HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi työttömyysturvalakia, työttömyysturvalain muuttamisesta annettua lakia, työvoimapalveluiden järjestämisestä annettua lakia, julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annettua lakia sekä työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annettua lakia.
Muutokset koskisivat ansiopäivärahan määrää, palkansaajan työssäoloehdon kertymistä sekä kuntien velvollisuutta järjestää kuntoutus-, koulutus- tai työntekomahdollisuus eräille työttömille työnhakijoille.
Ehdotuksen mukaan ansiopäivärahan määrää porrastettaisiin niin, että ansiopäiväraha alenisi työttömyyden pitkittyessä. Ansiopäivärahaa alennettaisiin ensimmäisen kerran, kun työttömyyspäivärahaa on maksettu 40 työttömyyspäivältä ja toisen kerran, kun sitä on maksettu 170 työttömyyspäivältä. Ensimmäisen portaan kohdalla ansiopäiväraha alenisi 20 prosenttia ja toisen kohdalla 25 prosenttia suhteessa siihen ansiopäivärahaan, joka perustuu työssäoloehdon ajalta kertyneeseen ansiopäivärahan perusteena olevaan palkkaan. Ansiopäivärahan leikkaus ei siis kertautuisi.
Ansiopäivärahan alentaminen tehtäisiin alentamalla ansio-osaa tai korotettua ansio-osaa niin paljon, että perus- ja ansio-osasta muodostuva ansiopäiväraha alentuisi kokonaisuudessaan edellä todetun verran. Ansiopäiväraha ei kuitenkaan voisi olla pienempi kuin peruspäiväraha tai peruspäiväraha korotettuna työllistymistä edistävien palveluiden ajalta maksettavalla korotusosalla.
Työttömyyspäivärahan perusteena olevia palkansaajan työssäoloehtoa koskevia säännöksiä muutettaisiin niin, että palkkatuettu työ ei jatkossa pääsääntöisesti lainkaan kerryttäisi työssäoloehtoa. Pääsäännön estämättä alentuneesti työkykyisen työllistämiseksi solmittu palkkatuettu työ ja yli 60 vuotiaan pitkäaikaistyöttömän työllistämiseksi solmittu palkkatuettu työ kuitenkin kerryttäisi työssäoloehtoa. Tällöin työssäoloehtoa ei kuitenkaan kerryttäisi palkkatuetun työn ensimmäiset 10 kuukautta. Näissä tilanteissa, nykytilaa vastaavasti, työssäoloehdossa huomioitaisiin 75 prosenttia työssäoloehtoa kerryttävistä kuukausista.
Työssäoloehdon kertymisen sijasta työllistyminen palkkatuetussa työssä olisi peruste pidentää palkansaajan työssäoloehdon tarkastelujaksoa siltä osin kuin se ei ehdotetun poikkeussäännöksen perusteella kerryttäisi työssäoloehtoa. Tämä vastaa nykytilaa siltä osin kuin palkkatuettu työ ei nykyisin kerrytä työssäoloehtoa. Esityksessä ehdotetaan myös, että palkkatuettu työ voitaisiin ottaa kokonaisuudessaan huomioon täytettäessä eräitä työttömyysturvaseuraamuksia tai kerrytettäessä työmarkkinatuen odotusaikaa. Nykyisin näissä tilanteissa huomioidaan vain se osa palkkatuetusta työstä, joka kerryttää työssäoloehtoa.
Edelleen esityksessä ehdotetaan luovuttavaksi eräistä ikäsidonnaisista työttömyysturvaa koskevista poikkeussäännöksistä. Esityksen mukaan palkansaajan työssäoloehtoa ei kerryttäisi sellainen kuntoutus-, koulutus- tai työntekomahdollisuus, jonka kunta on velvollinen järjestämään ikää koskevat ehdot täyttävälle työttömälle työnhakijalle, jonka oikeus palkansaajan työttömyyspäivärahaan on päättymässä. Koska tällaisen velvoitteen perusteella järjestettävä palkkatukityö tai palvelu ei jatkossa voisi kerryttää työssäoloehtoa, kunnan velvoitteita koskevat säännökset esitetään kumottaviksi. Samoin kumottaisiin ne ansiopäivärahan suuruutta koskevat suojasäännökset, jotka liittyvät näihin ikäsidonnaisiin poikkeussäännöksiin. Lisäksi esityksessä ehdotetaan kumottavaksi 58 vuotta täyttäneitä koskeva suojasäännös, jonka perusteella palkansaajan tai yrittäjän ansiopäivärahan taso ei voi alentua, jos henkilö täyttää työssäoloehdon täytettyään mainitun ikärajan.
Esityksessä ehdotetaan myös tehtäväksi eräitä palkansaajan työssäoloehdon pidentymiseen liittyviä muutoksia omavastuuajan asettamista ja palkansaajan ansiopäivärahan perusteena olevan palkan uudelleen määrittelyä koskeviin säännöksiin.
Pääministeri Petteri Orpon hallituksen hallitusohjelman mukaan hallitus on sitoutunut julkisen talouden rahoitusaseman kohentamiseksi vahvistamaan julkista taloutta toimenpidekokonaisuudella, joka vahvistaa julkista taloutta nettomääräisesti kuudella miljardilla eurolla vuoden 2027 tasossa. Neljä miljardia tästä on tarkoitus toteuttaa menosopeutuksilla ja kaksi miljardia työllisyyttä parantavilla toimenpiteillä. Tämän esityksen toimenpiteet ovat osa kannustinloukkujen purkamisen kokonaisuutta, ja niillä tavoitellaan nettomääräisesti noin 276 miljoonan euron menosopeutusta sekä noin 18 700 henkilön työllisyyskasvua. Työllisyyden kasvun arvioidaan vahvistavan julkista taloutta noin 458 miljoonalla eurolla. Yhteensä julkisen talouden arvioidaan vahvistuvan noin 734 miljoonalla eurolla.
Esitys liittyy valtion vuoden 2024 ensimmäiseen lisätalousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.
