Talouden näkymät

Koronavirusepidemia on vaikuttanut tuntuvasti julkiseen talouteen, jonka alijäämä on kasvanut mittavaksi vuoden 2020 aikana. Lähivuosien talouskasvu vahvistaa julkista taloutta, mutta tarkastelujaksolla julkisen talouden arvioidaan jäävän kriisiä edeltänyttä aikaa alijäämäisemmäksi. 

Valtiovarainministeriön keväällä laatiman ennusteen mukaan bruttokansantuote kasvaa 2,6 prosenttia vuonna 2021, 2,5 prosenttia vuonna 2022 ja 1,5 prosenttia vuonna 2023. Yksityisen kulutuksen arvioidaan kasvavan nopeasti säästämisen purkautuessa kulutukseen, minkä lisäksi myös vienti ja investoinnit elpyvät maailmantalouden kasvunäkymien myötä. Asiantuntijakuulemisessa myös muiden taloudellisia ennusteita laativien tahojen arviot olivat saman suuntaisia. Suomen Pankin 15.6.2021 julkaiseman ennusteen mukaan kasvu olisi kuitenkin em. arvioita nopeampaa. Suomen Pankki arvioi, että talous kasvaa 2,9 prosenttia vuonna 2021 ja 3,0 prosenttia vuonna 2022, mutta hidastuu 1,3 prosenttiin vuonna 2023 väestön ikääntymisen ja heikon tuottavuuskasvun vuoksi. Myös valtiovarainministeriön uusimmassa ennusteessa (17.6.2021) kasvun arvioidaan olevan aiemmin arvioitua nopeampaa.  

Työllisten määrän ennustetaan kääntyvän kasvuun, mutta palveluiden hidas toipuminen pitää kasvua hitaana. Työllisten määrä ylittää vuoden 2019 tason vasta vuonna 2023, kun työllisyysasteen arvioidaan nousevan runsaaseen 73 prosenttiin. Taloudellisen aktiviteetin koheneminen kiihdyttää inflaatiota lähes 2 prosenttiin vuodessa. 

Julkinen velka kasvoi voimakkaasti vuoden 2020 aikana, kun velkasuhde nousi lähes 10 prosenttiyksikköä korkeammalle tasolle kuin ennen kriisiä. Tulevina vuosina velkasuhteen kasvu hidastuu, mutta jatkuu edelleen nousten yli 75 prosenttiin vuosikymmenen puolivälissä. 

Valiokunta pitää perusteltuna, että valtio on kantanut suurimman osan koronavirustilanteen vuoksi päätettyjen tukitoimien kustannuksista ja tukenut kuntia ja sosiaaliturvarahastoja epidemiasta koituvien haittojen lievittämiseksi. Valtionhallinto olikin vuonna 2020 julkisen talouden alasektoreista kaikkein alijäämäisin. Paikallishallinnon rahoitusasema sen sijaan kääntyi pitkälti tukitoimien ansiosta ylijäämäiseksi. Julkisen talouden suunnitelma sisältää ensimmäistä kertaa myös valmistelussa olevat hyvinvointialueet, jotka aloittavat toimintansa vuonna 2023 mittavien investointien vuoksi lievästi alijäämäisinä. 

Myönteistä on, että koronapandemian vaikutukset julkiseen talouteen jäävät viimeisimpien tilastojen ja ennusteiden perusteella vuonna 2020 tehtyjä arvioita pienemmiksi. Suomen julkinen talous on selvinnyt kriisistä myös keskimääräistä paremmin kuin muut EU-maat.  

Valiokunta toteaa, että talouskehityksen merkittävimmät riskit liittyvät kuitenkin edelleen yleiseen talouskehitykseen. Epidemian uudet aallot sekä mahdollisesti jälleen kiristyvät sulkutoimet voivat hidastaa talouden toipumista ja heikentää julkista taloutta niin hidastuneen talouskasvun kuin myös uusien tukitoimien myötä. 

Finanssipolitiikan linja

Valiokunta on tyytyväinen hallituksen koronapandemian aikana toteuttamaan aktiiviseen ja vastuulliseen finanssipolitiikkaan, joka on mitoitettu suhdannetilanteen edellyttämällä tavalla. 

Finanssipolitiikka on ollut taantumassa voimakkaasti elvyttävää, kun hallitus on päättänyt laajoista toimista, joilla turvataan työpaikkoja ja toimeentuloa sekä helpotetaan yritysten taloustilannetta koronavirustilanteesta aiheutuvissa vaikeuksissa. Tehdyistä menolisäyksistä kohdistuu kehyskaudelle yhteensä 900 milj. euroa painottuen vuosiin 2022 ja 2023.  

Koronavirustilanteen myötä Suomen talouden ja finanssipoliittisten tarpeiden kokonaiskuva poikkeaa merkittävästi siitä, mikä tilanne oli syksyllä 2019 vaalikauden kehystä asetettaessa. Hallitus luopui perustellusti menokehyksestä vuonna 2020, ja paluu kehysmenettelyyn vuonna 2021 sisälsi lukuisia poikkeamia. Julkisen talouden suunnitelmaa laatiessaan hallitus oli kuitenkin edelleen tilanteessa, jossa kehyksen liikkumatila ei mahdollistanut ennakoimattomien menomuutosten huomioon ottamista eikä kaikkien hallituksen tarpeelliseksi katsomien uudistusten toteuttamista. Nämä rahoitustarpeet liittyvät mm. sote-uudistuksen rahoitusmalliin ja muutoskustannuksiin, rahapelituottojen alentumisen kompensointiin, pohjoismaiseen työvoimapalvelumalliin sekä vuoden 2020 lisätalousarviopäätöksistä aiheutuviin määräaikaisiin kehysmenojen lisäyksiin. 

