Yleistä

Työriitojen sovittelusta ja eräiden työtaistelutoimenpiteiden edellytyksistä annetussa laissa (420/1962), jäljempänä työriitalaki, säädetään valtakunnansovittelijan johdolla tapahtuvasta työriitojen sovittelusta. Työriitalain 1 §:n mukaan työmarkkinoiden toimivuuden edistämiseksi ja työriitojen sovittelua varten on valtakunnansovittelijan virka. Työriitalain mukaan valtakunnansovittelijan tehtävänä on muun muassa toimia osapuolten pyynnöstä puheenjohtajana työehto- ja virkaehtosopimusten aikaansaamista koskevissa neuvotteluissa sekä huolehtia työriitojen sovittelusta koko maassa. 

Sovinnon aikaansaamista koskevan, voimassa olevan työriitalain 11 §:n mukaan sovittelutoimessaan sovittelijan on koetettava saada riitapuolet täsmällisesti määrittelemään riitakohdat ja rajoittamaan ne mahdollisimman vähiin sekä pyrittävä johtamaan riitapuolet sovintoon lähinnä heidän omien ehdotustensa ja tarjoustensa perusteella, joihin sovittelijan on ehdotettava sellaisia myönnytyksiä ja tasoituksia, mitä tarkoituksenmukaisuus ja kohtuus näyttävät vaativan. Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että tätä sovittelijan lakiin perustuvaa toimivaltaa esittää osapuolten ehdotuksiin tarkoituksenmukaisuuden ja kohtuuden edellyttämiä myönnytyksiä ja tasoituksia täsmennetään. Ehdotetun säännöksen mukaan sovittelijan on kansantalouden kokonaisedun turvaamiseksi meneteltävä sovittelutoimessaan siten, että palkanmuodostus toimii mahdollisimman hyvin eikä työmarkkinoiden toimivuutta vaaranneta. 

Lisäksi esityksessä ehdotetaan, että sovittelulautakunnan puheenjohtajana toimii jatkossa joko valtakunnansovittelija tai hänen määräämänsä sovittelija. Sovinnon aikaansaamista koskevat työriitalain 11 §:n säännökset koskevat ehdotuksen mukaan jatkossa myös sovittelulautakuntaa. 

Esitys perustuu pääministeri Petteri Orpon hallituksen hallitusohjelmaan. Hallitusohjelmakirjauksen mukaan laissa työriitojen sovittelusta säädetään, että palkantarkistusten yleistä linjaa ei voida ylittää valtakunnansovittelijan toimistosta tai sovittelulautakunnan toimesta annettavalla sovintoehdotuksella. Esityksen tavoitteena on edistää palkanmuodostuksen ja työmarkkinoiden toimivuutta sekä suotuisaa talous- ja työllisyyskehitystä. 

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta pitää esityksen tavoitteita kannatettavina. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä vähäisin muutoksin ja seuraavin huomioin. 

Työmarkkinaosapuolten sopimusvapaus

Esityksessä ehdotetaan täsmennettävän sovittelutoimessa noudatettavaa tarkoituksenmukaisuus- ja kohtuusharkintaa. Sääntelyä sovelletaan myös sovittelijan ja sovittelulautakunnan sovintoehdotuksen antamiseen. 

Ehdotettu sääntely ei koske työmarkkinaosapuolten keskinäisiä sopimusneuvotteluja tai työriitalain 15 §:ssä tarkoitettua osapuolten keskinäistä sovittelutoimielintä. Sääntely ei koske myöskään sellaista työmarkkinaosapuolten ratkaisua, jonka ne saavuttavat keskenään sovittelijan johdolla tapahtuvissa neuvotteluissa. Ehdotettu lainsäädäntö ei velvoita työehtosopimusosapuolia noudattamaan työehtosopimuksissaan tiettyä palkka- ja muiden määräysten kustannustasoa eikä sillä aseteta työehtosopimusosapuolia sitovaa palkantarkistusten ylärajaa. Sovittelijan tai sovittelulautakunnan antama sovintoehdotus ei sido oikeudellisesti työriidan osapuolia. 

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan asiantuntijakuulemisissa on esitetty eriäviä näkemyksiä ehdotetun sääntelyn hyväksyttävyydestä työmarkkinaosapuolten sopimusvapauden ja siten ammatillisen yhdistymisvapauden kannalta. Osa asiantuntijatahoista on katsonut esityksen olevan jännitteisessä suhteessa perustuslain 13 §:n 2 momentissa turvatun ammatillisen yhdistymisvapauden, Kansainvälisen työjärjestön ILO:n sopimusten, EU:n perusoikeuskirjan 28 artiklan sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan kanssa. 

