Ehdotetun sääntelyn lähtökohdat ja tavoitteet.
Euroopan parlamentti ja neuvosto antoivat 23.7.2014 asetuksen (EU) 909/2014 arvopaperitoimituksen parantamisesta Euroopan unionissa sekä arvopaperikeskuksista ja direktiivien 98/26/EY ja 2014/65/EU sekä asetuksen (EU) 236/2012 muuttamisesta (jäljempänä asetus). Asetus on tullut voimaan 17.9.2014.
Asetuksen tavoitteena on yhtenäistää arvopaperien selvitystoimintaa luomalla yhteisiä toimintasääntöjä ja standardeja, lisätä kilpailua sisämarkkinoilla arvopaperikeskusten välillä ja luoda arvopaperitoimituksen yhdentyneet markkinat. Tavoitteena on lisäksi parantaa rajat ylittävien tapahtumien turvallisuutta ja tehokkuutta sekä varmistaa arvopaperikeskuksille yhtäläiset toimintaedellytykset sisämarkkinoilla. Kaiken kaikkiaan uuden sääntelyn on tarkoitus yksinkertaistaa rajat ylittävää toimintaa, vähentää selvitystoiminnan pirstoutuneisuutta sekä lisätä arvopaperikeskusten välistä kilpailua heikentämällä markkinoiden riippuvuutta yksittäisestä arvopaperikeskuksesta.
Käsillä olevan hallituksen esityksen pääasiallisena tavoitteena on tehdä kansalliseen lainsäädäntöön asetuksen voimaantulosta johtuvat muutokset. Samalla esitetään myös muita muutoksia samaan sääntelykokonaisuuteen liittyen. Koska unionin asetustasoinen sääntely on ensisijaista suhteessa kansallisiin säännöksiin, kysymys on pitkälti sääntelystä, jossa Suomen kansallinen harkintavalta on hyvin rajallinen: asetus on kaikilta osin suoraan velvoittavaa oikeutta ja syrjäyttää sen kanssa ristiriidassa olevat kansalliset säännökset. Lainsäädännön selkeyden vuoksi on kuitenkin perusteltua muuttaa tai kumota kansallista sääntelyä näiltä osin. Lain soveltajan kannalta on ongelmallista, jos voimassa oleva oikeustila ei selviäisi kansallisesta lainsäädännöstä.
Valinnanvapaus ja säilytysmallit.
Hallituksen esityksen yksi keskeinen ehdotus — suoraan asetuksesta johtuvana — on säännös, jonka mukaan arvopaperin liikkeeseenlaskijalla on oikeus valita käyttämänsä arvopaperikeskus ETA-alueella hyväksytyistä arvopaperikeskuksista. Suomalaisen yhtiön liikkeeseen laskemat arvopaperit voidaan siten jatkossa liittää ulkomaiseen arvo-osuusjärjestelmään. Lisäksi määrätyissä arvo-osuusjärjestelmissä liikkeeseen lasketut arvopaperit voidaan myöhemmin siirtää toiseen arvo-osuusjärjestelmään.
Asetuksen (artikla 38) mukaan arvopaperikeskuksen osapuolten on tarjottava sijoittajille sekä yhteisasiakaseroteltua että yksilöllisesti asiakaseroteltua säilytystiliä. Talousvaliokunta toteaa, että EU:n jäsenvaltioissa on käytössä monentyyppisiä säilytysjärjestelmiä, eivätkä ne ole kaikilta osin nimellisesti tai sisällöllisesti yhteismitallisia.
