Yleistä
Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että lastensuojelulain 13 b §:ään lisätään uusi 2 momentti, jonka mukaan yhdellä lapsen asioista vastaavalla sosiaalityöntekijällä saa olla enintään 30 lasta asiakkaanaan. Säännöstä sosiaalityöntekijäkohtaisesta lastensuojeluasiakkaiden enimmäismäärästä sovelletaan vuoden 2024 alusta, mitä ennen lapsen asioista vastaavalla sosiaalityöntekijällä saa ehdotuksen mukaan olla enintään 35 lasta asiakkaanaan.
Esityksen tavoitteena on vahvistaa lapsen oikeuksien toteutumista lastensuojelussa sekä turvata lapsi- ja perhekohtaisen lastensuojelun tavoitteiden toteutuminen. Lastensuojeluasiakkaiden sosiaalityöntekijäkohtaisista enimmäismääristä säätämällä vähennetään sosiaalityöntekijän työkuormitusta ja näin parannetaan sosiaalityöntekijän mahdollisuuksia perehtyä lapsen asioihin ja sosiaalityön tekemiseen lapsen edun ja lastensuojelun tavoitteiden mukaisesti.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta katsoo, että lastensuojeluasiakkaiden enimmäismääristä säätäminen hallituksen esityksessä kuvatulla tavalla on oikeasuuntainen ja perusteltu muutos. Valiokunta kannattaa lakiehdotuksen hyväksymistä. Asiakasmäärämitoitus vahvistaa lapsen edun toteutumista lastensuojelussa, jolloin se toteuttaa YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen mukaista velvoitetta huolehtia lapsen edun ensisijaisuuden toteutumisesta kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa. Myös perustuslakivaliokunta katsoo lausunnossaan, että esityksen tavoite on sopusoinnussa perustuslain 6 ja 19 §:n sekä lapsen oikeuksien yleissopimuksen kanssa, ja sen voidaan katsoa osaltaan toteuttavan julkiselle vallalle perustuslain 22 §:ssä osoitettua toimeksiantoa turvata perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.
Valiokunta korostaa, että asiakkaiden enimmäismäärästä säätäminen ei yksin riitä ratkaisemaan hallituksen esityksessäkin (s. 5—12) kuvattuja lastensuojelussa olevia haasteita liittyen lastensuojelun asiakasmäärien ja huostaanottojen määrien kasvuun, monialaista tukea tarvitsevien lasten ja perheiden tarpeisiin vastaamiseen sekä henkilöstön saatavuuteen. Lastensuojelua ja lastensuojelun työtekijöiden työoloja ja työhyvinvointia tulee kehittää kokonaisvaltaisesti ottaen huomioon lapsen edun ensisijaisuuden periaate. Lisäksi sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää tärkeänä, että valmisteilla oleva lastensuojelulain uudistamista koskeva useita parannusehdotuksia sisältävä esitys tuodaan viivytyksettä eduskunnan käsittelyyn. Valiokunta painottaa, että myös perustuslakivaliokunta pitää lausunnossaan (kappale 4) valitettavana, että nyt käsiteltävänä olevalla esityksellä pyritään toteuttamaan vain yksi pistemäinen muutos eikä esimerkiksi muita aikaisemmin tämän muutoksen kanssa yhdessä valmisteltuja säädösmuutoksia.
Valiokunta korostaa myös ennalta ehkäisevän työn vahvistamisen ja lapsiperheiden sosiaali- ja vammaispalvelujen sekä päihde- ja mielenterveyspalvelujen saatavuuden turvaamisen merkitystä lastensuojelun tarpeen kuormituksen vähentämisessä. Kuten hallituksen esityksessä (s. 6) todetaan, lastensuojelu ei yksin pysty vastaamaan paljon tukea tarvitsevien lasten, nuorten ja perheiden tarpeisiin. Palvelujärjestelmän eri sektoreiden tulee toimia tiiviissä ja toimivassa yhteistyössä, jotta lapset, nuoret ja perheet saisivat tarvitsemansa palvelut mahdollisimman varhain ja oikea-aikaisesti. Painopisteen siirto ennalta ehkäisevään sosiaali- ja perhetyöhön sekä lasten ja nuorten hyvinvoinnin kokonaisvaltaiseen edistämiseen tukee myös sosiaali- ja terveydenhuollon rakenneuudistuksen ennalta ehkäisevän työn tavoitteita toimintansa aloittavilla uusilla hyvinvointialueilla.
