viedä maasta toiseen. Esityksen mukaan sosiaaliturva-asetuksen mukaisen vähimmäisetuutta koskevan viimeaikaisen oikeuskäytännön perusteella kansaneläkelain mukaista kansaneläkettä on kuitenkin perusteltua pitää sosiaaliturva-asetuksen 58 artiklan mukaisena vähimmäisetuutena, joka lasketaan asetuksen pro rata -eläkkeen laskentaa koskevien määräysten sijasta sosiaaliturva-asetuksen vähimmäisetuutta koskevien määräysten sekä kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Vakiintuneen tulkinnan mukaan sosiaaliturva-asetus ei edellytä vähimmäisetuuden maksamista ulkomaille, mutta sosiaaliturva-asetus tai EU-tuomioistuimen oikeuskäytäntö ei sitä myöskään estä.  

Valiokunta pitää esityksen tavoitetta julkisen talouden vahvistamisesta perusteltuna ja kannattaa lakiehdotuksen hyväksymistä. Ehdotettu muutos myös yhtenäistää käytäntöjä Suomen EU-naapurivaltioiden kanssa, koska myös Ruotsissa ja Virossa kansaneläkkeeseen rinnastettavat eläkkeet katsotaan asetuksen mukaisiksi vähimmäiseläkkeiksi, jotka lasketaan kansallisen lainsäädännön perusteella ja joita ei makseta ulkomaille. Valiokunta kuitenkin kiinnittää huomiota ehdotettujen muutosten vaikutuksiin erityisesti ulkomailla asuviin pienituloisiin eläkeläisiin ja verrattain lyhyeen siirtymäaikaan.  

Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan ehdotettu sääntely ei muodostu ongelmalliseksi perustuslain 19 §:n 2 momentissa turvatun perustoimeentulon turvan kannalta. Perustuslakivaliokunta on perustoimeentulon turvaa koskevan säännöksen yhteydessä pitänyt lainsäätäjälle asetettavan toimintavelvoitteen luonteen mukaisena sitä, että sosiaaliturvaa suunnataan ja kehitetään yhteiskunnan taloudellisten voimavarojen mukaisesti (PeVM 25/1994 vp, s. 10/II). Perustuslakivaliokunta on lisäksi pitänyt johdonmukaisena, että perustoimeentuloturvaetuuksien tasoa mitoitettaessa otetaan huomioon kulloinenkin kansantalouden ja julkisen talouden tila (PeVL 15/2023 vp, kappale 7; PeVL 40/2018 vp, s. 2; PeVL 11/2015 vp, s. 3; PeVL 34/1996 vp, s. 3/I). Hallituksen perusoikeusuudistusta koskevassa esityksessä ehdotettiin säädettävän nimenomaisesti, että nykyisin perustuslain 19 §:n 2—4 momentissa tarkoitettujen etuuksien saamisen tai määräytymisen perusteeksi voidaan lailla asettaa Suomessa työskentely tai asuminen (HE 309/1993 vp, s. 84). Perustuslakivaliokunnalla ei ole myöskään huomautettavaa sääntelystä perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussääntelyn kannalta. Lausunnon mukaan sosiaali- ja terveysvaliokunnan on kuitenkin syytä varmistua huolellisesti hallituksen esityksessä EU-oikeudesta esitetyn tulkinnan oikeellisuudesta. 

EU-lainsäädännön tulkinta

Sosiaaliturva-asetuksessa ei ole tarkkaa määritelmää 58 artiklan mukaisesta vähimmäisetuudesta, vaan määritelmä on muodostunut ja tarkentunut EU-tuomioistuimen oikeuskäytännössä, jota selostetaan laajasti hallituksen esityksessä. Esityksen (s. 9) mukaan EU-tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan vähimmäisetuudesta on kyse silloin, kun asuinvaltion lainsäädäntö sisältää erityisen takeen, jonka tarkoituksena on varmistaa sosiaaliturvaetuuksien saajille vähimmäistulo, joka ylittää niiden etuuksien tason, joita he voisivat vaatia vain vakuutuskausiensa tai maksujensa perusteella. 

