Tausta ja tavoitteet
Hallituksen esityksen taustalla on monentyyppisiä sähkömarkkinoiden kehittämiseen sekä EU-sääntelyn täytäntöönpanoon liittyviä tavoitteita. Ensinnäkin esityksellä toteutettaisiin työ- ja elinkeinoministeriön asettaman älyverkkotyöryhmän loppuraportissaan esittämiä toimia, joilla edistettäisiin asiakkaiden osallistumismahdollisuuksia sähkömarkkinoille ja sähkön toimitusvarmuutta. Toisaalta kuluttajansuojaa sähkömarkkinoilla pyrittäisiin parantamaan sähkösopimusten voimaantuloajan sääntelyllä ja määräaikaisten kiinteähintaisten sopimusten irtisanomisaikojen sääntelyllä. Lisäksi sääntelyä täsmennettäisiin liittymisjohdon määritelmän ja verkonhaltijoiden liittämisvelvollisuuden osalta sekä täydennettäisiin RED II -direktiivin täytäntöönpanoa verkkoon syötetystä uusiutuvista energianlähteistä tuotetusta sähköstä maksettavan korvauksen osalta.
Talousvaliokunta pitää ehdotetun sääntelyn tavoitteita kannatettavina sekä asiakkaiden aseman vahvistamisen että sähkömarkkinoiden toimivuuden kannalta. Talousvaliokunta puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä jäljempänä tämän mietinnön perusteluissa selvitetyin muutoksin, jotka liittyvät erityisesti tarpeeseen luopua ehdotetusta yhteislaskutusta koskevasta sääntelystä.
Keskeisten ehdotusten arviointia
Yhteislaskutus
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa keskeiseksi arvioinnin kohteeksi on noussut ehdotettu yhteislaskutusta koskeva sääntely. Esityksen tavoitteena on mahdollistaa sähkön myynnin ja jakelun maksujen yhteislaskutus. Asiakkaalla olisi halutessaan mahdollisuus valita erillisten laskujen sijaan yksi yhteinen lasku; ulkopuolelle rajattaisiin kuitenkin suuret sähkönkäyttäjät. Vähittäismyyjä voisi valita, tarjoaako se yhteislaskutusta, ja verkonhaltijoilla olisi velvollisuus osallistua tähän. Yhteislaskutuksesta voitaisiin säätää tarkemmin valtioneuvoston asetuksella, ja myös Energiavirasto voisi antaa tarkempia määräyksiä yhteislaskutuksessa jakeluverkonhaltijan ja vähittäismyyjän välillä sovellettavista ehdoista.
Yhteislaskutusta koskevan sääntelyehdotuksen taustalla on tavoite edistää loppukäyttäjän mahdollisuutta saada sähkökustannuksistaan yhtenäisempi kuva verrattuna erilliseen laskutukseen. Toisaalta osa jakeluverkonhaltijoista on jo nykytilanteessa tarjonnut yhteislaskutuksen mahdollisuutta. Tämä on käytännössä tapahtunut yhtiökohtaisen sopimusmallin perusteella. Yhteislaskutus ei kuitenkaan ole ollut laajasti käytössä samaan konserniin kuuluvien vähittäismyyjien ja verkkoyhtiöiden ulkopuolella.
Yhteislaskutuksen sääntelyn ongelmana on erityisesti luottotappioriskin jakautuminen vähittäismyyjän ja verkonhaltijan välillä. Asiaa koskevat näkemykset jakautuvat voimakkaasti paitsi vähittäismyyjien ja jakeluverkonhaltijoiden välillä myös eri verkonhaltijoiden kesken. Sääntelyn valmistelun yhteydessä on tutkittu vaihtoehtoisia malleja luottotappioriskin jakautumisen osalta.