Lait on pääsääntöisesti tarkoitettu tulemaan voimaan 2.9.2024. Laki työttömyysturvalain muuttamisesta annetun lain eräiden säännösten kumoamisesta ja laki työttömyysturvalain 5 luvun 4 §:n muuttamisesta on kuitenkin tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2025.
VALIOKUNNAN YLEISPERUSTELUT
Yleistä
Esityksessä ehdotetaan muutoksia ansiopäivärahan määrään, palkansaajan työssäoloehdon kertymiseen palkkatuetussa työssä sekä eräisiin työttömyysturvan ikäsidonnaisiin poikkeusäännöksiin. Esityksen tavoitteena on pääministeri Petteri Orpon hallituksen hallitusohjelman linjausten mukaisesti yksinkertaistaa työttömyysturvajärjestelmää, lisätä työllisyyttä parantamalla työllistymiseen liittyviä kannustimia sekä vahvistaa julkista taloutta.
Esityksen mukaan ansiopäivärahan määrää porrastetaan niin, että ansiopäiväraha alenee työttömyyden pitkittyessä. Esityksessä ehdotetaan myös, että palkkatuettu työ ei enää pääsääntöisesti kerrytä työssäoloehtoa. Lisäksi esityksessä ehdotetaan luovuttavaksi ikäsidonnaisista työttömyysturvan poikkeussäännöksistä koskien palkansaajan työssäoloehdon kertymistä ja kuntien velvollisuutta järjestää kuntoutus-, koulutus- tai työntekomahdollisuuksia tietyille työttömien erityisryhmille.
Ehdotetut muutokset ovat osa kannustinloukkujen purkamisen kokonaisuutta, johon liittyen eduskunta on jo hyväksynyt työttömyysturvaa koskevia muutoksia (HE 73/2023 vp; L 1300/2023). Nyt käsiteltävänä olevien muutosten tavoitteena on vähentää työttömyysetuusmenoja noin 373 miljoonalla eurolla, mikä vahvistaa julkista taloutta nettomääräisesti noin 276 miljoonaa eurolla. Lisäksi esityksen on arvioitu lisäävän työllisyyttä noin 18 700 henkilöllä, minkä arvioidaan vahvistavan julkista taloutta 458 miljoonalla eurolla. Yhteensä ehdotetuilla muutoksilla on arvioitu voitavan saavuttaa noin 734 miljoonan euron julkista taloutta vahvistava vaikutus.
Ehdotettujen muutosten arvioidaan heikentävän kuntien taloutta vuositasolla noin 5 miljoonalla eurolla, mikä johtuu pääasiassa verokertymän pienenemisestä sekä toimeentulotukimenojen kasvusta. Arvioitujen työllisyysvaikutusten myötä ehdotettujen muutosten arvioidaan kuitenkin vahvistavan kokonaisuutena kuntataloutta 60 miljoonalla eurolla.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää esityksen tavoitteita työttömyysturvajärjestelmän kannustavuuden lisäämisestä, julkisen talouden vahvistamisesta ja tukijärjestelmän yksinkertaistamisesta perusteltuina ja puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä. Kannustinloukkujen vähentäminen ja työllisyyden lisääminen turvaavat myös sosiaaliturvajärjestelmän kestävyyttä pitkällä aikavälillä ja lisäävät työvoiman saatavuutta. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä tässä mietinnössä esitetyin huomioin, mutta ehdottaa jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa muutoksia 1. lakiehdotuksen siirtymäsäännöksiin.
Perustuslakivaliokunnan lausunnon (PeVL 8/2024 vp, kpl 3) mukaan ehdotetun sääntelyn tavoite työllisyyden lisäämisestä kiinnittyy perustuslain 18 §:n 2 momentissa säädettyyn työllisyyden edistämisvelvollisuuteen. Ottaen huomioon hallituksen esityksessä esitetyt arviot työllisyyden vahvistumisesta, lakiesityksellä voidaan perustuslakivaliokunnan mukaan katsoa olevan merkitystä perustuslain 18 §:n 2 momentin mukaisen työllisyyden edistämisvelvoitteen kannalta (ks. PeVL 32/2022 vp, kpl 3). Perustuslakivaliokunnan mukaan lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.
Ansioturvan porrastaminen
Työttömyysturvalain 6 lukuun ehdotetun uuden 3 a §:n mukaan ansiopäivärahaa alennetaan 20 prosentilla, kun työttömyyspäivärahaa on maksettu 40 työttömyyspäivältä ja 25 prosentilla, kun sitä on maksettu 170 työttömyyspäivältä. Ansiopäivärahaa alennetaan suhteessa siihen ansiopäivärahaan, joka perustuu työssäoloehdon ajalta kertyneeseen ansiopäivärahan perusteena olevaan palkkaan. Ansiopäivärahan alentaminen ei siten kertaudu.
Ansiopäivärahaa alennetaan esityksen mukaan sen maksamisen syystä riippumatta. Näin ollen alentaminen koskee paitsi työttömyyden tai lomautuksen perusteella maksettavaa kokonaan työttömän etuutta, myös soviteltua ansiopäivärahaa ja työllistymistä edistävän palvelun ajalta maksettavaa korotettua ansio-osaa. Palvelun ajalta ansiopäiväraha on vähintään korotusosalla korotetun peruspäivärahan suuruinen. Ansiopäivärahan maksaminen alennettuna koskee myös niin kutsutuilta lisäpäiviltä maksettavaa ansiopäivärahaa.
Ansiopäivärahan porrastamisen tavoitteena on nopeuttaa työttömän työllistymistä. Esityksessä (s. 21—22) viitattujen tutkimusten mukaan ansiopäivärahan tasolla ja päivärahakauden enimmäisajalla on suoria vaikutuksia työttömän kannusteisiin työllistyä. Esityksen mukaan porrastamisen arvioidaan lisäävään työllisyyttä noin 12 800 henkilöllä.