Esityksen mukaan keskeisenä perusteluna ehdotetulle muutokselle EU-tuomioistuimen ratkaisu C-189/16 Zaniewicz-Dybeck, jossa tuomioistuin katsoi, että Ruotsin sosiaalivakuutuskaaren mukainen takuueläke on sosiaaliturva-asetuksen 58 artiklan mukainen vähimmäisetuus. EU-tuomioistuimen mukaan takuueläkkeen tarkoituksena on varmistaa sen saajille kohtuullinen elintaso takaamalla heille vähimmäistulo, joka ylittää määrän, joka heille kuuluisi, jos he saisivat vain ansioperusteista vanhuuseläkettä, kun tämä määrä osoittautuu liian pieneksi tai kun he eivät saa lainkaan tällaista eläkettä. Takuueläke muodostaa siten Ruotsin yleisen eläkejärjestelmän perusturvan. EU-tuomioistuimen mukaan kyseinen takuueläke on tarkoituksensa perusteella sosiaaliturva-asetuksen mukainen vähimmäisetuus. 

Ennen Ruotsin takuueläkettä koskevaa tuomiota Ruotsin eläkeviranomaisen tulkinta oli, että Ruotsin takuueläke ei ole asetuksen mukainen vähimmäisetuus, ja takuueläkettä maksettiin muissa EU-maissa asuville eläkkeensaajille. EU-tuomioistuimen tuomion myötä tulkintaa muutettiin vuonna 1938 tai myöhemmin syntyneiden takuueläkkeen osalta. Ruotsissa säädettiin väliaikainen laki, jonka perusteella takuueläkettä maksettiin sosiaaliturva-asetusta soveltaviin maihin vuoden 2022 loppuun saakka. Vuoden 2023 alussa Ruotsi lakkautti sosiaaliturva-asetusta soveltavissa maissa asuvien takuueläkkeet. Takuueläkkeen saaminen lakkasi noin 17 000:lta Suomessa asuvalta henkilöltä.  

Hallituksen esityksessä ehdotettuja muutoksia perustellaan EU-oikeuden näkökulmasta erityisesti sillä, että kansaneläke on nykyisin luonteeltaan samankaltainen kuin Ruotsin lainsäädännön mukainen takuueläke. Kansaneläke on nykyisin puhtaasti verorahoitteinen eläke, jonka tarkoituksena on turvata vähimmäistoimeentulo sellaiselle eläkkeensaajalle, jonka työeläke lyhyen työuran tai matalan ansiotason vuoksi on jäänyt vähäiseksi tai jolla ei ole lainkaan oikeutta työeläkkeeseen (HE 50/2010 vp, s. 5; HE 90/2006 vp, s. 31; HE 43/2019 vp, s. 5). Kansaneläkkeen määrään vaikuttavat eläkkeensaajan perhesuhteet, muiden eläketulojen määrä sekä Suomessa asutun ajan pituus. Lisäksi oikeus kansaneläkkeeseen ei perustu maksettuihin vakuutusmaksuihin toisin kuin työeläkelainsäännön mukainen työeläke.  

Valiokunta toteaa selkeyden vuoksi, että takuueläkkeestä annetun lain (703/2010) mukainen takuueläke on jo lain säätämisen yhteydessä katsottu EU:n sosiaaliturva-asetuksen 58 artiklassa tarkoitetuksi vähimmäisetuudeksi ja 70 artiklan mukaiseksi maksuihin perustumattomaksi erityisetuudeksi (HE 50/2010 vp). Suomi on ilmoittanut Euroopan komissiolle annettavassa ilmoituksessa, että takuueläke on sosiaaliturva-asetuksen 58 artiklan mukainen vähimmäisetuus. 

Perustuslakivaliokunta totesi lausunnossaan PeVL 51/2024 vp (kappaleet 11—13), ettei sen käsityksen mukaan kuitenkaan ole täysin selvää, salliiko tuomio C189/16 Zaniewicz-Dybeck kansaneläkelain muuttamista hallituksen esityksessä ehdotetulla tavalla. Selvää ei lausunnon mukaan ole myöskään se, onko ehdotettu sääntely sopusoinnussa EU-oikeuden kanssa.  

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille hallituksen esityksessäkin todettu lähtökohta, että sosiaaliturva-asetus yhteensovittaa kansallisten sosiaaliturvajärjestelmien soveltamista tilanteissa, joissa henkilö on käyttänyt oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen ja jolloin useamman kuin yhden valtion lainsäädäntö tulee sovellettavaksi. Sosiaaliturva-asetuksen tarkoituksena ei ole yhdenmukaistaa kansallisia sosiaaliturvajärjestelmiä, joiden sisällöstä päättäminen kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille, että sosiaaliturva-asetus ei yhteensovittamisasetuksena estä tekemästä hallituksen esityksen mukaista tulkintaa kansaneläkkeen luonteesta ja sen mukaisia kansallisia lainsäädännön muutoksia. 

