Esityksen keskeinen sisältö
Esityksessä ehdotetaan säädettäviksi uusi laki julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista sekä laki vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista. Lisäksi eräitä keskeisimpiä hankintamenettelyihin liittyviä lakeja ehdotetaan muutettaviksi. Esityksen tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä ja läpinäkyvyyttä painottaen samalla hankintojen laatua ja ympäristö- ja sosiaalisten näkökohtien huomioimista aikaisempaa selkeämmällä ja täsmällisemmällä sääntelyllä. Hankintamenettelyjen tehokkuutta lisätään uusin sähköisin tietojenvaihtomuodoin.
Näillä muutoksilla pyritään vastaamaan tarpeeseen saada selkeytettyä hankintatoiminnan oikeudellista viitekehystä sekä nopeuttaa hankinta-asioiden käsittelyä hankintamenettelyjen eri osapuolten paremman oikeussuojan turvaamiseksi. Nykytilan ongelmana on nähty paitsi sääntelyn monikerroksisuus ja tulkinnanvaraisuus myös muutoksenhakumenettelyihin ja niiden johdosta tehtäviin väliaikaisiin sopimuksiin liittyvät epävarmuudet.
Yleisiä näkökohtia ehdotetusta sääntelystä
Hallituksen esitys perustuu valtaosin EU:n julkisia hankintoja koskevaan sääntelyyn (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/23/EU käyttöoikeussopimusten tekemisestä, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/24/EU julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/25/EU vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja direktiivin 2004/17/EY kumoamisesta). Vaikka jäsenvaltiot voivat saattaa yhteisösääntelyn voimaan haluamallaan tavalla, tosiasiallinen kansallinen liikkumavara on tässä vähäinen. Talousvaliokunta toteaa sääntelyn olevan selkeyttämispyrkimyksistä huolimatta kaiken kaikkiaan varsin vaikeaselkoinen kokonaisuus.
Talousvaliokunta pitää ehdotettua sääntelyä kuitenkin tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena, eikä sillä ole huomauttamista valittuun säädöstekniseen ratkaisuun, jonka mukaan hankintamenettelyjä koskevat, EU-sääntelystä johtuvat määritelmät on otettu yleislakiin (1. lakiehdotus), kun taas toimialakohtaisista poikkeuksista säädetään sektorikohtaisessa lainsäädännössä. Sektorikohtaisten poikkeusten tai sisältövaatimusten asettaminen hankintalainsäädäntöön riittävän yksiselitteisellä tavalla olisi haastavaa, kun otetaan huomioon hankintalainsäädännön soveltamistilanteiden monimuotoisuus; kilpailuttamisvelvoitteiden kohteina voi olla 10 000 erilaista tavaraa, palvelua ja urakkaa. Myöskään hankintalainsäädännön oikeussuojakeinoja ei ole rakennettu hankinnan sisällöllisten kysymysten ratkaisemiseen. Talousvaliokunta muistuttaa myös, että julkisten hankintojen sisältöä ohjataan jo nyt useilla muilla laeilla. Hankintalainsäädännön ja erityislakien valmistelun ja voimaantulon eritahtisuuden vuoksi erityislakien sisältämien hankintaliitynnäisten säännösten yhteensovittamiseen nyt käsillä olevaan lainsäädäntöön tulee kuitenkin kiinnittää erityistä huomiota.
Perustuslakivaliokunta (PeVL 49/2016 vp — HE 108/2016 vp) on katsonut, että ehdotettu sääntely on merkityksellistä kunnallisen itsehallinnon kannalta, mutta ei merkitse kuitenkaan niin olennaista puuttumista itsehallinnon ominaispiirteisin, että se olisi ristiriidassa perustuslain kanssa. Hankintayksiköillä pysyy oikeus itse päättää, organisoidaanko tietyn palvelun tuottaminen omana työnä tehtäväksi, sidosyksikön tuottamaksi, ostopalvelusopimuksin tehtäväksi tai täysin markkinaehtoisen yhtiön toteuttamaksi. Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotusta tarkastellaan lähinnä perustuslain 21 §:ssä säädettyjen oikeusturvan takeiden kannalta ja viitataan oikeusturvakeinojen käytön sääntelyn vaikutukseen edistää elinkeinon ja ammatin harjoittamisen oikeutta sekä julkisen vallan velvoitteita turvata työllisyyttä ja jokaisen oikeutta sosiaali- ja terveyspalveluihin sekä asuntoon. Ehdotettu sääntely vastaa osin perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella hankintalainsäädäntöön aikaisemmin säädettyjä muutoksenhakurajoituksia.
Talousvaliokunta pitää hallituksen esityksen mukaista sääntelyä oikeansuuntaisena uudistuksena ja on tässä mietinnössään keskittynyt sellaisiin teemoihin, jotka ovat sen asiantuntijakuulemisessa nousseet esille huolta herättävinä tai joihin on kohdistunut ristiriitaisia muutospaineita.
Soveltamisalan rajaukset
Talousvaliokunta huomauttaa, että hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on kaksi virheellistä toteamaa kehitysyhteistyöhankinnoissa. Perusteluissa todetaan: "Vaikka tällaiset kehitysyhteistyösopimuksiin perustuvat hankinnat voitaisiin tällöin jättää hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle, kuten voimassa olevassa hankintalaissa on tehty, ehdotetaan 8 §:n 2 momentissa, että myös näihin ulkoasiainhallinnon hankintoihin sovellettavan ehdotettua lakia". Talousvaliokunta toteaa, että voimassa olevassa laissa kehitysyhteistyösopimuksiin perustuvat hankinnat ovat hankintalain soveltamisalassa eivätkä sen ulkopuolella.
Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 8 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lisäksi, että "ulkoasiainhallinnon kehitysyhteistyösopimuksiin perustuviin hankintoihin ei kuitenkaan sovellettaisi 8 pykälän 2 momentin mukaan ehdotettua lakia kokonaisuudessaan, vaan hankinnan arvosta riippumatta lakia sovellettaisiin 105 §:ssä tarkoitetulla tavalla." Kyseinen viittaus 105 §:ään on virheellinen. Oikea viittaus olisi 1. lakiehdotuksen 99 §:ään.
Vaikka edellä mainitut, soveltamisalan rajauksia koskevat virheet eivät edellytä muutosta lakiehdotuksen pykäliin, talousvaliokunta kiinnittää asiaan huomiota.
Hankintaosaaminen
Talousvaliokunta toteaa, että edellä kuvatuista julkisten hankintojen sääntelyn tavoitteista huolimatta hankinnat ovat edelleen haastavia kokonaisuuksia, joissa onnistuminen edellyttää sekä oikeudellista että kunkin hankinnan kohteena olevan sektorin substanssiosaamista. Suurissa hankintayksiköissä tarvittava osaaminen on usein löydettävissä organisaation sisältä tai asiantuntemusta on mahdollisuus hankkia sopimusjärjestelyin ulkopuolelta. Sen sijaan pienissä toimintayksiköissä hankintoja tehdään harvemmin, eikä ajantasaista osaamista ole aina vaikeuksitta löydettävissä. Kaikkein pienimmissä yksiköissä hankintoja saatetaan tehdä virkamiestasolla kertaluontoisesti, jolloin ei myöskään pääse karttumaan kokemusta parhaista käytännöistä. Talousvaliokunta katsoo, että sääntelyn selkeyttämisen ohella konkreettinen ja käytännönläheinen ohjeistus edesauttaisi hankintojen lainmukaista läpivientiä, mikä puolestaan jouduttaisi kokonaisprosesseja: kun päätösten perusteet ovat avoimesti nähtävillä, vältytään sellaisilta muutoksenhakuprosesseilta, joiden syynä on ollut virheellinen käsitys päätöksen perusteista tai hankintamenettelyn kulusta. Myös maa- ja metsätalousvaliokunta on kiinnittänyt tähän huomiota (MmVL 18/2016 vp — HE 108/2016 vp). Talousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan valtioneuvosto on sitoutunut laatimaan ohjeistuksen hankintalainsäädännön noudattamisesta sekä kestävien ja vastuullisten hankintojen tekemisestä.
Ympäristö ja innovaatiot
Sekä EU- että kansallisen hankintasääntelyn yhtenä lähtökohtana on energiatehokkuuden, ympäristöystävällisyyden ja innovatiivisuuden tukeminen. Ympäristönäkökohdat saattavat kuitenkin jäädä käytännössä taka-alalle muun muassa hankintayksiköiden osaamiseen puutteeseen ja prosessuaalisten riskien välttämiseen liittyvien syiden vuoksi. Jos hankintayksikössä ei ole riittävästi teknistä tai arviointien tekemiseen liittyvää osaamista, päädytään usein valitsemaan jo käytössä olevia ratkaisuja, mikä vaikeuttaa innovatiivisten ratkaisujen alalle tuloa. Ympäristövaliokunta on katsonut (YmVL 20/2016 vp — HE 108/2016 vp), että käsillä oleva hankintasääntelyn uudistus kokonaisuudessaan kuitenkin edistää mahdollisuuksia ottaa ympäristönäkökohdat huomioon nykyistä paremmin; ehdotettujen uudistusten nähdään vähentävän normien tulkintaan liittyvää epäselvyyttä ja rajoittavia tekijöitä. Hallitusohjelman tavoitteet päästövähennyksistä, hiilettömän, puhtaan ja uusiutuvan energian lisäämisestä sekä bio- ja kiertotalouden edistämisestä edellyttävät julkisen sektorin selvää signaalia energiatehokkaiden, ympäristöystävällisten ja innovatiivisten hankintojen suosimisesta. Talousvaliokunta yhtyy tähän näkemykseen.
Talousvaliokunta ei kuitenkaan pidä perusteltuna ympäristönäkökohtien huomioon ottamisen säätämistä velvoittaviksi ympäristövaliokunnan lausunnossa ehdotetulla tavalla. Hankintalainsäädäntö on menettelytapasääntelyä, jonka tarkoitus ei ole määritellä hankinnan sisältöä vaan menettelyn syrjimättömyyttä ja avoimuutta.
