Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi väliaikaisesti kuluttajansuojalakia (38/1978) koronavirusepidemiaan liittyvän poikkeuksellisen tilanteen pitkittymisen johdosta. Ehdotetun lainsäädännön tarkoituksena on helpottaa taloudellisissa vaikeuksissa olevien kuluttajien asemaa sekä vähentää velkaongelmia. Ehdotettu sääntely vastaa valtaosin kuluvan vuoden keväällä säädettyä kuluttajansuojalain väliaikaisesta muuttamisesta annettua lakia (512/2020), jonka voimassaolo päättyy 31.12.2020. 

Talousvaliokunta viittaa aikaisemmasta poikkeussääntelystä antamaansa mietintöön (TaVM 12/2020 vp — HE 53/2020 vp) ja täydentää tässä mietinnössään tuolloin esittämiään kannanottoja kiinnittäen huomiota siihen, että pääpiirteittäisestä samankaltaisuudesta huolimatta nyt vallitsevat olot ovat jossain määrin erilaiset kuin pandemian aikaisempaan vaiheeseen ajoittuneen ensimmäisen poikkeussääntelyn säätämisajankohtana. 

Lakialoitteen tarkoituksena on muuttaa kuluttajansuojalakia siten, että kulutusluotoille — hyödykesidonnaiset luotot mukaan lukien — asetettaisiin 10 prosentin korkokatto. Korkokattoa sovellettaisiin sekä lain voimaantulon jälkeen tehtäviin sopimuksiin että kahden kuukauden siirtymäajan jälkeen myös ennen lain voimaantuloa tehtyihin jatkuvaa luottoa koskeviin sopimuksiin siltä osin kuin kyse on lain voimaantulon jälkeen tehtävistä luoton nostoista.   

Talousvaliokunta toteaa lakialoitteen olevan osin päällekkäinen hallituksen esityksen kanssa, mutta osin esittävän myös pidemmälle menevää sääntelyä muun muassa hyödykesidonnaisten luottojen hintasääntelyn suhteen. Jäljempänä tässä mietinnöissä kuvatuin perustein talousvaliokunta katsoo hallituksen esityksen toteuttavan asetetun tavoitteen lakialoitetta tarkoituksenmukaisemmalla tavalla ja ehdottaa lakialoitteen hylkäämistä. 

Valiokunta toteaa, että vakuudeton, lyhytaikaiseksi tarkoitettu ja korkeakorkoinen luotonanto on osoittautunut varsin haasteelliseksi sääntelyn kohteeksi. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty osin ristiriitaisiakin käsityksiä siitä, mikä merkitys viime vuosien hintasääntelyhankkeilla on ollut kuluttajien velkaantumiskehitykseen. Syksyllä 2019 voimaan tulleen 20 prosentin korkokaton tai kesällä 2020 voimaan tulleen 10 prosentin korkokaton vaikutuksista ei ole vielä tehty kattavaa analyysiä. Poikkeussääntelyn voimassaoloajalta ei sen lyhyen keston vuoksi ole ollut edes mahdollista laatia systemaattista arviointia. Näin ollen käsillä olevaa hallituksen esityksen ehdottamaa sääntelyä joudutaan arvioimaan puutteellisen tiedon pohjalta. Tilastot osoittavat sen, että kulutusluottojen kokonaisvolyymissä ei ole tapahtunut merkittävää muutosta uuden korkokattosääntelyn aikana. Tässä vaiheessa ei ole kuitenkaan saatavilla ollut sellaista aineistoa, josta kävisi ilmi, kuinka uusi korkosääntely on tarkalleen vaikuttanut luottomarkkinaan.  

