VALIOKUNNAN YLEISPERUSTELUT
Yleistä
Esityksen tavoitteena on parantaa yrittäjien eläketurvaa ja tukea yrittäjän eläkelain (1272/2006, YEL) toimeenpanoa niin, että yrittäjän eläkelain mukainen työtulo (YEL-työtulo) vastaa nykyistä paremmin yrittäjän työpanoksen arvoa koko yrittäjän työuran ajan. Esityksellä pyritään vähentämään niin kutsuttua alivakuuttamista eli tilannetta, jossa yrittäjän YEL-työtulon taso ei vastaa hänen työpanoksensa arvoa. Esityksen taustalla on huoli yrittäjän eläke- ja muun sosiaaliturvan jäämisestä alhaiseksi. Lisäksi tavoitteena on yhdenmukaistaa eläkelaitosten soveltamiskäytäntöä työtulon vahvistamisessa.
Esityksessä ehdotetaan lisättäväksi yrittäjän eläkelakiin säännös työtulon säännöllisestä seurannasta ja seurannassa noudatettavasta työtulon tarkistamisen menettelystä eläkelaitoksissa. Uudistuksen myötä eläkelaitoksille tulee velvollisuus tarkistaa yrittäjälle vahvistettu työtulo kolmen vuoden välein. Lisäksi esityksessä ehdotetaan täsmennettäväksi yrittäjän eläkelain sääntelyä työtulon vahvistamisessa huomioon otettavista tiedoista, jotta työtulon arviointi olisi eri eläkelaitoksissa nykyistä yhdenmukaisempaa.
Uudistuksen taustalla on vuonna 2017 sosiaali- ja terveysministeriössä käynnistetty työryhmätyö yrittäjän eläkevakuutuksen kehittämiseksi (Yrittäjän työeläketurvan kehittäminen, Työryhmän raportti, Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistioita 2019:23) sekä pääministeri Sanna Marinin hallituksen hallitusohjelmakirjaus, jonka mukaan selvitetään keinoja yrittäjän eläke- ja muun sosiaaliturvan parantamiseksi.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa, että ehdotetut muutokset vähentävät alivakuuttamisesta seuraavia ongelmia ja parantavat yrittäjien työeläketurvan lisäksi myös yrittäjien muuta sosiaaliturvaa sairauden, työkyvyttömyyden ja vanhemmuuden varalle. Lisäksi esitys yhdenmukaistaa lain toimeenpanoa ja lisää yrittäjien yhdenvertaista kohtelua. Valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena ja kannattaa lakiehdotusten hyväksymistä tässä mietinnössä ehdotetuin muutoksin.
Esityksessä ehdotetaan myös jatkettavaksi työkyvyttömyyseläkkeellä olevien työhönpaluun edistämisestä annetun lain (738/2009, ns. lepäämäänjättämislaki) voimassaoloaikaa vuoden 2024 loppuun, koska työkyvyttömyyseläkkeen lineaarisen mallin valmistelu on keskeytynyt. Vuodesta 2010 asti määräaikaisena voimassa olevan lain tarkoitus on parantaa kannusteita työkyvyttömyyseläkkeellä olevien työntekoon. Se mahdollistaa työkokeilun siten, että ansaintaraja voi ylittyä kaksi kuukautta peräkkäin ilman vaikutusta eläkkeen määrään ja maksamiseen. Lisäksi eläkkeen voi jättää lepäämään ilman eläkeoikeuden menettämistä, jos työansiot ylittävät ansaintarajan 3 kuukautta peräkkäin. Eläkkeen saa takaisin maksuun ansioiden jäädessä alle ansaintarajan.
Esityksen taustaa
Vuonna 1970 voimaan tullut yrittäjien eläkejärjestelmä on osa Suomen lakisääteisen työeläkejärjestelmän kokonaisuutta. YEL-vakuutus on pakollinen 18—68-vuotiaalle yrittäjälle, kun yritystoiminta jatkuu yhtäjaksoisesti vähintään 4 kuukautta ja yrittäjän arvioitu työtulo on vähintään 8 261,71 euroa vuodessa eli 688,48 euroa/kk vuoden 2022 indeksitasossa.
