Esityksen tausta ja tavoitteet
Hallituksen esityksen taustalla on päätös avata Suomen maakaasumarkkinat kilpailulle 1 päivänä tammikuuta 2020. Asiasta on säädetty maakaasumarkkinalaissa (587/2017). Talousvaliokunta on tätä koskevassa mietinnössään (TaVM 11/2017 vp — HE 50/2017 vp) korostanut kaasun hankinnan monipuolistamisen ja kilpailumekanismin toimivuuden merkitystä. Suomen ja Baltian alueellisten kaasumarkkinoiden muodostaminen on otettu kehittämistavoitteeksi myös kansallisessa energia- ja ilmastostrategiassa 2016 (VNS 7/2016 vp).
Nyt esitettyjen muutosten tavoitteena on helpottaa Suomen liittymistä alueelliseen kaasumarkkinaan. Tavoitteena on ensinnäkin muodostaa yhteinen markkina-alue Viron, Suomen ja Latvian välille. Tämä merkitsisi maiden välisten rajapisteiden syöttömaksujen poistamista ja alueelle tulevan kaasun syöttömaksujen yhtenäistämistä. Siirtoverkot selvittäisivät keskenään maiden välisten siirtojen kustannukset. Toisessa vaiheessa luotaisiin yhteinen alueellinen syöttö- ja ottojärjestelmä, jossa olisi yhteinen virtuaalinen markkinapaikka ja tasapainotusmarkkina. Suomen osalta tämä tapahtuisi aikaisintaan 1.1.2022 alkaen.
Maakaasumarkkinalakia koskevat hallituksen esitykseen sisältyvät ehdotukset ovat edellytys sille, että Suomi voisi liittyä alueelliseen markkinaan 1.1.2020. Nyt käsiteltävällä ehdotuksella on yhteys siirtomaksujen vahvistamismenettelyihin Suomessa, Virossa ja Latviassa. Siirtomaksuja koskeva kuuleminen on tarkoitus toteuttaa maissa samanaikaisesti. Tavoitteena on turvata markkinatoimijoiden tasapuolinen kohtelu ja mahdollistaa kansallisten tariffiprosessien läpivieminen niille asetettujen vaatimusten mukaisesti.
Esitykseen sisältyy lisäksi ehdotus sähkömarkkinalain muutoksesta, joka mahdollistaisi sähköntuotannon jakelumaksujen sääntelyn suurjännitteisissä jakeluverkoissa. Muutoksen myötä sääntely vastaisi paremmin kantaverkoissa sovellettavaa EU:n lainsäädäntöä.
Talousvaliokunta pitää esitykseen sisältyviä lakiehdotuksia perusteltuina ja tarkoituksenmukaisina ja puoltaa niiden hyväksymistä muuttamattomina.
Alueellinen maakaasumarkkina ja maakaasumarkkinalain muutostarpeet
Nykytila.
Voimassa olevan lain mukaisessa tilanteessa Suomi muodostaa oman markkina-alueensa ja syöttö- ja ottojärjestelmänsä. Tämä merkitsee ensinnäkin sitä, että siirtoverkonhaltijan on asetettava siirtomaksu kullekin siirtoverkkonsa syöttö- ja ottopisteelle. Suomen, Viron ja Latvian siirtoverkonhaltijat perivät markkinatoimijoilta siirtomaksuja, kun kaasu tulee siirtoverkkoon (syöttö) ja poistuu siirtoverkosta (otto). Tämä merkitsee siirtomaksujen kasautumista kaasun liikkuessa maiden rajojen yli.
Yhteisen markkina-alueen muodostaminen.
Alueellisen kaasumarkkinan muodostamiseksi esityksessä ehdotetaan kaasunsiirron sujuvoittamista poistamalla alueen sisäiset siirtomaksut ja yhtenäistämällä alueelle tulevan kaasun syöttömaksut. Tämä edellyttää toisaalta ehdotettua maakaasumarkkinalain 22 §:n ja 100 §:n muuttamista, toisaalta Suomen, Viron ja Latvian siirtoverkonhaltijoiden välistä sopimusta, jolla poistetaan siirtomaksut maiden välisiltä rajapisteiltä ja asetetaan markkina-alueen syöttöpisteille sama hinta. Lisäksi sovitaan, miten alueen sisäisten rajapisteiden kautta tapahtuvan siirron kustannukset korvataan siirtoverkonhaltijoiden kesken.
Talousvaliokunta pitää rajapistemaksujen poistamista tärkeänä maiden välisen kaasun siirron helpottamiseksi ja kilpailun edistämiseksi maakaasumarkkinoilla. Talousvaliokunta pitää perusteltuna, että Energiavirastolle säädetään siirtymävaiheessa maakaasumarkkinan avaamiseen liittyvä määräaikainen toimivalta vahvistaa ulkomaanyhteyksissä noudatettavat siirtomaksut ja muut ulkomaanyhteyksissä noudatettavat siirtopalvelun ehdot vuosiksi 2020 ja 2021. On tärkeää, että maakaasumarkkinoiden toimijat ja loppukäyttäjät voivat luottaa siirtomaksujen ja muiden siirtopalvelun ehtojen ja niiden asettamisen tasapuolisuuteen ja syrjimättömyyteen. Talousvaliokunta pitää ajallisesti rajoitettua toimivallansiirtoa siirtymävaiheessa perusteltuna.
Alueellinen syöttö- ja ottojärjestelmä.