Hallituksen esityksen mukaisessa mallissa luottotappioriski olisi jaettu vähittäismyyjän ja jakeluverkonhaltijan välillä ja asiakasriskiä kohdistuisi verkonhaltijaan sen saatavien osalta. Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa keskeiseksi huolenaiheeksi on kuitenkin noussut se, että ehdotettu malli voisi heikentää verkonhaltijan mahdollisuutta saataviensa hallintaan vähittäismyyjän hoitaessa perintätoimet. Talousvaliokunta katsoo, että mallin toteuttaminen edellyttäisi jakeluverkonhaltijan roolin vahvistamista maksujen hallinnan ja perinnän osalta, vähittäismyyjän perintävelvoitteen selkeyttämistä sekä sen varmistamista, ettei jakeluverkonhaltijoiden saatavien realisoitumisessa esiintyisi merkittävää viivettä. Mallin toteuttaminen voisi olla haastavaa myös tietojärjestelmävaatimusten ja laskutusjärjestelyjen vuoksi.
Asian valmistelun yhteydessä arvioitavana on ollut myös malli, jossa luottotappioriski olisi kokonaisuudessaan vähittäismyyjällä. Myyjään on arvioitu tällöin kohdistuvan merkittävä asiakasluottoriskin kasvu, mutta vähittäismyyjällä olisi toisaalta myös kontrolli perintätoimiin. Luottotappioriskin kohdistumisen vähittäismyyjiin on arvioitu vähentävän yhteislaskutuksen käyttöönoton houkuttelevuutta vähittäismyyjille. Tällöinkin verkonhaltijoilla olisi velvoite toteuttaa yhteislaskutuksen edellyttämät järjestelmämuutokset, vaikka yhteislaskutuksen käyttö jäisi vähäiseksi. Malli voisi sen vuoksi johtaa tilanteeseen, jossa yhteislaskutuksen käyttöönotto olisi hyvin vähäistä mutta jakeluverkonhaltijoille aiheutuisi silti sääntelytaakkaa ja kustannuksia. Mallin toteuttaminen edellyttäisi valiokunnan saaman selvityksen perusteella yhteislaskutuksessa olevien saatavien perinnästä säätämistä sekä varmistumista yhteislaskutuksen laajasta toteutettavuudesta vähittäismyyjien kannalta.
Talousvaliokunnan näkemyksen mukaan edellä kuvattuihin malleihin liittyy ongelmia, joiden ratkaiseminen edellyttäisi varsin yksityiskohtaista ja monimutkaista sääntelyä. Sääntelyn hyödyt voisivat jäädä riittämättömiksi, jos malli on liian vaikeasti toteuttava tai kustannuksiltaan raskas. Jos malli loisi sääntelytaakkaa, monimutkaistaisi markkinoiden toimintaa tai jos osapuolet eivät pystyisi riittävästi sitoutumaan siihen, nykyisen oikeustilan säilyttäminen on perustellumpaa. Talousvaliokunta arvioi saamansa selvityksen perusteella, että monimutkaisen sääntelyrakenteen luominen yhteislaskutusta varten voisi luoda sääntelyn mahdollisiin hyötyihin nähden kohtuuttoman raskaan sääntelyrakenteen, jonka käytännön toimivuus ja hyötyjen ja haittojen jakautuminen vähittäismyyjien ja jakeluvarikon haltijoiden välillä samoin kuin asiakkaille koituvat hyödyt jäisivät epävarmoiksi.