Valiokunta korostaa, että työeläkejärjestelmän kehittämisen pitkän aikavälin tavoitteena on ollut järjestelmän kattavuuden vahvistaminen. Kattavuuden vahvistaminen edellyttää järjestelmään kuulumisen pakollisuutta eli vakuutettu ei voi itse valita olla maksamatta maksuja ja sulkea itseään kollektiiviseen vastuuseen perustuvan vakuutusjärjestelmän ulkopuolelle. Samalla yksilö osallistuu pakollisilla vakuutusmaksuilla oman toimeentuloturvansa rakentamiseen.
Työeläke perustuu työuran aikaisiin ansiotuloihin, joiden perusteella on maksettu myös eläkemaksut. Yrittäjän YEL-vakuutusmaksut ja karttuva eläke perustuvat eläkelaitoksen vahvistamaan YEL-työtuloon. Myös muu yrittäjän sosiaaliturva määräytyy YEL-työtulon perusteella. Voimassa olevan 1970-luvulta peräisin olevan lain mukaan YEL-työtulon tulee vastata sellaista palkkaa, joka kohtuudella olisi maksettava, jos yrittäjän työn tekisi joku toinen yhtä ammattitaitoinen henkilö yrittäjän sijasta tai joka keskimäärin vastaa kyseisestä työstä maksettua korvausta. Työtulon on siten vastattava yrittäjän työpanoksen taloudellista arvoa.
Yrittäjän työtulon määrittämistä ohjeistetaan Eläketurvakeskuksen ylläpitämissä ja julkaisemissa työtulon soveltamissuosituksissa (työtulo-ohjeet). Työtulo-ohjeet laaditaan yhteistyössä eri yrittäjäalojen järjestöjen kanssa. Ne sisältävät toimialakohtaisia suuntaviivoja yrittäjän työtulon määrittämiseksi erityisesti aloittaville yrittäjille. Ohjeessa on annettu työtulosuosituksia eri aloille esimerkiksi keskipalkan, liikevaihdon, vuosimyynnin, kokemuksen sekä vastaavien muiden seikkojen perusteella. Työtulo määritellään kuitenkin aina tapauskohtaisesti.
Finanssivalvonnan keväällä 2021 tekemän selvityksen mukaan työeläkeyhtiöiden työtulon määrittelyä koskeva ohjeistus on ollut asianmukaista ja riittävää, mutta yrittäjien työtulon arviointiin on muodostunut eläkelaitosten toimeenpanossa käytäntöjä, joiden mukaan yrittäjän työtuloa ei ole arvioitu työpanoksen mukaisesti ja yrittäjän työtulo on vahvistettu ainoastaan yrittäjän oman ilmoituksen mukaisesti. Tämän vuoksi työtulot on vahvistettu liian alhaisiksi suhteessa laissa määriteltyyn yrittäjän työpanokseen. Esityksen mukaan tilastojen perusteella vaikuttaa siltä, että alivakuuttaminen on erityisesti viime vuosina lisääntynyt.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan osa eläkelaitoksista on jo Finanssivalvonnan huomioiden perusteella ryhtynyt tiukentamaan työtulon määrittelyä voimassa olevan lain ja soveltamisohjeiden mukaiseksi. Valiokunta pitää näin ollen välttämättömänä, että työtulon määrittelystä ja tarkistamisesta säädetään nykyistä tarkemmin laissa, jotta työtulon arviointi olisi yhdenmukaista ja jotta tarkistamista voitaisiin ajallisesti ja määrällisesti kohtuullistaa valiokunnan jäljempänä tässä mietinnössä ehdottamalla tavalla.