Osana puoliväliriihen ratkaisuja hallitus päätti siksi korottaa vaalikauden kehystä 900 milj. euroa vuonna 2022 ja 500 milj. euroa vuonna 2023. Linjana on vaalikauden loppua kohden asteittain laskeva menoura siten, että menotaso jatkaisi laskua edelleen vaalikauden päättymisen jälkeenkin. 

Lisäksi hallitusohjelman mukaiseen kehyssääntöön sisältyvä poikkeusolojen mekanismi on käytössä myös vuonna 2022 mahdollistaen 500 milj. euron kertaluonteiset menot. Niin ikään koronaan liittyvät välittömät ns. terveysturvallisuuden kustannukset (kuten testauksen ja rokottamisen menot) katetaan kehyksen ulkopuolisina menoina vuosina 2021—2023. 

Osa valiokunnan kuulemista asiantuntijoista on pitänyt kehystason ylitystä perusteltuna, mutta sitä on myös kritisoitu, koska ylityksen nähdään heikentävän kehysmenettelyn uskottavuutta ja kehyspäätöksen sitovuutta jatkossa. Kehystason noston ilman vastaavia tulopäätöksiä on lisäksi arvioitu vievän julkista taloutta kauemmaksi tasapainosta vuosina 2022 ja 2023 ja finanssipolitiikkaa myötäsykliseksi. Toisaalta kehystason korottaminen on nähty parempana vaihtoehtona kuin kehyssäännön kiertäminen, esimerkiksi kasvattamalla kehysten ulkopuolisia menoja. 

Valiokunta pitää perusteltuna, ettei elvytystä lopeteta heti talouskasvun käynnistyttyä, sillä valtiovarainministeriön ennusteen mukaan tuotanto pysyttelee selvästi potentiaalisen tuotannon alapuolella lähivuodet. Tämä tarkoittaa, että talouden ylikuumenemista ei ole näköpiirissä ja taloudessa on edelleen käyttämätöntä kapasiteettia. Lisäksi terveyteen, hyvinvointiin ja osaamiseen suunnatut panostukset ovat yleensä sekä kokonaishyvinvointia lisääviä hyvinvointi-investointeja että taloudellisia investointeja, jotka kasvattavat pitkällä aikavälillä myös tuottavan työvoiman määrää ja vähentävät tarvetta yhteiskunnan resursseja sitoville korjaaville palveluille. 

Samalla valiokunta pitää tärkeänä, että valtiontalouden kehysjärjestelmä säilytetään keskeisenä kansallisena finanssipolitiikan sääntönä, jolla turvataan valtiontalouden vastuullinen, pitkäjänteinen ja taloudellista vakautta edistävä menopolitiikka. Sen uskottavuuden varmistamiseksi on kuitenkin tärkeää, että järjestelmää uudistetaan ja että kehysmenettelystä poikkeamisen mekanismit sovitaan ennakolta. Kynnys poikkeamiseen tulee asettaa korkealle. Vaalikauden alussa sovitun kehyksen ylittäminen ei ole toivottavaa myöskään pitkäjänteisen julkisen talouden hoidon kannalta.  

Valiokunta toteaa lisäksi, että EU:n finanssipoliittisessa säätelyssä on edelleen voimassa keväällä 2020 käyttöön otettu vakaus- ja kasvusopimuksen poikkeuslauseke, joka sallii poikkeaman julkista taloutta koskevista tavoitteista ainakin vuonna 2022. Tämä tuo liikkumavaraa kansallisen finanssipoliittisen lainsäädännön (869/2012) mukaisiin tavoitteisiin. 

Voimassa olevasta poikkeuslausekkeesta huolimatta hallitus on asettanut finanssipolitiikan tavoitteet, jotka tähtäävät julkisen talouden alijäämälle asetetun kynnysarvon (-3 prosenttia suhteessa BKT:hen) alittamiseen vuonna 2022 ja sen jälkeen rakenteellisen jäämän vahvistamiseen vuonna 2023. Poikkeuslausekkeen voimassaolon päätyttyä EU:n velkakriteerin (60 %) ylitys voi kuitenkin edelleen johtaa liiallisen alijäämän menettelyyn. Rakenteellisen jäämän vahvistamista tulisikin edelleen jatkaa siten, että Suomen asettama keskipitkän aikavälin tavoite (-0,5 prosenttia suhteessa BKT:hen) saavutettaisiin. Tämä tukisi myös Suomen julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyttä. 

Valiokunta painottaa, että akuutin koronakriisin väistyttyä on myös välttämätöntä ratkaista, miten vakaus- ja kasvusopimusta ja muita EU:n finanssipoliittisia sääntöjä uudistetaan ja miten niiden noudattaminen varmistetaan. 

