Yleistä
Esityksessä ehdotetaan, että pitkäaikaistyötön voidaan palkata määräaikaiseen työsuhteeseen ilman työsopimuslain (55/2001) 1 luvun 3 §:n 2 momentissa tarkoitettua perusteltua syytä. Lisäksi ehdotetaan työnteon aloittamisesta alkavan koeajan pidentämistä ja tuotannollisista tai taloudellisista syistä irtisanotun työntekijän takaisinottoajan lyhentämistä neljään tai kuuteen kuukauteen. Toimenpiteillä on tarkoitus vähentää uuden työntekijän palkkaamiseen liittyviä työnantajan oikeudellisia ja taloudellisia riskejä.
Esityksen tavoitteena on pitkäaikaistyöttömien työllistymismahdollisuuksien parantamisen lisäksi työllistämiskynnystä madaltamalla rohkaista erityisesti pieniä ja keskisuuria yrityksiä uusien työntekijöiden palkkaamiseen ja siten lisätä työllisyyttä. Ehdotettujen muutosten työllisyysvaikutusten täsmällinen arviointi on ollut esityksen ja valiokunnan saamien selvitysten mukaan juuri tällaista uudistusta koskevien tutkimustietojen vähäisyyden vuoksi vaikeaa. Suomen Yrittäjät ry arvioi asiantuntijakuulemisessa, että esityksen sisältämät muutokset auttavat jopa 10 000 lisätyöpaikan luomisessa. Valiokunta katsoo, että työmarkkinoita joustavoittavat ja työllistämiskynnystä alentavat sekä uusia työsuhteita synnyttävät muutokset ovat oikeansuuntaisia sekä kansantalouden kasvua vauhdittavia tarpeellisia toimia. Valiokunta pitää esitystä perusteltuna ja puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Pitkäaikaistyöttömyyden vähentäminen
Työ- ja elinkeinoministeriön syyskuun 2016 työnvälitystilaston mukaan yhtäjaksoisesti yli vuoden työttömänä olleiden työttömien määrä on jatkanut kasvuaan, vaikka työllisyydessä muutoin on tapahtunut hienoinen käänne parempaan. Syyskuun lopussa 2016 pitkäaikaistyöttömiä oli 125 400, mikä on 12 400 enemmän kuin vuotta aikaisemmin. Pitkäaikaistyöttömien miesten määrä lisääntyi edellisestä vuodesta 6 400:lla ja naisten 5 900:lla. Yli kaksi vuotta yhtäjaksoisesti työttömänä olleita pitkäaikaistyöttömistä oli 58 600, mikä on 9 000 enemmän kuin vuosi sitten.
Työttömien työllistymismahdollisuudet alenevat selvästi työttömyyden keston pitenemisen myötä, joten pitkäaikaistyöttömien työllistämistä edistävien keinojen löytämiseen on valiokunnan mielestä selkeä tarve. Valiokunta kannattaa pitkäaikaistyöttömän kanssa tehtävän määräaikaisen työsopimuksen ehtojen helpottamista ja katsoo, että sillä aikaansaatavalla työllistämiskynnyksen madaltamisella parannetaan osaltaan pitkäaikaistyöttömän työllistymismahdollisuuksia avoimilla työmarkkinoilla ja myös työllistymistä vakituiseen työsuhteeseen.
Välityömarkkinoiden avulla tarjotaan työskentelymahdollisuuksia henkilöille, joiden on syystä tai toisesta vaikea työllistyä avoimille työmarkkinoille. Välityömarkkinoilla työskennellään usein määräaikaisissa työsuhteissa, jotka saattavat joskus olla ristiriidassa työsopimuslain määräaikaisia työsuhteita koskevien säännösten kanssa. Ehdotettu muutos selkeyttää määräaikaisten työsuhteiden käyttöä myös välityömarkkinoilla.