Laskutuksen sähköistymisen ja digitalisaation myötä erillisiä laskuja koskevan ongelman merkityksen voidaan arvioida myös kuluttajan näkökulmasta edelleen vähenevän, ja erilliset laskut tarjoavat toisaalta suoraan ja läpinäkyvästi tiedon sähkön myynnin ja jakelun hinnasta. Ehdotettu malli ei myöskään loisi kuluttajien kannalta selkeää oikeustilaa ja kuvaa hinnoittelusta esimerkiksi tilanteessa, jossa osa saman jakeluverkon alueella olevista sähkön myyjistä tarjoaisi yhteislaskutusta ja osa ei. Talousvaliokunta arvioi, että ehdotetun kaltainen yhteislaskutuksen sääntely voisi sääntelytaakan, tulkintaongelmien ja hyötyjen epätasaisen jakautumisen kautta luoda enemmän ongelmia kuin ratkaista niitä. Talousvaliokunta ehdottaa edellä todetun perusteella ehdotetusta yhteislaskutusta koskevasta sääntelystä luopumista. Asiaa koskevat pykäläkohtaiset muutokset on selvitetty jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa.
Jakelupalvelumaksujen rakenteiden yhtenäistäminen
Jakelupalvelumaksu voisi ehdotetun sääntelyn mukaan koostua perusmaksusta, energiamaksusta ja tehomaksusta. Lisäksi niillä loppukäyttäjillä, joiden sähkönkäyttöpaikka on varustettu yli 3 x 63 ampeerin pääsulakkeilla, jakelumaksussa voisi lisäksi olla loistehokomponentti. Jakelumaksurakenteet vastaisivat jo käytössä olevia maksurakenteita, ja verkkoyhtiöt päättäisivät maksukomponenttien käytöstä itsenäisesti kuten nykyisinkin. Jakelumaksujen osalta jakeluverkonhaltijoita ei velvoitettaisi korvaamaan jakelupalvelun perusmaksua tehomaksulla tai siirtymään kulutuspohjaiseen sähkön jakelumaksuun.
Talousvaliokunta pitää perusteltuna yhtenäistää jakelumaksujen rakenteita ja edistää sähkönjakelun tehopohjaista hinnoittelua. Erityisesti tehomaksujen määräytymisperusteille voidaan arvioida olevan selkeä tarve: nykyisin jakeluverkkojen sähkönjakelun hinnoittelurakenteet vaihtelevat jakeluverkoittain ja maksukomponentit sekä aika- ja kausijaotukset voivat erota toimijoiden välillä. Tehomaksun tavoitteena on erityisesti edistää jakelupalvelumaksujen aiheuttamisperiaatteen mukaisuutta ja parantaa loppukäyttäjän mahdollisuutta vaikuttaa maksujensa määrään sähkönkulutustaan säätelemällä.
Talousvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, ettei jakelumaksujen määräytymisellä tai jakeluverkonhaltijoiden tuotteiden maksukomponentin muutoksilla ole vaikutusta jakeluverkonhaltijoiden sallittuun kokonaisliikevaihtotasoon, joka määräytyy hinnoittelun valvontamenetelmien perusteella. Tehomaksulla vaikutettaisiin sen sijaan kustannusten kohdentumiseen ja jakautumiseen asiakkaiden välillä. Tehokomponentin täsmällisten kuluttajavaikutusten arviointi on kuitenkin haastavaa. Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa asian vaikutuksista on esitetty osin ristiriitaisia arvioita ja tuotu esille, että järjestelmä voi myös luoda vääristymiä jakeluverkon eri alueiden ja eri kuluttajaryhmien välillä sekä vaikuttaa joustojen käyttöön sähkömarkkinoilla.
Talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella sääntelyn kuluttajavaikutukset riippuvat kulutusprofiilin lisäksi muun muassa siitä, mikä kunkin kuluttajan kulutusmäärä on, sekä siitä, kuinka paljon kukin loppukäyttäjä mukauttaa kulutustaan mahdollisen tehotariffin käyttöönoton myötä. Lisäksi vaikutus riippuisi siitä, miten tehomaksu tullaan lopulta määrittelemään ja miten eri verkkoyhtiöissä tehomaksun käyttöönotto vaikuttaisi muihin jakelumaksukomponentteihin, kuten kiinteään perusmaksuun tai energiakomponenttiin. Talousvaliokunta kiinnittää toisaalta huomiota siihen, että valiokunnan saaman selvityksen perusteella tehomaksujen vaikutukset liittyvät ennemmin verkon kapasiteettiin kuin sähkömarkkinaan tai sen hinnanmuodotukseen. Välillisesti vaikutusta sähkömarkkinoihin voi kuitenkin muodostua loppukäyttäjien kulutuskäyttäytymisen kautta. Etenkin kiinteällä hinnalla sähköä ostavilla tehomaksun kulutusta tasaava vaikutus voi kohdistua huipputunneille kulutusta vähentäen, millä voi olla positiivinen vaikutus markkinan toimintaan. Tehomaksun käyttöönotto voi edistää myös toimitusvarmuutta verkon ylikuormituksen välttämisen kautta.