Valiokunta toteaa, että Suomen suhdannekuva on kääntymässä nykyisillä tiedoilla positiiviseksi, mutta tuotantokuilun arvioidaan pysyvän negatiivisena vuosina 2022—2023. Mikäli kehitys jatkuu vahvana, on perusteltua siirtyä asteittain kiristävämpään finanssipolitiikkaan, jotta finanssipolitiikka toimii mahdollisimman hyvin suhdanteita tasaavasti ja tukee puskureiden kehittämistä taloudellisesti hyvinä aikoina. Toisaalta sellaisessa tilanteessa, jossa pandemian neljäs aalto rantautuisi Suomeen kääntäen suhdanteen uudelleen negatiiviseksi, suhdannetta tukevat elvyttävät toimet ovat jälleen perusteltuja. 

Verotuksen osalta valiokunta korostaa sen ennakoitavuutta ja suunnitelmallisuutta. Kokonaisveroastetta ei tule nostaa. Jos uudenlaisia verotuksen instrumentteja otettaisiin käyttöön, ne vaatisivat huolellisen valmistelun. Esimerkiksi maakuntaveron käyttöönotto ja verotuottojen uudelleen jakaminen valtion ja hyvinvointialueiden kesken edellyttää kokonaisvaltaista vaikutusarviointia, jossa on huomioitu esimerkiksi alueellinen ja sosiaalinen oikeudenmukaisuus. Verotuksen oikeudenmukaisuus tulee ottaa huomioon myös korona-ajan jälkeisissä veroratkaisuissa. 

Talouden vakauttaminen

Hallitus on päivittänyt hallitusohjelman talouspoliittisia linjauksia koronakriisin myötä ja asettanut tavoitteeksi julkisen velkasuhteen kasvun taittamisen 2020-luvun puolivälissä. Valtiovarainministeriön arvion mukaan velkasuhde kääntyy laskuun, jos julkisen talouden rahoitusasema vahvistuu nettomääräisesti 2—2,5 mrd. eurolla. 

Valiokunta pitää tavoitetta tärkeänä, koska julkisessa taloudessa vallitsee edelleen väestön ikääntymisestä aiheutuva pitkän aikavälin kestävyysvaje. Mikäli julkisen talouden tulo- ja menorakenteeseen ja toimintaan ei tehdä pysyviä muutoksia, julkisyhteisöjen velka-asteen kasvu kiihtyy tulevien vuosikymmenten aikana. On myös muistettava, että korkotaso lähtee jossakin vaiheessa nousuun, minkä lisäksi talous kohtaa alijäämää lisääviä sokkeja jatkossakin. Näin ollen on tärkeää, että valtion velanottokyky paranee ennen seuraavaa taantumaa. Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että inflaation kiihtyminen saattaa nostaa valtionvelan korkomenoja, mikä kaventaa entisestään julkisen talouden liikkumavaraa. 

Valiokunta toteaa kuitenkin, että voimakkaalla julkisen talouden sopeutuksella on todennäköisesti negatiivisia vaikutuksia kasvuun ja työllisyyteen. Toisaalta kestävä talouskasvu ei voi myöskään perustua julkisen talouden kasvattamiseen. Tästä syystä on hyvä, että poikkeuksellisen korkeaa vuosien 2020—2021 menotasoa alennetaan hallitusti asteittain. Tätä tukee päätös 370 milj. euron pysyvistä uudelleenkohdennuksista vuodesta 2023 alkaen. Lisäksi vuoden 2021 budjettiriihen yhteydessä päätetään 100—150 milj. euron valtiontaloutta vahvistavasta veroratkaisusta, minkä ohella uusilla työllisyystoimilla on tarkoitus vahvistaa julkista taloutta 110 milj. eurolla hallituskauden loppuun mennessä. 

Kestävyystiekartta

Hallitus tavoittelee talouden vakauttamista taloudellisen kestävyyden tiekartassa linjatuilla toimenpidekokonaisuuksilla, jotka koskevat työllisyyttä, talouskasvun edellytysten vahvistamista, julkisen hallinnon tuottavuuden kasvattamista ja kustannusvaikuttavuutta tukevia toimia sekä sosiaali- ja terveydenhuollon uudistusta. 

Työllisyysaste on tarkoitus nostaa 75 prosenttiin vuosikymmenen puolivälissä ja kasvattaa työllisten määrää työllisyystoimenpitein 80 000 henkilöllä vuosikymmenen loppuun mennessä osana velkasuhteen vakauttamistavoitetta. Puoliväliriihessä hallitus päätti toimenpiteistä, joilla tavoitellaan 40 000—44 500 lisätyöllistä. Merkittävimpiä toimia ovat mm. palkkatukiuudistus, jatkuvan oppimisen uudistus, työ- ja elinkeinopalveluiden siirto kuntiin sekä siirron yhteydessä luotava rahoitusmalli, joka kannustaa kuntia kehittämään toimintaansa työllisyyttä edistäväksi. Toimien arvioidaan vahvistavan julkista taloutta noin 150 milj. euroa, minkä lisäksi hallitus päättää hallituskauden loppuun mennessä työllisyystoimista, jotka vahvistavat julkista taloutta 110 milj. eurolla. 

Rakenteellista työllisyyttä edistävät myös jo aiemmin, ennen kevään 2021 puoliväliriihtä tehdyt päätökset, joilla on arviolta noin 31 000—33 000 työllisen yhteisvaikutus vuoteen 2029 mennessä. Näitä ovat mm. oppivelvollisuuden laajennus, pohjoismainen työvoimamalli sekä palkkatuen uudistus ja osatyökykyisten työllisyyttä vahvistavat toimet. Näiden toimien arvioidaan vahvistavan julkista taloutta 300 milj. eurolla vuoden 2029 tasossa. 

