Koronakriisin ensimmäisten kuukausien aikana talouspolitiikassa on jouduttu reagoimaan nopeasti täysin uudenlaisiin ja nopeasti muuttuviin olosuhteisiin ja siten myös muuttamaan yhteiskunnan toimintatapoja, osin jopa eräitä perusoikeuksia kuten liikkumista ja elinkeinonharjoittamista rajoittavalla tavalla. Valtioneuvosto linjasi neuvottelussaan 13.5.2020, että se tulee laatimaan koronaviruksen ja sen rajoittamistoimien johdosta vaikeuksia kohdanneille yrityksille toimialasta riippumattoman kustannustuen. 

Vaikka tällä hetkellä rajoituksia puretaan ja tämän odotetaan mahdollistavan vähittäisen paluun kasvu-uralle, on tuleva kehitys silti epävarmalla pohjalla; jotta kestävä talouskasvu ja työllisyys voisivat vahvistua, politiikkatoimien pitää pystyä vastaamaan onnistuneesti talouden toimijoiden tarpeisiin sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä.   

Vaihtoehtoisten skenaarioiden mukaan talouden supistuminen voi tänä vuonna jäädä 5 prosenttiin tai syventyä jopa 11 prosenttiin riippuen siitä, miten epidemiatilanne Suomessa ja kansainvälisesti etenee ja millä keinoin sitä pyritään hallitsemaan.  

Viruksen leviämisen hidastamiseksi liikkumiseen ja taloudelliseen toimintaan asetetut rajoitukset on kohdennettu epidemiologisin perustein. Rajoitusten hyödyt kohdistuvat koko yhteiskuntaan, kun taas rajoitustoimien johdosta aiheutuvat tappiot lankeavat suoraan niille yksilöille ja elinkeinoille, joihin rajoitukset ovat kohdistuneet. Tämän vuoksi on perusteltua, että rajoitustoimien taloudellisia vaikutuksia lievennetään julkisin varoin; yhteisten varojen käyttämisen oikeutus tukijärjestelmiin on siten huomattavasti laajempi kuin yksinomaan yleiset periaatteet solidaarisuudesta, turvaverkoista ja huolenpidosta kansalaisista. Yhteiskunnan kokonaisedun kannalta on myös tärkeää estää laajamittainen, likviditeettikriisistä liikkeelle lähtevä konkurssiaalto. 

Talousvaliokunta puoltaa hallituksen esityksen hyväksymistä vähäisin muutoksin, tässä mietinnössä kuvatuin perustein. 

Kuten talousvaliokunta on todennut jo aiemmankin, majoitus- ja ravintola-alan tukemista ja menetysten hyvittämistä koskeneen lainsäädännön yhteydessä (TaVM 11/2020 vp — HE 67/2020 vp), tässäkään lainsäädännössä ei kysymyksessä ole vahingonkorvauslain (412/1974) tarkoittama vahingonkorvaus eikä se rinnastu myöskään valmiuslain (1552/2011) 19 luvun tarkoittamaan täyden korvauksen periaatteelle perustuvaan sääntelyyn. Nyt käsillä olevassa lainsäädännössä hyvityksen tarkoitus ei ole korvata menetettyä kassavirtaa ja siten saamatta jäänyttä liikevoittoa, vaan hyvittää ja lieventää sitä menetystä, mikä talouden toimijoille on aiheutunut siitä, että viruksen tartuntatilanteen ja sen hillitsemiseksi asetettujen rajoitusten vuoksi elinkeinon harjoittaminen on merkittävästi vaikeutunut eikä toimijoilla ole ollut kohtuudella mahdollisuutta sopeuttaa kulurakennettaan poikkeusolojen aikaan soveltuvaksi.  

Esityksen mukaan tukea maksettaisiin yrityksille, joiden liikevaihto on laskenut vähintään 30 prosenttia viime vuoden vertailuajanjaksoon verrattuna — mutta ainoastaan niillä toimialoilla, joilla liikevaihto on kokonaisuudessaan vähentynyt 10 prosenttia tai enemmän. Yritykselle tai muulle liiketoimintaa harjoittavalle yhteisölle korvataan osuus sen kiinteistä kustannuksista. Mitä enemmän liikevaihto on laskenut, sitä suurempi osa kustannuksista korvataan, kuitenkin enintään 70 prosenttia. Hallituksen esitys perustuu pitkälti Vesa Vihriälän johtaman talouspoliittisen strategiatyöryhmän ehdotukseen. 