Yksilöllinen asiakaserottelu voi merkitä, että arvopaperikeskuksen osapuoli erottelee kunkin asiakkaansa arvo-osuudet siten, että kunkin arvo-osuuden tosiasiallinen omistaja näkyy arvopaperikeskuksen tiedoissa omistajana. Tällaisessa arvopaperien suorassa hallintamallissa tunnusomaista on se, että sijoittaja joutuu avaamaan arvopaperitilin kaikissa niissä arvopaperikeskuksissa, joissa liikkeeseen laskettuihin arvopapereihin hän haluaa sijoittaa. Lisäksi hän voi käyttää arvopapereiden säilytykseen vain sellaista säilyttäjää, joka on osapuolena edellä mainitussa arvopaperikeskuksessa. On kuitenkin jäsenvaltioita, joissa yksilöllisellä asiakaserottelulla tarkoitetaan mallia, jossa arvopaperikeskuksen osapuoli avaa sijoittaja-asiakkaalleen arvopaperikeskuksessa yksilöllisesti erotellun arvo-osuustilin, jota kuitenkin hallitsee omissa nimissään, mutta asiakkaansa lukuun.
Yhteisasiakaserottelu puolestaan merkitsee arvopaperien rekisteröintiä selvitysosapuolen nimissä olevalle yhteiselle tilille arvopaperikeskuksessa. Tällöin kaikki kyseisen osapuolen asiakkaiden omistukset on kirjattu yhdelle arvo-osuustilille. Tätä moniportaista säilytysmallia kutsutaan hallintarekisteröinniksi. Hallintarekisteröinnin etu ja taloudellinen tehokkuus liittyvät siihen, että sijoittaja voi omistaa ja hallinnoida arvopapereita ympäri maailmaa käyttäen vain yhtä säilyttäjää.
Omistusten julkisuus.
Omistusten julkisuuden kannalta olennaista on, että suoran omistuksen mahdollistava yksilöllinen asiakaserottelu turvaa yleisöjulkisuuden ja viranomaisten pääsyn omistustietoihin merkittävästi helpommin ja nopeammin kuin moniportaisessa hallintamallissa. Hallintarekisteröintiä käytettäessä säilytysketjut voivat muodostua pitkiksi ja ylittää kansallisvaltioiden rajat tavalla, joka voi hankaloittaa tai estää lopullisen edunsaajan identifioinnin.
Hallituksen esityksessä ehdotetun, 1. lakiehdotuksen 6 luvun 2 §:n ("Ulkomaisen arvopaperikeskuksen kanssa tehtävä sopimus osakkeiden tai osuuksien omistajia koskevien tietojen luovutuksesta viranomaisille") mukaisesti osakeyhtiön tai osuuskunnan on tehtävä ulkomaisen arvopaperikeskuksen kanssa sopimus, jonka nojalla arvopaperikeskus, sen kanssa samaan konserniin kuuluva yhteisö tai arvopaperikeskuksen osapuoli toimittaa viipymättä yhtiölle tai osuuskunnalle osakkeen tai osuuden omistajista osakeyhtiölain ehdotetun 3 luvun 15 §:n ("Osakasluettelo") 2 momentissa tai osuuskuntalain ehdotetun 4 luvun 14 §:n ("Jäsen- ja omistajaluettelo") 2 momentissa tarkoitetut tiedot. Hallituksen esityksen lähtökohtana on, että tällä sopimuksentekovelvoitteella turvataan viranomaisten tietojensaanti niissäkin tapauksissa, kun liikkeeseenlaskija valitsee arvopaperikeskuksen, joka ei tarjoa sellaista yksilölliseen asiakaserotteluun perustuvaa säilytysmallia, joka suoraan mahdollistaisi omistajatietojen julkisuuden. Koska Suomen kansallisella lainsäädännöllä ei voida säännellä ulkomaisen arvopaperikeskuksen tai arvo-osuusjärjestelmän toimintaa, on sopimuksentekovelvoite kohdistettava suomalaiseen yhtiöön tai osuuskuntaan.
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on nostettu esiin kysymys, voitaisiinko Suomen kansallisella lainsäädännöllä edellyttää, että asetuksen luomaa liikkeeseenlaskijan vapautta valita arvopaperikeskus rajoitettaisiin siten, että suomalainen liikkeeseenlaskija voisi valita ainoastaan sellaisen arvopaperikeskuksen, joka tarjoaa suoran omistuksen omistajakohtaista tiliä tai joka pitää omassa järjestelmässään omistajatietoja siten, että lopullisen edunsaajan tiedot ovat suoraa omistusta vastaavalla tavalla näkyvillä.