Asiantuntijakuulemisessa saadun selvityksen mukaan määräaikaisten ja pysyvien työsuhteiden välisen sääntelyeron yleinen kasvattaminen lisää määräaikaisten työsuhteiden käyttöä pääosin pysyvien työsuhteiden kustannuksella, jolloin työllisyysvaikutukset koko talouden tasolla voivat jäädä vähäisiksi eikä ole takeita siitä, että työllisyysaste nousee. Tutkimuskirjallisuus, johon selvityksessä viitataan, koskee kuitenkin pääosin muunlaisia uudistuksia kuin käsillä oleva nimenomaan pitkäaikaistyöttömiä koskeva määräaikaisen sopimisen helpotus. Elinkeinoelämän järjestöjen jäsenyrityksiltään keräämä tieto tukee käsitystä, jonka mukaan määräaikaisuuden ehtojen yleinen helpottaminen johtaa lisärekrytointeihin. Valiokunta katsoo, että pitkäaikaistyöttömien kanssa tehtävien määräaikaisten työsopimusten vaikutuksia tulee seurata ja selvittää niiden merkitys pitkäaikaistyöttömyyden kehitykseen ja kokonaistyöllisyyteen.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että varsinkin pitkään jatkuessaan työttömyys johtaa helposti työttömän henkilön perusteettomaan kielteiseen leimaamiseen. Valiokunta korostaa, että työttömien ryhmä on osaamiseltaan, työkyvyltään ja pätevyydeltään varsin monimuotoinen. Nykyisessä työmarkkinatilanteessa työttömyys voi kohdata lähes ketä tahansa ja valuminen yli vuoden kestävään työttömyyteen tapahtuu yhä useammalle. Valiokunta tähdentää, että ilman erityistä perustetta määräaikaiseen työsuhteeseen palkattua pitkäaikaistyötöntä tulee kohdella työpaikoilla tasavertaisesti muiden työntekijöiden kanssa ja että työsuhteen muiden ehtojen tulee määräytyä normaalien työmarkkinoita koskevien pelisääntöjen mukaan.
Perustuslakivaliokunta toteaa työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle antamassaan lausunnossa (PeVL 40/2016 vp), että ehdotettua pitkäaikaistyöttömien erilaista kohtelua voidaan pitää eri asemaan asettamisena henkilöön liittyvän syyn, eli tässä tapauksessa yhtäjaksoisen työttömyysajan keston perusteella. Perustuslakivaliokunnan mukaan sääntelyn taustalla voidaan kuitenkin katsoa olevan perustuslain 6 §:n 2 momentin edellyttämä hyväksyttävä peruste, jolla on yhteys myös perustuslain 18 §:n 2 momentissa julkiselle vallalle osoitettuun velvollisuuteen edistää työllisyyttä. Perustuslakivaliokunta ei pidä sääntelyä ongelmallisena myöskään erilaiselle kohtelulle asetettavan oikeasuhtaisuuden vaatimuksen kannalta.
Pitkäaikaistyöttömän kanssa ilman perusteltua syytä tehtävän määräaikaisen työsuhteen enimmäiskesto on yksi vuosi. Sopimus voidaan uusia vuoden kuluessa ensimmäisen määräaikaisen työsopimuksen alkamisesta enintään kahdesti. Sopimusten yhteenlaskettu kokonaiskesto ei kuitenkaan saa ylittää yhtä vuotta. Määräaikaista sopimusta ei siten voi uusia joko sopimuksen tai sopimusten enimmäiskeston vuoksi taikka sen vuoksi, että on kulunut yli vuosi ensimmäisen sopimuksen tekemisestä. Perustelujen mukaan sopimusten välillä voi olla keskeytyksiä tai vaikkapa perustellusta syystä tehty määräaikainen työsopimus. Valiokunta katsoo, että säännös on jokseenkin vaikeaselkoinen ja voi johtaa käytännössä tulkintaongelmiin. Sopimusten lainmukaisuuden selvittäminen edellyttää henkilön työhistorian selvittämistä. Sitä ei saadun selvityksen mukaan voida tavallisen työsuojelutarkastuksen yhteydessä tehdä, mikä saattaa hankaloittaa myös valvontaa.
Työttömyyden kestoa koskeva ilmoitus
Määräaikaisen työsopimuksen tekeminen ei ehdotetun muutoksen mukaan edellytä perusteltua syytä, jos palkattava henkilö on ollut työvoima- ja elinkeinotoimiston ilmoituksen mukaan työtön työnhakija edellisen 12 kuukauden ajan. Henkilöä pidetään työttömänä työnhakijana sen mukaan kuin julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain (916/2012; myöh. JTYPL) 3 §:ssä säädetään. Työnantaja voi esityksen perustelujen (s. 22) mukaan tiedustella avoimeen työpaikkaan sopivia työttömiä työnhakijoita työ- ja elinkeinotoimistolta.
Työ- ja elinkeinotoimiston asiakkuus on salassa pidettävä tieto, minkä vuoksi työ- ja elinkeinotoimistolla on oikeus luovuttaa työnantajalle työpaikan täyttämistä varten tarpeellisia tietoja vain, jos siitä on säädetty lailla ja jos työnhakija on antanut siihen kirjallisesti suostumuksen. Merkintä suostumuksesta tai siitä kieltäytymisestä tehdään työ- ja elinkeinotoimiston asiakastietojärjestelmän ns. URA-rekisteriin. Syyskuun 2015 seurantatietojen mukaan 93 prosenttia työnhakijoista on antanut suostumuksensa tietojen luovuttamiseen työnantajille.