Alivakuuttamisen seuraukset
Valiokunta toteaa, että hallituksen esityksessä on kattavasti kuvattu alivakuuttamisesta seuraavia ongelmia. Työeläkevakuutus kattaa vanhuudenturvan lisäksi myös työuran aikaisen työkyvyttömyyden riskin, joten alivakuuttaminen heikentää vanhuuseläkkeiden lisäksi myös yrittäjien työkyvyttömyyseläkkeitä. Lisäksi yrittäjän muu sosiaaliturva, kuten sairaus-, työttömyys- ja perhe-etuudet, on sidoksissa YEL-työtulon tasoon, joten alivakuuttamisen johdosta yrittäjän muukin lakisääteinen sosiaaliturva jää alhaiselle tasolle. Tämä kasvattaa yrittäjän toimeentuloriskejä eri elämäntilanteissa ja lisää julkisia menoja, koska perus- ja vähimmäistoimeentuloturva rahoitetaan verovaroin.
Alivakuuttaminen on ongelmallista myös julkisen talouden näkökulmasta, koska YEL-vakuutus rahoitetaan valtion budjettirahoituksella siltä osin kuin yrittäjien vakuutusmaksutulo ei riitä eläkkeiden maksamiseen. Hallituksen esityksen mukaan valtionosuus YEL-järjestelmään on kasvanut merkittävästi vuosikymmenen aikana. Vuonna 2010 valtionosuus oli 96,6 miljoonaa euroa, ja määrä on kasvanut vuoteen 2020 mennessä 349 miljoonaan euroon. Esityksen mukaan valtionosuus tulee edelleen kasvamaan voimakkaasti tulevina vuosikymmeninä, jos alivakuuttamiseen ei puututa. Tämä puolestaan aiheuttaa lisäpainetta valtion talouden sopeutustoimiin, veronkorotuksiin ja eläkemaksujen korotuksiin.
Alivakuuttaminen voi myös vääristää yrittäjien välistä kilpailuasetelmaa, jos osa yrittäjistä vakuuttaa työskentelynsä lain edellyttämällä työtulotasolla ja osa tätä matalammalla tasolla. Alivakuuttaminen tuo kilpailuetua itsensä alivakuuttaville yrittäjille suhteessa yrittäjiin, joiden vahvistettu työtulo vastaa lain edellyttämää tasoa.
Lisäksi alivakuuttamisella voi olla vaikutusta työmarkkinoiden rakenteeseen työn hinnoittelun kautta, jos yrittäjien työtä vakuutetaan jatkuvasti ja laajamittaisesti työntekijän vastaavaa vakuuttamista alhaisemmalla tasolla. Kun vastaavaa työtä palkansaajalla teettävän työnantajan tulee maksaa lakisääteiset sosiaaliturvamaksut työntekijälle työstä maksetun palkan perusteella, alivakuuttaminen voi käytännössä ohjata valintaa sen suhteen, palkataanko työtä tekemään työntekijä vai teetetäänkö työ yrittäjällä. Valiokunta toteaa kuitenkin, että joillakin yrittäjillä voi olla vaikeuksia työllistyä, jolloin yksinyrittäjyys on vaihtoehto työttömyydelle.
Työtulon arviointi
Esityksessä ei ehdoteta muutoksia työtulon vahvistamista ja tarkistamista koskevaan yrittäjän eläkelain 112 §:n perusperiaatteeseen työtulon määrittelystä. Näin ollen vahvistetun työtulon tulee edelleen vastata yrittäjän työpanoksen taloudellista arvoa, ei yritystoiminnan taloudellista tulosta.
Esityksessä ehdotetaan kuitenkin täsmennettäväksi työtulon vahvistamista ja tarkistamista koskevaa yrittäjän eläkelain 112 §:ää siltä osin, mitä tietoja eläkelaitos käyttää työtuloja vahvistaessaan. Voimassa olevaan 112 §:ään ehdotetaan lisättäväksi uusi 2 momentti, jonka mukaan työtuloa vahvistaessaan eläkelaitos pitää palkkana ja korvauksena yksityisen sektorin kyseisen toimialan kokoaikaista työtä tekevien mediaanipalkkaa. Lisäksi säännöksen mukaan eläkelaitos ottaa huomioon muut yrittäjän työpanoksen määrää, yrittäjätoiminnan laajuutta, yrittäjän ammattitaitoa ja yrittäjän työpanoksen arvoa kuvaavat tiedot.
Säännöksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan eläkelaitoksen tulee käyttää työtuloa vahvistaessaan kokonaisharkintaa ja ottaa huomioon tasapainoisesti kaikki sillä olevat ja sille esitetyt tiedot. Näin ollen mediaanipalkka ei ole perustelujen mukaan ainoa tekijä, jonka perusteella työtulo arvioidaan. Yrittäjä voi myös itse esittää muuta selvitystä, jonka eläkelaitoksen tulee ottaa huomioon työtulon määrittelyssä.
Valiokunta pitää myönteisenä, että ehdotetut työtulon vahvistamisessa huomioon otettavat tiedot lisätään lakiin, jotta varmistetaan lain yhdenmukainen soveltaminen kaikissa eläkelaitoksissa. Tämä tukee yrittäjien yhdenvertaista kohtelua ja estää kilpailun vääristymistä yrittäjien kesken. Valiokunta kuitenkin toteaa, että lakiin lisättäviksi ehdotetut harkinnassa apuna käytettävät tiedot ovat sellaisia, joita jo nyt otetaan huomioon vakiintuneessa soveltamiskäytännössä ja Eläketurvakeskuksen eläkelaitoksille antamissa soveltamissuosituksissa. Esitetty lainmuutos ei siten merkittävästi muuta nykyistä ohjeistusta, mutta se antaa tukea yhdenmukaiseen työtulon määrittelyyn eri eläkelaitoksissa.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on kuitenkin kiinnitetty huomiota siihen, että ehdotetun säännöksen sanamuodosta ei käy tarpeeksi selkeästi ilmi se, että kysymyksessä on kokonaisharkinta ja että mediaanipalkan lisäksi otetaan huomioon myös muita seikkoja. Lisäksi on kiinnitetty huomiota siihen, että erityisesti aloittavien yrittäjien, yksinyrittäjien ja pienten yrittäjien mediaaniansiotaso jää usein alhaisemmaksi kuin palkansaajien mediaaniansiotaso.
Valiokunta ehdottaa säännöstä muutettavaksi jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin kuvatulla tavalla niin, että säännöksen sanamuoto ohjaa eläkelaitosta kokonaisarvion tekemiseen. Kokonaisarvion osana otetaan huomioon mediaanipalkka, mutta tasapuolisesti myös muut ehdotetussa 112 §:n 2 momentissa mainitut seikat, kuten yrittäjän työpanoksen määrää, yrittäjätoiminnan laajuutta, yrittäjän ammattitaitoa ja yrittäjän työpanoksen arvoa kuvaavat tiedot, on otettava tasavertaisesti huomioon. Näin ollen YEL-työtulo voidaan asettaa mediaanipalkkaa pienemmälle tai suuremmalla tasolle yrittäjätoiminnan laadun ja laajuuden mukaan.
Valiokunta korostaa myös, että aloittavien yrittäjien työtulon arvioinnissa tulee erityisesti ottaa huomioon, että työpanoksen suuruudesta riippumatta yritystoiminnan alussa ei välttämättä synny taloudellista tulosta eikä siten maksukykyä, jolloin mediaanipalkan käyttäminen kaavamaisesti työtulon perusteena ei johda kohtuulliseen lopputulokseen.
Lisäksi valiokunta korostaa, että esityksessä ei ehdoteta muutoksia YEL-vakuutuksessa tällä hetkellä käytössä oleviin vakuutusmaksuun kohdistuviin huojennuksiin. Voimassa olevan yrittäjän eläkelain 115 §:n mukaan aloittava yrittäjä saa 22 prosentin alennuksen vakuutusmaksustaan jopa 4 vuoden ajaksi, mikä aika useimmissa tapauksissa riittää yrittäjätoiminnan vakiinnuttamiseen. Yrittäjällä on lisäksi yrittäjän eläkelain 116 §:n perusteella mahdollisuus YEL-vakuutusmaksujoustoon. Tällöin yrittäjä voi vakuuttaa eläketurvaansa suuremmalla tai pienemmällä vakuutusmaksulla vahvistettua työtuloaan muuttamatta, ja jouston ajalla eläke karttuu maksetun vakuutusmaksun mukaisesti.