Valiokunta huomauttaa, että talouspoliittisen arviointineuvoston mukaan kaikki hallituksen työllisyystoimet eivät vahvista julkisen talouden tasapainoa asetettujen tavoitteiden mukaisesti. Onkin tärkeää, että tehtyjen toimien vaikuttavuutta seurataan ja huolehditaan siitä, että resurssit ovat riittävät tavoitteiden saavuttamiseksi. On myös tärkeää siirtyä kohti aktiivisempaa työvoimapolitiikkaa ja edistää työmarkkinoiden toimintaa vahvistamalla aktiivisen työvoimapolitiikan voimavaroja. Valiokunta korostaa myös panostuksia digitaalisten ratkaisujen, tietojärjestelmien sekä digitaalisten palvelualustojen kehittämiseen. 

Valiokunta on tyytyväinen siihen, että maahanmuuttajien kotoutumiskoulutuksen resursseja lisätään kehyskaudella, mitä myös eduskunta on kuluvan vuoden talousarviomietinnön yhteydessä edellyttänyt. Vuosittainen lisäys on ensi vuodesta lähtien 5 milj. euroa. Jatkossa määrärahatarvetta on kuitenkin edelleen arvioitava, sillä saadun selvityksen mukaan väestöennusteissa vieraskielisten maahanmuuttajien määrän ennustetaan lisääntyvän lähes 500 000 henkilöllä vuoteen 2040 mennessä. 

Valiokunta korostaa myös toimia, joilla vähennetään korkeaa rakenteellista työttömyyttä sekä koronaepidemian aikana kasvanutta pitkäaikaistyöttömyyttä. Työvoimapulan helpottamiseksi on myös tärkeää kehittää työperäiseen maahanmuuttoon liittyviä viranomaisprosesseja. 

Talouskasvun edellytysten vahvistaminen liittyy erityisesti EU:n elpymis- ja palautumistukivälineen rahoituksella toteutettavaan Suomen kestävän kasvun ohjelmaan, joka on komission arvioitavana ja joka hyväksyttäneen EU-neuvostossa loppukesästä 2021. Ohjelma sisältyy kehyskauden budjettitalouden linjauksiin. Asiaan vielä liittyvien epävarmuuksien vuoksi rahoituskohdennukset on käsitelty menokokonaisuutena, joka puretaan menomomenteille myöhemmin talousarvioesitysten yhteydessä. Suomen enimmäissaanto vahvistuu vasta kesällä 2022, mutta selonteossa sen arvioidaan olevan noin 2,085 mrd. euroa. 

Osin EU:n elpymisvälineen kautta on tarkoitus rahoittaa myös lisäpanostuksia, joilla Suomen t&k-menoja nostetaan kohti tavoitteena olevaa neljän prosentin BKT-osuutta. Suomen kilpailukyvyn ja menestymisen kannalta on myös tärkeää, että hallitus on päättänyt perustaa parlamentaarisen työryhmän selvittämään keinoja, joilla sitoudutaan neljän prosentin TKI-tavoitteen saavuttamiseksi vaadittavaan julkisen sektorin t&k-rahoituksen kasvuun vuosikymmenen loppuun asti. 

Valiokunta toteaa, että tavoitteen saavuttaminen edellyttää julkisten tutkimuspanostusten vuosittaista korottamista, mikä on talouden tiukka tilanne huomioon ottaen erittäin haasteellista. Valiokunnan mielestä panostukset ovat kuitenkin perusteltuja, sillä pitkällä aikavälillä vahva osaaminen ja menestyminen kansainvälisessä kilpailussa vahvistavat kansantaloutta ja kansalaisten hyvinvointia, minkä lisäksi innovaatioilla on keskeinen rooli mm. kestävän kehityksen haasteiden ratkaisemisessa. 

Kestävyyttä on lisäksi tarkoitus parantaa tehostamalla julkisen hallinnon tuottavuutta ja kustannusvaikuttavuutta sekä kehittämällä sosiaali- ja terveydenhuollon palveluprosesseja jo ennen sote-uudistuksen voimaantuloa. Näin lisätään julkisen talouden liikkumavaraa ja vähennetään meno- ja tulosopeutuksen tarvetta. 

Keskeisin julkista taloutta pitkällä aikavälillä vahvistava rakenteellinen uudistus on sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen uudistus, jonka on tarkoitus tulla voimaan vuoden 2023 alussa. Uudistuksen muutosvaiheeseen liittyvien lisäkustannusten vuoksi julkisen talouden kustannussäästöt alkaisivat toteutua 2030-luvulla.  

Kestävä kehitys

Julkisen talouden suunnitelmaan sisältyy Suomen kunnianhimoista hiilineutraaliustavoitetta edistäviä määrärahoja yhteensä noin 2 mrd. eurolla vuonna 2022, jonka jälkeen määrärahat alenevat noin 1,7 mrd. euroon vuonna 2025. Vuoden 2022 tasoa korottaa mm. länsimetron ja muiden määräaikaisten raidehankkeiden avustusten ajoitus. Lisäksi julkisen talouden suunnitelmassa päätetyt säästöt vuodesta 2023 alkaen kohdistuvat osittain hiilineutraaliutta edistäviin määrärahoihin. Rahoitus suuntautuu pääosin työ- ja elinkeinoministeriön, maa- ja metsätalousministeriön, ympäristöministeriön ja ulkoministeriön hallinnonaloille. 