Valiokunta pitää perusteltuna, että työttömiä kannustetaan vastaanottamaan työmarkkinoilla tarjolla olevaa työtä jo varhaisessa vaiheessa työttömyyttä. Nopeampi työllistyminen parantaa henkilön toimeentuloa, elintasoa ja hyvinvointia. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on toisaalta tuotu esille, että matalampi työttömyysturva voi heikentää työttömän mahdollisuuksia etsiä hänen osaamistaan vastaavaa työtä, jolloin työn tuottavuus heikkenee, tuleva ansiokehitys on heikompi ja työpaikan vaihdokset lisääntyvät.
Nykyistä suuremman osan työllistyessä varhaisemmassa vaiheessa työvoimapalveluiden resursseja voidaan kohdentaa enemmän haastavammassa asemassa olevien palveluiden järjestämiseen. Uudistus myös lisää kannustimia vastaanottaa työllistymistä edistäviä palveluja, jos työnhakijan osaaminen ja muut ominaisuudet eivät vastaa sen hetkisiä työmarkkinoiden vaatimuksia. Valiokunta kuitenkin painottaa, että myönteiset työllisyysvaikutukset edellyttävät, että julkinen työvoimapalvelu kykenee tosiasiallisesti vastaamaan riittävästi palveluiden lisääntyneeseen kysyntään.
Esityksen vaikutusarvioinnit osoittavat, että ehdotetut muutokset heikentävät työttömän toimeentuloa merkittävästi, jos työtön ei kannusteiden lisääntymisestä huolimatta työllisty. Vaikutusarvioinneissa ei ole kuitenkaan otettu huomioon mahdollisia käyttäytymismuutoksia tai työllisyyden lisääntymistä.
Vaikutusarviointien mukaan ansiopäivärahaa maksetaan alennettuna noin 80 000 henkilölle, joista noin 45 000:lla sitä alennetaan 20 prosentilla ja noin 35 000:lla 25 prosentilla. Esityksen mukaan 20 prosentin porrastus pienentää keskimääräistä täyttä päivärahaa noin 300 eurolla ja 25 prosentin porrastus noin 330 eurolla kuussa. Suurin osa ansiopäivärahaa saavista on ansainnut ennen työttömyyttä 2 000—2 500 €/kk, jolloin ansiopäiväraha on 1 306—1 522 €/kk ja se laskee porrastusten myötä 40 päivän jälkeen 1 045—1218 €/kk ja 170 päivän jälkeen 980—1 142 €/kk. Ansiopäivärahan määrän alentamisen vaikutus kasvaa euromääräisesti henkilön päivärahan tason mukaan. Ansiopäivärahan porrastaminen kohdentuu erityisesti kokonaan työttömiin ansiopäivärahan saajiin, ja vaikutukset lomautettuihin ja soviteltua etuutta saaviin ovat suhteellisesti pienemmät.
Ansioturvan porrastus heikentää työttömyysvakuutuksen tarjoamaa vakuutusturvaa, koska työttömyysvakuutusmaksuilla ja kassan jäsenmaksuilla rahoitettavan ansioturvan taso laskee. Esityksen vaikutusarviointien (s. 54) mukaan reilulla 3 000 henkilöllä ansiopäivärahan taso laskee porrastuksen myötä peruspäivärahan suuruiseksi (800 €/kk). Korkeintaan 1 500 euroa ansaitsevilla ansiopäiväraha on porrastuksen myötä vain hieman peruspäivärahaa suurempi. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ansiopäiväraha voi laskea peruspäivärahan tasolle tai vain hieman sitä suuremmaksi noin 20 000 etuudensaajalla, elleivät he työllisty ennen ansiopäivärahan porrastusta. Yrittäjäkassan jäsenistä porrastus tulee laskemaan noin kolmasosasalla ansiopäivärahan peruspäivärahan tasolle, koska yrittäjäkassan jäsenen keskimääräinen ansiopäivärahan taso on matalampi kuin palkansaajilla. Valiokunta toteaa, että vakuutusturvan heikkeneminen porrastuksen myötä voi vähentää halukkuutta järjestää työttömyyden ajan turva ansioperusteisena työttömyyskassan jäsenenä.
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan arvioinut ansiopäivärahan porrastusta perustoimeentuloturvaa koskevan perustuslain 19 §:n 2 momentin ja omaisuuden suojaa koskevan perustuslain 15 §:n kannalta. Perustuslakivaliokunta viittaa lausunnossaan aikaisempaan lausuntokäytäntöönsä, jonka mukaan työttömyysetuuksista työttömyyspäivärahan peruspäiväraha ja sitä suuruudeltaan vastaava ansiopäivärahan perusosa sekä työmarkkinatuki, joka täysimääräisenä on peruspäivärahan suuruinen, ovat perustuslain 19 §:n 2 momenttiin liittyviä sosiaaliturvan etuusjärjestelmiä (PeVL 16/1996 vp, s. 1/II, PeVL 46/2002 vp, s. 2/I, PeVL 25/2013 vp, s. 2/II). Ansiopäivärahan ansio-osaa koskeva muutosehdotus ei siten vaikuta perustuslain 19 §:n 2 momentissa tarkoitettuun perustoimeentulon turvaan. Perustuslakivaliokunta ei ole pitänyt ansio-osan lyhentämistä myöskään perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuuden suojan kannalta ongelmallisena (PeVL 25/2013 vp, s. 2—3) ja sama arvio koskee lausunnon mukaan myös ehdotettua sääntelyä ansiopäivärahan alentamisesta.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty huolta siitä, että ensimmäinen porras vaikuttaa ansiopäivärahaa alentavasti jo 40 päivän jälkeen, mikä on työnhakuun ja rekrytoinnin kestoon tarvittavaan aikaan suhteutettuna verrattain lyhyt aika. Lisäksi esitetty porrastus on jyrkkä verrattuna verrokkimaiden porrastusjärjestelmiin, koska esimerkiksi Ruotsissa ensimmäinen porrastus tulee voimaan vasta viiden kuukauden työttömyyden jälkeen ja porrastus on lievempi. Ehdotettu porrastus myös kasvattaa ansiopäivärahan tasoeroa suhteessa verokkimaihin etenekin matalilla palkkatasoilla.