Työtulojen säännönmukainen tarkistaminen
Esityksessä yrittäjän eläkelakiin ehdotetun uuden 112 a §:n mukaan kaikkien yrittäjien YEL-työtulot tarkistetaan jatkossa kolmen vuoden välein. Valiokunta pitää myönteisenä, että laki ohjaa jatkossa tarkistamaan työtulon säännöllisesti, jotta yrittäjän työtulo ei jäisi ensimmäisen arvion varaan mahdollisesti koko yrittäjäuran ajaksi.
Työtulon tarkistaminen vaikuttaa myös niiden yrittäjien työtuloihin, joilla on jo YEL-vakuutus voimassa. Tarkistus nykyisin voimassa oleviin YEL-vakuutuksiin tehtäisiin kolmen vuoden aikana. Esityksen perustelujen mukaan tarkistaminen on tarpeellisinta niille yrittäjille, joilla YEL-vakuutus on alkanut kauan aikaa sitten eikä työtuloon ole tehty tarkistuksia lainkaan tai pitkään aikaan.
Lakiehdotuksen voimaantulosäännöksen mukaan eläkelaitos tarkistaa vuoden 2023 loppuun mennessä niiden yrittäjien työtulot, joilla työtulo on alle 15 000 euroa, ellei yrittäjän työtuloon ole tehty tarkistusta muulla perusteella viimeisten kolmen kalenterivuoden aikana. Vuoden 2024 loppuun mennessä eläkelaitos tarkistaa niiden yrittäjien työtulot, joilla työtulo on välillä 15 000—25 000 euroa, ellei heidän työtuloonsa ole tehty tarkistusta viimeisten kolmen kalenterivuoden aikana. Vuoden 2025 loppuun mennessä eläkelaitos tarkistaa niiden yrittäjien työtulot, joilla työtulo on yli 25 000 euroa, ellei työtuloon ole tehty tarkistusta viimeisten kolmen kalenterivuoden aikana.
Voimaantulosäännöksen mukaan eläkelaitos voi nostaa yrittäjän vuosityötuloa korkeintaan 8 000 eurolla tai 20 prosenttia riippuen siitä, kumpi tarkoittaisi suurempaa muutosta työtuloon. Maksimikorotus minimityötulolla vakuuttaneen kuukausivakuutusmaksuun olisi tällöin noin 170 euroa.
Valiokunta pitää asiantuntijakuulemisen perusteella tarkoituksenmukaisena, että tarkistamisesta seuraavien muutosten vaikutuksia kohtuullistetaan ja jaksotetaan pidemmälle aikavälille, jotta yrittäjällä on aikaa sopeuttaa toimintaansa niin, että hänellä on mahdollisuus maksaa korkeampia YEL-vakuutusmaksuja. Valiokunta katsoo, että tarkistamisen ajallinen jaksottaminen on perusteltua erityisesti sen vuoksi, että Venäjän hyökkäyssota Ukrainaan on vaikuttanut hyödykkeiden hinnan nousun vuoksi välillisesti kansalaisten ostovoimaan ja siten myös yritystoimintaan. Lisäksi yrittäjän työtulo on vakiintunut tietylle tasolle sen vuoksi, että eläkelaitokset ovat mahdollistaneet YEL-työtulon määrittämisen yrittäjien ilmoituksen mukaisesti. Yrittäjien voidaan siten olettaa luottaneen vahvistetun YEL-työtulon olevan lainmukainen.