Sidosyksikkösääntely
Hallituksen esityksessä esitetään julkisyhteisöjen omistuksessa tai määräysvallassa olevien yhtiöiden (sidosyksiköt) toimintaan kohdistuvia rajoituksia. Rajoitusten taustalla on huoli sidosyksiköiden mahdollisista haitallisista vaikutuksista markkinoihin. Markkinahäiriö voi syntyä, jos joku toimijoista nauttii erityisasemaa, mikä sallii sen tarjota tuotteita tai palveluita liiketaloudellisin perustein toimiviin tahoihin nähden huomattavan edullisista lähtökohdista. Sidosyksiköt voisivat ulosmyynnin kautta vääristää kilpailua hyödyntämällä määräysvaltaa käyttäviltä hankintayksiköltä kilpailuttamatta saatuja ja sidosyksikölle edullisia hankintasopimuksia. Suurikokoisen sidosyksikön liiketoiminnasta muutamankin prosentin osuus voi tarkoittaa käytännössä miljoonien eurojen liiketoimintaa muiden kuin siihen määräysvaltaa käyttävien hankintayksiköiden kanssa.
Myös hallintovaliokunta on lausunnossaan (HaVL 44/2016 vp — HE 108/2016 vp) kiinnittänyt huomiota sidosyksikkösääntelyyn. Sidosyksikön määritelmä on rakennettu kolmiportaiseksi. Sidosyksikkönä pidetään hankintayksiköstä muodollisesti erillistä ja päätöksenteon kannalta itsenäistä yksikköä, joka harjoittaa enintään viiden prosentin ja enintään 500 000 euron osuutta liiketoiminnastaan muiden tahojen kuin niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on. Prosenttiosuus on 10, kun hankintayksikön määräysvallassa olevan sidosyksikön liiketoimintaa vastaavaa markkinaehtoista toimintaa ei ole. Markkinaehtoisen toiminnan selvittäminen todennetaan avoimuusilmoitusmenettelyn avulla. Ulosmyynnin prosentuaalista rajaa ei sovelleta lainkaan, jos ulosmyynnin osuus on alle 100 000 euroa vuodessa.
Talousvaliokunnan, kuten myös useiden lausuntovaliokuntien, asiantuntijakuulemisessa on esitetty ristiriitaisiakin näkemyksiä perustellusta ulosmyynnin prosenttiosuudesta, erityisesti sen valossa, että direktiivi sallii jäsenvaltioiden säätää enintään 20 %:n ulosmyyntirajasta.
Voimassa olevan kansallisen lainsäädäntömme eikä EU-tuomioistuimen oikeuskäytännönkään perusteella ole täysin selvää, kuinka suuri osa liikevaihdosta saa muodostua muusta kuin omistajatahojen toimeksiantoon perustuvasta toiminnasta ilman uhkaa sidosyksikköaseman menetyksestä. Tuomioistuinten ratkaisukäytännössä on kuitenkin usein katsottu, että sidosyksikköasemaa ei ole vaarantanut 10—13 %:n ulosmyynti.
Talousvaliokunta pitää selvitettynä, että prosentti- ja euromääräinen ehdotettu ulosmyyntiraja merkitsisi useille sidosyksikköyhtiöille tarvetta sopeuttamistoimiin ja mahdollisesti myös paineita asiakasmaksujen korotuksiin. Koska useimmat tämän säännöksen soveltamisalaan kuuluvat yhtiöt ovat tahoillaan järjestäneet toimintansa monivuotisin sopimuksin, ehdotetun sääntelyn edellyttämä jousto ei liene toteutettavissa täysin ongelmitta.
Hallituksen esityksen mukainen ulosmyyntiprosentin määrittämisen perusteeksi ehdotettu edeltävien kolmen vuoden keskimääräinen kokonaisliikevaihto johtaisi ulosmyyntirajan tosiasialliseen soveltamiseen jo ennen lain voimaantuloa toteutuneeseen myyntiin, mikä merkitsisi lainsäädännön taannehtivuutta. Lakiehdotuksen säännös perustuu hankintadirektiiviin, jonka mukaan toimintojen prosenttiosuutta määriteltäessä on otettava huomioon sopimuksen tekemistä edeltävien kolmen vuoden keskimääräinen kokonaisliikevaihto tai jokin asianmukainen vaihtoehtoinen toimintaan perustuva määrä, kuten asianomaiselle oikeushenkilölle tai hankintaviranomaiselle aiheutuneet kustannukset palvelujen, tavaroiden ja rakennusurakoiden osalta. Talousvaliokunta korostaa ehdotetun säännöksen mahdollistavan laskennan perusteena käytettävän vaihtoehtoista sidosyksikön toimintaan perustuvaa ulosmyynnin määrää, jolloin taannehtivuutta ei synny.
Talousvaliokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan myynnin rajoittaminen sidosyksikköstatuksen menettämisen uhalla voi joissakin tapauksissa estää sidosyksikön osallistumisen hankkeisiin, jotka palvelisivat esimerkiksi EU-sääntelyn kansallista täytäntöönpanoa. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, ettei direktiivien mahdollistamaa kansallista harkintavaraa käytetä tavalla, joka voisi vaarantaa EU:n hankerahoitusmahdollisuuksien hyödyntämisen, ja muistuttaa, että sidosyksiköiden on aina mahdollista eriyttää markkinoilla oleva toimintansa eri oikeushenkilöön (esimerkiksi toinen yhtiö), jolloin varsinainen sidosyksikkö pysyy ainoastaan hankintayksiköitä palvelevana yksikkönä. Sidosyksiköstä eriytetty oikeushenkilö voi harjoittaa kansainvälistäkin yhteistyötä varsinaisen sidosyksikön aseman vaarantumatta.