Talousvaliokunta toteaa, että asetus ei harmonisoi jäsenvaltioiden yhtiöoikeutta. Arvopapereihin sovelletaan edelleen sen jäsenvaltion yhtiöoikeutta, jonka sääntelyyn arvopaperit perustuvat, toisin sanoen sitä lainsäädäntöä, jonka nojalla arvopaperit on luotu. Asetuksen 49 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa todetaan, että kansallisen yhtiöoikeuden vaatimukset eivät saa rajoittaa yhtiöiden valinnanvapautta. Asetus koskee ainoastaan arvopaperikeskusta ja sen osapuolta. Suomen lainsäädännössä ei voida määritellä tai määrätä, miten arvopaperien säilytys ja yksilöllinen asiakaserottelu järjestetään ulkomaisessa arvopaperikeskuksessa tai sen osapuolien järjestelmissä.
Artiklan 38 (5) tarkoittama poikkeussäännös.
Asetuksen 38 artiklan 5 kohdan mukaan "…arvopaperikeskuksen ja sen osallistujien on tarjottava yksilöllistä asiakaserottelua sellaisen jäsenvaltion kansalaisille ja asukkaille ja siihen sijoittautuneille oikeushenkilöille, jossa tätä edellytetään sen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön mukaisesti, jonka nojalla arvopaperit on luotu, sellaisena kuin se on voimassa 17 päivänä syyskuuta 2014. Tätä velvoitetta sovelletaan niin pitkään kuin kansallista lainsäädäntöä ei ole muutettu tai kumottu ja sen tavoitteet ovat edelleen voimassa."
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty ristiriitaisiakin käsityksiä siitä, kuinka poikkeusäännöstä tulisi tulkita. Myös hallituksen esityksessä poikkeussäännön on todettu olevan tulkinnanvarainen. Tulkinnanvaraisuutta voidaan todeta liittyvän sekä poikkeussäännön käytön oikeuteen että säännön sisältöön.
Artiklan sanamuodon perusteella poikkeussääntöä käyttävien valtioiden kansalaisille on tarjottava yksilöllisesti eroteltuja tilejä kaikissa arvopaperikeskuksissa. Tällöin arvopaperikeskuksen osapuolten on eroteltava kyseisten maiden lainsäädännön alla liikkeeseen lasketut arvopaperit, jos näin edellytetään kyseisen maan lainsäädännössä. Asetuksessa ei kuitenkaan määritellä, mitä yksilöllinen asiakaserottelu tarkoittaa; säännöksen tarkempi sisältö jää kansallisessa lainsäädännössä määriteltäväksi. Asetuksen johdantolauseessa 42 todetaan, että asetus ei itsessään edellytä minkään tietyn arvopaperien säilytysjärjestelmämuodon käyttöä, vaan jäsenvaltiot voivat jatkaa nykyisten säilytysmalliensa käyttöä. Asetus ei myöskään velvoita tarjoamaan suoraan hallittuja tilejä niissä maissa, joissa tällainen järjestelmä ei ole käytössä.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty, että säännöstä tulisi lukea kirjaimellisesti siten, että oikeus poikkeaman käyttöön on voimassa ainoastaan niin kauan kuin lainsäädäntöä ei ole muutettu. Täten käsillä olevan hallituksen esityksen mukaiset muutokset merkitsisivät asetuksen suoman poikkeussäännön käyttöoikeuden menettämistä.
