Hallituksen esityksessä ehdotetulla sääntelyllä pyritään rajoittamaan koronavirustartuntojen hallitsemattoman nopeaa leviämistä, jotta terveydenhuoltojärjestelmän kantokyky ei vakavalla tavalla vaarantuisi. Hybridistrategian tavoite on torjua koronaepidemian leviäminen. Viruksen leviämistavan huomioon ottaen keskeistä on vähentää ihmisten sosiaalisia kontakteja, minkä vuoksi ravitsemisliikkeet ja niihin kuuluvat sisä- ja ulkotilat määrätään pidettäviksi suljettuina kolmen viikon ajan.  

Ravitsemisliikkeen toimintaa olisi kuitenkin mahdollisuus jatkaa siltä osin kuin kysymys olisi ruoan tai juoman myynnistä ravitsemisliikkeestä muualla nautittavaksi. Rajoitus ei koskisi myöskään henkilöstöravintoloita, joiden asiakaspiiri on suljettu. 

Hallituksen esityksen ehdottama sääntely vastaa pääosin lakia majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain väliaikaisesta muuttamisesta 153/2020 ja vastaavasti sitä koskenutta hallituksen esitystä HE 25/2020 vp. Talousvaliokunta otti kantaa tuohon sääntelyehdotukseen mietinnössään TaVM 5/2020 vp.  

Esitys eroaa kuitenkin aikaisemmasta sääntelystä siten, että rajoitustoimien käyttöönotto on nyt sidottu tartuntojen leviämistilannetta ja terveydenhuollon kapasiteetin tilaa koskeviin tunnuslukuihin, joista johdetaan päätös siitä, onko kukin alue virustartuntojen perus-, leviämis- vai kiihtymisvaiheessa. Rajoitukset otetaan käyttöön vain leviämis- ja kiihtymisvaiheen alueilla. Tarkastelu kunkin alueen tilanteesta tehdään tämän lain nojalla annettavan valtioneuvoston asetuksen antamisen hetkellä. 

Nyt käsillä oleva ehdotus eroaa aikaisemmasta (HE 25/2020 vp) myös ajallisen soveltamisalansa suhteen: nyt ehdotetaan rajoitustoimia vain kolmen viikon ajaksi, päättymään kuitenkin 28.3. 

Edellä mainitun, keväällä 2020 hyväksytyn lainsäädännön jälkeen talousvaliokunta on ottanut kantaa koronaviruksen leviämisen johdosta annettuun sääntelyyn useissa lausunnoissaan (TaVL 2/2021 vp — HE 6/2021 vp, TaVL 30/2020 vp – HE 245/2020 vp, TaVL 21/2020 vp — HE 139/2020 vp, TaVL 9/2020 vp — HE 72/2020 vp) ja mietinnöissään (TaVM 36/2020 vp — HE 238/2020 vp, TaVM 33/2020 vp – HE 205/2020 vp, TaVM 14/2020 vp – HE 91/2020 vp, TaVM 11/2020 vp – HE 67/2020 vp) . 

Näiden säädösehdotusten käsittelyssä on korostunut viruksen leviämisen hillitsemistoimien, näistä rajoituksista aiheutuneiden liiketaloudellisten menetysten korvaamisen sekä rajoitustoimien oikeaan osuvuuden ja oikeasuhtaisuuden välisen tasapainon vaikeus. Pandemian jatkuessa on noussut esiin myös kysymyksiä oikeutettujen odotusten suojasta, tukimekanismien käyttäytymistä ohjaavasta vaikutuksesta sekä niiden vaikutuksista tasapuolisiin kilpailun edellytyksiin. 