Tuki on tarkoitettu yrityksen kiinteisiin kuluihin ja vaikeasti sopeutettaviin palkkakustannuksiin ja sitä voi hakea, vaikka yritys olisi jo saanut muita ns. koronatukia. Kustannustukea eivät kuitenkaan voi saada yritykset, jotka ovat olleet EU:n valtiontukisääntelyn tarkoittamissa taloudellisissa vaikeuksissa 31.12.2019 tai jotka ovat laiminlyöneet julkisoikeudellisia maksuja koskevia velvoitteitaan tai jotka jo ovat konkurssissa. 

Tukea maksetaan yrityksille, joiden vertailukauden (4 kk) liikevaihto on vähintään 20 000 euroa. Tuen alaraja, 2 000 euroa, on perusteltu, koska liian matalalla tuella ei ole merkitystä yritysten selviämisen kannalta. Tuen ylärajan tarkoitus on pienentää tuen kustannuksia julkistaloudelle ja ohjata tukea yrityksille, joilla ei ole mahdollisuutta rahoittaa toimintaansa rahoitus- tai sijoitusmarkkinoiden kautta. Yrityskohtainen 500 000 euron tukikatto puolestaan tarkoittaa, että tuen määrä on liikevaihtoon suhteutettuna yleensä suurin pienillä yrityksillä. Lakiin sisältyvä eri tukien yhteensovittamissäännös (5 §) toimii tukien kokonaismäärää vähentävästi. 

Yrityksen käsite olisi sama kuin EU:n kilpailuoikeudessa. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yrityksiä ovat kaikki taloudellista toimintaa harjoittavat yksiköt riippumatta niiden oikeudellisesta muodosta tai rahoitustavasta. Myös voittoa tavoittelemattomat yksiköt, kuten yhdistykset ja säätiöt, sekä luonnolliset henkilöt, voivat harjoittaa taloudellista toimintaa. Jos liiketoiminta on kokonaan tai osittain muuta kuin arvonlisäverollista myyntiä, yritys ilmoittaa tiedon huhtikuun myynnistä ja vertailukuukausien myynnistä hakemuksessa. Jollei yritys sovella kuukausikohtaista menettelyä arvonlisäveroilmoittamisessaan, sen tulee todentaa liikevaihto muulla tavalla. 

Talousvaliokunta toteaa, että kustannustuen tavoitteet nopeasta käyttöönotosta ja mahdollisimman tarkasta kohdistumisesta nimenomaan koronakriisistä johtuvien likviditeettikonkurssien estämiseksi ovat osin vaikeasti yhteen sovitettavissa: jotta tuki olisi nopeasti maksettavissa, tukihakemusten käsittelyn hallinnointi tulisi olla mahdollisimman pitkälti automatisoitua ja viranomaistietoihin perustuvaa. Jos tavoitellaan mahdollisimman tarkoin kohdistuvaa tukea, tulee hakumenettelyn sisältää mahdollisuus tapauskohtaiseen olosuhteiden arviointiin. Tämä on välttämättä manuaalista työtä ja siten automaattiseen päätöksentekoon verrattuna hidasta. Talousvaliokunta pitää ehdotettua sääntelyratkaisua onnistuneena kompromissina tuen nopean käyttöönoton ja sen oikean kohdentumisen välillä.  

Talousvaliokunta muistuttaa, että työn tuottavuuden ja elintason nousu perustuu mekanismiin, jossa korkean tuottavuuden yritykset kasvavat ja matalan tuottavuuden yritykset supistavat toimintaansa tai häviävät. Yhteiskunnan kokonaisedun ja julkisten varojen tarkoituksenmukaisen käytön kannalta on parempi huolehtia yritystoiminnan yleisistä edellytyksistä ja tukea tilapäisesti työttömäksi jääviä ihmisiä erilaisten sosiaalisten tukiverkostojen avulla kuin kannatella sellaista yritystoimintaa, joka ei menesty liiketaloudellisin periaattein. Kuluvan vuoden aikana elinkeinonharjoittamisen perusedellytykset ovat kuitenkin olleet — ja tulevat olemaan vielä lähitulevaisuudessakin — sillä tavoin poikkeukselliset, että tästä pääsäännöstä on perusteltua poiketa. Yrityksen tukeminen on poikkeusoloissakin perusteltua vain, jos tuki on samanaikaisesti riittävä mutta myös välttämätön jollekin yhteiskunnallisesti toivotulle lopputulemalle, esimerkiksi työpaikkojen säilymiselle.  