Hallituksen esityksessä ehdotetaan edellä kuvatun 5 %:n ja 500 000 euron ylärajan ohella poikkeussäännöstä. Sen mukaisesti ulosmyyntiä voidaan sallia sidosyksikköstatuksen vaarantumatta 10 %:iin saakka, jos hankintayksikkö on tehnyt sähköisessä HILMA-portaalissa ns. avoimuusilmoituksen selvittääkseen, onko relevantilla markkinalla sellaisia yksityisiä toimijoita, jotka voisivat täyttää hankintayksikön tarpeen. Talousvaliokunta pitää ehdotuksen mukaista sääntelyä tarpeellisena joustomekanismina ottaen huomioon edellä kuvatut sidosyksiköiden voimassa olevat sopimus- ja muut sitoumukset. Ehdotettu joustomekanismi on kuitenkin myös joiltakin osin ongelmallinen. Säännös jättää avoimeksi esimerkiksi sen, minkälainen sitovuus on lainkohdan tarkoittamalla ilmoitukseen vastanneen toimijan vastauksella. Talousvaliokunta katsoo, että säännöstä on tulkittava siten, että ulosmyyntirajan jouston esteeksi katsotaan vain sellainen vastaus, joka on alustavissa sopimusneuvotteluissa todettu sisällöllisesti ja muilta ehdoiltaan sidosyksikön kanssa tehtäväksi aiottua sopimusta vastaavaksi ja jonka toteuttamiseen vastaaja on sitoutunut.
Sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunnon (StVL 8/2016 vp — HE 108/2016 vp) ja muun talousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan lakiehdotuksen mukainen ulosmyynnin sallitun osuuden pienentäminen nykyisestä, oikeuskäytännön mahdollistamasta noin 10 %:n osuudesta voi vaikeuttaa muun muassa kuntien omaa työterveyshuoltopalvelujen tuottamista. Ulosmyyntirajan on arvioitu voivan vaikuttaa etenkin pienten ja keskisuurten yritysten sekä maatalousyrittäjien työterveyshuollon palvelujen saatavuuteen, koska kunnallisten työterveyshuoltopalvelujen sopimusasiakkaista suuri osa kuuluu näihin ryhmiin.
Talousvaliokunta muistuttaa, että keskeisenä perusteluna valitulle sidosyksikkösääntelylle ovat hallitusohjelman tavoitteet yrittäjyyden ja kilpailullisuuden edistämisestä sekä kilpailuneutraliteetista. Sidosyksiköillä on parempi kilpailuasema kuin täysin liiketaloudellisin perustein toimivilla yrityksillä, koska sidosyksiköt saavat valtaosan liikevaihdostaan ilman kilpailutusta omistajiensa tilauksista ja toimeksiannoista. Ulosmyyntirajan mataluus parantaa kilpailuneutraliteettia ja edistää siten yritysten toimintaedellytyksiä. Sidosyksikköjen omistajat voivat myös halutessaan mahdollistaa näiden yksiköiden rajoittamattoman markkinoillaolon kilpailuttamalla omistajan tilaukset ja toimeksiannot.
Valmisteilla olevassa sosiaali- ja terveydenhuollon rakenneuudistuksessa lähtökohtana on maakuntien vastuu sosiaali- ja terveyspalveluista. Maakunnat pystyvät hankintayhteistyötä käyttämällä hyödyntämään hankintalainsäädännön tarjoamia mahdollisuuksia (esimerkiksi yhteiset palveluyhtiöt). On huomattava, että valinnanvapauspalveluja tuottavat maakuntien yhtiöt, jotka kilpailevat markkinoilla, eivät todennäköisesti täytä hankintayksikön tunnusmerkistöä, ja ne saavat myydä palvelujaan vapaasti myös yrityksille.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta on kiinnittänyt huomiota myös ehdotetun sidosyksikkösääntelyn siirtymäsäännöksiin, joiden mukaan sosiaali- ja terveyspalvelujen alalla toimiviin sidosyksiköihin ja hankintayksiköihin sovellettava ulosmyynnin prosenttiosuus on 10 % vuoden 2021 loppuun saakka, eikä euromääräistä rajaa sovelleta tätä ennen. Siirtymäkauden asettamisella pyritään varmistamaan, että rajoitus liiketoiminnan harjoittamisesta muiden kuin sidosyksikköön määräysvaltaa käyttävien hankintayksiköiden tai muiden kuin hankintayksiköiden yhteistyöhön osallistuvien tahojen kanssa ei muodostuisi esteeksi sosiaali- ja terveydenhuollon organisoimiselle voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti tai valmisteilla olevan sosiaali- ja terveyspalvelujen rakenneuudistuksen yhteydessä tehtäville julkisyhteisöjen uudelleenorganisoimistoimenpiteille.
Sidosyksikkösääntelyn vaikutukset jätehuollon järjestämiseen
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa erityistä huolta on herättänyt ehdotetun sääntelyn vaikutus jätehuollon järjestämiseen. Voimassa olevassa hankintalaissa kunnan jätelaitoksen sidosyksikköaseman yhtenä edellytyksenä on, että pääosa laitoksen toiminnasta muodostuu omistajakunnille tuotetuista palveluista. Voimassa olevan jätelain (646/2011 myöhempine muutoksineen) 33 § velvoittaa kunnan järjestämään myös muun kuin asumisessa syntyvän yhdyskuntajätteen jätehuollon, jos jätteen haltija sitä palvelutarjonnan puutteen vuoksi pyytää ja jäte on laadultaan ja määrältään soveliasta kuljetettavaksi ja käsiteltäväksi kunnan jätehuoltojärjestelmässä (TSV-palvelu). Jätelain soveltamisen lähtökohtana on ollut, että edellä mainitut velvoitteet ovat lakisääteisiä ja siten toiminta ei vaaranna kunnallisen jäteyhtiön sidosyksikköasemaa.