Vaikka nyt käsittelyssä oleva lainsäädäntö on valtaosin sama kuin keväällä 2020 eduskunnan käsittelyssä ollut, se annetaan hyvin erilaiseen toimintaympäristöön kuin edeltäjänsä. Vaikka virukseen ja sen leviämistapaan liittyy edelleen merkittäviä epävarmuuksia, tietopohja on kuitenkin vahvistunut. Koronaviruksen pääasiallinen tarttuminen tapahtuu pisarakontaktissa ja hengittämällä ilman aerosolihiukkasia. Mitä pidempään ja tiiviimmin samassa sisätilassa oleskellaan, sitä suuremmaksi riski tartuntaan kasvaa. Toisaalta tartuntariski ulkotiloissa on asiantuntijaselvityksen mukaan selvästi pienempi. Nykytiedon valossa pidetään mahdollisena, ettei viruksen leviäminen yhteiskunnassa täysin katoa vielä pitkään aikaan. Epidemian arvioidaan jatkuvan edelleen mahdollisesti vuoroin kiihtyen ja laantuen, kunnes väestön kattava rokotussuoja toteutuu. Uusia tartuntaketjuja voi nykytiedon valossa ilmaantua odottamatta sellaisillakin alueilla, joissa tartuntojen määrä on aikaisemmin ollut vähäinen. 

Jo lähes vuoden kestäneet poikkeukselliset olosuhteet ovat kuluttaneet sekä yritysten että työntekijöiden taloudellisia puskureita ja siten ohentaneet niiden tappionsietokykyä ja mahdollisuuksia ottaa vastaan ulkoisia shokkeja. Viruspandemia itsessään ja tartuntojen leviämisen hillitsemiseksi tehdyt rajoitustoimet ovat vaikuttaneet elinkeinoelämän toimijoihin kuitenkin valtavin eroin; shokki, joka on merkinnyt toisille liiketoiminnan pysähtymistä, on merkinnyt joillekin yrityksille merkittäviä liiketoimintamahdollisuuksia, joita on myös pystytty hyödyntämään. Myös alueellisten olosuhteiden erilaisuus on vastaavasti eriyttänyt toimijoiden edellytyksiä kannattavaan liiketoimintaan. Tämä vaikutusten polarisaatio on toteutunut erityisesti nyt sääntelyn kohteena olevalla ravitsemistoimialalla. 

Monien ravitsemisliikkeiden toiminta on perustunut kotinsa ulkopuolella työskentelevien ihmisten ruokailutarpeisiin. Etätyösuositusten ja oppilaitosten etäopetukseen siirtymisen vuoksi tällaisten ravitsemisliikkeiden edellytykset saada toimintansa liiketaloudellisesti kannattavaksi ovat heikentyneet tai paikoin jopa lakanneet kokonaan.  

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on noussut esiin erityisesti henkilöstöravintoloiden vaikea tilanne: toiminta on voinut käydä käytännössä mahdottomaksi, kun sijaintipaikkana toimiva oppilaitos tai liikekiinteistö on ollut suljettuna ilman, että ravintolatoiminta nimenomaisesti olisi ollut rajoitusten kohteena. Henkilöstöravintoloille on olennaista, että niiden asiakaskunta koostuu rajoitetusta henkilöjoukosta. Talousvaliokunta toteaa, että korvausten piiriin pääseminen ei voi sinänsä olla tarkoituksenmukainen peruste henkilöstöravintoloiden sulkemiselle. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että tällaiset ravitsemisliikkeet kuuluvat myöhemmin annettavien, menetysten kompensointilainsäädäntöjen soveltamisalaan. Talousvaliokunta ehdottaa tähän liittyen lausuman hyväksymistä. 

Liiketoiminnan vaikeutuminen ei siten ole kaikissa tapauksissa johdettavissa yksinomaan lainsäädännöllisistä rajoituksista vaan myös kulutuskäyttäytymisen ja toimitilan olosuhteiden muutoksista. 

Perustuslakivaliokunta on talousvaliokunnalle keväällä 2020 antamassaan lausunnossa (PeVL 7/2020 vp — HE 25/2020 vp) edellyttänyt — säätämisjärjestyskysymyksenä — että ravitsemisliikkeen aukiolon rajoitus on alueellisesti porrastettu epidemian tilan mukaan ja sidottu poikkeusoloihin ajallisesti.  