Tähän liittyen on toisaalta esitetty, että poikkeussääntö luo jäsenvaltioille mahdollisuuden pitää voimassa 17.9.2014 vallinnut säilytysjärjestelmiä koskenut oikeustila, eikä muun lainsäädännön muuttaminen merkitse poikkeuksen käytön oikeuden lakkaamista. Talousvaliokunta puoltaa tätä näkemystä ja katsoo, että muunlainen tulkinta olisi epäjohdonmukainen, koska asetus itsessään edellyttää muutoksia lainsäädäntöön.
Hallituksen esityksen lähtökohdaksi on otettu, että poikkeussäännöksellä on haluttu mahdollistaa jäsenvaltiossa asetuksen voimaantulohetkellä voimassa olleen oikeustilan säilyttäminen. Koska omistusten julkisuuden nähdään palvelevan useiden oikeushyvien toteutumista, ehdotetun sääntelyn mukaan suomalaiselta edellytetään jatkossakin suoraan hallinnoitua yksilöllisen asiakaserottelun säilytysmallin käyttöä silloin, kun tämä valitsee Suomessa toimivan arvopaperikeskuksen. Hallituksen esityksessä ehdotetaan kansallista harkintavaraa käytettävän siten, että suomalaisen yhtiön Suomessa toimivassa arvopaperikeskuksessa liikkeeseen laskemat osakkeet tulee jatkossakin kirjata suoralle arvo-osuustilille, jos osakkeet ovat suomalaisen luonnollisen henkilön tai suomalaisen yhteisön taikka säätiön omistamia. (1. lakiehdotuksen 6 luvun 1 §)
Talousvaliokunnan päätelmä poikkeuksen käytöstä.
Talousvaliokunta pitää hallituksen esityksessä omaksuttua ratkaisua lainsäädäntöteknisesti kestävänä ja johdonmukaisena. Arvioitaessa erilaisten arvo-osuuksien säilytysjärjestelmien etuja ja haittoja tulee huomioida, että käsillä olevalla hallituksen esityksellä ei muuteta esimerkiksi tällä hetkellä voimassa olevia liputusrajoja. Merkittävien omistusten julkisuus säilyisi nykytasolla valitusta säilytysmallista riippumatta.
Talousvaliokunta toteaa, että poikkeussäännös ei rajoita asetuksen keskeisimpien oikeuksien, kuten liikkeeseenlaskijan valinnanvapauden, käyttöä. Suomi ei voi rajoittaa tätä vapautta sillä perusteella, että joissakin jäsenvaltioissa on käytössä suomalaisesta poikkeava arvo-osuuksien hallintajärjestelmä. Täten suomalaisten yhteisöjen osakkeet tai osuudet on voitava laskea liikkeeseen sellaisessakin arvopaperikeskuksessa, joka ei tarjoa omistajakohtaisia arvo-osuustilejä. On huomattava, että yhtiön liittäessä osakkeensa ulkomaiseen arvo-osuusjärjestelmään osakkeita ei kirjata kansallisen arvo-osuustileistä annetun lain tarkoittamille arvo-osuustileille, vaan asetuksen mukaisille, arvopaperikeskuksen ylläpitämille, arvo-osuustiliä vastaaville tileille, jotka voivat olla loppuasiakkaan nimissä olevia tilejä tai tilejä, joita hallitaan asiakkaan lukuun.