Useat jätealan markkinatoimijat ovat puoltaneet käsillä olevaan hankintalainsäädäntöön sidosyksikön ulosmyynnin täyskieltoa, kun taas useiden kunnallisten toimijoiden edustajat ovat pitäneet välttämättömänä käyttää direktiivin sallima kansallinen harkintavara täysimääräisesti asettamalla ylärajaksi 20 %.
Hallituksen esityksen mukaisten ehdotusten arviointia vaikeuttaa, että jätelainsäädäntöä tullaan lähiaikoina muuttamaan siten, että kuntien jätemonopoli rajataan asumisessa syntyvään jätteeseen. Kunnat voisivat muutoksen jälkeen tarjota jätehuoltopalveluja muille kuin kotitalouksille ainoastaan markkinaehtoisesti tai TSV-palveluna. Ympäristöministeriön jätehuollon vastuunjaon uudistusta ja jätelain ja hankintalain yhteensovittamista valmistelevan työryhmän työ on kesken eikä valmistune ennen hankintalainsäädännön eduskuntakäsittelyn päättymistä. Alustavan arvion mukaan ehdotettu hankintalain sidosyksikkösääntely ei estäisi kuntia järjestämästä lakisääteisiin velvollisuuksiinsa kuuluvia jätehuollon palveluja ja TSV-palvelua määräysvallassaan olevien kunnallisten jätelaitosten toimesta. Ympäristövaliokunta on lausunnossaan pitänyt tärkeänä, että sääntelyä tai lain perusteluja on kuitenkin täsmennettävä sen selventämiseksi, mitä TSV-palvelun määritelmään katsotaan kuuluvan.
Ympäristövaliokunta on kiinnittänyt huomiota TSV-palvelun määrittelyä koskevaan selvitystyöhön ja tarpeeseen selventää lakisääteisen TSV-palvelun ja markkinaehtoisen palvelun välistä rajaa siten, että varmistetaan kunnallisten jätehuoltoyhtiöiden tosiasiallinen mahdollisuus tarjota lakisääteiset palvelut. Myös maa- ja metsätalousvaliokunta on tuonut lausunnossaan tämän esille korostaen sääntelyn selkeyttämisen tarvetta.
Talousvaliokunta tähdentää ehdotetun hankintasääntelyn pohjautumista direktiiviin, jonka määräykset vaikuttavat kansallisen lainsäädännön tulkintaan myös sidosyksikön toiminnan arvioinnissa. Säädöksen sanamuodon onkin yhtäältä annettava riittävä kuva EU:n lainsäätäjän tahdosta ja toisaalta tehtävä säännöksen soveltaminen mahdollisimman ymmärrettäväksi Suomen kontekstissa kaikilla sidosyksikkösäännön soveltamissektoreilla. Talousvaliokunta viittaa jo aiemmin korostamaansa mahdollisuuteen säätää poikkeuksia sektorikohtaisissa laeissa pitäen kuitenkin reunaehtona, että näillä ei luoda ristiriitaa hankintadirektiivin määräysten kanssa. (Valiokunnan lausumaehdotus)
Edellä kuvatuin perustein talousvaliokunta toteaa, ettei ehdotettua sidosyksikkösääntelyä ole syytä muuttaa lukuun ottamatta 15 pykälän 3 momentin teknistä lisäystä, joka on kuvattu jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa, sekä jätetoimialan siirtymäsäännökseen tehtävää ulosmyynnin prosenttiosuuden porrastusta. Valiokunta viittaa tässä mietinnössään aiemmin lausumaansa ja edellyttää, että valtioneuvosto ryhtyy tarvittaessa toimialakohtaisiin lainsäädäntöä täsmentäviin toimiin pitäen erityisesti silmällä jätetoimialan ja sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden toimintaedellytyksiä. (Valiokunnan lausumaehdotus)
Hankinnan jakaminen
Hankinta voidaan ehdotetun sääntelyn mukaan toteuttaa osina siten, että hankintayksikkö määrittelee itse kokonaisuuteen kuuluvien osien koon ja kohteen. 1. lakiehdotuksen 75 §:n mukainen jakaminen tarkoittaa luontevan kokonaisuuden jakamista osiin siten, että sen osista voi tehdä erillisen kilpailutuksen, tai siten, että samassa tarjouskilpailussa hankintayksikkö voisi määritellä, millaisista osista tarjoaja voi antaa oman osatarjouksensa. Jaettaessa hankinta osiin täysin erillisiksi kilpailutuksiksi olisi otettava huomioon, ettei jakamisesta muodostu lainvastaista hankinnan pilkkomista hankintalainsäädännön soveltamisen välttämiseksi. Valiokunta pitää erityisesti pienten yritysten kannalta myönteisenä, että hankinnat voidaan ehdotetun uuden sääntelyn perusteella nykyistä selkeämmin jakaa osiin tai kokonaan erillisiksi kilpailutuksiksi. Valiokunta toteaa, että myös tältä osin lainsäädännön sujuva toimeenpano edellyttää selkeitä ohjeita ja riittävää koulutusta. Talousvaliokunta kiinnittää huomiota, että tarjouspyynnössä edellytettävät ehdot, esimerkiksi liikevaihtominimi, eivät saa muodostua pieniä yrityksiä syrjiviksi. (Valiokunnan lausumaehdotus)
81 §. Harkinnanvaraiset poissulkemisperusteet