Selonteossa on otettu huomioon myös Suomen komissiolle toimittaman kansallisen elpymis- ja palautumissuunnitelman linjaukset, joiden mukaan suunnitelman toteuttamiseen myönnettävästä EU-rahoituksesta kohdennetaan noin puolet vihreään siirtymään. 

Valiokunta toteaa, että julkisen talouden suunnitelma sisältää perusteltuja toimia, jotka vahvistavat siirtymää hiilineutraaliuteen ja kiertotalouteen. Lisäksi luonnonsuojelun rahoituksen merkittävä nosto (51 milj. euroa vuodessa verrattuna kevään 2019 tekniseen kehykseen) edistää biodiversiteettisopimuksen mukaista tavoitetta pysäyttää luonnon monimuotoisuuden heikkeneminen. 

On tärkeää, että käynnissä olevaan kestävyysmurrokseen osallistuminen tehdään kansalaisille sujuvaksi ja taloudellisesti houkuttelevaksi sekä oikeudenmukaiseksi. Kestävyysmurros on otettava huomioon myös valtion, kuntien ja yritysten johtamisessa. Esimerkiksi kestävyyskriteerit huomioivilla julkisilla ja yksityisillä hankinnoilla voidaan edistää samanaikaisesti useita kestävyystavoitteita. 

Valiokunta pitää hiilineutraaliustavoitteen määrätietoista tavoittelua hyvänä, mutta pitää samalla tärkeänä, että edelleen kehitetään kokonaisvaltaista näkemystä siitä, miten eri määrärahoilla varmistetaan kestävän kehityksen tavoitteiden johdonmukainen toteutuminen. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa kiinnitettiin lisäksi huomiota siihen, että taloudellisen tarkastelun ohella olisi käytettävä myös muita mittareita, jotka kuvaavat laajemmin luonnontilan ja kansalaisten hyvinvoinnin kehitystä. 

Valiokunta korostaa niin ikään tarvetta tunnistaa ja raportoida ilmastopolitiikan ja kestävän kehityksen politiikan myönteisiä talousvaikutuksia ja toteaa, että mm. luontokatoa torjuvat toimet voivat olla luonteeltaan myös budjettineutraaleja. Esimerkkinä tällaisesta politiikkatoimesta voivat olla ekologiset kompensaatiot, joita kehitetään osana luonnonsuojelulain uudistamista. 

Hallinnonalakohtaisia kysymyksiä

Valiokunta viittaa lakivaliokunnan lausuntoon (LaVL 11/2021 vp) ja kiinnittää vakavaa huomiota tuomioistuinlaitoksen, Syyttäjälaitoksen, Rikosseuraamuslaitoksen ja julkisen oikeusavun niukkaan perusrahoitukseen. Esim. tuomioistuimissa käsittelyajat ovat pidentyneet jo ennen koronakriisiä, minkä jälkeen ruuhkat ovat edelleen pahentuneet. Tietyissä asiaryhmissä keskimääräiset käsittelyajat ovat jo niin pitkiä, että viivästymiset aiheuttavat vakavaa haittaa oikeusturvan toteutumiselle. Lisäksi määräaikaisen rahoituksen varassa olevien tuomareiden määrä on huomattavan suuri.  

Myös eduskunnan oikeusasiamies on vuotta 2019 koskevassa kertomuksessaan (K 15/2020 vp, s. 132) kiinnittänyt huomiota paitsi pitkiin käsittelyaikoihin myös määräaikaisen tuomarikunnan suureen määrään, joka vaarantaa tuomioistuinten riippumattomuutta. 

Valiokunta pitää välttämättömänä, että oikeudenhoidon toimintaedellytykset ja oikeudenhoidon koko toimintaketjun toimintavarmuus turvataan kestävällä tavalla.  

Hallitus antoi eduskunnalle huhtikuussa 2021 liikennepoliittisen selonteon, johon sisältyy ensimmäistä kertaa laadittu kokonaisvaltainen ja pitkäjänteinen liikennejärjestelmän kehittämistä koskeva strateginen suunnitelma. Se luo pohjan tie- ja raideinvestoinneille, kunnossapidolle ja kaikkien liikennemuotojen kehittämiselle, ja sen valmistelua on ohjannut parlamentaarinen ohjausryhmä. 

Suunnitelman toimeenpanon kannalta on valitettavaa, että kevään 2021 kehysriihessä liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonalalle päätettiin kohdistaa vuodesta 2023 eteenpäin 110 milj. euron säästövelvoite. Se on osoitettu tässä vaiheessa kokonaisuudessaan kehittämishankemomentille (31.10.77). Kuten valiokunta on liikennepoliittisesta selonteosta antamassaan lausunnossa (VaVL 5/2021 vp) todennut, säästövelvoitteen kohdentamista on vielä tarpeen arvioida, sillä määrärahaleikkaus heikentää suunnitelman uskottavuutta ja vaikeuttaa sen toimeenpanoa. 