Perustuslakivaliokunta on myös myöhemmin tartuntatautilakiin ehdotettuja muutoksia arvioidessaan (PeVL 14/2020 vp — HE 139/2020 vp) täsmentänyt, että ravitsemisliikkeisiin kohdistetun rajoitussääntelyn alueellinen soveltamisala on merkityksellinen sääntelyn välttämättömyyden ja oikeasuhtaisuuden kannalta. Valiokunta korosti tuolloin, että välttämättömyysedellytysten tulee säädösperusteisesti ohjata päätöksentekoa alueellisesta soveltamisalasta ja ettei rajoituksia voida säätää tai pitää voimassa sellaisilla alueilla, joissa se ei ole tartuntatautitilanteen vuoksi välttämätöntä.  

Tuon lausunnon jälkeen annettujen rajoituslainsäädäntöjen yhteydessä (esim. PeVL 44/2020 vp – HE 245/2020 vp) perustuslakivaliokunta on edellyttänyt lisäksi muun muassa, että rajoitustoimenpiteistä on säädettävä erityyppisten ravitsemisliikkeiden osalta eriytetysti siten, että rajoitukset ovat välttämättömiä juuri niissä yleisvaarallisen tartuntataudin leviämisen estämiseksi ja että sääntelyä voidaan antaa perussäännösten puitteissa asetuksenantovaltuudella. Tällöin valtioneuvostolle osoitetaan valtuus säännösten antamiseen rajoitusten alueellisesta soveltamisalasta, rajoitusten kohteena olevien ravitsemisliikkeiden määrittelystä, aukioloajoista ja esimerkiksi asiakaspaikkojen määristä.  

Perustuslakivaliokunta on nyt käsittelyssä olevaa lainsäädäntöehdotusta koskevassa lasunnossaan (PeVL 6/2021 vp – HE 22/2021 vp) todennut, että perustuslain 23 §:ssä säädetty edellytys kansakuntaa vakavasti uhkaavien poikkeusolojen olemassaolosta täyttyy. Arviossa merkityksellistä on ollut erityisesti tautitapausten määrän ja ilmaantuvuuden nopea kasvu viime viikkojen aikana sekä muuntuneiden virustyyppien nopeampi leviäminen ja niiden vaikutus vakavampien tautimuotojen syntyyn. 

Perustuslakivaliokunta on katsonut, että käsillä olevan lakiehdotuksen taustalla on hyvin painavia perusoikeuksiin kiinnittyviä perusteita. Perustuslakivaliokunnan mukaan terveydenhuoltojärjestelmän toimintakyvyn säilyttäminen nyt meneillään olevan koronavirusepidemian aikana on perusoikeusjärjestelmän näkökulmasta erittäin painava peruste, jolla on yhteys perustuslain 7 §:n 1 momentin julkisen vallan velvollisuuteen turvata jokaisen oikeus elämään ja turvata myös pandemian oloissa jokaiselle riittävät terveyspalvelut sekä edistää väestön terveyttä (perustuslain 19 §:n 3 momentti). Tällainen peruste oikeuttaa perustuslakivaliokunnan mukaan poikkeuksellisen pitkälle meneviä, myös ihmisten perusoikeuksiin puuttuvia viranomaistoimia. Ottaen huomioon esityksessä selostetut seikat ravitsemisliikkeiden merkityksestä covid-19-epidemian leviämisessä ja ravitsemisliikkeissä hygieniatoimista ja rajoituksista huolimatta tapahtuneista tartunnoista perustuslakivaliokunta on pitänyt ehdotettua lainsäädäntöä välttämättömänä ja oikeasuhtaisena nyt vallitsevissa olosuhteissa. 

Voimassa olevassa tartuntatautilaissa ravitsemisliikkeet jaotellaan niiden toiminnan luonteen perusteella sen mukaan, pidetäänkö niissä pääsääntöisesti tarjolla alkoholijuomia ravitsemisliikkeen tiloissa nautittavaksi vai onko ravitsemisliike pääasiallisesti ruokaravintola tai kahvila. Tiukemman rajoituksen piirissä oleva ravitsemistoiminta eroaa valiokunnan näkemyksen mukaan koronaviruksen leviämisriskin suhteen olennaisesti sellaisesta ravitsemistoiminnasta, jossa ravitsemisliikkeiden toimintamalli perustuu lähtökohtaisesti siihen, että ne myyvät asiakkaille pääasiassa aterioita tai esimerkiksi kahvilatuotteita. Pääasiallisuutta ei ole tarkoitus arvioida yksistään perustuen esimerkiksi määrälliseen tai taloudelliseen osuuteen myynnistä, vaan punninta tehdään ensisijaisesti ravitsemistoiminnan luonteen perusteella.   