Lainkohdan mukaan hankintayksikkö voi sulkea tarjouskilpailusta ehdokkaan tai tarjoajan, joka on laiminlyönyt lakisääteisiä velvoitteitaan. Esimerkiksi verojen, työehtojen tai sosiaaliturvamaksujen laiminlyöminen on poissulkemisperuste. Liikenne- ja viestintävaliokunta (LiVL 25/2016 vp — HE 108/2016 vp) on ehdottanut talousvaliokunnalle, että se arvioisi, kuinka hankintayksikölle voitaisiin säätää oikeus sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle sellainen tarjoaja, joka on todistettavasti laiminlyönyt verojen tai sosiaaliturvamaksujen maksamisen myös 1 momentin 4 kohdan mukaisessa tilanteessa. Hankintayksiköllä ei kuitenkaan esityksen 81 §:n 3 momentin mukaan ole oikeutta käyttää tätä harkinnanvaraista poissulkemisperustetta, jos tarjoaja on sopinut sitovasta järjestelystä niiden maksamista varten. Saamansa selvityksen perusteella liikenne- ja viestintävaliokunta on pitänyt kohtuullisena, että mahdollisuus sulkea tarjoaja kilpailun ulkopuolelle olisi olemassa myös niissä tapauksissa, joissa on sovittu sitovasta maksujärjestelystä. Erityisesti huomattavan suurissa ja pitkäkestoisissa liikennehankinnoissa olisi perusteltua ja tärkeää, että hankintayksiköllä on harkinnanvaraa tilanteissa, joissa tarjouksen tekijä on aiemmalla toiminnallaan osoittanut olevansa taloudeltaan epävakaa taikka epäluotettava velvoitteidensa täyttämisessä. Liikenne- ja viestintävaliokunta on esittänyt talousvaliokunnalle, että se arvioisi, miten kyseinen muutos voitaisiin toteuttaa ottaen huomioon myös hankintadirektiivin 2014/24/EY 57 artiklan 2 kohdassa säädetyt vaatimukset.
Talousvaliokunnan näkemyksen mukaan EU:n hankintadirektiivin (2014/24/EU) 57 artiklan 2 kohdan säännöksen sanamuoto ei mahdollista lakiehdotuksen muuttamista siten, että hankintayksikkö voisi sulkea tarjoajan tai ehdokkaan tarjouskilpailusta ehdotetun 81 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan siitä huolimatta, että tarjoaja on sopinut sitovasta järjestelystä verojen tai sosiaaliturvamaksujen maksamisesta. Direktiivin 57 artiklan 2 kohdan kolmannen alakohdan mukaan verojen tai sosiaaliturvamaksujen laiminlyönnistä johtuvaa poissulkemisvelvoitetta tai -mahdollisuutta koskevaa "kohtaa ei enää sovelleta, kun talouden toimija on täyttänyt velvollisuutensa maksamalla asiaankuuluvat verot tai sosiaaliturvamaksut taikka sopinut sitovasta järjestelystä niiden maksamista varten, tapauksen mukaan kaikki kertyneet korot ja sakot mukaan lukien".
88 §. Poissulkemisen edellytysten ja soveltuvuusvaatimusten täyttymisen selvittäminen
Talousvaliokunta pitää selvitettynä, että rikosrekisteriotteiden lähettäminen takaisin henkilölle, jota ote koskee, lisäisi tarpeetonta hallinnollista taakkaa toimivaltaisessa viranomaisessa. Talousvaliokunta yhtyy liikenne- ja viestintävaliokunnan käsitykseen, jonka mukaan lainkohdan sanamuoto mahdollistaa, että tarjoaja toimittaa hankintayksikölle vain kopion rikosrekisteriotteesta ja että hankintayksikkö voisi otteen palauttamisen sijaan hävittää sen.
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty tarjoajien hallinnollisen taakan vähentämiseksi, että voittaneelta tarjoajalta saatujen selvitysten osalta riittäväksi katsottaisiin esimerkiksi yrityksen toimitusjohtajan tai hallituksen puheenjohtajan vakuutus siitä, että yrityksen vastuuhenkilöt eivät ole syyllistyneet rikoksiin, koska rikosrekisteriotteiden pyytämiseen velvoittava lakiehdotus lisää yritysten ja hankintayksiköiden hallinnollista taakkaa ilman perusteltua hyötyä ja että rikosrekisteriotteiden pyytäminen olisi syytä jättää hankintayksikön tapauskohtaisen harkinnan varaan. Talousvaliokunta katsoo, että rikosrekisteriotteiden pyytämisvelvoitteen poistaminen ei ole mahdollista, sillä lakiehdotuksen taustalla olevassa EU:n hankintadirektiivissä 2014/24/EU hyväksytään ainoastaan viranomaistodistukset tältä osin. Direktiivin 59 artiklan 4 kohdan mukaan "ennen hankintasopimuksen tekemistä hankintaviranomaisen on vaadittava tarjoajaa, jonka kanssa se on päättänyt tehdä hankintasopimuksen… toimittamaan 60 artiklan ja tapauksen mukaan 62 artiklan mukaiset ajan tasalla olevat täydentävät asiakirjat." Direktiivin 60 artiklan 2 kohdan mukaan hankintaviranomaisten on hyväksyttävä riittävänä näyttönä pakollisten poissulkemisperusteiden olemassaolosta joko ote tarkoituksenmukaisesta rekisteristä, kuten rikosrekisteristä, tai jollei sellaista ole, talouden toimijan alkuperäjäsenvaltion tai -maan taikka sen sijoittautumisjäsenvaltion tai -maan toimivaltaisen oikeus- tai hallintoviranomaisen antama vastaava asiakirja, josta käy ilmi, että talouden toimija täyttää kyseiset vaatimukset. Yrityksen itsensä antama lausunto ei siis direktiivin mukaan ole riittävä.