Tietojen luovuttamisen mahdollistamista varten työttömyyden kestoa koskeva tieto ehdotetaan lisättäväksi työpaikan täyttämistä varten työnantajille luovutettavien tarpeellisten tietojen luetteloon (JTYPL 13 luku 6 §, uusi 6 kohta). Saatuaan työ- ja elinkeinotoimistolta tiedon siitä, että henkilö on ollut yhdenjaksoisesti työtön edellisen 12 kuukauden ajan, työnantaja voi palkata pitkäaikaistyöttömän henkilön määräaikaiseen työsuhteeseen ilman perusteltua syytä. Työ- ja elinkeinotoimistolta saadun ilmoituksen perusteella työsuhde on pätevä, vaikka myöhemmin kävisi ilmi, että saatu tieto on ollut väärä.
Pitkäaikaistyötön voi halutessaan myös itse pyytää työ- ja elinkeinotoimistolta todistuksen tai muun asiakirjan, jolla hän osoittaa olevansa pitkäaikaistyötön. Käytännössä työnantaja voi luottaa todistukseen vain siinä tapauksessa, että se on lyhyen ajan sisällä otettu. Valiokunta muistuttaa, että työntekijän aloitteesta määräaikainen työsopimus on mahdollista tehdä ilman erikseen perusteltua syytä jo nykylain mukaan.
Valiokunta korostaa, että pitkäaikaistyöttömistä ei työhallinnossa tulla muodostamaan uutta erillistä luetteloa tai rekisteriä, vaan työttömyyden kestoa koskevat tiedot saadaan URA-rekisteristä. Työnantajalle annetaan tiedot vain kulloinkin avoinna olevaan työpaikkaan sopivista pitkäaikaistyöttömistä ja vain, jos työnhakija on antanut nimenomaisen kirjallisen suostumuksensa tietojen luovuttamiseen työnantajalle. Valiokunta pitää tärkeänä, että työnhakijoille kerrotaan selkeästi jo työnhakijaksi kirjautumisen yhteydessä, miten heitä koskevia tietoja käsitellään ja mitkä ovat työhakijan oikeudet heitä itseään koskeviin tietoihin. Valiokunta korostaa, että työnhakija voi milloin tahansa perua tietojen luovuttamiseen antamansa suostumuksen. Työnhakijalle ei voida asettaa korvauksetonta määräaikaa, ns. karenssia sillä perusteella, että hän on kieltänyt tietojensa luovuttamisen.
Koeajan pidentäminen ja sukupuolivaikutusten arviointi
Koeaikaa ehdotetaan esityksessä pidennettäväksi nykyisestä neljästä kuukaudesta kuuteen kuukauteen. Koeaikapurun edellytyksiä ei muuteta, vaan koeaikana työsopimus voidaan edelleen molemmin puolin purkaa. Purkuperuste ei saa olla syrjivä tai muutoinkaan koeajan tarkoitukseen nähden epäasiallinen.
Jos työntekijä on koeaikana ollut työkyvyttömyyden tai perhevapaan vuoksi poissa työstä, työnantajalla on ehdotuksen mukaan oikeus pidentää koeaikaa kuukaudella kutakin työkyvyttömyys- tai perhevapaajaksoihin sisältyvää 30 kalenteripäivää kohden. Määräaikaisessa työsopimuksessa koeaika voi kuitenkin olla korkeintaan puolet määräaikaisen sopimuksen kestosta, eikä enempää kuin kuusi kuukautta. Säännöksen tarkoituksena on turvata koeajan tarkoituksen toteutuminen myös niissä tapauksissa, joissa työntekijän työsuorituksen ja hänen työhön soveltuvuutensa arvioiminen ei olosuhteista johtuen ole mahdollista, sekä madaltaa näin omalta osaltaan työnantajien työllistämiskynnystä. Työelämä-ja tasa-arvovaliokunta katsoo, että nämä koeajan pidentämisen perusteet ovat tarkoituksenmukaisia.
Ehdotetun muutoksen mukaan oikeus koeajan pidentämiseen on vain työnantajalla. Valiokunta huomauttaa, että koeajan tarkoituksena on antaa molemmille sopijapuolille aikaa harkita, vastaako tehty työsopimus etukäteisodotuksia. Valiokunta katsoo, että myös työntekijällä tulisi niin halutessaan olla mahdollisuus koeajan pidentämiseen.
