Ehdotuksen tausta, tavoite ja sisältö

Ehdotuksen taustalla on kaivoslain aiempi muutos (HE 10/2017 vp), jonka yhteydessä oli esitetty muutettaviksi myös nyt käsiteltävän ehdotuksen kohteena olevia kaivoslain 32 ja 34 §:ää. Tuolloin käsitelty hallituksen esitys oli laadittu perustuen sillä hetkellä voimassa olleeseen lakiin ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (468/1994). Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain muuttamista koskeva esitys oli kuitenkin käsittelyssä samaan aikaan, ja oli odotettavissa, että kaivoslain asiaa koskevat säännökset tai kaivoslaissa viitatut ympäristövaikutusten arviointimenettelyä koskevan lain säännökset muuttuisivat tässä yhteydessä. Tämän vuoksi eduskunta hylkäsi tuolloin kaivoslain 32 ja 34 §:ää koskevat muutosehdotukset. Eduskunta antoi kuitenkin lausuman, jossa edellytettiin, että valtioneuvosto ryhtyy pikaisesti valmistelemaan kaivoslainsäädäntöön muutoksia, joilla siirretään voimassa olevan kaivoslain 34 §:n 3 momentin 2 kohdan mukaiset lupahakemuksen liitteet 32 §:n sääntelyn piiristä siten, että etuoikeus malminetsintälupaan, kullanhuuhdontalupaan tai kaivoslupaan syntyisi ilmankin, että lupahakemus sisältäisi edellä mainittuja liitteitä (EV 31/2017 vp — HE 10/2017 vp).  

Nyt käsiteltävän lakiehdotuksen tarkoituksena on vastata edellä kuvatussa lausumassa esitettyyn. Esityksessä ehdotetaan, että kaivoslakia muutettaisiin niin, että Natura 2000 -arviointi ja ympäristövaikutusten arviointiselostus voidaan malminetsintä-, kaivos- ja kullanhuuhdontalupaa haettaessa toimittaa etuoikeutta menettämättä vasta lupahakemuksen jälkeen. Tämä merkitsisi voimassa olevan kaivoslain 32 ja 34 §:n muuttamista. Muutoksella on siten tarkoitus mahdollistaa etuoikeuden syntyminen, vaikkei kaikkia edellä mainittuja liitteitä olisikaan toimitettu. Lupaa koskevaa asiaa ei kuitenkaan voitaisi ratkaista ennen kuin kaikki laissa mainitut lupamenettelyn vaiheet olisi toteutettu.  

Talousvaliokunta katsoo, että esitys vastaa lähtökohdiltaan eduskunnan edellä viitatun lausuman tavoitteita, ja puoltaa esitykseen sisältyvän lakiehdotuksen hyväksymistä muutettuna seuraavassa esitetyin perusteluin. Talousvaliokunta kiinnittää kuitenkin samalla huomiota esityksen valmistelussa, vaikutustenarvioinnissa ja eri sektorien lainsäädännön yhteensovittamisessa ilmenneisiin puutteisiin sekä kaivoslainsäädännön laajempiin kehittämistarpeisiin.  

Ympäristövaliokunnan lausunto

Ympäristövaliokunta on ehdotusta koskevassa lausunnossaan YmVL 48/2018 vp — HE 293/2018 vp) tarkastellut ehdotusta erityisesti siitä näkökulmasta, onko esitys johdonmukainen ja hyväksyttävissä ympäristövaliokunnan toimialaan kuuluvan ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (YVA) kannalta. Ympäristövaliokunta on kiinnittänyt lausunnossaan huomiota siihen, että ehdotettu muutos on erisuuntainen kuin kaivoslain vuoden 2011 kokonaisuudistuksessa tavoiteltu hakemusten laadun parantaminen ja jättäminen mahdollisimman täydellisenä. Toisaalta valiokunta on todennut, että sekä voimassa olevan kaivoslain että ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisissa hankkeissa on mahdollista hakea lupaa ennen arviointiselostuksen ja perustellun päätelmän valmistumista. YVA-lain 25 §:n mukaan edellytyksenä on, että arviointiselostus ja perusteltu päätelmä ovat lupaviranomaisella luparatkaisua tehtäessä. 