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa on esitetty myös vaihtoehtoisia tapoja toteuttaa ansioturvan porrastaminen niin, että porrastus tapahtuisi myöhemmässä vaiheessa työttömyyttä. Vaihtoehtoisia malleja on esitelty myös hallituksen esityksessä (s. 102). Valiokunnan sosiaali- ja terveysministeriöltä saaman selvityksen mukaan esitetyillä vaihtoehtoisilla tavoilla ei kuitenkaan voida saavuttaa hallituksen esityksen mukaista säästövaikutusta.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että ansiopäivärahan alentamisen ulottaminen korotettuun ansio-osaan voi heikentää kannusteita osallistua osaamista parantaviin työllistymistä edistäviin palveluihin, mikä on tunnistettu myös hallituksen esityksessä. Korotetun ansio-osan tarkoituksena on kannustaa työttömiä hakeutumaan palveluihin sekä parantaa omaa osaamistaan ja tätä kautta työllistymistään. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan hallitusohjelmassa työttömyysturvan uudistamiselle tavoiteltua suoraa säästövaikutusta ei kuitenkaan saavutettaisi, jos ansiopäivärahan porrastusta ei ulotettaisi myös korotettuun ansio-osaan. Lisäksi työllistymistä edistävään palveluun osallistuvan korotettu ansio-osa on kuitenkin aina vähintään perusturvan korotusosan suuruinen, joten työllistymistä edistävään palveluun osallistuvan ansiopäiväraha on ehdotetun muutoksen jälkeenkin korkeampi kuin työttömyyden perusteella ansiopäivärahaa saavan etuus.
Valiokunta toteaa, että ansiopäivärahan porrastaminen kohdistuu erityisesti niihin työttömiin, joiden mahdollisuudet reagoida muutoksiin kannustimissa ja työllistyä ovat heikommat, kuten esimerkiksi ikääntyneillä työttömillä. Valiokunta painottaa, että pitkittyneen työttömyyden taustalla on usein työkykyyn tai osaamiseen liittyviä syitä, joihin ei voida vaikuttaa yksin taloudellisia kannusteita lisäämällä. Valiokunta pitää tärkeänä, että työvoimapalveluissa kiinnitetään huomiota työnhakijoiden työkyvyn ja osaamisen edistämiseen. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty myös erityisesti huomiota ansiopäivärahan porrastamisen ulottamiseen työttömyysturvan lisäpäivillä olevien ansiopäivärahaan. Lisäpäiville siirtyneillä ei ole muista ansiopäivärahan saajista poiketen mahdollisuutta täyttää työssäoloehtoa uudelleen, joten ansiopäivärahan alentaminen 25 prosentilla merkitsee pysyvää muutosta lisäpäiville siirtyneen henkilön etuuden määrään.
Palkkatuettua työtä koskevat muutokset
Esityksen toinen keskeinen muutos koskee palkkatuettua työtä. Palkkatuetun työn tarkoituksena on edistää työllistymistä avoimille työmarkkinoille. Lisäksi palkkatuetulla työllä edistetään alentuneesti työkykyisen sekä 60 vuotta täyttäneen, pitkään työttömänä olleen mahdollisuuksia saada työtä ja osallistua työelämään. Nykyisin palkkatuetusta työstä 75 prosenttia kerryttää palkansaajan työssäoloehtoa ja loppuosa pidentää työssäoloehdon tarkastelujaksoa.
Esityksessä ehdotetaan, että palkkatuettu työ ei enää pääsääntöisesti kerrytä työssäoloehtoa. Työssäoloehdon kertymisen sijasta työllistyminen palkkatuetussa työssä on peruste pidentää palkansaajan työssäoloehdon tarkastelujaksoa.
Valiokunta pitää tarkoituksenmukaisena, että työvoimapalveluilla tuetaan ensisijaisesti työtöntä työllistymään avoimille työmarkkinoille. Ehdotettu muutos vähentää esityksen mukaan palkkatukeen liittyvää vuotoa, jolla viitataan tilanteisiin, joissa tukea on myönnetty työsuhteeseen, joka olisi syntynyt ilman palkkatukea.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan lausunnon mukaan ehdotettu muutos parantaa palkkatuetun työn vaikuttavuutta ja edistää resurssien kohdentamista aiempaa voimakkaammin vaikuttaviin palveluihin. Vuoden 2025 alusta palkkatuen myöntämisestä vastaavat kuntapohjaiset työvoimaviranomaiset, joiden toimintaa ohjaa kuntien rahoitusvastuu työttömyysetuuksista, joka kasvaa asteittain työttömyyden pitkittyessä. Rahoitusvastuun tason perusteena oleva päivälaskurin laskenta alkaa alusta, kun henkilö täyttää palkansaajan työssäoloehdon. Ehdotettujen muutosten myötä palkkatuettu työ ei enää kerrytä työssäoloehtoa eikä kunnalla ole siten intressiä myöntää palkkatukea vain rahoitusvastuusta vapautuakseen, vaan kannustimena toimii palkkatuetun työn vaikuttavuus. Lausunnon mukaan palkkatuettu työ on tällöin työvoimaviranomaisen näkökulmasta muihin julkisiin työvoimapalveluihin verrattava palvelu ja ehdotetut muutokset voivat näin ollen parantaa palkkatuetun työn vaikuttavuutta ja edistää resurssien kohdentamista aiempaa voimakkaammin vaikuttaviin palveluihin.