Sosiaali- ja terveyspalvelut sekä muut erityiset palveluhankinnat
Sosiaali- ja terveysvaliokunta on lausunnossaan muistuttanut, ettei hankintamenettely saa vaarantaa asiakkaiden oikeutta palveluihin esimerkiksi sopimuskausien pituuteen tai palveluntuottajan vaihtumiseen liittyvien syiden takia: palvelutarve ja sen perusteella muodostetut hankinnan perusteet on asetettava etusijalle. Tällaisia tilanteita on erityisesti iäkkäiden ja vammaisten henkilöiden asumis- ja kuntoutuspalveluissa. Kilpailuttaminen ei sellaisenaan muodosta erityistä syytä, jonka perusteella hoidon pysyvyydestä voidaan poiketa, vaan asiaa tulee aina tarkastella asiakkaan kokonaistilanteen kannalta. Sosiaali- ja terveystoimen palvelut on kyettävä järjestämään myös tilanteissa, joissa palvelua tarvitaan vain hyvin harvoille tai käyttäjän tarpeita varten räätälöitynä kokonaisuutena.
Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 12 luvussa säädetään sosiaali- ja terveyspalveluhankinnoista sekä muista erityisistä palveluhankinnoista. Lakiehdotuksen 108 §:ssä säädetään palvelujen käyttäjien tarpeiden huomioon ottamisesta hankinnoissa. Pykäläehdotuksen 1 momentissa edellytetään, että luvun mukaisissa palveluhankinnoissa hankintayksikön on otettava huomioon kyseistä palvelua koskeva lainsäädäntö. Sosiaali- ja terveyspalvelujen hankinnassa palvelun käyttäjien yksilöllisten ja pitkäaikaisten sekä toistuvien hoito- tai sosiaalipalvelujen turvaamiseksi hankintayksikön on otettava huomioon käyttäjien erityistarpeet ja kuuleminen siten kuin muualla laissa säädetään. Hankintayksikön on tämän lisäksi pykäläehdotuksen 2 momentin mukaan sosiaali- ja terveyspalvelujen hankinnassa pyrittävä ottamaan huomioon palvelujen laatuun, jatkuvuuteen, esteettömyyteen, kohtuuhintaisuuteen, saatavuuteen ja kattavuuteen, eri käyttäjäryhmien erityistarpeisiin, käyttäjien osallistumiseen ja vaikutusmahdollisuuksien lisäämiseen sekä innovointiin liittyvät tekijät. Pykäläehdotuksen 3 momentissa säädetään siitä, että pitkäkestoisia hoito- ja asiakassuhteita koskevan sosiaali- ja terveyspalvelun hankinnassa hankintayksikön on pyrittävä määrittämään sopimusten kesto ja muut ehdot siten, että sopimuksista ei muodostu kohtuuttomia tai epätarkoituksenmukaisia seurauksia palvelun käyttäjille. (Valiokunnan lausumaehdotus)
Hankintayksikkö voi asettaa haluamansa laatuvaatimukset tarjousvertailuun pääsyn ehdottomiksi edellytyksiksi ja vertailla kriteeristön täyttäneitä tarjouksia yksinomaan hinnan mukaan. Yksilöllisiä ratkaisuja voidaan järjestää myös esimerkiksi palvelusetelin tai henkilökohtaisen budjetoinnin avulla, jolloin asiakas voi valita palveluntuottajan. Asiakkaan valinnanvapauteen perustuvia järjestelmiä ja palvelusetelijärjestelmiä ei pidetä hankintalain soveltamisalaan kuuluvina. Sosiaali- ja terveyspalveluissa voidaan myös käyttää puitejärjestelyä, jossa asiakas tekee lopullisen valinnan palveluntuottajien välillä. Tämän tarkoituksena on mahdollistaa joustavuus sellaisissa hankinnoissa, jotka ovat merkityksellisiä asiakkaan oikeuksien toteutumisen ja palvelun laadun varmistamisen kannalta.
Hankintalainsäädännön voimaantulon ajoittuminen osittain ennen valmisteilla olevan sote- ja aluehallintouudistuksen voimaantuloa ja osittain uudistuksen jälkeiseen aikaan vaikeuttaa ehdotetun lainsäädännön vaikutusten arviointia ja mahdollisesti myös täytäntöönpanoa.
Talousvaliokunta yhtyy näihin sosiaali- ja terveysvaliokunnan huomioihin ja esittää perustuslakivaliokunnan lausunnossa edellytetyn muutoksen tekemistä 108 §:ään jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin selvitetyllä tavalla.