Henkilöstömitoitus
Hallituksen esityksen mukainen säännös lapsen asioista vastaavan sosiaalityöntekijän asiakkaiden enimmäismäärästä koskee alle 18-vuotiaita lapsi- ja perhekohtaisen lastensuojelun asiakkuudessa olevia lapsia. Esityksen perustelujen mukaan sosiaalityöntekijälle ei tulisi ohjata muita asiakkaita, jos hänellä on jo 0—17-vuotiaita asiakkaita laissa säädetty enimmäismäärä.
Valiokunta katsoo, että lastensuojeluasiakkaiden enimmäismäärästä säätäminen parantaa todennäköisesti sosiaalityöntekijöiden työskentelyolosuhteita ja edistää siten lastensuojelun laatua, asiakasturvallisuutta ja vaikuttavuutta. Asiakkaiden enimmäismäärästä säätäminen tukee lastensuojelun sosiaalityöntekijän mahdollisuutta paneutua arviointi- ja päätöksentekotyöhön ja järjestää aikaa kohtaamiseen sekä laaja-alaiseen läheis- ja asiantuntijaverkostotyöhön.
Valiokunta korostaa, että ehdotettu mitoitus koskee asiakkaiden enimmäismäärää ja siitä tulee tarvittaessa poiketa alaspäin. Lain soveltamisessa on välttämätöntä ottaa huomioon, että lastensuojelun asiakkuudet ovat niiden vaatiman työmäärän suhteen erilaisia. Kuntien ja tulevien hyvinvointialueiden johdon tulee säännöllisesti seurata sosiaalityöntekijöiden asiakasmäärää, ja asiakasmäärä tulee sovittaa sellaiseksi, että sosiaalityöntekijän on mahdollista huolehtia lapsen edun turvaamisesta, oikeuksien toteutumisesta ja laadukkaasta lastensuojelusta. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, ettei hallituksen esityksen perusteluissa käy ilmi, miksi henkilöstömitoitukseksi on valittu 30 eikä Kansallisen lastensuojelun laatusuosituksen mukaista 25:tä lasta sosiaalityöntekijää kohden. Esityksessä tuodaan kuitenkin esille esimerkiksi sosiaalityöntekijöiden saatavuuteen liittyviä haasteita. Valiokunta pitää tärkeänä, että laatusuosituksen mukaista asiakkaiden enimmäismäärää pyritään edelleen noudattamaan. Hyviä esimerkkejä eri alueilta työn järjestämisestä tulee tutkia ja mallintaa niin, että asiakasmäärät pysyvät suosituksen mukaisina ja että hyvien toimintamallien käyttöönottoa voidaan edistää maanlaajuisesti.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa, että vähimmäismitoitus koskee lastensuojelun sosiaalityötä työn organisointitapaan katsomatta ja mitoituksen vaikutukset yksittäisen kunnan asemaan riippuvat keskeisesti siitä, miten sosiaalityö nykyisellään kunnassa on organisoitu. Etenkin pienissä kunnissa on käytössä yhdennetyn sosiaalityön organisointimalli, jolloin lapsen asioista vastaavalla sosiaalityöntekijällä voi olla lastensuojelun asiakkuuksien lisäksi vastuullaan muidenkin palveluiden asiakkaita. Valiokunta korostaa, että näissä tilanteissa kuntien ja hyvinvointialueiden tulee tehdä tilannekohtaista arviointia sosiaalityöntekijän asiakasmäärästä ja sen suhteesta täysi-ikäisten asiakkaiden määrään. Jos sosiaalityöntekijällä on samaan aikaan täysi-ikäisiä asiakkaita, hänellä ei voi lisäksi olla enimmäismäärää alle 18-vuotiaita asiakkaita. Valiokunta pitää tärkeänä, että sosiaalityöntekijän asiakkaiden kokonaismäärää seurataan. Vuoden 2023 alusta järjestämisvastuu siirtyy hyvinvointialueille, joilla on suurempina toimijoina lähtökohtaisesti paremmat mahdollisuudet organisoida myös lastensuojelun sosiaalityötä ja tehdä sisäisiä järjestelyjä, joilla mitoituksen toteutus voidaan varmistaa.