Kuten perustuslakivaliokunta toteaa esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 60/2024 vp, s. 2—3), ammatillinen yhdistymisvapaus, johon kollektiivinen neuvotteluoikeus ja työmarkkinaosapuolten sopimusvapaus nojautuvat, on turvattu perustuslain 13 §:n 2 momentissa. Ammatillisesta järjestäytymisvapaudesta on määräyksiä myös Suomea sitovissa kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa. 

Perustuslakivaliokunta katsoo lausunnossaan, ettei ehdotuksella rajoiteta työehtosopimusosapuolten sopimusvapautta, eikä sääntely muodostu ongelmalliseksi perustuslain 13 §:n 2 momentin kannalta. Valiokunnan mukaan sääntely ei muodostu myöskään kansainvälisten ihmisoikeussopimusten vastaiseksi. 

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta korostaa, ettei lakiehdotus koske Suomen työmarkkinamallia, vaan siinä on kyse viranomaisen lakiin perustuvan toimivallan täsmentämisestä. Ehdotettu lainsäädäntö ei estä työmarkkinaosapuolia sopimasta palkanmuodostuksen periaatteista. Tähän viittaa myös perustuslakivaliokunta lausunnossaan (PeVL 60/2024 vp, kappale 8). 

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan kuulemien asiantuntijoiden näkemykset ovat jakautuneet sen suhteen, miten ehdotettu lainsäädäntö vaikuttaa työmarkkinaosapuolten sopimiseen jatkossa. Lainsäädännön on toisaalta katsottu lisäävän työriitoja, toisaalta ehkäisevän niitä. Sen on katsottu toisaalta vaikeuttavan työehtosopimuskierroksen päänavaajaksi ryhtymistä ja toisaalta helpottavan sitä. 

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta pitää perusteltuna, että lainsäädännössä vahvistetaan sovittelutoimessa pitkään noudatettua käytäntöä, jossa neuvottelukierroksen avaajina toimivien merkittävien liittojen palkkaratkaisulla on ollut muiden alojen sopimusneuvotteluja ohjaava vaikutus. Valiokunta katsoo, että sovittelijan noudattamalla käytännöllä on ollut työriitoja ennaltaehkäisevä sekä työmarkkinoiden toimintaa ja siten palkanmuodostuksen toimivuutta edistävä vaikutus. Suomen vientivetoisessa taloudessa työkustannusten taso on kilpailukyvyn ja talouskasvun keskeinen tekijä. Valiokunta korostaa, että työriidan osapuolten vaatimukset ovat jatkossakin lähtökohta sovittelulle ja sovintoehdotuksen antamiselle. 

Sovittelijan harkintavalta ja riippumattomuus

Työriitalaissa on jo nykyisin säännöksiä, jotka ohjaavat sovittelijan toimintaa. Lain 1 §:n mukaan valtakunnansovittelijan virka on olemassa työmarkkinoiden toimivuuden edistämiseksi ja työriitojen sovittelua varten. Hallituksen esityksen mukaan sovittelijat ovat toteuttaneet työmarkkinoiden toimivuuden edistämistehtävää sovittelutoimessaan muun muassa seuraamalla työmarkkinoilla muodostuneita käytänteitä, kuten työmarkkinoiden yleistä linjaa. 

Lisäksi voimassa olevassa työriitalain 11 §:ssä säädetään sovittelijan toimista sovinnon aikaansaamiseksi. Kuten edellä todettu, niihin kuuluu sovittelijan mahdollisuus ehdottaa sellaisia myönnytyksiä ja tasoituksia osapuolten omiin ehdotuksiin ja tarjouksiin, mitä tarkoituksenmukaisuus ja kohtuus näyttävät vaativan. 

Esityksen mukaan työriitalain 11 §:n soveltamisessa on painotettu yleisiä työmarkkinapoliittisia näkökohtia ottaen kuitenkin huomioon kunkin soviteltavan työriidan ominaispiirteet. Valtakunnansovittelijat ovat esityksen mukaan katsoneet 1960-luvun jälkimmäiseltä puoliskolta lähtien olevansa sidottuja työmarkkinoilla sopimusneuvottelujen yhteydessä syntyneeseen yleiseen linjaan. 

Edellä kuvatusti hallituksen esityksessä ehdotetaan, että työriitalain 11 §:n säännöstä täsmennetään uuden 2 momentin säännöksellä, jonka mukaan sovittelijan on kansantalouden kokonaisedun turvaamiseksi meneteltävä sovittelutoimessaan siten, että palkanmuodostus toimii mahdollisimman hyvin eikä työmarkkinoiden toimivuutta vaaranneta. Ehdotetun 11 §:n 2 momentin säännöskohtaisissa perusteluissa todetaan, että nykyisen käsityksen mukaan kansantalouden kokonaisedun toteutumista tukee se, että sovittelutoiminnassa annetaan riittävä arvo kansainväliselle kilpailulle alttiina olevan alan päänavaajaratkaisulle. Tämä tukee työmarkkinoiden toimivuutta ja sitä kautta koko taloudellisen järjestelmän kestävyyttä. Poikkeamista tarpeeksi vahvana pidettävän alan päänavaajaratkaisusta pidetään perusteluissa kansantalouden kokonaisedun kannalta vahingollisena. 