Perustuslakivaliokunta on arvioidessaan tartuntatautilain ravitsemisliikkeitä koskevaa sääntelyä (PeVL 31/2020 vp – HE 139/2020 vp) edellyttänyt, että rajoitustoimenpiteistä säädetään erityyppisten ravitsemisliikkeiden osalta eriytetysti siten, että rajoitukset ovat välttämättömiä juuri niissä yleisvaarallisen tartuntataudin leviämisen estämiseksi. 

Perustuslakivaliokunta on tarkastellut myös nyt käsittelyssä olevaa esitystä tästä näkökulmasta. Ottaen kuitenkin huomioon nyt käsittelyssä olevan ehdotuksen hyväksyttävän tavoitteen hidastaa viruksen leviämistä rajoittamalla ihmisten välisiä ravitsemisliikkeisiin kytkeytyviä kontakteja ja erityisesti lakiehdotuksen perustumisen perustuslain 23 §:ään perustuslakivaliokunta ei ole pitänyt nyt ehdotettua sääntelyä ongelmallisena perustuslain kannalta.  

Välttämättömyysvaatimuksen kannalta perusteltua kuitenkin voisi olla, että 3 a §:n nojalla annettavalla asetuksella voitaisiin säätää myös rajoituksista ravitsemisliiketyypeittäin. Talousvaliokunta yhtyy tähän perustuslakivaliokunnan kantaan, mutta huomauttaa, että nyt ehdotetun rajoituslainsäädännön on tarkoitus tulla voimaan varsin nopeasti ja olemaan voimassa laaja-alaisena sulkuna lyhyen ajan. Tässä valossa on olennaista, että kolmen viikon sulkujaksoa seuravana aikana lainsäädäntö tunnistaa erilaiset ravintolatyypit, erilaiset ravintolatilat ja näiden tartuntariskiprofiilit ja että tämä huomioidaan rajoitusten eriyttämisessä toiminnan luonteen mukaan. Talousvaliokunta ehdottaa tähän liittyen lausuman hyväksymistä. 

Rajoitusten tarkoituksenmukaisen ja oikeasuhtaisen kohdentamisen vaikeus ilmenee myös sääntelyn maantieteellisessä soveltamisalassa. Koska rajoitukset ovat perusteltuja vain siellä, missä tartuntatilanne on erityisen huolestuttava, tullaan joka tapauksessa luoneeksi sellaisia maantieteellisiä rajoja, jotka aiheuttavat kilpailunvääristymiä. Talousvaliokunta toteaa, että tällaisia paikallisia markkinahäiriöitä on vaikea estää. Kilpailuolosuhteiden erilaisuus on kuitenkin tässä tilanteessa objektiivisesti perusteltua: erilainen epidemiatilanne on objektiivinen peruste erilaiseen kohteluun. Mikäli täysin erilaisilla tartuntojen tilanteen alueilla olevia ravintoloita kohdeltaisiin samalla tavoin asettamalla tiukkoja rajoituksia myös sellaisilla alueilla, joilla koronatartuntoja ei juurikaan esiinny, olisi tämä ongelmallista. Paikallisesti esiintyvää epätasapuolista kilpailuasetelmaa lieventää kuitenkin nyt ehdotetun sääntelyn lyhyt ajallinen kesto.  

Perustuslakivaliokunta tulee arvioimaan ehdotetun 3 a §:n nojalla annettavia asetuksia erikseen, mutta on jo tässä vaiheessa kiinnittänyt huomiota asetusluonnokseen, jossa 3 a §:n sovelta- misalaan kuuluvat alueet on lueteltu maakunnittain, ja kehottanut valtioneuvostoa harkitsemaan mahdollisuutta rajata asetuksessa alueellista soveltamisalaa nyt ehdotettua hienosyisemmin. Talousvaliokunta pitää tätä perusteltuna ja ehdottaa tätä koskevan lausuman hyväksymistä. 