Markkinapohjainen kuormanohjaus
Ehdotuksen tavoitteena on mahdollistaa markkinaehtoinen kuormanohjaus, jossa asiakas itse tai palveluntarjoaja päättää asiakkaan kulutuksen ohjauksesta. Kellonaikaan tai kalenteriin sidottu sähkönkulutuksen aikaohjaus on käymässä vanhentuneeksi sähkön tuotantorakenteen muuttuessa vaihtelevammaksi ja säästä riippuvaksi, jolloin sähkömarkkinoiden tilanne muuttuu aiempaa nopeammin ja tarve kulutusjouston hyödyntämiseen kasvaa.
Markkinapohjainen kuormanohjaus siirtäisi asiakkaita kustannustehokkaalla tavalla kulutusjouston ulottuville. Loppukäyttäjä voisi sähkönkäyttöpaikan teknisten edellytysten täyttyessä valtuuttaa palveluntarjoajan antamaan suoraan käskyt sähkömittarin kuormanohjausreleeseen kytketyn kuormansa ohjaukseen ns. kuormanohjausrajapinnan kautta. Kuluttajat ovat jo nyt ottaneet laajasti käyttöön muita kuin mittarein toteutettavia keinoa kuormiensa ohjaamiseen. Näille vaihtoehdoille olisi jatkossakin paikkansa. Ehdotetun markkinapohjaisen kuormanohjauksen voidaan kuitenkin arvioida jatkossa tuovan asiakkaita kustannustehokkaalla tavalla kulutusjouston ulottuville älymittareita hyödyntämällä. Ratkaisu lisäisi myös sähkömarkkinatoimijoiden mahdollisuuksia kulutusjouston hyödyntämiseen ja uusien tuotteiden kehittämiseen. Markkinapohjaisen kuormanohjauksen mahdollistava kuormanohjausrele on määritelty seuraavan sukupolven älymittareiden toiminnallisuudeksi.
Liittymisjohdon määritelmä
Sähkömarkkinalain liittymisjohdon määritelmää esitetään täsmennettäväksi siten, että määritelmä mahdollistaisi yksiselitteisesti yhden tai useamman voimalaitoksen ja niihin kytkeytyvän yhden tai useamman energiavaraston muodostaman kokonaisuuden liittämisen sähköverkkoon kokonaisuuden yhteisellä liittymisjohdolla (hybridiliittymät). Energiavarastot ovat koko sähköjärjestelmän näkökulmasta hyödyllisiä erityisesti sääriippuvan tuuli- ja aurinkoenergian tuotantolaitosten yhteydessä. Liittymisjohdon määritelmän täsmentäminen edistää myös yhteiskunnan sähköistymisen näkökulmasta tärkeää sektori-integraatiota mahdollistamalla mm. energiavarastoon kytketyt lämmitysratkaisut tai energiavarastona toimivat erilaisten lämmitysratkaisujen lämpövarastot.