Ympäristövaliokunta on pitänyt ehdotusta lähtökohtaisesti hyväksyttävänä. Samalla valiokunta on kuitenkin esittänyt kriittisiä arvioita ehdotuksen perusteluista, valmistelutavasta ja sääntelyratkaisuihin liittyvistä puutteista. Ympäristövaliokunta on pitänyt perusteluihin sisältyviä arvioita siitä, että muutoksen tarkoituksena olisi Natura-arvioinnilla ja YVA-menettelyllä tavoiteltujen suojelu- ja muiden intressien yhteensovittaminen, harhaanjohtavina ellei suorastaan virheellisinä. Toisaalta on todettu, ettei esitys vaikuta mihinkään muuhun kuin etuoikeuden saamiseen. Ympäristövaliokunta on kritisoinut myös hankkeen valmistelua: luonnoksesta ei ole pyydetty lausuntoja miltään taholta, ja vaikka YVA-lakia on muutettu kaivoslain edellisen valmistelukierroksen jälkeen, edes ympäristöministeriötä ei ole kuultu. Lainsäädäntöehdotus koskee ympäristöministeriön toimialan lainsäädäntöön sisältyvien menettelyjen yhteensovittamista, ja lausuntomenettely on lainvalmisteluprosessin olennainen osa. Esitettyjen sääntelyratkaisujen osalta ympäristövaliokunta on havainnut esityksestä runsaasti sääntelyteknisiä puutteita. Lisäksi valiokunta on todennut, että lakiehdotuksen 32 §:ää tulee tarkistaa lisäämällä siihen viittaus yhteysviranomaisen perusteltuun päätelmään, joka tulee olla viranomaisella ennen päätöksentekoa. Ympäristövaliokunta on tarkastellut myös laajemmin ehdotuksen suhdetta ja yhteensopivuutta ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain kanssa. Ympäristövaliokunta on vielä kiinnittänyt huomiota kaivoslain laajempiin uudistamistarpeisiin.  

Talousvaliokunta yhtyy ympäristövaliokunnan kriittisiin arvioihin hankkeen valmistelutavasta, perusteluihin liittyvistä puutteista sekä lakiehdotuksiin sisältyvistä virheistä ja korjaamistarpeista.  

Ehdotuksen vaikutuksista

Talousvaliokunta painottaa, että ehdotuksen tavoitteena on ensisijaisesti toteuttaa eduskunnan edellä viitattua lausumaa ja siten mahdollistaa etuoikeuden syntyminen ennen täydellisen, ympäristövaikutusten arviointiselostuksen ja yhteysviranomaisen perustellun päätelmän sisältävän hakemuksen jättämistä. Ehdotuksen on arvioitu sujuvoittavan ja nopeuttavan lupaprosesseja ja keventävän toiminnanharjoittajien hallinnollista taakkaa. Hallituksen esityksessä ehdotuksella ei ole arvioitu olevan negatiivisia vaikutuksia malminetsinnän, kaivostoiminnan tai kullanhuuhdonnan ympäristövaikutuksiin. Ehdotuksessa on kuitenkin arvioitu, että ehdotus mahdollistaisi Natura 2000 -arvioinnin ja YVA-selostuksen nykyistä joustavammalla aikataululla ja niiden toteuttamisen entistä laadukkaammin. 

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty osin eriäviä käsityksiä ehdotuksen vaikutuksista. Keskeisin kritiikki kohdistuu siihen, että säädösmuutos voisi nykyistä useammin johtaa YVA-menettelyn käynnistämiseen myöhäisessä vaiheessa, kun keskeiset hanketta koskevat ratkaisut olisi tosiasiassa jo täytynyt tehdä ennen kaivoslupahakemuksen jättämistä lupaviranomaiselle. Myös ympäristövaliokunta on edellä viitatussa lausunnossaan kiinnittänyt huomiota uudistuksen mahdollisiin YVA-menettelyn ja osallistumisen vaikuttavuutta heikentäviin vaikutuksiin. Kaivoslupahakemuksessa ei enää esitetä vaihtoehtoisia ratkaisuja hankkeen toteuttamiseen, ja luvanhakija joutuisi tekemään tätä koskevat valintansa ennen kuin käytettävissä olisi tieto hankkeen ympäristövaikutuksista, ennen YVA-selostuksen valmistumista, eri tahojen kuulemista ja yhteysviranomaisen perustellun päätelmän valmistumista.  

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty myös arvio, että ehdotus olisi lähtökohdiltaan ristiriidassa vireillä olevan ns. yhden luukun lainsäädäntöä koskevan hallituksen esityksen (HE 269/2018 vp) sääntelyn kanssa, jonka ajatuksena on arviointiselostuksen hyödyntäminen hankesuunnittelun viimeistelyssä ja vaihtoehtojen valinnassa. Tätä ilmentää osaltaan YVA-lain 22 a §:n mukainen kuulemisten yhdistämisen rajaaminen vain ns. vaihtoehdottomiin tilanteisiin. Toisaalta myöskään muissa kuin vaihtoehdottomissa hankkeissa ympäristönsuojelulaki ja vesilaki eivät estä lupahakemuksen jättämistä ennen arviointiselostuksen ja perustellun päätelmän valmistumista. Näissä tilanteissa lupaviranomainen ei käytännössä vie menettelyä eteenpäin kuulemisvaiheeseen vaan jää odottamaan arviointiselostuksen ja perustellun päätelmän valmistumista. Erona kaivoslakiin on kaivoslain lupahakemuksen synnyttämä etuoikeus. Talousvaliokunta pitää valitettavana, ettei hankkeiden valmistelua ole koordinoitu, mutta katsoo, ettei nyt esitetty sääntely ole ristiriidassa yhden luukun periaatetta koskevaan hallituksen esitykseen sisältyvien ehdotusten kanssa. Lisäksi talousvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että kaivoslain mukaisten lupien osalta kaivoslain sääntely edellyttäisi, että kaivosviranomainen ei pyydä lausuntoja eikä tiedota lupahakemuksesta, mikäli hakemus ei sisällä kaivoslain 34 §:n mukaisia liitteitä eli selvitystä luonnonsuojelulain mukaisesta 65 §:n mukaisesta arvioinnista ja ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (252/2017) mukaisia arviointiselostusta ja yhteysviranomaisen perusteltua päätelmää.  