Talousvaliokunta pitää ehdotettua sääntelyä tarpeellisena ja puoltaa sen hyväksymistä muuttamattomana. Talousvaliokunta ehdottaa lisäksi kolmen lausuman hyväksymistä. Talousvaliokunta ehdottaa teknisenä korjauksena, että lakiehdotuksen 12 pykälän 1 momentin jälkeen pykälistöön lisätään katkoviiva, jotta pykälän seuraavat momentit jäävät voimaan. Hallituksen esityksen perusteluista ja säädöksen johtolauseesta on ilmeistä, että tämä on ollut tarkoituksena. 

Talousvaliokunta pitää kohdennettuja rajoitustoimia ja kattavaa keinovalikoimaa keskeisinä välineinä epidemian ja siitä aiheutuvien terveydellisten ja taloudellisten vahinkojen rajaamiseksi. Sääntelyn ajankohtaisuutta ja ennakoivien toimien tarvetta korostavat myös covid-19-viruksen muuntuminen ja uuden, aiempaa tehokkaammin tarttuvan viruskannan viimeaikainen nopea leviäminen.  

Esityksen lähtökohtana on lainsäädännön keinovalikoiman laajeneminen ja rajoitustoimien tiukentuminen epidemian eri vaiheiden mukaisesti. Esitettyjen rajoitustoimien käyttöönotto määrittyisi koronakriisin hallinnan hybridistrategian toimintasuunnitelman mukaisesti epidemian eri vaiheiden - perustason, kiihtymisvaiheen ja leviämisvaiheen —mukaisesti.   

Ehdotetut muutokset merkitsevät voimakasta puuttumista elinkeinonharjoittamisen vapauteen, ja niillä on merkittäviä taloudellisia vaikutuksia ravintola-alalle ja alan työntekijöille. Talousvaliokunta korostaa, että kaikkein suurimmat taloudelliset vahingot aiheutuisivat kuitenkin viruksen laajamittaisesta leviämisestä, joten tehokkaat rajoitustoimet mahdollistava lainsäädäntö on nyt käsillä olevassa epidemiatilanteessa välttämätöntä. Jotta sääntely olisi oikeasuhtaista, sen soveltamisen tulee kuitenkin olla kohdistettua ja rajattua, kyseessä olevan elinkeinotoiminnan aiheuttaman konkreettisen tartuntariskin huomioon ottavaa. Valtakunnallisten rajoitustoimien sijasta on käytettävä mahdollisimman pitkälle kohdennettuja ja alueellisesti rajattuja toimia. Talousvaliokunta pitää perusteltuna ehdotuksen mukaista rajoittamistoimien soveltamisen määrittämistä epidemian eri vaiheiden mukaisesti. 

Edellisen ravitsemisliikkeiden sulkemista koskeneen majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain (153/2020) säätämisen yhteydessä eduskunta hyväksyi talousvaliokunnan ehdotuksen  (TaVM 5/2020 vp) mukaisen lausuman, joka edellytti, että hallitus selvittää, kuinka ravintolayrittäjien toimeentulon ja toimintaedellytysten kannalta kohtuulliset vahinkojen korvaukset toteutetaan niin, että taloudelliset menetykset jakautuvat oikeudenmukaisella, omaisuuden suojan huomioon ottavalla ja kohtuullisella tavalla julkisyhteisöjen, vuokranantajien, pankkien ja vakuutusyhtiöiden ja muiden talousyksiköiden kesken. Myös perustuslakivaliokunta edellytti (PeVL 7/2020 vp) että rajoitusten aiheuttamien menetysten korvaamisesta säädetään lain tasolla. Asiasta säädettiinkin sittemmin erillisellä lailla 402/2020 (HE 67/2020 vp — TaVM 11/2020 vp). Talousvaliokunta toteaa, että tarve erilaisille menetysten hyvityksille on edelleen olemassa, osittain vielä aiempaa kiireellisempänä. Talousvaliokunnan saaman tiedon mukaan valtioneuvostossa on valmisteilla tätä koskevaa uutta lainsäädäntöä, ja se tulee ottamaan uusiin tukimuotoihin tarkemmin kantaa vastaavasti niitä koskevien hallituksen esitysten yhteydessä.