Talousvaliokunta toteaa, että hallituksen esityksen mukainen sääntely tulee kuitenkin osittain muuttamaan viranomaisten tiedonsaantia osakkeiden ja osuuksien lopullisista edunsaajista. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan viranomaisten kattavalla tiedonsaannilla on merkittävä vaikutus harmaan talouden ja muiden anonyymin omistuksen mahdollistamien lieveilmiöiden torjunnassa. Talousvaliokunta on aikaisemman, arvopaperikeskusasetuksen johdosta annetun valtioneuvoston kirjelmän käsittelyn yhteydessä (TaVL 31/2012 vp — U 34/2012 vp) korostanut, että Suomen tulee jatkoneuvotteluissa pyrkiä siihen, että omistusten julkisuuteen liittyvät periaatteet toteutuvat EU-sääntelyssä. Lopullisessa säädöstekstissä eivät nämä näkökohdat ole kuitenkaan toteutuneet Suomen tavoittelemalla tavalla. Näin ollen kansallinen liikkumavara tulee käyttää parhaaksi katsotulla tavalla ottaen huomioon myös lähialojen lainsäädännön vaikutukset käsillä olevaan kysymykseen. Hallituksen esityksen taustalla olevan EU-sääntelyn suoma kansallinen harkintavara on kuitenkin melko kapea, minkä vuoksi valiokunta pitää välttämättömänä, että kansallinen lainsäädäntömme ohjaa toimijoita omistusten avoimuuteen. Ohjausmekanismin tulee olla tasapuolinen ja läpinäkyvä sekä yhdensuuntainen muun lainsäädännön kanssa. Talousvaliokunta muistuttaa, että nykyisellään hallintarekisteröidyistä osakkeista saatuihin osinkoihin voidaan rajoitetusti verovelvollisen tulon ja varallisuuden verottamisesta annetun lain (627/1978 myöhempine muutoksineen, lähdeverolaki) mukaan soveltaa yksinkertaistettua ilmoitusmenettelyä, jossa maksaja voi periä hallintarekisteröidyistä osakkeista saaduista osingoista verosopimuksen mukaisen, lähdeverolakia alemman verokannan mukaisen lähdeveron pelkästään lopullista edunsaajaa koskevan maatiedon perusteella, jos verosopimuksessa osinkojen lähdevero on 15 prosenttia tai enemmän ja jos eräät tilinhoitajayhteisöä ja omaisuudenhoitajaa koskevat edellytykset täyttyvät. Verohallinnolle annetussa vuosi-ilmoituksessa osingonsaajaksi voidaan tällöin ilmoittaa loppusaajan tietojen sijasta ulkomaisen omaisuudenhoitajan tiedot sekä osingonsaajan verotuksellinen asuinvaltio.
Näitä seikkoja punnittuaan talousvaliokunta katsoo, että lähdeverolain yksinkertaistetusta ilmoitusmenettelystä tulee luopua ja kaikista hallintarekisteröidyistä osakkeista saaduista osingoista on ilmoitettava Verohallinnolle tiedot osingon loppusaajasta. Lisäksi on arvioitava, onko lähdeverolain mukainen verokanta riittävän vaikuttava, selkeä ja tasapuolinen kannustin omistusten viranomaisjulkisuuden turvaamiseksi. (Valiokunnan lausumaehdotus)
Osakasluettelo.
Hallituksen esityksen toinen keskeinen muutosehdotus on kaikkia osakeyhtiöitä koskeva hallituksen velvollisuus ajantasaisen osakasluettelon pitämiseen riippumatta siitä, onko niiden osakkeet liitetty suomalaisen vai ulkomaisen arvopaperikeskuksen arvo-osuusjärjestelmään.
Arvo-osuusjärjestelmään liitetyt osakkeet ovat yleensä julkisen kaupankäynnin kohteena, ja siten omistajien joukko voi vaihdella huomattavan paljon lyhyelläkin aikavälillä. Yhtiön mahdollisuus seurata osakkeiden omistuksia voi olla huomattavan vaikeaa. Käytännössä tämä voinee onnistua suomalaisen arvopaperikeskuksen suhteen ostamalla arvopaperikeskukselta osakasluettelopalveluja. Uusi ehdotettu sääntely ei täten olennaisesti muuttaisi oikeustilaa niiden suomalaisten yhtiöiden osalta, joiden arvo-osuudet on liitetty suomalaiseen arvopaperikeskukseen. Ulkomaisen arvopaperikeskuksen suhteen tämän kysymyksen ratkaisisi edellä kuvattu sopimuksentekovelvollisuus. On kuitenkin vaikea arvioida, kuinka sopimusteitse toteutettava velvoitteen täyttäminen tulee tosiasiassa olemaan mahdollista niissä arvopaperikeskuksissa, joissa on käytössä yhteisasiakaserotteluun perustuva säilytysmalli. Tulevan kehityksen luotettava ennakointi on tältä osin vaikeaa.