Toisaalta on arvioitu, että muutoksella voisi olla myös selvitysten sisältöä parantava vaikutus, koska niiden viimeistelyyn olisi nykyistä enemmän aikaa ja ne voisivat perustua aiempaa laajemmalle tutkimusaineistolle. Etuoikeus on keskeinen malminetsintä- ja kaivoshankkeen elementti, jonka perusteella toiminnanharjoittajan on mahdollista viedä hankettaan eteenpäin. Nykyisellään menettelyt ja asiakirjojen laadinta on aloitettava kauan ennen kaivoslupahakemuksen jättämistä ja seurauksena voi olla, ettei malminetsintäkauden loppuvaiheen tarkennuksia tai uusia löydöksiä ehditä sisällyttää arviointeihin. Uudistus mahdollistaisi hakemuksen liitteiden viimeistelyn ajantasaiset tiedot huomioon ottaen, mikä voisi parantaa selvitysten laatua ja tarkentaa ympäristölle aiheutuvien kokonaisvaikutusten arviointia. Tarkempi arviointi voisi myös mahdollistaa kaivostoimintaan määritetyn alueen rajaamisen suppeammaksi kuin aiemmassa vaiheessa toteutettu arviointi. 

Talousvaliokunta pitää selvitettynä, että ehdotuksen keskeisimmät vaikutukset liittyvät ehdotuksen tavoitteen mukaisesti etuoikeusjärjestyksen syntymiseen. Jo voimassa oleva kaivoslaki mahdollistaa hakemuksen jättämisen ilman nyt tarkastelun kohteena olevia selvityksiä ja liitteitä. Muutoksena nykytilaan on se, että esityksessä tarkoitetut selvitykset voisi jatkossa toimittaa täydennyksinä etuoikeuden vaarantumatta. Tämä vähentäisi selvityksiin liittyvää aikataulupainetta, joka aiheutuu mahdollisista kilpailevista hankkeista. Muutos ei keventäisi toiminnanharjoittajien selvitysvelvollisuuksia, mutta helpottaisi etuoikeusaseman saamista. Hakemuksessa tulisi kuitenkin ilmoittaa, milloin nämä liitteet toimitetaan. Viranomainen voisi myös asettaa asiakirjojen toimittamiselle määräajan. Lupakäsittely ja luvan edellytykset eivät muuttuisi eikä lupa-asiaa voitaisi ratkaista ennen lupakäsittelyn kaikkien vaiheiden, kuten kuulemisen, toteuttamista. Ehdotuksen vaikutusten ei odoteta kohdistuvan kovin laajaan joukkoon toimijoita: ympäristövaliokunnan käsittelyn yhteydessä on arvioitu, että sääntely vaikuttaisi etuoikeuden saamisen kannalta muutamaan hankkeeseen vuodessa.  

Ehdotetut muutokset ja kaivoslain laajemmat uudistamistarpeet

Nyt käsiteltävät muutosehdotukset koskevat kaivoslain 32 ja 34 §:ää. Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa ja ympäristövaliokunnan käsittelyssä ilmenneiden seikkojen vuoksi sääntelyä on tarpeen täsmentää ja korjata hallituksen esityksessä esitetystä. Lähtökohdaltaan ja tavoitteeltaan sääntely vastaa kuitenkin eduskunnan lausumassaan (EV 31/2017 vp — HE 10/2017 vp) esittämää. 

Talousvaliokunta korostaa, että nyt esitetty sääntely koskee kaivoslain uudistamista ainoastaan eduskunnan edellä viitatun lausuman osalta. Valiokunta ei siten tässä yhteydessä ole arvioinut laajemmin kaivoslain uudistamistarpeita, jotka liittyvät lain perusratkaisujen toimivuuteen. Erityisesti kaivostoimintaan kohdistuvan aiempaa laajemman kansainvälisen kiinnostuksen ja toimintaan liittyvien merkittävien taloudellisten ja ympäristövaikutusten vuoksi talousvaliokunta pitää välttämättömänä arvioida pikaisesti kaivoslain kokonaisuudistuksen tarvetta.