Valiokunta kuitenkin korostaa asiantuntijakuulemisen perusteella hallituksen esityksessäkin (s. 6) mainittua lähtökohtaa, että viime kädessä EU-tuomioistuin vahvistaa kansallisten sosiaaliturvaetuuksien luokittelun sosiaaliturva-asetusta sovellettaessa. Tuomioistuimen kannan puuttuessa ei voida yksiselitteisesti todeta, että kansaneläkelain mukainen kansaneläke on myös EU-tuomioistuimen näkemyksen mukaan luonteeltaan asetuksessa tarkoitettu vähimmäisetuus. Tuomioistuin ei ole myöskään ottanut kantaa vakiintuneeseen tulkintaan siitä, ettei EU-asetuksen 58 artiklan mukaisia vähimmäisetuuksia ole velvollisuus maksaa toisiin jäsenvaltioihin. Toisaalta EU-tuomioistuimelle ei ole esitetty asiasta ennakkoratkaisupyyntöjä, eikä Euroopan komissio ole käynnistänyt rikkomusmenettelyjä, joissa olisi esitetty, että EU-asetuksen 58 artiklan mukaista vähimmäiseläkettä tulisi maksaa eläkkeensaajan asuinvaltion ulkopuolelle. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Ruotsin takuueläkettä koskevan EU-tuomioistuimen asiassa C-189/16 Zaniewicz-Dybeck antaman tuomion jälkeen Suomessa on seurattu tiiviisti Ruotsin kansallisen lainsäädännön kehitystä EU-tuomioistuimen tuomion jälkeen ja Euroopan komission mahdollista reaktiota Ruotsissa tehtyihin ratkaisuihin. EU-komissio ei ole ainakaan toistaiseksi puuttunut siihen, että Ruotsi maksaa takuueläkkeen vain Ruotsissa asuville henkilöille, minkä perusteella voidaan tulkita, ettei komissio ole pitänyt Ruotsin ratkaisua sosiaaliturva-asetuksen vastaisena.  

Vaikutukset

Valiokunta toteaa, että ulkomailla asuvat kansaneläkettä saavat henkilöt ovat pienituloisia henkilöitä, joiden toimeentuloa ehdotetut muutokset heikentävät. Esityksessä on arvioitu muutosten koskevan noin 24 000 ulkomailla asuvaa kansaneläkkeen saajaa, joiden keskimääräinen kansaneläkkeen suuruus on noin 130 euroa kuukaudessa (vuoden 2023 tietojen mukaan). Ulkomailla asuvista kansaneläkkeen saajista 74 prosenttia eli 18 000 henkilöä asui Ruotsissa. Valtaosa (70 %) ulkomailla asuvista kansaneläkkeen saajista on naisia. Ulkomailla asuvista kansaneläkkeen saajista 81 prosentilla eli vajaalla 20 000 henkilöllä vaikutus on esityksen mukaan alle 200 euroa kuukaudessa. Noin 4 500 kansaneläkkeen saajan eläketulot vähenevät yli 200 eurolla kuukaudessa. Vähintään 600 euron suuruisten kansaneläkkeiden maksaminen keskeytyy esityksen mukaan noin 250 henkilöltä. 

Valiokunta korostaa, että toisessa EU-maassa asuvalla eläkkeensaajalla voi olla kansaneläkkeen menettämisen jälkeen oikeus asuinmaansa vähimmäisturvaan. Mahdollisista etuuksista, joihin eläkkeensaajalla voi olla oikeus, näiden etuuksien tasosta sekä etuuden saamisen edellytyksistä säädetään asuinmaan kansallisessa sosiaaliturvalainsäädännössä. Oikeus etuuteen ja etuuden määrä ratkaistaan kussakin yksittäistapauksessa eläkkeensaajan asuinmaan lainsäädännön mukaisesti. Jos henkilö on esimerkiksi asunut asuinvaltiossa vasta lyhyen aikaa tai ei muutoin täytä etuuden saamisen edellytyksiä, ei hänellä välttämättä ole oikeutta asuinmaansa vähimmäisetuuksiin.  