Ehdotettu muutos laskee niiden henkilöiden työttömyysturvan tasoa, jotka eivät palkkatuetun työn jälkeen työllisty avoimille työmarkkinoille ja joille ei ole kertynyt työttömyyspäivärahaan oikeuttavaa työssäoloehtoon luettavaa työtä palkkatukijaksoa edeltävältä ajalta. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että monelle vaikeassa työmarkkina-asemassa oleville henkilöille, kuten nuorille, ikääntyneille, osatyökykyisille, maahanmuuttajille ja pitkäaikaistyöttömille palkkatuettu työ voi olla ainoa keino päästä työmarkkinoille. Valiokunta pitää tärkeänä, että vaikeasti työllistyville ryhmille kohdennettuja työvoimapalveluita kehitetään.
Valiokunta pitää myönteisenä, että esityksessä on otettu huomioon vaikeimmin työllistyvien työttömien ryhmä. Esityksen mukaan alentuneesti työkykyisen työllistämiseksi solmittu palkkatuettu työ ja yli 60-vuotiaan pitkään työttömänä olleen työllistämiseksi solmittu palkkatuettu työ kerryttää työssäoloehtoa ensimmäisen 10 kuukauden ylittävältä osalta palkkatuettua työsuhdetta. Näissä tilanteissa työssäoloehdossa huomioidaan 75 prosenttia työssäoloehtoa kerryttävistä kuukausista ja loppuosa pidentää tarkastelujaksoa.
Lisäksi esityksessä ehdotetaan, että palkkatuettu työ otetaan kokonaisuudessaan huomioon täytettäessä eräitä työttömyysturvaseuraamuksia tai kerryttäessä työmarkkinatuen odotusaikaa. Nykyisin näissä tilanteissa huomioidaan vain se osa palkkatuetusta työstä, joka kerryttää työssäoloehtoa. Ehdotettu muutos nopeuttaa nykytilaan verrattuna työttömyysetuusoikeuden alkamista.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota hallituksen esityksessäkin tunnistettuun seuraukseen siitä, että palkkatukea koskeva ehdotus asettaa työsuhteisessa työssä olevat henkilöt eriarvoiseen asemaan työttömyysturvassa. Työssäoloehto kertyy kaikesta muusta työsuhteisesta työstä, mutta ehdotettujen muutosten jälkeen ei enää pääsääntöisesti työstä, johon työnantaja on saanut palkkatukea.
Perustuslakivaliokunnan mukaan ehdotettu sääntely ei kokonaisuutena arvioiden muodostu ongelmalliseksi yhdenvertaisuutta koskevan perustuslain 6 §:n 1 momentin kannalta. Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan ehdotetulle sääntelylle on esitetty hyväksyttäviä, työllisyyden edistämiseen ja palkkatuen kohdistumiseen sekä palkkatuen rahoitukseen julkisista varoista kiinnittyviä perusteluja. Lausunnon mukaan sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta on merkityksellistä, että alentuneesti työkykyisen työllistämiseksi solmittu palkkatuettu työ ja yli 60-vuotiaan pitkäaikaistyöttömän työllistämiseksi solmittu palkkatuettu työ kerryttää edelleen työssäoloehtoa. Lisäksi työllistyminen palkkatuetussa työssä on edelleen peruste pidentää palkansaajan työssäoloehdon tarkastelujaksoa siltä osin kuin se ei ehdotetun säännöksen perusteella kerryttäisi työssäoloehtoa ja palkkatuettu työ voidaan ottaa kokonaisuudessaan huomioon täytettäessä eräitä työttömyysturvaseuraamuksia tai kerrytettäessä työmarkkinatuen odotusaikaa. Lausunnon mukaan olisi kuitenkin perustellumpaa, että palkkatuettu työ kerryttäisi ainakin osittain työssäoloehtoa.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää lisäksi erityisesti huomiota siihen hallituksen esityksessäkin (s. 118) mainittuun seikkaan, että ehdotus voi osaltaan johtaa erilaisten työn tukemisen muotojen (esim. työllistymisen tueksi myönnettävät setelit) myötä työllistyvien erilaiseen kohteluun työssäoloehtoa laskettaessa. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan yhdenvertaisuuden kannalta perustellumpaa olisi, ettei työssäoloehdon kertyminen olisi riippuvaista työn tukemisen muodosta.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää perustuslakivaliokunnan tavoin tärkeänä, että muutosten vaikutuksia yhdenvertaisuuden toteutumiseen seurataan. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan jälkiseurannan tekeminen on vain rajoitetusti mahdollista silloin, jos palkkatyötä koskevan sopimuksen solmimista edistetään sellaisella taloudellisella tuella kuin esimerkiksi työllistymisen tueksi myönnettävät setelit, josta ei säädetä julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa. Valiokunta pitää tärkeänä, että vuoden 2025 alusta toimintansa aloittavat järjestämisvastuualueet tuottaisivat tietoa myös tällaisista järjestelyistä, jotta jälkikäteinen arviointi olisi mahdollista ja jotta työllisyyden tukemisen eri keinojen vaikuttavuudesta saataisiin tietoa.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta kiinnittää työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan tavoin huomiota siihen, että ehdotetuilla muutoksilla voi olla vaikutusta palkkatuetun työn määrään, koska palkkatuettu työ voi muuttua työttömän työnhakijan näkökulmasta vähemmän houkuttelevaksi. Palkkatuella työllistyminen on kuitenkin esityksen mukaan edelleen useimmissa tilanteissa taloudellisesti kannattavaa, koska pääsääntöisesti työstä saatava palkka ylittää työttömyysetuuden määrän ja palkkatuella työllistyminen voi edistää työllistymistä myös pidemmällä aikavälillä.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan lausunnon mukaan julkiselle sektorille tai kolmannelle sektorille palkkatuella työllistämisen työllisyysvaikutukset ovat vähäisempiä kuin yrityksiin työllistettyjen kohdalla. Koska ehdotettujen muutosten seurauksena palkkatuetun työn voidaan odottaa vähentyvän erityisesti sellaisen palkkatuetun työn osalta, jonka vaikuttavuus on ollut heikko, ehdotetut muutokset voivat heikentää kuntien ja etenkin järjestöjen mahdollisuuksia työllistää palkkatuella. Palkkatuetussa työssä olevien määrän väheneminen voi asiantuntijakuulemisen perusteella heikentää erityisesti järjestöjen toimintaedellytyksiä. Sosiaali- ja terveysvaliokunta tunnistaa palkkatuetun työn mahdollisesta vähenemisestä johtuvat kerrannaisvaikutukset, mutta korostaa, että palkkatuki on työttömän työnhakijan työllistymisen edistämiseksi tarkoitettu harkinnanvarainen tuki eikä työnantajan taloudellisen tuen tarve tai työnantajan toimintaedellytysten turvaaminen ole peruste myöntää palkkatukea.