Säännöksen perusteluissa korostetaan niin sanotun yleisen linjan huomioimista. Ehdotuksessa ei määritellä sovittelijaa sitovasti, milloin ja miten yleinen linja muodostuu, mutta kuvataan esimerkein yleisen linjan muodostumista viimeaikaisessa työmarkkinakäytännössä. Ehdotuksessa ei myöskään määritellä sovittelijaa sitovasti, kuinka sovintoehdotuksen kustannusvaikutus on laskettava. 

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan asiantuntijakuulemisissa ehdotetusta sääntelystä on esitetty eriäviä näkemyksiä. Erityisesti palkansaajajärjestöt ovat katsoneet sääntelyn vaarantavan sovittelun riippumattomuuden ja siten osapuolten luottamuksen sovittelujärjestelmään. Toisaalta sääntelyn on katsottu selkeyttävän sovittelijan ja erityisesti sovittelulautakunnan toimintaa ja roolia sekä rauhoittavan työmarkkinakenttää ja kannustavan osapuolia etsimään ratkaisuja keskenään neuvottelemalla. 

Valtakunnansovittelijan toimisto on valiokunnalle antamassaan lausunnossa katsonut, että työriitalain voimassa olevat säännökset johdattavat sovittelijoita jo nykyisin tekemään kokonaisharkintaa ja sulkevat pois erilaiset äärimmäisratkaisut, joilla voi olla työmarkkinoiden toimintaa vaarantavia heijastusvaikutuksia. Valtakunnansovittelijan toimiston arvion mukaan ehdotettu laki täydentää voimassa olevia työriitalain säännöksiä ja täsmentää jo olemassa olevaa työriitojen sovittelua koskevaa säännöstöä. Sovittelijan toimiston näkemyksen mukaan ehdotettu muutos ei sido sovittelijan käsiä enemmän kuin nykyinen lainsäädäntö tai työmarkkinakäytäntö, koska nyt lakiin kirjattavaksi ehdotettua periaatetta on noudatettu sovittelussa jo useita vuosikymmeniä. 

Perustuslakivaliokunta kiinnittää lausunnossaan huomiota siihen, että ehdotettu työriitalain 11 §:n 2 momentti on sääntelytavaltaan varsin väljä. Valiokunta katsoo väljyyden kytkeytyvän Suomea sitoviin kansainvälisiin velvoitteisiin ja sovittelutoiminnan riippumattomuutta koskeviin vaatimuksiin, eikä pidä sääntelyä ongelmallisena. 

Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota myös siihen, että ehdotetun 11 §:n 2 momentin perustelut eivät kaikilta osin vastaa ehdotettua sääntelyä tai ovat ainakin paikoin jännitteisessä suhteessa lakiehdotuksen kanssa. Perustuslakivaliokunta toteaa jo perustuslain 2 §:n 3 momentistakin johtuvan, ettei pelkästään hallituksen esityksen perusteluilla voida esimerkiksi määritellä ja laajentaa sääntelyn soveltamisalaa. Valiokunnan mielestä on selvää, että laille ja sen sanamuodolle annetaan lakia tulkittaessa etusija. 

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan työ- ja elinkeinoministeriöltä saaman selvityksen mukaan yleisluontoiseen sääntelyyn ja sitä esimerkinomaisesti täsmentäviin säännöskohtaisiin perusteluihin on päädytty Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden vuoksi ja sovittelijan toimintaedellytysten takaamiseksi. Ministeriön mukaan perusteluissa kuvataan käytänteitä, joiden katsotaan nykyisen käsityksen mukaan tukevan kansantalouden kokonaisedun toteutumista.  

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta pitää sääntelyn väljyyttä tarkoituksenmukaisena ratkaisuna. Se tarjoaa sovittelijalle toisaalta nykyistä vahvemman selkänojan ja toisaalta se turvaa sovittelijan edellytykset ratkaista työriitoja kuhunkin yksittäiseen työriitatilanteeseen parhaiten sopivalla tavalla. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta pitää kuitenkin perustuslakivaliokunnan tavoin selvänä, että laille ja sen sanamuodolle annetaan lain tulkinnassa etusija perusteluihin nähden. 