Valiokunta pitää tärkeänä, että suunnitelman toimeenpanoon varataan jatkossa riittävät resurssit, sillä esitetyt toimet edistävät Suomen kilpailukykyä ja elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä, minkä lisäksi ne edistävät siirtymistä kohti vähäpäästöisempää liikennettä. Valiokunta painottaa, että kansallinen rahoitus tulee mitoittaa niin, että se antaa mahdollisuuden myös EU-rahoituksen täysimääräiseen hyödyntämiseen. Tämä on erityisen tärkeää uudella rahoituskaudella, jolloin tukikelpoisten ratahankkeiden määrä kasvaa Suomen rataverkolla. 

Valiokunta kiinnittää huomiota taiteen ja kulttuurin merkitykseen ja niiden toimintaedellytysten turvaamiseen koronakriisin jälkeisessä tilanteessa. Luovilla aloilla on suuri merkitys hyvinvoinnin vahvistamisessa, minkä lisäksi niillä on huomattava työllistävä vaikutus. Luoviin aloihin liittyy edelleen merkittävää kasvupotentiaalia, ja luovien alojen edistäminen on nostettu vahvasti esille myös hallitusohjelmassa.  

Valiokunta on tyytyväinen, että julkisen talouden suunnitelman mukaan luovia aloja ja kulttuuritoimintaa tukevan rahaston pääomittamiseen osoitetaan osana hallituksen tulevaisuusinvestointeja 15 milj. euron vastinrahoitus vuonna 2022 edellyttäen, että vastaava rahoitus saadaan muista lähteistä. Myös Luovan talouden tiekartta (TEM:n julkaisuja 2020:48) luo pohjaa luovien alojen yritysten kasvulle. 

Koronaepidemiasta aiheutuneiden suurten taloudellisten menetysten vuoksi on myös poikkeuksellisen tärkeää, että kulttuuribudjetin kestävyys turvataan kehyskaudella ja että alalle ei suunnata leikkauksia. 

Veikkaus Oy:n tuloutuksen arvioidaan jäävän selvästi aiempaa tasoa alhaisemmaksi, mihin vaikuttavat pelihaittojen torjuntaan liittyvät toimet sekä Veikkaus Oy:n markkinaosuuden supistuminen. Lisäksi koronaepidemia on vähentänyt tuottoa, kun pelisaleja ja -automaatteja on suljettu. Onkin tärkeää, että hallitus on päättänyt kompensoida rahapelitoiminnan edunsaajille vähentyneitä tuottojen tuloutuksia. Kokonaisuudessaan kompensaatio rahapelitoiminnan edunsaajille on 330 milj. euroa vuonna 2022 ja 305 milj. euroa vuonna 2023.  

Valiokunta pitää myös tärkeänä, että valmistelussa oleva uusi rahoitusmalli varmistaa kestävän ja tasapainoisen ratkaisun, jolla turvataan edunsaajien toimintamahdollisuudet ja toiminnan pitkäjänteinen suunnittelu.  

Valiokunta viittaa sote-uudistuksesta antamaansa lausuntoon (VaVL 1/2021 vp — HE 241/2020 vp) ja nostaa myös tässä yhteydessä esiin yliopistotasoisen terveyden ja sosiaalityön tutkimusrahoituksen aseman turvaamisen uudistuksessa, kuten eduskunta edellytti vuonna 2019 hyväksymässään lausumassa (VaVM 20/2019 vp — HE 29/2019 vp, HE 89/2019 vp). Eduskunta edellytti myös, että valtion tutkimusrahoitusta terveydenhuollon yksiköille yliopistotasoiseen tutkimukseen vahvistetaan ja saatetaan takaisin kasvu-uralle väestön terveyttä ja hyvinvointia edistävän, korkeatasoisen ja vaikuttavan tutkimuksen varmistamiseksi. Valiokunta toteaa, että valtion tutkimus- ja koulutuskorvauksia koskeva sääntely ja talousarviorahoitus eivät muutu sote-uudistuksen yhteydessä, mutta huolta on aiheuttanut se, missä määrin hyvinvointialueiden tutkimuspanostukset varmistavat tutkimusrahoituksen riittävyyden ja jatkuvuuden 

Valiokunta viittaa ulkoasiainvaliokunnan lausuntoon (UaVL 5/2021 vp) ja kiinnittää huomiota kehitysyhteistyöhön kohdennettavaan 35 milj. euron leikkaukseen vuodesta 2023 alkaen. Tämä tarkoittaa kehitysyhteistyömenojen BKT-osuuden laskua tulevina vuosina nykyisestä 0,5 prosentin tasosta. 

Valiokunta pitää tärkeänä, että hallitus edelleen tavoittelee määrätietoisesti YK-sopimusten mukaisen 0,7 prosentin BKT-osuutta kehitysyhteistyömenoissa ja painottaa, että kehitysyhteistyölle on koronapandemian myötä entistä suurempi tarve. Myös kehitysyhteistyön tuloksellisuuteen ja vaikuttavuuteen tulee kiinnittää aiempaa enemmän huomiota, jotta Suomen kehitysapu osataan ohjata parhaiten kehitystavoitteita edistäville sektoreille ja toimijoille. Tärkeää on lisäksi selvittää mahdollisuuksia tehdyn vähennyksen kompensoimisesta kasvattamalla kehitysyhteistyön finanssisijoituksia.  