Ikäsidonnaisten poikkeusten poisto
Esityksessä ehdotetaan lisäksi luovuttavan eräistä ikäsidonnaisista työttömyysturvaa koskevista poikkeussäännöksistä, joiden tarkoituksena on ollut tukea ikääntyvien työllisyyttä sekä turvata heidän toimeentuloaan erityisesti tilanteissa, joissa heillä ei ole oikeutta työttömyysturvan lisäpäiviin.
Esityksen mukaan palkansaajan työssäoloehtoa ei kerrytä jatkossa sellainen kuntoutus-, koulutus- tai työntekomahdollisuus, jonka kunta on velvollinen järjestämään ikää koskevat ehdot täyttävälle työttömälle työnhakijalle, jonka oikeus palkansaajan työttömyyspäivärahaan on päättymässä (ns. velvoitetyö). Koska tällaisen velvoitteen perusteella järjestettävä palkkatukityö tai palvelu ei jatkossa kerrytä työssäoloehtoa, kunnan velvoitteita koskevat säännökset esitetään kumottaviksi. Lisäksi esityksessä ehdotetaan kumottavaksi ne ansiopäivärahan suuruutta koskevat suojasäännökset, jotka liittyvät näihin ikäsidonnaisiin poikkeussäännöksiin, ja 58 vuotta täyttäneitä koskeva suojasäännös, jonka perusteella palkansaajan tai yrittäjän ansiopäivärahan taso ei voi alentua, jos henkilö täyttää työssäoloehdon täytettyään mainitun ikärajan.
Kumottavaksi esitetyillä säännöksillä kuntia on velvoitettu työllistämään tai tarjoamaan työvoimapalveluita siten, että ikääntyneet työttömät ovat saaneet kerrytettyä työssäoloehtoaan ja siten oikeuden ansioperusteiseen päivärahaan. Ikäsidonnaisten poikkeusten perusteella ikääntyneet työttömät ovat voineet saada ansiopäivärahaa eläkkeelle siirtymiseen asti, kunhan ovat välillä osallistuneet palkkatukitöihin tai palveluihin. Lisäpäiväoikeus on poistumassa asteittain, joten sääntelyn piiriin kuuluvien henkilöiden määrän on arvioitu kasvavan asteittain vuoteen 2029 asti.
Ehdotettujen muutosten tavoitteena on lisätä ikääntyneiden työllistymistä nykyistä laajemmin avoimille työmarkkinoille kuntien järjestämän velvoitetyön sijaan. Velvoitesääntelyn kumoamisella ehkäistään esityksen mukaan tilanteita, joissa kunnan tulisi työllistää useita kertoja sama henkilö. Ehdotetulla muutoksella ehkäistään kierre, jossa julkisista varoista tuetulla työllistämisellä uudistetaan oikeus työttömyyspäivärahaan, jonka enimmäisajan täyttymistä seuraa työssäoloehdon uudelleen täyttäminen julkisista varoista tuetulla työllistämisellä. Muutosten myötä henkilöllä on myös voimakkaampi kannusten hakea työtä avoimilta työmarkkinoilta, koska palvelut tai mahdollinen palkkatuettu työ eivät jatkossa kerrytä työssäoloehtoa. Ehdotettujen muutosten tavoitteena on myös edistää eri ikäryhmien yhdenvertaista kohtelua työttömyysturvajärjestelmän sisällä.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan lausunnon mukaan velvoitetyöllistämisen jälkeinen työllistyminen on vähäistä. Näin ollen velvoitetyöllistämistä koskevan poikkeuksen säätämistä ei ole työllisyysvaikutusten näkökulmasta pidetty perusteltuna eikä sen poistamisella arvioida olevan merkittävää negatiivista työllisyysvaikutusta. Työllistämisvelvoitteen kumoaminen vähentää kuntien tehtäviä ja alentaa niiden menoja.
Ehdotetut muutokset heikentävät niiden ikääntyneiden työnhakijoiden työttömyyden aikaista turvaa, jotka eivät työllisty avoimille työmarkkinoille. Esityksen mukaan tämä voi lisätä kannusteita hakea työtä avoimilta työmarkkinoilta. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, ikääntyneillä voi olla muita työttömiä enemmän vaikeuksia löytää töitä avoimilta työmarkkinoilta ikäsyrjinnän tai työkykyyn liittyvien tekijöiden vuoksi. Työttömyysturvan heikentyminen vaikuttaa myös eläkekertymään ja lisää eläkeläisköyhyyden riskiä.
Valiokunta pitää tärkeänä, että ehdotettujen toimenpiteiden vaikutuksia ikääntyneiden toimeentuloon, hyvinvointiin ja työllisyyteen seurataan sekä kehitetään keinoja ikääntyneiden työllisyyden edistämiseksi.