Valvonta
Talousvaliokunta pitää selvitettynä, että julkisten hankintojen lainsäädännön valvonnalle on perusteltu tarve. Lisäksi hankintadirektiivit edellyttävät valvontaa koskevan rakenteen luomista. Suomessa ei ole tällä hetkellä tahoa, joka yleisen edun nimissä kiinnittäisi laajamittaisesti huomiota hankintalainsäädännön noudattamiseen ja etenkin lainvastaisiin kilpailuttamatta jättämisiin. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että valvontaviranomaisen resurssit ohjataan lainsäädännön tavoitteiden kannalta olennaisimpiin rikkomuksiin.
Muutoksenhaku
Perustuslain mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Lisäksi käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla. Perustuslakivaliokunta on muistuttanut sääntelyn edellyttävän muutoksenhaun turvaamista sellaisessa asiassa, jossa viranomaisen päätös tai muu kannanotto koskee lainsäädännössä jollain tavoin täsmällisesti määriteltyä jonkin oikeutta tai velvollisuutta.
Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 164 §:n mukaan Kilpailu- ja kuluttajaviraston 140 §:n nojalla antamaan "toimenpidepyynnön johdosta tehtyyn ratkaisuun" ei saa hakea muutosta valittamalla. Toimenpidepyynnöllä tarkoitetaan 1. lakiehdotuksen 139 §:n 2 momentin mukaan hallintokantelua, josta säädetään hallintolain 8 a luvussa. Toimenpidepyynnön käsittelyyn sovellettaisiin, mitä hallintolain 8 a luvussa säädetään. Hallintolain 8 a luvun 53 d §:n mukaan hallintokanteluasiassa annettuun ratkaisuun ei saa hakea muutosta valittamalla. Ehdotettu valituskieltoa koskeva säännös ei laajenna tämän valituskiellon soveltamista. Valituskiellon soveltamisala olisi kuitenkin perustuslakivaliokunnan tulkinnan mukaan ilmeisesti tarkoitettu säännöksen sanamuotoa olennaisesti laajemmaksi. Se kohdistuisi yleisesti Kilpailu- ja kuluttajaviraston "julkisten hankintojen valvonnassa tekemiin toimenpiteisiin" lukuun ottamatta hankintapäätöksen täytäntöönpanon kieltämistä 140 §:n nojalla. Perusteluiden mukaan valituskiellon perustana on myös se, että tällaiset toimenpiteet eivät muodostaisi valituskelpoista ratkaisua. Perustuslakivaliokunta on korostanut, että perusoikeutena turvatusta yleisestä valitusoikeudesta tehtävää poikkeusta ei voida soveltaa tällä tavoin laajentavasti, sillä valituskielto voi perustua vain lakiin.
Talousvaliokunta kiinnittää tältä osin huomiota siihen, että valituskielto koskien "toimenpidepyynnön johdosta annettua ratkaisua" on sisällöltään laajempi kuin hallintolain 8 a luvun 53 d §:ssä tarkoitettu valituskielto koskien "hallintokanteluasiassa annettua ratkaisua". Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei voi hallintolain 8 a luvun mukaisessa hallintokantelumenettelyssä esimerkiksi kieltää hankintapäätöksen täytäntöönpanoa tai esittää markkinaoikeudelle eräiden seuraamusten määräämistä. Mikäli Kilpailu- ja kuluttajavirasto päätyy hankinnan kilpailuttamatta jättämisen johdosta muuhun kuin huomautuksen antamiseen tai huomion kiinnittämiseen (hallintokantelun seuraamukset), lakiehdotuksen mukaan hallintokantelumenettely raukeaa, minkä jälkeen toimenpidepyynnön käsittely jatkuu hallintolain mukaisessa menettelyssä. Tässä hallintomenettelyssä Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi lakiehdotuksen mukaan tietyin edellytyksin joko kieltää hankintapäätöksen täytäntöönpanon tai esittää markkinaoikeudelle tehottomuusseuraamuksen, seuraamusmaksun tai sopimuskauden lyhentämistä sekä hankintapäätöksen kumoamista. On lisäksi mahdollista, että sekä hallintokantelumenettelyssä että hallintomenettelyssä Kilpailu- ja kuluttajavirasto päätyy siihen, että se ei ryhdy mihinkään lakiehdotuksen 140 (kielto) ja 141 §:ssä (esitys markkinaoikeudelle) tai hallintolain 53 c §:ssä (hallintokantelun johdosta annettava hallinnollinen ohjaus) tarkoitettuun toimenpiteeseen, vaan katsoo, ettei toimenpidepyyntö anna aihetta enempiin toimenpiteisiin.
Talousvaliokunta täsmentää, että lakiehdotuksen 164 §:n säännöksen valituskiellon sanamuoto, joka kohdistuu "toimenpidepyynnön johdosta tehtyyn ratkaisuun" kattaa kaikki edellä esitetyt ja ratkaisuksi määriteltävät Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimenpiteet, jolloin valituskielto perustuu yksiselitteisesti lakiin. Sellaisia Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimenpiteitä, jotka eivät muodosta hallintolain ja perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön mukaista valituskelpoista asiaratkaisua, ei tarvitse erikseen asettaa laissa valituskiellon kohteiksi, sillä valituskiellon kohteena voi olla vain sellainen päätökseksi määriteltävä ratkaisu tai toimenpide, johon perustuslaki muutoin takaisi valitusoikeuden.