Tuki olisi julkisen talouden näkökulmasta epätarkoituksenmukainen, jos yritys menee tuesta huolimatta konkurssiin tai muutoin lopettaa toimintansa. Näin voi käydä, jos yrityksen liiketoiminta ei ole ollut lähtökohtaisestikaan kannattavaa tai jos virustilanteen johdosta tehdyt rajoitukset tai käyttäytymisen muutokset heikentävät yrityksen toimintaedellytyksiä pitkäkestoisesti. Tuki olisi tarkoitukseton luonnollisesti myös silloin, kun yritys selviäisi kriisistä ilman tukeakin. 

Talousvaliokunta huomauttaa, että liiketoiminnan riskien toteutumista ei voida pääsääntöisesti siirtää yhteiskunnan kannettavaksi, muutoin kuin viimekätisen sosiaalisen turvaverkon ylläpidon osalta. Voidaan olettaa, että huolellinen elinkeinonharjoittaja järjestää yksityisen vakuuttamisen kautta suojan tyypillisimpiä elinkeinotoimintaansa kohdistuvia riskejä vastaan. Kuluneen kevään aikana on useilla toimialoilla kuitenkin realisoitunut sellainen liiketoiminnan riski, joka on ollut yritysten omista toimista riippumaton ja jota on vaikea vakuuttaa: vakuuttamisen perusperiaate jakaa yksittäinen, satunnainen vahinkotapahtuman kustannus laajemmalle samaan riskiprofiiliin kuuluvan joukon toimijoiden kesken ja yli ajan.  

Vakuuttamiselle on tyypillistä myös korvattavien vahinkotapahtumien määritteleminen etukäteen ja tyhjentävästi, siten ettei vakuutuksella kateta sopimuksentekohetkellä tuntemattomien tekijöiden aiheuttamia menetyksiä. Koronavirusepidemian tapauksessa laajalti leviävän — tai leviämisuhan alla olevan — tartuntataudin vuoksi ennennäkemätön vahinkotapahtuma osui laajaan joukkoon ja samanaikaisesti, mikä merkitsee, etteivät esimerkiksi yleisesti käytössä olevat liiketoiminnan keskeytysvakuutukset kata tätä tilannetta. Kysymys on myös vakuutusyhtiöiden kannalta vaikeasti arvioitavasta riskistä, mikä voi tehdä vakuutustuotteen hinnan niin korkeaksi, ettei sellaista ole mielekästä ottaa, sikäli kun tuotetta ylipäänsä tarjottaisiin. 

Valtio voi yleisesti ottaen nostaa hyvinvointia huolehtimalla tällaisten vaikeasti vakuutettavien riskien osittaisesta jakamisesta kaikkien kansalaisten kesken, ja se voi jakaa riskejä jopa nykyisten ja tulevien sukupolvien kesken. Nyt käsillä olevassa lainsäädännössä onkin kysymys perimmiltään siitä, että yksittäisen yrittäjän ei tarvitse kantaa yksin riskiä siitä, että kysyntä putoaa äkillisesti ennakoimattoman ja koko yhteiskuntaa vaarantavan uhkatekijän vuoksi. Valtion rooli vaikeasti vakuutettavien riskien uudelleenjakajana voi myös osaltaan lisätä investointeja vähentämällä niihin liittyviä riskejä. 

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on käyty laajaa keskustelua käsillä olevan lainsäädäntöehdotuksen ja jo aiemmin keväällä käyttöönotettujen tukien tarkoituksenmukaisesta mittakaavasta. On selvää, että kaikkien koronakriisin aiheuttamien tappioiden korvaaminen julkisista varoista ei ole mahdollista, sillä se tulisi kestämättömän kalliiksi.  

Se, että tuen perusteena käytetään sekä liikevaihdon vähentymistä että kiinteitä kustannuksia, kohdistaa tuen todennäköisesti varsin oikeaanosuvasti niille yrityksille, jotka ovat kärsineet koronakriisistä kaikkein eniten. Koska tukea maksetaan vain lyhyeltä ajalta ja jo toteutuneiden tapahtumien perusteella, voidaan arvioida, että sillä ei ole kielteisiä kannustinvaikutuksia. 

Talousvaliokunta katsoo, että on perusteltua kohdistaa suorat tuet nimenomaan pienille yrityksille; niiden omistus on usein hyvin keskittynyttä, minkä vuoksi niiden omistajat eivät välttämättä pysty hajauttamaan riskejä esimerkiksi eri toimialojen kesken. Pienille yrityksille ei myöskään ole käytännöllistä tai järkevää ohjata oman pääoman ehtoista rahoitusta, eikä niiden ole myöskään helppoa saada sitä yksityisiltä sijoittajilta; omistajayrittäjien omistuksen liudentuminen vähentäisi todennäköisesti yrittäjän kannustimia ponnistella menestyksen saavuttamiseksi. 