Valiokunnan sosiaali- ja terveysministeriöltä saaman selvityksen mukaan esimerkiksi Ruotsissa Suomen kansaneläkettä vastaava asumisperusteinen takuueläke (garantiepension) turvaa jokaiselle Ruotsissa asuvalle perustoimeentulon 66 ikävuodesta alkaen. Takuueläkkeen saamisen vähimmäisedellytyksenä on kolmen vuoden asumishistoria Ruotsissa. Täyden eläkkeen saadakseen tulee henkilön olla asunut Ruotsissa 40 vuotta ikävuosien 16—64 välillä. Muissa sosiaaliturva-asetusta soveltavissa maissa täyttyneet asumiskaudet otetaan huomioon. Ruotsissa asuvalla pienituloisella eläkkeensaajalla voi olla myös oikeus asumislisään (bostadstillägg). Vanhusten toimeentulotukea (äldreförsörjningsstöd) voi saada, jos asuu Ruotsissa eikä saa eläkettä esimerkiksi siksi, että on muuttanut Ruotsiin myöhäisemmässä elämänvaiheessa. 

Ehdotetut muutokset kansaneläkkeen laskentaan vaikuttavat myös joidenkin Suomessa asuvien kansaneläkettä saavien eläkkeiden määrään. Esityksen mukaan noin 32 000 Suomessa asuvan kansaneläkkeen saajan eläkkeet tulee laskettavaksi uudelleen, jos heidän eläkkeensä on laskettu EU:n sosiaaliturva-asetuksen mukaisesti. Eläkkeensaajan yksilöllisestä tilanteesta riippuen kansaneläkkeen määrä voi joko nousta tai laskea. Vähimmäisetuutena lasketun kansaneläkkeen määrä riippuu kussakin yksittäistapauksessa tosiasiallisesti täyttyneiden vakuutuskausien ja maksussa olevien eläketulojen määrästä. Esityksen mukaan suurimmalla osalla kansaneläkkeen määrä pysyy ennallaan tai laskee hieman. Noin 19 000 henkilöllä kansaneläkkeen suuruuteen ei tule juuri muutoksia, 12 000 henkilöllä eläkkeen suuruus laskee keskimäärin 20 euroa ja noin 900 henkilön eläke nousee keskimäärin reilut 140 euroa.  

Siirtymäaika ja muutoksista tiedottaminen

Esityksen mukaan kansaneläkkeen maksu ulkomaille keskeytetään lain voimaantuloa seuraavan kuukauden alusta. Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2025 lähtien eli kansaneläkkeen maksaminen ulkomaille keskeytetään siten 1.2.2025 alkaen. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota siihen, että ehdotettu voimaantulo ei jätä ulkomailla asuville kansaneläkkeen saajille riittävästi aikaa, jotta henkilö voi varautua ja sopeutua tulotason pienenemiseen nykyisessä kotimaassaan, selvittää oikeuttaan asuinmaansa vähimmäisturvaan tai tarvittaessa valmistella paluuta Suomeen.  

Valiokunnan sosiaali- ja terveysministeriöltä saaman selvityksen mukaan hallituksen esitys on laadittu vuosille 2025—2028 vahvistettuun julkisen talouden suunnitelmaan sisältyvän kirjauksen mukaisesti. Valiokunta korostaa, että lain voimaantulosta ja sen vaikutuksista on tiedotettava selkeästi ja tarpeeksi ajoissa ulkomailla asuville kansaneläkettä saaville henkilöille, jotta he voivat varautua muutoksiin. 

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on myös kiinnitetty huomiota mahdollisiin takautuviin vaikutuksiin. Valiokunnan sosiaali- ja terveysministeriöltä saaman selvityksen mukaan hallituksen esityksessä ei ehdoteta eläkkeiden maksamisen keskeyttämistä tai uudelleenlaskentaa takautuvasti ajalta ennen ehdotetun lain voimaantuloa. Suomessa asuvien kansaneläkkeet lasketaan esityksen mukaan sosiaaliturva-asetuksen 58 artiklan edellyttämällä tavalla, kun eläke tarkistetaan lain voimaantulosta tai myöhäisemmästä ajankohdasta. Eläkkeensaajan on mahdollista hakea uudelleenlaskentaa ennen kuin kansaneläke tulee kansaneläkelain mukaan tarkistettavaksi. Lisäksi esityksen mukaan Kansaneläkelaitoksen ennen ehdotetun lain voimaantuloa antama päätös etuuden maksamisesta vuoden ajan ulkomaille muutosta on voimassa päätöksessä määrätyn ajan. Kansaneläkelaitos antaa voimassa olevan lain mukaan kyseisen päätöksen, jos henkilö muuttaa muuhun kuin sosiaaliturva-asetusta soveltavaan maahan tai sosiaaliturvasopimusmaahan