Rahoitusmarkkinoiden joustavuuden säilyttämiseksi ja pääomamarkkinoiden kansainvälisen luonteen vuoksi on ollut perusteltua, että korkeakorkoinenkin luototus on mahdollista silloin, kun asianmukaiset maksukykyselvitykset osoittavat hakijan velkakestävyyden. Samanaikaisesti on kuitenkin ilmeistä, että vakuudettomat kulutusluotot ovat osaltaan vaikuttaneet siihen, että kotitalouksien velkaantuminen Suomessa on kasvanut mahdollisesti jopa järjestelmätason riskiksi. Euroopan järjestelmäriskikomitea on antanut tästä Suomelle huomautuksen (SRB:n suositus 2019/C 366/05). Vaikka velkaantuminen ei itsessään vielä merkitse vaikeuksia suoriutua velvoitteiden hoitamisesta, talousvaliokunta pitää huomionarvoisena, että Suomessa lähes 400 000 henkilöllä on jonkinlainen maksuhäiriömerkintä. Kaiken kaikkiaan kotitalouksien velkaantumiskehitystä voidaan pitää jo yhteiskunnallisena ongelmana, jonka ratkaisemiseksi tarvitaan laajaa keinovalikoimaa; vahingollista kehitystä ei voida kääntää suotuisampaan suuntaan yksittäisillä säädösmuutoksilla. Vaikka saatu selvitys osoittaa, että taloudenhallinnan ongelmien juurisyy näyttäisi usein olevan viihdekäyttöön tarkoitettujen rahapelien tuomat tappiot, valiokunta huomauttaa, että tällä hetkellä ei ole käytettävissä tarkempaa tietoa siitä, kuinka kulutusluottojen lainakanta tarkemmin jakautuu velallisten ja luottotyyppien välillä. Joka tapauksessa on selvää, että kuluttajaluototuksen normiohjaus on tarpeen. 

Kuluttajaluottojen keskeinen piirre, vakuudettomuus, näkyy väistämättä luoton hinnassa. Talousvaliokunta huomauttaa, että vakuudettomien luottojen korko perustuu paitsi luotonantajan voitontavoitteluun myös tällaisen luototuksen riskillisyyteen ja siihen, että luottolaitosten riskienhallintaa koskevan sääntelyn mukaan niiden on otettava hinnoittelussaan huomioon tuoton ja riskien välinen suhde: toimilupavalvottavat laitokset eivät voi myöntää luottoja hakijan riskiprofiilin vastaisesti. Jos korkotaso lasketaan lainsäädännöllä tasolle, joka ei vastaa hakijan riskiprofiilia, ei luottoa tarjota lainkaan. Tähän liittyy sekä myönteisiä että kielteisiä piirteitä, joita käsitellään jäljempänä tässä mietinnössä. 

Talousvaliokunta huomauttaa, että pääomamarkkinoiden rajat ylittävän luonteen vuoksi Suomen viranomaisten toimivallan piiriin kuuluvien luotontarjoajien sääntelyllä ei pystytä tehokkaasti ratkaisemaan ongelmaa, ellei luottojen kysynnän juurisyy poistu. Talousvaliokunta ilmaisee huolensa valiokunnan asiantuntijakuulemisessa esiin tulleeseen huomioon, että osa kotimaisen luottomarkkinan ulkopuolelle jääneistä luotonhakijoista on lähtenyt etsimään mahdollisuuksia Suomen lainsäädännön ja siten viranomaisvalvonnan ulkopuolella olevilta tahoilta altistuen myös petoksille. Talousvaliokunta tähdentää kansalaisten talousosaamisen kohentamisen merkitystä, joskin muitakin keinoja tarvitaan, velkaantumisen syiden mukaan eriteltynä. 

Ehdotetulla lainsäädännöllä kavennetaan sopimusvapautta heikommaksi katsotun sopijapuolen hyväksi. Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä (esimerkiksi PeVL 28/2012 vp) esiin nostetun kulutusluottojen hintasääntelyn oikeasuhtaisuusvaatimuksen kannalta merkitystä on sillä, että nyt on kysymys väliaikaisesta sääntelystä, ja sillä, että uutta sääntelyä ei sovelleta ennen lain voimaantuloa tehtyihin jatkuvaa luottoa koskeviin sopimuksiin muutoin kuin uusien nostojen osalta. Soveltamisalan ulkopuolelle jäävät myös hyödykesidonnaiset luotot. Talousvaliokunta pitää näitä rajauksia tässä yhteydessä perusteltuina, joskin rajauksiin liittyy myös ongelmallisia elementtejä: sopimusvapautta ja sääntelyn taannehtivuuden kieltoa painottavan lähestymistavan kääntöpuoli on, että tilapäisen sääntelyn huojentavat vaikutukset saattavat jäädä kuluttajille vähäisiksi, kun otetaan huomioon tavanomainen kuluttajaluottosopimuksen elinkaari, joka on tyypillisesti merkittävästi pidempi kuin nyt ehdotetun hintasääntelyn kesto. Valiokunta tähdentää, että tällä sääntelyllä ei pystytä vaikuttamaan vanhoihin, korkeakorkoisiin luottoihin. 