Lisäksi valiokunta korostaa, että osa ikääntyneitä henkilöitä koskevat työttömyysturvan poikkeusäännökset jäävät ehdotettujen muutosten jälkeenkin voimaan. Esityksessä ei ehdoteta luovuttavaksi 55 vuotta täyttäneiden työllistämistuesta. Koska työllistämistuki luetaan palkkatuetuksi työksi, se ei kuitenkaan jatkossa kerrytä työssäoloehtoa. Iäkkäämpien työnhakijoiden työllistymistä tuetaan myös 60 vuotta täyttäneiden pitkään työttömänä olleiden palkkatukea koskevalla sääntelyllä. Tällainen palkkatuella tuettu työsuhde myös täyttää työssäoloehtoa 10 kuukauden jälkeiseltä ajalta. Esityksessä ei myöskään ehdoteta muutoksia 58 vuotta täyttäneiden vähintään viisi vuotta viimeisen 20 vuoden aikana työskennelleiden oikeuteen saada työttömyyspäivärahaa 500 päivältä tai lisäpäiväoikeuteen. Ansiopäivärahan maksaminen alennettuna koskee kuitenkin myös näitä tilanteita.
Työllisyysvaikutukset
Hallituksen esityksessä ehdotettujen muutosten arvioidaan lisäävään työllisyyttä yhteensä noin 18 700 henkilöllä. Suurimmat työllisyysvaikutukset on arvioitu ansiosidonnaisen työttömyysturvan porrastamiseen (12 800 henkilöä) ja velvoitetyön lakkauttamiseen (3 500 henkilöä). Muiden muutosten (työssäoloehdon kertymisen lopettaminen palveluista, 58-vuotiaiden suojasäännön kumoaminen ja työssäoloehdon kertymisen lakkaaminen pakkatuetusta työstä) työllisyysvaikutukseksi on kussakin muutoksessa arvioitu alle 1 000 henkilöä.
Työllisyysvaikutukset perustuvat valtiovarainministeriön tekemään arvioon, jossa on hyödynnetty aiempien tutkimusten tuloksia työttömyysturvan tason vaikutuksista työttömyyden kestoon. Muutosten työllisyysvaikutusta on arvioitu kertomalla ansiopäivärahan saajien määrän etuuden tason odotetulla muutoksella ja tutkimusnäyttöön perustuvalla joustoestimaatilla, joka kuvaa työttömyyden keston muutosta suhteessa työttömyysturvan tason muutokseen. Sovellettava joustoestimaatti 0,8 vastaa esityksen mukaan Uusitalon ja Verhon (2010) arvioimaa joustoa, joka vastaa esityksen mukaan kohtalaisen hyvin myös keskimääräisiä joustoestimaatteja muista maista. Poikkeuksena sovelletaan 0,6 suuruista joustoa työssäoloehdon kertymistä palkkatuetusta työstä koskevassa ehdotuksessa.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty kritiikkiä esityksen työllisyysvaikutusten arviointeja kohtaan taloustilanteen heikentymisen ja työmarkkinoiden tilanteen vuoksi. Lisäksi on nostettu esille mahdolliset huomaamatta jääneet ristikkäisvaikutukset esitykseen sisältyvien eri suuntaan vaikuttavien muutosten kesken sekä aikaisemmin hyväksyttyjen työttömyysturvamuutosten (L 1300/2023) ja nyt käsiteltävänä olevien muutosten kesken. Käytettyä joustoestimaattia on myös pidetty korkeana erityisesti ikäsidonnaisten poikkeuksien poistamisen työllisyysvaikutusten arvioinnissa, koska päällekkäisiä muutoksia on useita ja ne kohdistuvat iäkkäisiin työttömiin, joiden mahdollisuudet työllistyä avoimille työmarkkinoille ovat muita työttömiä heikommat.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan esityksen vaikutusarvioinnissa on pyritty ottamaan huomioon kaikki mittaluokaltaan merkittävät ristikkäisvaikutukset. Yhteensä HE 73/2023 vp ja HE 13/2024 vp sisältyvät ristikkäisvaikutukset alentavat työllisyysvaikutusarviota noin 6 300 henkilövuodella. Saadun selvityksen mukaan näkymä vuoden 2025 talouskasvusta ei ole muuttunut valtiovarainministeriön kevään 2023 ja kevään 2024 ennusteiden välillä. Ennusteeseen sisältyy epävarmuutta, mutta suhdannevaihteluihin liittyvät työvoiman kysynnän muutokset vaikuttavat arvioitujen vaikutusten toteutumaan vain lyhyellä aikavälillä. Työvoiman kysynnän ollessa heikompaa esityksen suorat säästövaikutukset toteutuvat arvioitua suurempina koska työttömyyttä on enemmän ja työllisyysvaikutukset arvioitua pienempinä, koska työvoiman kysyntää on vähemmän.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta korostaa työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan tavoin, että hallituksen esityksessäkin (s. 82—83) todetun mukaisesti työllisyysvaikutusarvioinnit ovat suuntaa antavia, sillä erilaisten kohderyhmien reaktiot kannustimien muutoksiin voivat erota toisistaan ja arvioiden pohjalla olevien tutkimustulosten asetelmat ovat voineet olla hyvin erilaiset kuin nyt käsillä oleva tilanne. Arvioinnin epävarmuutta lisää työvoimapalveluiden järjestämisvastuun siirtyminen kuntien vastuulle vuoden 2025 alussa, mikä saattaa muuttaa olennaisesti eri aktiivitoimien tarjontaa työnhakijoille. Arviointiin liittyvien epävarmuuksien vuoksi ehdotettujen muutosten vaikutuksia työllisyyteen on tärkeä seurata.