Valiokunta toteaa, että perhevapaista suurimman osan käyttävät naiset, minkä vuoksi perhevapaiden perusteella tehtävän koeajan jatkamisen mahdolliset seuraukset tulevat kohdistumaan ennen kaikkea heihin. Hallituksen esityksessä (s. 19) katsotaan, että perhevapaalla olevan työntekijän koeajan pidentämisen salliminen voi lisätä työnantajan kannustimia palkata raskaana tai synnytysiässä oleva nainen, sillä työnantajan ei tarvitse pelätä koeajan menettämistä perhevapaan takia. Tämä voi esityksen mukaan vähentää naisten syrjintää työmarkkinoilla. Koeajan pidentäminen kuuteen kuukauteen saattaa kuitenkin toisaalta lisätä koeaikana tapahtuvia raskaudesta tai vanhempainvapaista johtuvia koeaikapurkuja siitäkin huolimatta, että koeaikapurkua ei saa tehdä syrjivillä perusteilla. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että sääntelyn sukupuolivaikutusten arviointi ei esityksessä ole yksiselitteinen.
Perustuslakivaliokunta katsoo työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle antamassaan lausunnossa, että ehdotettu koeajan pidentäminen perhevapaiden perusteella mahtuu perustuslakivaliokunnan perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussääntelyn sallimaan lainsäätäjän harkintamarginaaliin. Valiokunta kuitenkin katsoo, että hallituksen tulee seurata lainsäädännön toimeenpanon tosiasiallisia vaikutuksia perhevapaita käyttävien asemaan ja sukupuolten väliseen tasa-arvoon, jonka edistämiseen julkisella vallalla on perustuslain 6 §:n 4 momentin nojalla erityinen velvollisuus.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta yhtyy perustuslakivaliokunnan kantaan ja edellyttää, että hallitus seuraa koeajan pidennyksen vaikutuksia perhevapaita käyttävien asemaan ja sukupuolten väliseen tasa-arvoon.
Työntekijän takaisin ottaminen
Tuotannollisista ja taloudellisista syistä irtisanotun työntekijän takaisinottovelvollisuuden kestoa ehdotetaan lyhennettäväksi yhdeksästä kuukaudesta neljään kuukauteen. Pitkissä yli 12 vuotta kestäneissä työsuhteissa takaisinottovelvollisuus on kuitenkin kuusi kuukautta. Esityksen perustelujen mukaan takaisinottovelvollisuuden joustavoittaminen vähentää hallinnollista taakkaa ja lisää työnantajan valinnanvapautta työntekijän palkkauksessa.
Esityksessä (s. 20) todetaan, että on mahdotonta arvioida, onko takaisinottoajan lyhentämisellä todellisia vaikutuksia työllistämiskynnykseen vai ei. Lakimuutoksen kuitenkin arvioidaan lisäävän työvoiman vaihtuvuutta, ja kun työnantajan vapaus valita tehtävään sopivin henkilö ilman rajoitteita lisääntyy, sillä saattaa olla myös tuottavuutta kasvattava vaikutus.
Takaisinottovelvollisuuden tarkoituksena on suojata työntekijää työttömyydeltä ja varata hänelle työnantajan tilanteen muuttuessa tilaisuus palata ammattitaitoaan vastaavaan työhön. Takaisinottovelvollisuus työsuhteen päättymisen jälkeen korostaa työnantajan lojaliteettivelvollisuutta työntekijää kohtaan ja on osa työntekijän työsuhdeturvaa.
Työsopimuslain 7 luvun 3 §:n 1 momentin mukaan työnantaja saa irtisanoa työsopimuksen, kun tarjolla oleva työ on taloudellisista, tuotannollisista tai työnantajan toiminnan uudelleenjärjestelyistä johtuvista syistä vähentynyt olennaisesti ja pysyvästi. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan perustetta irtisanomiseen ei ole ainakaan silloin, kun työnantaja on joko ennen irtisanomista tai sen jälkeen ottanut uuden työntekijän samankaltaisiin tehtäviin, vaikka hänen toimintaedellytyksensä eivät ole vastaavana aikana muuttuneet. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että irtisanominen saattaa olla perusteeton, jos työnantaja lyhyen ajan kuluessa neljän kuukauden takaisinottoajan jälkeen rekrytoi uusia työntekijöitä samankaltaisiin tehtäviin. Rekrytointi muutamia kuukausia irtisanomisen jälkeen voi siis estyä, mikäli työnantaja haluaa välttää irtisanomisperusteen riitauttamisen.