Kansallisten erityispiirteiden yritysvaikutukset.
Rahoitusmarkkinoiden harmonisointi ja jäsenvaltiokohtaisten lainsäädännöllisten eroavaisuuksien poistaminen ovat yhteiseurooppalaisesta näkökulmasta tärkeitä tavoitteita, ja niiden kautta on arvioitu saavutettavan merkittäviä hyötyjä pyrittäessä muun muassa EU:n kilpailukyvyn vahvistamiseen. Suomen nykyisellä järjestelmällä, jossa edellytetään suomalaisten toimijoiden käyttävän suoran hallinnan mallia, on kansainvälisessä vertailussa tarkasteltuna selkeitä kustannusvaikutuksia. Talousvaliokunnan saaman asiantuntijaselvityksen mukaan suomalaisen järjestelmän erityispiirteiden ja poikkeuksellisuuden epäsuorat kustannukset ovat selvitystoiminnan suoria kuluja merkittävämmät. Epäsuorista vaikutuksista merkittävimmän voidaan arvioida olevan vaikutus pienten ja keskisuurten yritysten rahoituksen saatavuuteen; kaupankäynnin lisäkustannukset rajoittavat kiinnostusta osakemarkkinoita kohtaan ja kansalliset, muista jäsenvaltioista poikkeavat erityisvaatimukset ovat omiaan heikentämään pörssin kansainvälistä toimintaa, mikä taas puolestaan heijastuu pahiten niihin yrityksiin, joilla ei ole edellytyksiä listautua Suomen rajojen ulkopuolella. Osakemarkkinoille osallistumista kannustavat toimet — kuten kulujen alentaminen — parantaisivat markkinalikviditeettiä, mikä edelleen lisäisi osakemarkkinoiden houkuttelevuutta, alentaisi yritysten rahoituskustannuksia ja tätä kautta parantaisi niiden toimintaedellytyksiä.
Kilpailun lisääminen.
Euroopan arvopaperikeskusmarkkinat ovat nykyisellään varsin hajautuneet. EU:n alueella toimii lukuisia arvopaperikeskuksia tilanteessa, jossa markkinatoimijoita on ainoastaan yksi, vaikka toimijoiden määrää ei ole viranomaismääräyksin rajoitettu (luonnollinen monopoli). Näin on muun muassa Suomessa. Toimialalle voisi periaatteessa tulla useampiakin toimijoita, mutta tällä hetkellä ainoan toimijan asema on vahva.
Euroopan laajuisessa katsannossa arvopaperikeskuksia on huomattavasti enemmän kuin muilla väestöpohjaltaan verrannollisilla markkinoilla, esimerkiksi Yhdysvalloissa. Talousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan näyttäisikin siltä, että toimijoiden lukumäärä ei ole itsessään toimivan kilpailun tae, jos kullakin toimijalla on omalla alueellaan eri perustein muodostunut tosiasiallinen monopoliasema. Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty, että toimijoiden määrän vähentyminen voisi jopa lisätä arvopaperikeskusten välistä kilpailua, jos kilpailu olisi tosiasiallista eli arvopaperikeskuksen palveluiden käyttäminen rajan yli olisi helppoa ja sillä olisi asiakkaan kannalta saavutettavissa lisäarvoa esimerkiksi alempien kustannusten tai laajemman palveluvalikoiman muodossa.