Valiokunta ehdottaa jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin kuvatulla tavalla 1. lakiehdotuksen voimaantulosäännön 4 momenttia muutettavaksi niin, että tarkistamisrajoituksia sovellettaisiin kahteen ensimmäiseen lain voimaantulon jälkeen tehtävään tarkistukseen. Nämä tarkistukset voisivat olla enintään 4 000 euroa kerrallaan.
Tämä tarkoittaisi sitä, että YEL-työtulon alarajalla (vuonna 2022 8 261,71 euroa) vakuuttaneen yrittäjän vuotuinen vakuutusmaksu voisi nousta ensimmäisessä tarkistuksessa vuoden 2022 tasossa 2 955 euroon eli 246,26 euroon kuukaudessa, mikä on noin 80 euroa korkeampi kuin nykyinen vähimmäismaksutaso. Tällä työtulon korotuksella ei olisi vielä vaikutusta yrittäjän muuhun sosiaaliturvaan, mutta se kerryttäisi kuitenkin korkeampaa työeläkettä. Viimeistään kolme vuotta ensimmäisen tarkistuksen jälkeen tehtävässä toisessa tarkistuksessa työtuloa voitaisiin jälleen korottaa enintään 4 000 eurolla, jos korotus on tarpeen yrittäjän työpanoksen arvon perusteeksi saatavan tiedon perusteella. Tällöin voitaisiin saavuttaa yhteensä 8 000 euron suuruinen korotus vuotuiseen työtuloon, ja sillä olisi myös muuta sosiaaliturvaa parantava vaikutus. Vuoden 2022 tasossa laskettuna 16 262 euron työtulon perusteella vuotuinen vakuutusmaksu olisi 3 919 euroa eli 326,6 euroa kuukaudessa. Tällä työtulon tasolla esimerkiksi sairausvakuutuslain mukaisen päivärahan määrä nousisi 23,5 prosenttia vähimmäistasoon nähden (30,71 euroa/pv > 37,94 euroa/pv). Valiokunta painottaa, että vakuutusmaksun suuruutta arvioitaessa on otettava huomioon, että YEL-vakuutusmaksut ovat verovähennyskelpoisia.
Yrittäjän eläke- ja sosiaaliturvajärjestelmän jatkokehittäminen
Valiokunta toteaa, että käsiteltävä oleva esitys lähinnä täsmentää yrittäjän työtulon arviointia koskevaa sääntelyä, mutta siinä ei ehdoteta laajempia muutoksia yrittäjän eläke- tai sosiaaliturvaa koskevaan sääntelyyn. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille yrittäjän eläkelain ja yrittäjän muun sosiaaliturvan laajemmat uudistamistarpeet, jotka liittyvät yrittäjätyön ja palkansaajana toimimisen yhteensovittamiseen, apurahalla työskentelyyn sekä pienimuotoisen ja satunnaista yritystoimintaa harjoittavien tilanteeseen. Valiokunta pitää tärkeänä, että yrittäjän eläke- ja sosiaaliturvajärjestelmän laajemmat uudistamistarpeet selvitetään ja että järjestelmän kehittämistä jatketaan. (Valiokunnan lausumaehdotus)
Lopuksi
Hallituksen esitys on valmisteltu virkatyönä sosiaali- ja terveysministeriössä. Valmisteluun ovat osallistuneet palkansaajakeskusjärjestöt, Elinkeinoelämän keskusliitto EK ry, Eläketurvakeskus, Kansaneläkelaitos, KT Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat, Suomen Yrittäjät ry ja valtiovarainministeriö. Luonnoksesta hallituksen esitykseksi on pyydetty lausunto vain Finanssivalvonnalta.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty runsaasti huomiota riittämättömään kuulemiseen esityksen valmistelun aikana. Valiokunta kiinnittää sosiaali- ja terveysministeriön huomiota siihen, että hyvän lainvalmistelun keskeisiin periaatteisiin kuuluu sidosryhmien riittävä kuuleminen säädösehdotuksista. Valtioneuvoston säädösvalmistelun kuulemisoppaan mukaan säädösehdotuksesta voidaan jättää kirjalliset lausunnot pyytämättä vain perustellusta syystä.