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisen yhteydessä on arvioitu myös mahdollisuutta täsmentää nyt ehdotettua määritelmää siten, että liittymisjohtoon olisi mahdollista liittää myös voimalaitoksen tai energiavaraston omistajan sähkönkäyttökohteet sellaista toimijan omaa sähkön käyttöä varten, jossa sähkö muunnetaan oman liiketoiminnan tuotannontekijäksi. Tällaisia voisivat olla esimerkiksi sähköajoneuvojen latauspiste, vedyn tuotantoprosessi tai sähköistettävä teollisuusprosessi. Talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella nämä tavoitteet toteutuvat kuitenkin pitkälti ehdotetussa sääntelyssä.
Ehdotetun 3 §:n muutoksen säännöskohtaiset perustelut sisältävät sähkönkäyttökohteen määritelmän. Ehdotuksen mukaan sähkönkäyttökohteella tarkoitettaisiin kohdetta, jota varten liittyjä hankkii sähköliittymän. Sähkönkäyttökohteeksi katsottaisiin esimerkiksi sähkömarkkinalain 4 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu kiinteistö tai sitä vastaava kiinteistöryhmä, jolla sijaitseva sähköverkko ei kuulu luvanvaraisen sähköverkkotoiminnan piiriin. Sähkönkäyttökohteessa voisi olla sähkönkulutuksen lisäksi myös sähköntuotantoa ja energiavarastoja. Talousvaliokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että asiaa koskevaa sääntelyä on tarkoitus edelleen täydentää sähkön suurjänniteverkkoja koskevassa hallituksen esityksessä. Talousvaliokunta pitää esitystä tärkeänä ja kiirehtii sitä.
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille myös ehdotus sähkönkäyttökohteen ja sähkönkäyttöpaikan määrittelystä lakitekstissä. Talousvaliokunta katsoo kuitenkin saamansa selvityksen perusteella, että varsinkin sähkönkäyttökohteen määrittely tarkasti lakitekstissä voisi johtaa kankeisiin määrittelysääntöihin, joista voisi aiheutua väliinputoamisongelmia. Sähkönkäyttöpaikalla taas on yleisesti toimialalla tunnistettu merkitys. Talousvaliokunta pitää perusteltuna jättää sääntelyn soveltamiseen tältä osin myös liikkumavaraa.
Liittymisvelvollisuutta koskeva sääntely
Liittymisvelvollisuutta koskevat ehdotukset on hallituksen lainsäädäntösuunnitelmassa jaettu nyt tarkasteltavaan hallituksen esitykseen ja kevään 2025 aikana annettavaan ns. suurjänniteverkkoa koskevaan hallituksen esitykseen. Nyt käsiteltäviä ehdotuksia on pidetty kiireellisinä mm. jakeluverkon kohtuuttoman pitkiä liittämisaikoja koskevan kritiikin vuoksi. Tarkoituksena on, että nyt käsiteltävä sääntely muodostaisi yhtenäisen kokonaisuuden tulevan hallituksen esitykseen kanssa. Molempien esitysten tavoitteena on edistää niin liittyjien investointeja kuin verkonhaltijoiden verkkoinvestointeja. Nyt esitetyn säännöksen mukaan kohtuullinen liittämisaika kantaverkossa ja suurjännitteisessä jakeluverkossa saisi ylittää 24 kuukautta ja jakeluverkossa kuusi kuukautta ainoastaan, jos se on tarpeen liitynnän laajuuden ja teknisen toteutuksen vuoksi tai jos siihen on muita erityisiä syitä.