Haasteellista asetuksen täytäntöönpanossa on varmistaa sääntelyn kilpailua lisäävien tavoitteiden tehokas toteutuminen siten, ettei suomalaisten osakeyhtiöiden ja osuuskuntien omistustietojen korkeasta julkisuuden asteesta jouduta tinkimään. Käsillä olevan hallituksen esityksen mukaiset ehdotukset juontavat pääasiallisesti suoraan sovellettavan asetuksen sisällöstä. Ehdotetut ratkaisut merkitsevät kansallisen harkintavaran käyttöä niin pitkälle kuin se on mahdollista asetuksen ja kansainvälisyksityisoikeudellisen muun sääntelyn puitteissa. Talousvaliokunta tähdentää, että siltä osin kuin tällä hetkellä voimassa oleva kansallinen lainsäädäntömme on osin yhteiseurooppalaista sääntelyä toimivampaa tai vaikuttavampaa tulee näitä näkökohtia pitää esillä tulevissa lainsäädäntöhankkeissa aikaisempaa selvemmin ja pyrkiä määrätietoisesti vaikuttamaan paremman sääntelyn aikaansaamiseksi.
Talousvaliokunta esittää, että eduskunta edellyttäisi valtioneuvostoa selvittämään ja valmistelemaan kansalliseen lainsäädäntöömme muutokset, joilla turvataan suoran omistuksen tasoinen omistustietojen julkisuus (Valiokunnan lausumaehdotus).
Perustuslakivaliokunnan lausunto PeVL 15/2016 vp — HE 28/2016 vp.
Perustuslakivaliokunta on talousvaliokunnalle antamassaan lausunnossa tarkastellut hallituksen esityksessä ehdotettuja muutoksia elinkeinovapauden ja sen rajoitusten oikeasuhtaisuuden näkökulmasta.
Arvopaperikeskuksen toiminta ja selvitysjärjestelmän ylläpitäminen ovat 1. lakiehdotuksen 2 luvun 1 §:n mukaan sallittuja vain valtiovarainministeriön myöntämän toimiluvan perusteella. Arvopaperikeskustoiminta on nykyiselläänkin luvanvaraista, eikä tähän esitetä merkittäviä muutoksia. Ehdotettu lupasääntely ei ole perustuslakivaliokunnan näkemyksen mukaan ongelmallinen elinkeinovapauden kannalta.
Siinä, missä arvopaperikeskuksen toiminnan ehdollistamisen lupamenettelyn läpäisemiselle ei katsota olevan ongelmallista elinkeinovapauden kannalta, voi asetuksen 38 artiklan 5 kohdan mukaisen kansallisen poikkeussäännöksen käyttäminen merkitä tosiasiallisesti elinkeinon rajoittamista.
Elinkeinovapauden rajoituksia voidaan perustella omistusten yleisöjulkisuuden takaamisella, jolla tuetaan yhteiskunnan avoimuutta ja kansalaisten edellytyksiä osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja keskusteluun. Hallituksen esityksen perusteluissa ennakoidaan, että poikkeussäännön soveltamisen seurauksena uusien arvopaperikeskusten perustaminen Suomen markkinoille muodostuu epätodennäköiseksi, koska omistuksen suoran rekisteröimisen toteuttaminen edellyttäisi muista arvopaperimarkkinoista poikkeavia järjestelmäinvestointeja.
Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti katsonut, että perusoikeuksien rajoitusten on täytettävä oikeasuhtaisuuden vaatimus. Rajoitusten tulee olla välttämättömiä hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi, eivätkä ne saa mennä pidemmälle kuin mitä on perusteltua ottaen huomioon rajoituksen taustalla olevan yhteiskunnallisen intressin painavuus suhteessa rajoitettavaan oikeushyvään. Käsillä olevan hallituksen esityksen mukaiset lakiehdotukset eivät perustuslakivaliokunnan näkemyksen mukaan johda erityisen syvällekäyvään puuttumiseen elinkeinovapauteen. Talousvaliokunta pitää kuitenkin perustuslakivaliokunnan tapaan epäkohtana sitä, että nyt ehdotetun sääntelyratkaisun tavoitteena oleva yleisöjulkisuus voitaisiin toteuttaa tavalla, joka samalla toteuttaisi myös elinkeinovapautta nyt ehdotettua paremmin, mutta jota ei ole aikataulusyistä otettu hallituksen esityksen lähtökohdaksi.