Suomi muodostaisi vielä ensi vaiheessa oman syöttö- ja ottojärjestelmänsä. Lakiin sisällytettäisiin kuitenkin uusi 33 a §, joka sisältäisi säännökset alueellisen syöttö- ja ottojärjestelmän muodostamisesta. Alueelliseen syöttö- ja ottojärjestelmään sisältyisi yhteinen virtuaalinen markkinapaikka ja tasapainotusmarkkina. Ajatuksena on, että Suomi liittyisi alueelliseen syöttö- ja ottojärjestelmään myöhemmin, aikaisintaan 1.1.2022. Talousvaliokunta katsoo, että ehdotetut alueellisen syöttö- ja ottojärjestelmään liittymisen mahdollistavat muutokset ovat perusteltuja ja mahdollistavat siirtymän kohti alueellista toimintamallia.
Kaasumarkkinoiden kehittämistarpeet
Talousvaliokunta pitää tärkeänä kaasumarkkinoiden laaja-alaista kehittämistä. Tämä tarkoittaa samalla myös biokaasun markkinoiden huomioimista. Markkinoiden avaamisella ja kilpailullisilla maakaasumarkkinoilla voidaan edistää myös biokaasusektorin kehittymistä. Talousvaliokunta on maakaasumarkkinalaista antamassaan mietinnössä (TaVM 11/2017 vp — HE 50/2017 vp) korostanut biokaasun merkitystä energiamuotona, joka mahdollistaa siirtymää fossiilisista polttoaineista uusiutuvaan energiaan. On siten tärkeää, että myös nyt toteutettavien uudistusten täytäntöönpanossa ja tulevissa uudistuksissa huomioidaan biokaasusektorin kehittymisedellytykset.
Nyt käsiteltävät ehdotukset eivät vielä sellaisenaan luo riittävän kilpailukykyistä ja kilpailullista maakaasumarkkinaa. Talousvaliokunta kiinnittää erityisesti huomiota siihen, että Liettua ei tässä vaiheessa ole mukana valmisteltavassa yhteisessä markkina-alueessa ja alueellisessa syöttö- ja ottojärjestelmässä. Tätä voidaan pitää merkittävänä puutteena, koska kilpailunäkökulmasta merkityksellinen Klaipedan LNG-terminaali jäisi tällöin yhteisen markkina-alueen ulkopuolelle. Samoin Liettuan ja Puolan välisen GIPL-yhdysputken on arvioitu toteutuvan aikaisintaan vuonna 2022. Talousvaliokunta pitää tärkeänä seurata maakaasumarkkinoiden kilpailun toimivuutta ja turvata kilpailukykyisen tarjonnan syntyminen. Tavoitteena tulee olla Suomen ja Baltian yhteinen toimiva maakaasumarkkina, jossa olisi yhteinen markkinapaikka. Tältä kannalta toimivia esimerkkejä ja malleja voi hakea pohjoismaisista sähkömarkkinoista.
Sähkömarkkinalain muuttaminen
Esityksessä ehdotetaan täydennettäväksi sähkön tuotannon siirtomaksuja jakeluverkossa koskevaa säännöstä niin, että säännöstä sovellettaisiin myös suurjännitteisessä jakeluverkossa. Vastaava sääntely koskee myös kantaverkkoja. Nykyisessä oikeustilassa tuotannon siirtomaksuja kantaverkoissa säädellään EU:n asetuksessa ja jakeluverkkojen osalta kansallisessa laissa. Kyseisten verkkojen väliin sijoittuvien suurjännitteisten jakeluverkkojen osalta vastaavat säännökset kuitenkin puuttuvat. Suurjännitteiseen jakeluverkkoon on kuitenkin sijoittunut paljon tuotantoa, joka voi nykytilanteessa joutua epäedulliseen kilpailuasemaan kantaverkkoon sijoittuneeseen tuotantoon verrattuna.
Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että sääntely turvaa sähkön tuottajille tasapuoliset kilpailuedellytykset riippumatta siitä, minkä jännitetason verkkoon ne kytkeytyvät. Esitettyyn sääntelyyn liittyvät huolenaiheet koskevat erityisesti sitä, missä määrin kulutusasiakkaat joutuisivat subventoimaan suurjännitteisen verkon tuotantoliittymiä, jos kattohinnat eivät kattaisi suurjännitteisen verkon tuottajien aiheuttamia kustannuksia. Samoin on esitetty, että jos suurjännitteiselle jakeluverkolle ei sallita riittävän korkeaa siirtomaksua, suurjännitteinen jakeluverkko saattaisi päätyä subventoimaan kantaverkon siirtomaksuja ja tuotanto saattaisi ohjautua liittymään verkkoon, jossa subventio on suurimmillaan.
Talousvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että suurjännitteisiä verkkoja operoivat hyvin monenlaiset toimijat, ja nämä erityispiirteet tulee huomioida jatkossa asiaa koskevan valtioneuvoston asetuksen valmistelussa. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että sääntely huomioi mahdollisimman pitkälle myös kustannusvastaavuuden, läpinäkyvyyden ja syrjimättömyyden vaatimukset. Nyt esitetty sääntely mahdollistaa kuitenkin sen, että tuotanto voi liittyä teknisesti ja taloudellisesti tarkoituksenmukaisella tavalla myös suurjännitteiseen jakeluverkkoon joutumatta epäedulliseen kilpailuasetelmaan kantaverkkoon sijoittuneeseen tuotantoon verrattuna. Tämä mahdollistaa myös investointien ja voimalaitoshankkeiden tasapuolisemmat kilpailuedellytykset riippumatta siitä, mille alueelle voimalaitoshankkeet sijoittuvat.