Talousvaliokunta huomauttaa, että aikaisempien muutosten kumulaatio on johtanut kulutusluottosääntelyn monikerroksisuuteen ja nyt ehdotetut muutokset lisäävät monimutkaisuutta edelleen. Ennen 1.9.2019 tehtyihin luoton nostoihin sovelletaan tuolloin voimassa ollutta lainsäädäntöä maksusuunnitelman loppuun saakka. 1.9.2019 jälkeen tehtyihin nostoihin sovelletaan hallituksen esityksen HE 230/2018 vp mukaista sääntelyä, jossa yksi elementti on 20 prosentin korkokatto. Edelleen 1.7.2020 ja 31.12.2020 välillä tehtyihin sopimuksiin ja nostoihin sovelletaan lakia 512/2020, jonka keskeinen elementti on 10 prosentin korkokatto. Tänä aikana nostettujen luottojen ehdot palaavat kuitenkin tilapäisen sääntelyn voimassaolon päätyttyä vastaamaan 1.9.2019 voimaan tulleen sääntelyn vaatimuksia. Nyt ehdotettu lainsäädäntö noudattaa samaa systematiikkaa: korkokatto ja muut tämän hallituksen esityksen mukaiset tilapäiset säännökset ovat voimassa 1.1.—30.9.2021 aikana nostettuihin luottoihin ja vain tämän ajanjakson päättymiseen saakka. 

Tämä merkitsee, että esimerkiksi tällä hetkellä voimassa olevan poikkeuslain aikana otetun luoton korkokatto 10 % poistuu 1.1.2021, vaikka vastaavansuuruinen uusi korkokatto tulisi voimaan hallituksen esityksen mukaisesti uusien luottojen suhteen.  

Muutokset voidaan toki nähdä sääntelyä täsmentävinä ja siten niiden voidaan katsoa lisänneen oikeusvarmuutta. Talousvaliokunta korostaa kuitenkin, että erityisesti kuluttajiin kohdistuvan lainsäädännön tulisi olla ennen muuta selkeää ja yksiselitteistä. Tällöin myöskään harhaanjohtavalle markkinoinnille ei jäisi elintilaa 

Ehdotetun sääntelyn yksi riski onkin juuri markkinointiin liittyvä. Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on noussut esiin kysymys siitä, toimiiko lyhytaikainen hintasääntely tarkoitustaan vastaan, jos hetkellistä korkokattoa markkinoidaan kulutusluoton houkuttelevuustekijänä. Talousvaliokunta pitää nyt ehdotettua markkinoinnin lisäsääntelyä tervetulleena. 

Hintasääntelyn kiristyminen merkitsee väistämättä, että osa lainan hakijoista ei saa luottoa. Asiantuntijaselvityksen mukaan luoton saannin lakkaamiseen liittyy ylivelkaantuneiden henkilöiden kannalta myös myönteisiä piirteitä, joskin tarve erilaisille taloudenpidon tervehdyttämisen tukitoimille lisääntyy. Ehdotettu sääntely voi siis yhtäältä edesauttaa ylivelkaantumiskierteen katkeamista. Tällä voidaan katsoa olevan tervehdyttävä vaikutus niille, joiden velkaantumisen taustalla ovat erilaiset elämänhallinnan ongelmat, joihin he ryhtyvät hakemaan apua taloudellisen pakon johdosta. Toisaalta ehdotettu sääntely voi johtaa myös siihen, että luottoa eivät saa sellaisetkaan kuluttajat, joiden maksukyky on pitkällä aikavälillä kestävällä tasolla, mutta heikentynyt juuri pandemian aiheuttamien taloudellisten vaikutusten vuoksi. Tällöin luoton saanti voi estyä tilanteissa, joissa luotto olisi tarpeen nimenomaan poikkeusolojen tilapäisistä taloudellisista haasteista selviytymiseksi ja vaikka näillä kuluttajilla olisi realistinen mahdollisuus luoton hoitamiseen pitkällä aikavälillä. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että luottomarkkinan ulkopuolelle jäämisestä aiheutuviin vaikeuksiin vastataan eriytetysti sen mukaan, minkälaiset tekijät ovat kunkin henkilön vaikeuksien taustalla. Valiokunta korostaa, että velkaantumiskierteessä olevien henkilöiden erilaisuuden vuoksi on tärkeää, että käytetään laajaa keinovalikoimaa.  