Vähimmäismitoitus koskee vain alle 18-vuotiaita lapsia, joten lastensuojelulain säännös lapsen asioista vastaavasta sosiaalityöntekijästä, tämän eri tehtävistä ja vastuista eivät koske täysi- ikäisiä lastensuojelun jälkihuollon asiakkaita. Hallituksen esityksen mukaan lastensuojelun vähimmäismitoituksella saattaa olla vaikutusta jälkihuollon piirissä olevien nuorten asemaan niissä kunnissa, joissa tehdään yhdennettyä sosiaalityötä siten, että alaikäisen lapsen asioista vastaava sosiaalityöntekijä jatkaa myös 18-vuotta täyttäneen jälkihuoltonuoren vastuutyöntekijänä. Näissä tilanteissa esitetty asiakasmitoitus voi johtaa siihen, että 18-vuotta täyttäneen jälkihuollon piirissä olevan nuoren asiakkuus siirretään toiselle työntekijälle, jos lapsen asioista vastaavan sosiaalityöntekijän ei ole mahdollista jatkaa nuoren vastuutyöntekijänä enimmäisasiakasmäärän puitteissa. Valiokunta korostaa, että laadukkaalla jälkihuollolla voidaan olennaisesti tukea nuoren itsenäistymistä ja varmistaa, että sijaishuollon aikana tavoitetut muutokset kantavat nuoren tulevaisuuteen. Valiokunta pitää tärkeänä, että esitetty lastensuojelun asiakasmitoitus ei heikennä laadukkaan jälkihuollon edellytyksiä ja asiakassuhteiden jatkuvuutta.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa ja perustuslakivaliokunnan lausunnossa kiinnitettiin huomiota henkilöstömitoituksen mahdolliseen vaikutukseen palvelujen saamiseen. Perustuslakivaliokunta korostaa lausunnossaan (kappale 7), että lapsen oikeus viime kädessä perustuslain 19 §:ään perustuviin ja myös tavallisessa laissa turvattuihin palveluihin on ensisijainen suhteessa henkilöstömitoituksen noudattamiseen. Perustuslakivaliokunta pitää selvänä, ettei lapsia voida jättää ottamatta heille kuuluvien palveluiden piiriin, vaikka lapsen asioista vastaavilla sosiaalityöntekijöillä olisi jo enimmäismäärä asiakkaita. Asiasta on perustuslakivaliokunnan mielestä syytä selvyyden vuoksi huolehtia myös säännösperusteisesti, esimerkiksi säätämällä laissa mahdollisuudesta tilapäiseen poikkeamiseen henkilöstömitoituksesta tilanteessa, jossa palveluiden järjestäminen sitä vaatii.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta painottaa, että lapsen oikeus perustuslain 19 §:n 1 momentin mukaiseen välttämättömään huolenpitoon ja perustuslain 19 §:n 3 momentin edellyttämiin riittäviin sosiaali- ja terveyspalveluihin tulee turvata kaikissa tilanteissa eli myös silloin kun lapsen asioista vastaavilla sosiaalityöntekijöillä on enimmäismäärä asiakkaita. Tällaisissa tilanteissa sosiaalityöntekijäkohtainen asiakkaiden enimmäismäärä saattaa tilapäisesti ylittyä. Kunnan ja tulevan hyvinvointialueen tulee kuitenkin toimia aktiivisesti tilanteen välittömäksi korjaamiseksi ja lastensuojelun asiakasmitoituksen saattamiseksi laissa edellytetylle tasolle lisäämällä henkilökuntaa tai poikkeusjärjestelyin esimerkiksi turvautumalla resurssityöntekijöihin tai siirtämällä johtavia työntekijöitä toimimaan lasten asioista vastaavina sosiaalityöntekijöinä.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa, että poikkeusmahdollisuudesta säätämisen riskinä on, että poikkeusmahdollisuuteen turvauduttaisiin toistuvasti ilman, että ryhdyttäisiin aktiivisesti yllä kuvattuihin toimiin asiakasmäärien tilapäisten ylittymisten hallitsemiseksi. Valiokunta kuitenkin korostaa, että sekä valtioneuvoston että kuntien ja tulevien hyvinvointialueiden tulee seurata ja valvoa mahdollisten ylitysten määriä ja kestoja lasten oikeuksien toteutumisen turvaamiseksi. Lisäksi valiokunta pitää ennalta ehkäisevän työn vaikuttavuuden kannalta tärkeänä, että lastensuojelun asiakasmäärien rinnalla seurataan sosiaalihuollon palvelujen asiakasmääriä sen arvioimiseksi, nostaako lastensuojelun sosiaalityön henkilöstömitoitus sosiaalihuollon omatyöntekijöiden lapsi- tai perhekohtaisia asiakasmääriä tai muodostaako mitoitus tosiasiallisesti kynnyksen lastensuojelun palveluihin pääsylle. Seurannan perusteella tulee tarvittaessa ryhtyä lainvalmisteluun sen varmistamiseksi, että henkilöstömitoitus ei vaikuta palvelujen saantiin.