Sukupuolitietoinen budjetointi

Valtiontalouden keskipitkän aikavälin talouspoliittisilla linjauksilla on väistämättä vaikutuksia sukupuolten tasa-arvoon, mutta julkisen talouden suunnitelmasta ei käy ilmi, millä tavalla tulojen ja menojen kohdentamisen sukupuolivaikutuksia on linjauksia tehtäessä arvioitu. Kokonaiskuvan saaminen tarkasteltavana olevan julkisen talouden suunnitelman vaikutuksista sukupuolten tasa-arvoon on tästä syystä hankalaa. 

Julkisen talouden suunnitelma on tasa-arvonäkökulmasta tärkeä, sillä vuotuisen talousarvioprosessin painopiste on keväisessä julkisen talouden riihessä, jolloin tehdään päätökset monista talousarvioesitykseen sisältyvistä toimista. Uusien, julkiselle taloudelle kustannuksia aiheutuvien tasa-arvotoimenpiteiden tulisi sisältyä erityisesti hallituskauden ensimmäiseen kehykseen, joka luo rahoituspohjan vaalikauden keskeisille uudistuksille. 

Valiokunta pitää tärkeänä, että sukupuolivaikutusten arviointia kehitetään julkisen talouden suunnitelmassa, sillä sukupuolitietoisen budjetoinnin toimivuus edellyttää, että se läpäisee talousarvioprosessin hallitusohjelmasta julkisen talouden suunnitelmaan ja valtiontalouden kehyksiin ja sieltä talousarvioesitykseen, budjettilakeihin ja tulosohjaukseen. Julkisen talouden suunnitelma tarjoaa myös vuosittaisia talousarvioesityksiä paremman mahdollisuuden tarkastella talouspolitiikan sukupuolivaikutuksia kokonaisvaltaisesti ja pitkäkestoisesti. 

On myös tärkeä tunnistaa koronakriisin aiheuttamat sukupuolivaikutukset, jotta näihin vaikutuksiin voidaan vastata päätöksenteossa. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on mm. arvioitu, että yrityksille ja kansalaisille suunnatut tukitoimet ovat tukeneet sukupuolten tasa-arvoa, sillä työelämän sukupuolenmukaisen eriytymisen vuoksi etenkin sosiaali- ja terveydenhuollon sekä opetustoimen henkilöstö on pääosin naisia. Myös kuntien peruspalveluiden valtionosuuksien lisäykset ovat olleet tasa-arvonäkökulmasta tärkeitä. 

Valiokunta on tyytyväinen siihen, että valtioneuvosto on käynnistänyt tutkimuksen koronakriisin vaikutuksista sukupuolten tasa-arvoon. Tutkimus valmistuu keväällä 2022, ja sen tavoitteena on tuottaa tutkittua tietoa koronakriisin terveydellisistä, taloudellisista ja sosiaalisista vaikutuksista eri mies- ja naisryhmiin ja sukupuolten tasa-arvoon yhteiskunnassa. 

Hyvinvointialueiden talous

Julkisen talouden suunnitelmassa on otettu huomioon sote-uudistuksen keskeiset vaikutukset valtion- ja kuntatalouteen. Laskelmat ovat tässä vaiheessa vielä alustavia, ja ne tarkentuvat seuraavan julkisen talouden suunnitelman valmistelun yhteydessä. 

Hyvinvointialueiden yleiskatteinen rahoitus on tämänhetkisen arvion mukaan yhteensä n. 21,1 mrd. euroa vuoden 2023 tasolla. Rahoitus sisältää kunnilta ja kuntayhtymiltä siirtyvien sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen rahoituksen. Rahoitus muodostuu pääasiallisesti siirroista, jotka tehdään kuntien peruspalvelujen valtionosuuden (arviona n. 5,3 mrd. euroa) ja kuntien verotulomenetysten kompensaation (arviona n. 1,8 mrd. euroa) momenteilta sekä lisäyksestä, joka vastaa valtion tuloverojen sekä yhteisöveron tuoton kasvua uudistuksen veroperustemuutosten seurauksena. Rahoituksen siirto kuntien verotuloista on arviolta n. 13,4 mrd. euroa. 

Valtion hyvinvointialueille myöntämän sosiaali- ja terveydenhuollon laskennallisen rahoituksen tasoa korotetaan vuosittain koko maan tasolla huomioimalla ennakoitu palvelutarpeen kasvu, kustannustason nousu sekä tehtävämuutokset. Palvelutarpeen arvioitua vuosittaista kasvua korotetaan mm. siirtymävaiheen kustannusten vuoksi 0,2 prosenttiyksiköllä vuosina 2023—2029, mutta vuodesta 2025 eteenpäin palvelutarpeen kasvu ja 0,2 prosenttiyksikön korotus otettaisiin huomioon 80-prosenttisesti. Näin pyritään hillitsemään kustannusten kasvua. Palvelutarpeen kasvun arvioidaan lisäävän hyvinvointialueiden rahoitusta vuoden 2023 noin 250 milj. eurosta aina runsaaseen 700 milj. euroon vuonna 2025. 