Kokonaisvaikutukset
Ansiopäivärahan tason laskeminen kohdistuu myös suurelta osin samoihin henkilöihin kuin eduskunnan aikaisemmin hyväksytyt hallituksen esitykseen HE 73/2023 vp sisältyneet työttömyysturvan muutokset (L 1300/2023). Ehdotetut muutokset alentavat ansioturvan tasoa ja vaikeuttavat työssäoloehdon kertymistä eli ansioturvalle pääsyä. Valiokunta pitää perusteltuna muutosten kohdentamista ansioturvan saajiin, vaikka ehdotetut muutokset heikentävät työttömyysvakuutuksen tarjoamaa vakuutusturvaa. Ansioturvan saajien taloudellinen tilanne on keskimäärin parempi, he työllistyvät avoimille työmarkkinoille helpommin ja he myös reagoivat voimakkaammin työttömyysetuuksien tasoon kuin perusturvan varassa olevat. Valiokunta edellyttää, että ehdotettujen muutosten vaikutuksia erityisesti vaikeassa työmarkkina-asemassa olevien, kuten ikääntyneiden, osatyökykyisten ja pitkäaikaistyöttömien toimeentuloon ja työllisyyteen seurataan sekä ryhdytään tarvittaessa toimenpiteisiin mahdollisten ongelmien korjaamiseksi. Valiokunta ehdottaa tästä lausumaa. (Valiokunnan lausumaehdotus)
Työttömyysetuuksien saajien toimeentuloon vaikuttaa nyt käsiteltävänä olevan esityksen lisäksi muut vuoden 2024 aikana voimaantulevat sosiaaliturvaa koskevat muutokset, kuten yleisen asumistuen tason laskeminen (HE 74/2023 vp), etuuksien indeksijäädytys ja lapsilisien korotukset (HE 75/2023 vp) sekä toimeentulotukilain asumismenojen sääntelyn kiristäminen (HE 58/2023 vp).
Sosiaali- ja terveysministeriö on julkaissut asumistuen ja työttömyysturvan muutoksista ja etuuksien indeksijäädytysten yhteisvaikutuksista erillisen selvityksen (Vuoden 2024 sosiaaliturvamuutosten yhteisvaikutusten arviointi, sosiaali- ja terveysministeriö 2023). Nyt käsiteltävänä olevan esityksen muutoksista arvioinnissa otettiin huomioon ansiopäivärahan porrastus, mutta ei palkkatuettua työtä ja velvoitetyötä koskevia muutoksia.
Selvityksen mukaan pienituloisuus tulee kasvamaan ja sosiaaliturvan muutokset kohdistuvat voimakkaimmin kahteen pienituloisimpaan tulokymmenykseen. Etuudensaajaryhmien välisessä tarkastelussa suhteellisesti suurimmat vaikutukset kohdistuvat työttömiin ansioturvan saajiin ja opiskelijoihin. Työttömyysetuuksia saavissa kahden vanhemman perheissä vaikutukset ovat suhteellisesti selvästi pienempiä kuin yhden aikuisen perheissä. Perhetyypeittäin tarkasteltaessa suurimmat vaikutukset kohdistuvat nuoriin yhden hengen talouksiin ja nuoriin lapsettomiin pareihin. Lapsiperheisiin kohdistuvat vaikutukset ovat kokonaisuudessa pienempiä kuin työikäisiin lapsettomiin kotitalouksiin kohdistuvat vaikutukset.
Nyt käsiteltävänä olevassa esityksessä on erikseen arvioitu siinä ansiopäivärahan porrastuksen ja hallituksen esitykseen HE 73/2023 vp sisältyvien muutosten yhteisvaikutuksia (s.) Arvion mukaan porrastuksen kokevien henkilöiden kotitalouksia, joiden käytettävissä olevat tulot supistuisivat yli 10 prosenttia, on noin 27 000 henkilöä. Vajaat 55 000 henkilöä kuuluu 5—10 prosentin tulonmenetyksiä kokeviin kotitalouksiin ja pienempiin 1—5 prosentin tulonmenetyksiä kokeviin kotitalouksiin noin 112 000 henkilöä. Ehdotettujen muutosten seurauksena laskennallista toimeentulotukea saavien määrää lisääntyy yhteensä noin 8 000 kotitaloudella, johon kuuluisi yhteensä noin 14 000 henkilöä.
Valiokunta kiinnittää erityistä huomiota esityksessä arvioituun asumistuen ja viimesijaisen toimeentulotuen tarpeen kasvuun. Hallituksen esityksessä on arvioitu täydentävien etuuksien saannin lisääntyvän noin 10 prosenttia suhteessa työttömyysetuussäästöön. Tällöin täydentävien etuuksien saanti kasvaa noin 24 miljoonalla eurolla.
Valiokunta toistaa aikaisemman näkemyksensä (mm. StVM 8/2019 vp, StVM 30/2022 vp, StVM 13/2023 vp, StVM 14/2023 vp, StVM 16/2023 vp) siitä, että sosiaaliturvan järjestelmän kokonaisuuden ja työn teon kannustimien kannalta ei ole tarkoituksenmukaista lisätä viimesijaisen ja tarveharkintaisen toimeentulotuen käyttöä ensisijaisten etuuksien muutoksilla. Pitkäaikaisella toimeentulotuen saannilla on todettu olevan yhteys hyvinvoinnin ja terveyden ongelmiin sekä ylisukupolviseen huono-osaisuuteen. Myös perustuslakivaliokunta viittaa lausunnossaan (kappale 4) aikaisempaan tulkintakäytäntöönsä, jossa se on pitänyt huolestuttavana lainsäädäntöä, jonka on arvioitu ohjaavan etuudensaajia viimesijaiseksi tarkoitetun toimeentulotuen saajiksi (ks. myös PeVL 47/2017 vp, PeVL 51/2017 vp, PeVL 40/2018 vp). Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että toimeentulotukeen liittyy muusta sosiaaliturvajärjestelmästä poikkeava tarveharkinta ja menokontrolli (ks. myös PeVL 14/2023 vp, kappale 16).
Valiokunta toistaa myös aikaisemman kantansa (StVM 16/2023 vp) siitä, että toimeentulotuen määrän ja saajien lisääminen ensisijaisia etuuksia pienentämällä voi vaikeuttaa myös hallitusohjelmassa toimeentulotukilain kokonaisuudistukselle asetettujen tavoitteiden toteuttamista. Hallitusohjelman mukaan hallitus toteuttaa toimeentulotuen kokonaisuudistuksen, joka vahvistaa henkilön itsenäistä selviytymistä, vähentää pitkäaikaista toimeentulotukiriippuvuutta ja selkiyttää toimeentulotuen roolia viimesijaisena harkintaa vaativana perusturvaan kuuluvana rahaetuutena.