Henkilöstön saatavuus
Hallituksen esityksessä ja valiokunnan asiantuntijakuulemisissa on kiinnitetty huomiota henkilöstön saatavuuteen. Myös perustuslakivaliokunta kiinnittää lausunnossaan huomiota sääntelyn toteutettavuuteen (kappale 18). Perustuslakivaliokunta pitää tärkeänä, etteivät muut palvelut heikkene sen seurauksena, että henkilöstöä siirtyy henkilöstömitoituksen piiriin kuuluviin tehtäviin, ja kiinnittää sosiaali- ja terveysvaliokunnan erityistä huomiota ammattitaitoisen ja pätevän henkilöstön saatavuuteen.
Ehdotettu asiakasmäärän rajaus vaatisi hallituksen esityksessä esitetyn arvion mukaan lain voimaan tullessa 80 ja kaksi vuotta lain voimaan tulon jälkeen kaikkiaan 359 uutta työntekijää nykyiseen verrattuna. Hallituksen esityksessä todetaan, että uudistus tehdään hyvin haastavassa henkilöstötilanteessa, koska sosiaalityön erityisasiantuntijoista on paljon pulaa isossa osassa maata. Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että henkilöstömitoituksen turvaamiseksi sosiaalityöntekijöiden koulutuspaikkoja lisätään noin 200 aloituspaikalla (s. 43).
Valiokunta pitää koulutuspaikkojen lisäämistä välttämättömänä, mutta se ei yksin riitä henkilöstön saatavuusongelman ratkaisemiseksi. Valiokunta kantaa erityisesti huolta lastensuojelussa jo työskentelevien sosiaalityöntekijöiden pysymisestä alalla. Kuten esityksessä on todettu, lastensuojelun työntekijöiden työhyvinvointiin liittyy paljon kuormitusta, joka vaikuttaa työntekijöiden jaksamiseen ja vaihtuvuuteen, mikä puolestaan heikentää laadukkaan työn edellytyksiä sekä työtekijän ja lapsen välisen luottamuksellisen suhteen syntymistä (s. 38). Esitetyllä henkilöstömitoituksella voi olla myönteinen vaikutus työn kuormittavuuteen ja työn pitovoimatekijöihin. Valiokunta kuitenkin korostaa, että mitoituksen ohella lastensuojelun kuormittavuuteen, työntekijöiden työoloihin, työhyvinvointiin sekä hyvään johtamiseen on tärkeää kiinnittää huomiota, jotta lastensuojeluun saadaan riittävästi koulutettua, ammattitaitoista ja motivoitunutta henkilöstöä ja alalla jo olevat sosiaalityöntekijät pysyvät alalla.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille myös lastensuojelun sisäisen työnjaon selkeyttäminen ja sosiaalityöntekijöiden sijaistamisen kelpoisuusvaatimusten joustavoittaminen vastauksena henkilöstön saatavuuden haasteisiin. Valiokunta korostaa, että lapsen asioista vastaavalla sosiaalityöntekijällä on erityinen vastuu lapsen edun ja hänen oikeuksiensa toteutumisessa. Kysymys on vaativasta erityistason asiantuntijatehtävästä, joka pitää sisällään vaativaa lapsen edun arviointityötä ja tähän perustuvaa päätöksentekoa sekä lapsen oikeuksien toteutumisen valvontaa. Tämän vuoksi valiokunta pitää perusteltuna, että hallituksen esityksessä ei ehdoteta sosiaalityöntekijöiden sijaistamisen kelpoisuusvaatimusten joustavoittamista.