Perustuslakivaliokunta on katsonut, että hallituksen esitys mahtuu oikeasuhtaisuuden osalta lainsäätäjän harkintamarginaalin piiriin.
Hallituksen esityksessä ehdotettu hallinnollisia sanktioita koskeva sääntely on valtaosin nykytilaa vastaavaa ja aikanaan tehty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella. Talousvaliokunta on arvioinut hallituksen esityksen mukaista rangaistussääntelyä perustuslakivaliokunnan mietinnön valossa ja ehdottaa eräitä muutoksia hallituksen esityksessä ehdotettuihin säännöksiin yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin kuvatulla tavalla. Näiden lisäksi talousvaliokunta haluaa kiinnittää huomiota eräisiin ehdotettua sanktiojärjestelmää koskeviin yksityiskohtiin seuraavin huomautuksin.
1. lakiehdotuksen 6 luku: Arvo-osuusjärjestelmään kuuluvat osakkeet ja osuudet.
Luvun 2 §:ssä säädellään ulkomaisen arvopaperikeskuksen kanssa tehtävää sopimusta osakkeiden tai osuuksien omistajia koskevien tietojen luovutuksesta viranomaiselle. Ehdotusta seuraamusmaksun määräämisestä liikkeeseenlaskijalle tilanteessa, jossa sopimusta ei ole tehty tai jossa sen sisältö ei vastaa lain 6 luvun 2 §:n 1 momentissa tarkoitettua, voidaan pitää varsin ankarana seuraamuksena. Liikkeeseenlaskijan on toimitettava sopimus etukäteen tiedoksi Finanssivalvonnalle, mutta sen pätevyys ei ole riippuvainen viranomaisen hyväksymisestä. Talousvaliokunta katsoo, että silloin kun säännöksen noudattamisen valvonta on erityisen vaikeaa, tulee vastaavasti seuraamuksen olla ankara, jotta säännöksellä olisi erityisestävää vaikutusta. Seuraamussääntelyn kohtuullisuutta arvioitaessa tulee huomioida, että Finanssivalvonnalla ei ole pakkoa määrätä lainkohdan tarkoittamaa seuraamusmaksua, vaan ehdotettu sääntely jättää sille harkintavaltaa seuraamuksen osalta. Talousvaliokunta pitää hallituksen esityksessä ehdotettua sääntelyä tarkoituksenmukaisena.
5. lakiehdotus. Laki Finanssivalvonnasta.
Lain 20 a § koskee Finanssivalvonnan oikeutta saada tietoja esitutkinta- ja syyttäjäviranomaiselta. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 20 a §, jonka mukaan Finanssivalvonnalla olisi oikeus salassapitosäännösten estämättä saada pykälässä tarkoitettujen yhteistyövelvoitteiden täyttämiseksi välttämättömiä tietoja esitutkinta- ja syyttäjäviranomaiselta koskien 1. lakiehdotuksen 8 luvun 11 ja 12 §:ssä säädettyjen rangaistussäännösten esitutkintaa ja oikeudenkäyntimenettelyä. Tietojensaantioikeudesta säädettäisiin EU:n arvopaperikeskusasetuksen 61 artiklan 4 kohdassa säädettyjen yhteistyövelvoitteiden täyttämiseksi. Säännös perustuu arvopaperikeskusasetukseen, joka ei sääntele keskusvastapuolen toimintaa. Lukuisia arvopaperikeskusta koskevia säännöksiä on kuitenkin ulotettu kansallisen harkinnan tuloksena koskemaan myös keskusvastapuolta. Tällöin on luontevaa, että Finanssivalvonnalla olisi oikeus saada tietoja esitutkinta- ja syyttäjäviranomaiselta tilanteessa, jossa keskusvastapuolen toimintaa on harjoitettu ilman toimilupaa. Talousvaliokunta pitää hallituksen esityksessä ehdotettua sääntelyä tarkoituksenmukaisena.