Talousvaliokunta katsoo, että ehdotettu kustannustuki on omiaan edesauttamaan talouden elpymistä epidemian jälkeen ehkäisemällä konkursseja ja vähentämällä yritysten velkaantumista. Kustannustuki hajauttaa epidemian aiheuttamia tappioita yhteiskunnassa. Valiokunta muistuttaa, että aivan kaikkien koronakriisin aiheuttamien konkurssien välttäminen ei ole kuitenkaan mahdollista, mutta ei myöskään tarkoituksenmukaista: vähäinen konkurssien lisääntyminen ei välttämättä aiheuta suuria ongelmia koko talouden kannalta. Talousvaliokunta katsoo myös, että liian pitkäaikainen tai antelias tuki saattaisi vähentää kannustimia liiketoiminnan uusiutumiseen. 

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on osin esitetty ristiriitaisiakin käsityksiä nyt ehdotetun tuen tarkoituksenmukaisuudesta, erityisesti sen ajoittumisen ja kannustavuuden suhteen. Talousvaliokunta muistuttaa, että ehdotettu kustannustuki on valmisteltu poikkeuksellisista lähtökohdista. Suomen lainsäädännössä tai viranomaisten keinovalikoimassa ei ollut mitään näihin olosuhteisiin soveltuvaa valmista tai samankaltaista tukimuotoa, jota olisi voitu soveltaa sellaisenaan tai muutettuna. Kustannustuki on valmisteltu varsin nopealla aikataululla tilanteessa, jossa toimintaympäristö viranomaisrajoituksineen muuttui nopesti ja osin vaikeasti ennakoitavasti. Kansainvälisiä vertailukohtia on ollut vaikeaa löytää valtioiden erilaisten lähestymistapojen vuoksi. Myös eri maiden julkistalouksien valmiudet tukea menetyksiä kokeneita yrityksiä ovat olleet hyvin erilaiset eri puolilla maailmaa. On selvää, että mikäli talouden kriisi pitkittyy esimerkiksi uusien tartunta-aaltojen myötä, on elinkeinotoiminnan mahdollistaminen järjestettävä eri tavoin kuin kuluneen kevään aikana. Tällöin tulee kiinnittää huomiota erityisesti tuen kannustavuuteen ja työllistäviin elementteihin. 

Eduskunta edellyttää, että hallitus valmistelee kustannustukea täydentävän tuen yleisen kustannustuen kanssa yhtäläisellä kriteeristöllä maatalouden alkutuotannolle, kalataloudelle ja maatilakytkentäiselle yritystoiminnalle sekä maataloustuotteiden jalostusta harjoittaville 1—9 henkilön mikroyrityksille, siten ettei se viivästytä kustannustuen toimeenpanoa ja että näille aloille jo kohdennetut tuet huomioidaan. Talousvaliokunta ehdottaa tähän liittyvän lausuman hyväksymistä. 

Kokoontumisrajoitusten ja maan rajojen sulkemisen seurauksena joidenkin alojen toiminta on käytännössä joko estetty kokonaan tai toimintaa on merkittävästi rajoitettu. Talousvaliokunta kehottaa valmistelemaan kustannustuen sisään kriteeristön, jossa näiden alojen erityispiirteet otetaan huomioon. 

Talousvaliokunta huomauttaa, että ns. luovan tuhon seurauksena häviävien yritysten omistajien palaaminen aktiivisiksi talouden toimijoiksi mahdollisten konkurssimenettelyjen jälkeen on paljolti riippuvainen myös siitä, minkälaisin menettelyin ja kuinka pitkällä viiveellä liiketoiminnassaan epäonnistunut yrittäjä pääsee aloittamaan uutta liiketoimintaa.  

Talousvaliokunta on arvioinut aloitteessa TPA 58/2020 vp ehdotettuja toimenpiteitä ja toteaa käsillä olevan hallituksen esityksen toteuttavan aloitteessa kuvattuja tavoitteita tarkoituksenmukaisemmalla tavalla kuin mitä aloitteessa on esitetty. Hallituksen esitys toteuttaa tavoitteita rajata tukien ulkopuolelle sekä veroparatiiseja hyödyntävät (6 ja 10 §:t) ja isoja osinkoja maksavat (11 §) yritykset. Valiokunta ehdottaa toimenpidealoitteen hylkäämistä.