Talousvaliokunta toteaa, että esimerkiksi erilaiset kunnallisen sosiaalitoimen alaan kuuluvat taloudellisen tuen välineet voivat olla tärkeässä roolissa yksityishenkilöiden taloudenpidon tervehdyttämiseen pyrittäessä, mutta tuen muoto tulee harkita tarkkaan. Taloutensa hallinnassa ongelmiin joutuneiden henkilöiden määrä ja luottokannan koko huomioon ottaen kuntatalouteen nojautuvat tuet — erityisesti rahaluoton muodossa — lienee kestävä toimintatapa lähinnä silloin, kun velkaantumisen juurisyy on poistettu ja uusi luotto käytetään olemassa olevien luottojen uudelleenjärjestelyyn. Tällä hetkellä kuntien sosiaalisen luototuksen volyymi ja resurssit ovat kokonaisuutena vähäiset ja riittämättömät suhteessa ylivelkaantumisen torjuntaan. Hallitusohjelmaan sisältyy kirjaus sosiaalisen luototuksen laajennuksesta valtakunnalliseksi. 

Siltä osin kuin luottomarkkinan ulkopuolelle jääneen kotitalouden haaste liittyy välttämättömän toimeentulon turvaamiseen voidaan sosiaaliturvan katsoa vastaavan tähän tarpeeseen.  

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on käsitelty kysymystä siitä, liudentaako hyödykesidonnaisten luottojen rajaaminen tämän sääntelyn ulkopuolelle lain tarkoituksen. Valiokunta pitää valittua sääntelyratkaisua perusteltuna, koska hyödykesidonnaisiin luottoihin kytkeytyy kuluttajansuojalain 7 luvun 39 §:n säännös luotonantajan ja myyjän tai palvelun tarjoajan yhteisvastuusta. Säännös on erityisen merkityksellinen vallitsevassa tilanteessa, jossa yritysten maksukyvyttömyysriski on normaalia suurempi. 

Talousvaliokunta on todennut kuluvan syksyn aikana useammankin valtiopäiväasian käsittelyn yhteydessä (viimeksi TaVL 28/2020 vp — E 138/2020 vp), että tämänhetkistä talouden tilannekuvan muodostamista vaikeuttavat useat seikat kumulatiivisesti. Finanssisektorin sääntelyssä on tehty vuoden mittaan lukuisia lainsäädäntö- ja muita toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on ollut tukea pankkien kykyä luotottaa yrityksiä ja kotitalouksia vallitsevan poikkeustilan aikana ja sen yli. Lisäksi esimerkiksi ulosottokaaren väliaikaiset muutokset (726/2020) sekä luottolaitosten tarjoamat lyhennysvapaat voivat hämärtää kuvaa yritysten ja yksityisten kyvystä lainojensa hoitamiseen.   

Talousvaliokunnan saaman selvityksen valossa näyttää kuitenkin kiistattomalta, että etenkin sellaiset kotitaloudet, joiden taloudelliset puskurit olivat vähäiset jo ennen viruspandemiaa, ovat kohdanneet vaikeuksia. Tässä valossa arvioituna olisi valitettavaa, jos uusi korkosääntely tosiasiallisesti vaikeuttaisi mahdollisuutta vanhojen, korkeakorkoisten luottojen uudelleenjärjestelyyn siksi, että tällaisen hakijan riskiprofiili jää liian etäälle uuden sääntelyn mukaisesta korkomaksimista.  

Punnittuaan saamaansa asiantuntijaselvitystä talousvaliokunta toteaa johtopäätöksenään, että koska ehdotetun hintasääntelyn tarkoitus on luoda silta pandemiatilanteen yli ja koska poikkeukselliset olosuhteet näyttävät jatkuvan kesällä arvioitua pidempään, on perusteltua jatkaa tilapäistä lainsäädäntöä hallituksen esityksen mukaisesti. 

Talousvaliokunta pitää kuitenkin tärkeänä, että valtioneuvosto arvioi huolellisesti kattavaan analyysiin ja kansainväliseen vertailuun pohjautuen, onko kuluttajaluottosääntelyä muutettava pysyvästi ja miltä osin. Tässä arvioinnissa on erityisesti tarkasteltava tehokasta seuraamussääntelyä ja vanhojen, korkeakorkoisten luottojen saamista maltillisemman korkotason turvaavan sääntelyn piiriin. 

Näin perustellen talousvaliokunta puoltaa ehdotetun sääntelyn hyväksymistä muuttamattomana ja yhden lausuman hyväksymistä.