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisen yhteydessä on esitetty myös kriittisiä arvioita liittämisvelvollisuutta koskevan sääntelyn kiristymisestä ja sen vaikutuksista verkonhaltijoiden investointikykyyn. Kysymys liittyy myös Energiaviraston vuoden 2024 alusta käyttöön ottaman valvontamallin vaikutuksiin. Talousvaliokunta ei saamansa selvityksen perusteella pidä uskottavana näkemystä siitä, että Energiaviraston vuoden 2024 alusta käyttöönottama valvontamalli heikentäisi verkonhaltijoiden investointimahdollisuuksia asiakkaiden liittämiseen siten, että ne eivät voisi noudattaa jakeluverkkoon ehdotettua kuuden kuukauden pääsääntöistä liittämisaikaa. Talousvaliokunta korostaa, että nyt ehdotettu sääntely on valiokunnan saaman selvityksen perusteella linjassa Energiaviraston vallitsevan hallintokäytännön kanssa eikä sen tarkoituksena ole aiheuttaa muutosta soveltamisen nykytilaan. Talousvaliokunta katsoo, että ehdotettu säännös on tarpeen kohtuullisen liittämisajan vaatimuksen selkeyttämiseksi ja että muutos turvaisi verkkoon pääsyä ja asiakkaiden palvelutarpeiden toteutumista; asialla on yhteys myös esimerkiksi liikenteen sähköistymisen edellyttämiin hankkeisiin, joissa liittymisaika on hankkeiden toteutumisen kannalta kriittinen tekijä.
Määräaikaisten sähkösopimusten irtisanomismaksua koskeva sääntely
Määräaikaisten sähkömyynti- tai aggregointisopimusten irtisanomisesta perittävän maksun sääntelyllä pyritään määrittämään kohtuullisen irtisanomismaksun suuruutta ja selkeyttämään tilannetta markkinoilla. Sähkömyyntisopimusten irtisanomismaksuihin liittyvä käytäntö on vaihdellut Suomessa yhtiökohtaisesti, ja käytössä on ollut muun muassa tietyn euromäärän suuruisia maksuja tai koko sopimuksen jäljelle jäävän kauden arvioidun kulutuksen kattavia maksuja. Esitetty sääntely estäisi jatkossa jälkimmäisen käytännön mukaisen sopimussakon käytön. Maksujen tulisi jatkossa olla oikeasuhtaisia, eivätkä ne saisi ylittää sopimuksen irtisanomisesta vähittäismyyjälle tai itsenäiselle aggregaattorille aiheutuvaa suoraa taloudellista tappiota.
Talousvaliokunta pitää tärkeänä määräaikaisten sopimusten irtisanomisesta perittävien maksujen ennakoitavuutta, yhtenäisyyttä ja kohtuullisuutta. Valiokunta katsoo, että ehdotettu sääntely toisi tapauskohtaisen, kuluttajansuojasääntelyyn pohjautuvan kohtuuttomuusarvioinnin rinnalle konkreettisen arviointiperusteen irtisanomismaksujen tarkastelulle sekä korvausta koskevan ylärajan ja turvaisi näin kuluttajien asemaa.
Ehdotuksen valiokuntakäsittelyn yhteydessä on ilmennyt tarve täsmentää sähkömarkkinalain 3 §:n 32 b kohtaan esitetyn määräaikaisen, kiinteähintaisen sähkömyyntisopimuksen määritelmän perusteluihin kirjattua edellytystä siitä, että kiinteähintaisen osuuden olisi muodostettava yli puolet määräaikaisen ja kiinteähintaisen sähköntoimitussopimuksen hintavaikutuksesta. Kirjauksen tarkoituksena on ollut turvata asiakkaille määräaikaisten ja kiinteähintaisten sopimusten saatavuus. Tarkoituksena on ehkäistä tilanteita, joissa kiinteähintainen osuus muodostuisi nimelliseksi sekä ohjata tarjottavien sopimusten suunnittelua yleisesti niin, että tämä vaatimus täyttyisi eri asiakkaiden kohdalla, erimerkiksi tyyppikäyttäjäprofiiliin perustuvan arvion tasolla. Kirjauksen tavoitteena ei ole sen sijaan edellyttää, että sähkön myyjä arvioisi jokaisen loppukäyttäjän osalta tämän kulutustietojen perusteella jakaumaa vaihtelevan ja kiinteähintaisen osuuden painoarvoista erikseen kussakin sopimuksessa.