Valiokunta kuitenkin katsoo, että lastensuojelun sosiaalityössä eri koulutustaustoista tulevien ammattilaisten välistä työnjakoa ja tehtävärakenteita tulee kehittää lapsen vastuusosiaalityöntekijän kelpoisuusvaatimuksista tinkimättä niin, että vastuusosiaalityöntekijä selviytyy vastuustaan ja lastensuojelu vastaa nykyistä paremmin asiakkaiden tarpeisiin. Lisäksi valiokunta pitää perusteltuna, että hallitus arvioi sosiaalialan ylemmän ammattikorkeakoulututkinnon (sosionomi ylempi AMK-tutkinto) sisältöä ja sen kehittämistä sekä tutkinnon suorittaneiden jatkokoulutustarpeita niin, että koulutus vastaisi tulevaisuudessa nykyistä paremmin lastensuojelun haastavaan henkilöstötilanteeseen.
Voimaantulo
Hallituksen esityksen mukaisen henkilöstömitoituksen on tarkoitus tulla voimaan vuoden 2022 alusta niin, että 1.1.2022 alkaen yhdellä lapsen asioista vastaavalla sosiaalityöntekijällä saa olla vastuullaan enintään 35 lasta ja 1.1.2024 alkaen enintään 30 lasta. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty voimaantulon lykkäämistä vuoden 2023 alkuun henkilöstön saatavuusongelmien vuoksi.
Valiokunta katsoo, että lasten edun ja oikeuksien turvaamisen näkökulmasta ei ole perusteita lykätä voimaantuloa henkilöstön saatavuusongelmien vuoksi. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan nykyinen suositus lastensuojelun sosiaalityön asiakkuuksien enimmäismäärästä ei ole ollut riittävä keino laadukkaan lastensuojelun sosiaalityön varmistamiseksi ja velvoittavuuden puute on johtanut suureen alue- ja kuntakohtaiseen vaihteluun lastensuojelun sosiaalityön asiakasmäärissä. Vuoden 2022 alusta voimaan tuleva mitoitus 35 lasta yhtä sosiaalityöntekijää kohden on laskettu valtakunnallisen keskiarvon mukaan, joten osassa kuntia mitoituksen voimaantulo ei välttämättä aiheuta toimenpiteitä. Tiukemman mitoituksen voimaan tullessa järjestämisvastuu on jo siirtynyt hyvinvointialueille, joilla on suurempina järjestäjinä kuntia paremmat mahdollisuudet varmistaa mitoituksen toteutuminen työn organisoinnilla ja sisäisillä järjestelyillä. Lisäksi valiokunta korostaa, että mitoituksen voimaantulo ennen järjestämisvastuun siirtymistä hyvinvointialueille tukee lastensuojelun sosiaalityöntekijäresurssin pitkäjänteistä varmistamista.
Seuranta
Perustuslakivaliokunta pitää lausunnossaan välttämättömänä, että lainsäädännön vaikutuksia lastensuojelupalveluihin ja merkitystä lasten oikeuksien toteutumiseen seurataan tarkoin (kappale 19). Myös sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää ehdottoman tärkeänä, että esitetyn henkilöstömitoituksen vaikutuksia lastensuojelupalvelujen ja muiden sosiaalihuollon palvelujen saatavuuteen ja toteuttamiseen sekä lapsen edun toteutumiseen seurataan ja arvioidaan ja arvioinnin pohjalta ryhdytään tarvittaessa toimenpiteisiin lainsäädännön muuttamiseksi (Valiokunnan lausumaehdotus).