Palkkatasa-arvo ja sovittelutoiminta

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan asiantuntijakuulemisissa on tuotu esiin huoli ehdotetun lainsäädännön vaikutuksista sukupuolten väliseen palkkatasa-arvoon. Esityksen on nähty johtavan sukupuolten välisten palkkaerojen kasvamiseen, kun prosenttikorotukset kasvattavat euromääräisesti enemmän jo valmiiksi korkeampia vientialojen palkkoja kuin naisvaltaisten alojen palkkoja. 

Kuten hallituksen esityksessä todetaan, ammattien jakautuminen sukupuolen mukaan on Suomessa kansainvälisesti vertailtuna suurta. Jakautuminen näkyy esimerkiksi siinä, että yksityisellä vientisektorilla työskentelevistä suurin osa on miehiä, kun taas julkisella puolella ja erityisesti sosiaali- ja terveysalalla työskentelevistä valtaosa on naisia. Tämän lisäksi Suomessa on sukupuolten välillä selkeä palkkaero, joka on suurempi kuin EU-maissa keskimäärin. 

Hallituksen esityksessä todetaan, että ehdotuksella ei estetä sovittelijaa huomioimasta ala- ja tehtäväkohtaisia erityispiirteitä harkitsemallaan tavalla. Hallituksen esityksen mukaan ammatillisesta segregaatiosta ja sovittelutoiminnan luonteesta johtuen sovittelijan mahdollisuudet alojen välisen palkkatasa-arvon edistämiseen sovittelutoiminnassa ovat kuitenkin tosiasiassa varsin rajalliset. Sovittelujärjestelmällä tuetaan työehtosopimuksiin perustuvaa palkkojen määräytymistä, ja työmarkkinaosapuolilla on kollektiivisen neuvotteluoikeutensa nojalla keskeinen rooli työehtosopimusten palkkausjärjestelmien kehittämisessä.  

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta pitää sukupuolten välistä palkkaeroa keskeisenä ja sitkeänä tasa-arvo-ongelmana (ks. myös TyVM 22/2022 vp, s. 7—8). Palkkaeroon on useita rakenteellisia syitä, jotka liittyvät muun muassa alojen sukupuolen mukaiseen eriytymiseen, hoivavastuun epätasaiseen jakautumiseen, naisenemmistöisten alojen arvostukseen ja joskus myös palkkasyrjintään. 

Edellä todettu huomioon ottaen valiokunta yhtyy hallituksen esityksen toteamukseen, jonka mukaan mahdollisuudet vaikuttaa alojen väliseen palkkatasa-arvoon työriitojen sovittelun avulla ovat rajalliset. Ehdotettu lainsäädäntö mahdollistaa kuitenkin ala- ja tehtäväkohtaisten erityispiirteiden, ansiokehityksen ja palkkatasa-arvoon liittyvien kysymysten huomioimisen osana kansantalouden kokonaisetua, palkanmuodostuksen toimivuuden turvaamista ja sovittelijan lakisääteistä kohtuus- ja tarkoituksenmukaisuusharkintaa. 

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta pitää perustuslakivaliokunnan tavoin tarpeellisena kiinnittää huomiota myös siihen, että naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain 4 §:ssä säädetty viranomaisen velvollisuus edistää tasa-arvoa koskee myös sovittelutoimintaa. Sovittelijan on siten kaikessa toiminnassaan edistettävä naisten ja miesten välistä tasa-arvoa tavoitteellisesti ja suunnitelmallisesti, laissa määritellyn toimivaltansa ja tehtäviensä puitteissa. 

Valiokunnan muutosehdotukset

Ehdotetussa työriitalain 1 §:n 2 momentissa on tarpeeton ”tarkoitettu”-sana, jonka työelämä- ja tasa-arvovaliokunta ehdottaa poistettavaksi. Lisäksi valiokunta ehdottaa poistettavaksi momentin asetuksenantovaltuutuksesta maininnan sovittelulautakunnan avustamisesta. 

Kuten esityksessä (HE 146/2024 vp, s. 54) todetaan, asetuksen sääntely valtakunnansovittelijan sovitteluavusta on tarkoitus kumota tarpeettomana. Asetuksen sääntely on ehdotetun lainsäädännön vuoksi tarpeetonta, koska työriitalain 1 §:n 2 momentin mukaan sovittelulautakunnan puheenjohtajana toimii joko valtakunnansovittelija tai sivutoiminen sovittelija. Valtakunnansovittelija tai sovittelija kuuluu siten sovittelulautakunnan kokoonpanoon ja osallistuu sovittelulautakunnan tehtäväksi määrätyn sovittelutehtävän hoitamiseen yhdessä muiden sovittelulautakunnan jäsenten kanssa. Näin ollen maininta sovittelulautakunnan avustamisesta on perusteltua poistaa ehdotetusta työriitalain 1 §:n 2 momentista.