Valiokunta viittaa sote-uudistuksesta antamaansa lausuntoon ja toteaa, että kustannusten kasvua hillitsevät kannustimet ovat suhteellisen vähäisiä. Uudistuksen vaikutus kustannusten kasvun hillintään riippuukin olennaisesti mm. uudistuksen toimeenpanosta ja siitä, miten kustannusten kasvua hillitsevät toiminnalliset mekanismit saadaan vietyä käytäntöön ja miten niistä syntyvät säästö- ja tehostamispotentiaalit pystytään hyödyntämään. Uudistuksen vaikutus kustannusten kasvun hillintään riippuu myös siitä, missä määrin valtio pystyy eri keinoin ohjaamaan hyvinvointialueita kustannustehokkaaseen ja ennalta ehkäisevään toimintaan, sekä viime kädessä lisärahoituksen saamiselle asetettavien ehtojen kautta.  

Uudistuksesta aiheutuu merkittäviä muutoskustannuksia, joista suurimpien arvioidaan aiheutuvan ICT-kokonaisuudesta. Siihen on tälle kehyskaudelle varattu yhteensä noin 410 milj. euroa. Myös kunnille on arvioitu aiheutuvan ICT-kustannuksia, mutta niitä käsitellään vasta seuraavassa julkisen talouden suunnitelmassa tietojen täsmennyttyä. Lähtökohtana on, että kunnille uudistuksesta aiheutuvat muutoskustannukset korvataan kuntien peruspalveluiden valtionosuusjärjestelmän kautta. 

Valiokunta korostaa antamansa lausunnon mukaisesti, että ICT-ratkaisuilla on osaltaan hillittävä palvelutuotannon kustannuspaineita ja lisättävä palveluiden tehokkuutta ja laatua. 

Uudistuksella on myös merkittäviä palkkaharmonisointikustannuksia, mutta niihin ei ole kehyksessä varattu erillisrahoitusta. Palkkaharmonisoinnin kustannusvaikutus ja ajoittuminen riippuvat mm. hyvinvointialueille rakennettavasta palkkausjärjestelmästä. Ne rahoitetaan hyvinvointialueiden rahoitusmallin puitteissa, ja viime kädessä ne tulevat kustannustason tarkastuksen myötä osaksi hyvinvointialueiden rahoitusta. 

Kuten valiokunta on em. lausunnossaan todennut, on perusteltua, että palkkaharmonisoinnin kustannukset katetaan valtion yleiskatteisella rahoituksella, koska palkkakustannukset ovat osa hyvinvointialueen toimintamenoja. Aiempien kokemusten mukaan palkkojen yhteensovittaminen vie useampia vuosia ja se saattaa tapahtua myös eritahtisesti eri alueilla, jolloin sen kustannusvaikutus näkyy asteittain. Palkkaharmonisoinnin tarve kohdistuu 6,2 mrd. euron kustannuspohjaan. Jos palkkojen harmonisoinnin kustannukset olisivat suunnilleen samansuuruiset kuin toteutuneissa kuntaliitoksissa ja yhteistyöalueiden perustamisissa (1,5—3 %), uudistuksen kustannusvaikutus olisi noin 124—434 milj. euroa. 

Valiokunta toteaa, että jatkossa julkisen talouden suunnitelma on myös keskeinen hyvinvointialueiden ohjausväline, sillä hyvinvointialuetta koskevan lakiehdotuksen 12 §:n mukaan siinä arvioidaan hyvinvointialueiden rahoituksen riittävyyttä tehtävien hoitamiseen kokonaisuutena sekä hyvinvointialueittain. Lisäksi suunnitelmassa käsitellään hyvinvointialueiden tehtäviä ja velvoitteita, taloutta sekä valtion hyvinvointialuetalouteen liittyviä taloudellisia vastuita. Julkisen talouden suunnitelma ohjaa näin ministeriöitä niiden valmistellessa hyvinvointialuetta koskevaa lainsäädäntöä ja ohjausta. 

Kuntatalous

Yleistä

Kuntatalouden tila on ollut pitkään varsin heikko, mutta vuonna 2020 kuntatalous kokonaisuutena vahvistui merkittävästi valtion koronatukien ja maltillisen menokehityksen seurauksena. Kuntien ja kuntayhtymien yhteenlaskettu vuosikate vahvistui tilinpäätösarvioiden mukaan 2,4 miljardia euroa vuodesta 2019 ollen noin 4,6 miljardia euroa vuonna 2020. Tämä aiheutui sekä kuntien verotulojen suotuisasta kehityksestä että valtionosuuksien voimakkaasta kasvusta, kun valtaosa koronatuista kohdennettiin kuntatalouteen valtionosuuksien kautta. Negatiivisen vuosikatteen kuntia oli vuonna 2020 vain kaksi, kun vuonna 2019 niiden määrä oli 65. Kuntayhtymien talous sen sijaan heikkeni, minkä taustalla on mm. sairaanhoitopiirien heikentynyt tulos. Kuntayhtymien tilikauden tulos oli vuonna 2020 noin 73 miljoonaa euroa negatiivinen. 

Koronaepidemian vuoksi myönnetyt tuet eivät kuitenkaan poista taustalla olevia kuntatalouden kestävyysongelmia. Kuntatalouden tilan arvioidaan kuitenkin pysyvän vahvana vielä vuonna 2021, mutta sen arvioidaan heikkenevän voimakkaasti vuonna 2022. Saadun selvityksen mukaan talouden heikentyminen kohdistuu kuntakokoryhmittäisten painelaskelmien mukaan erityisesti 20 000—40 000 asukkaan kuntiin sekä yli 100 000 asukkaan kuntiin. 

Kuntataloutta koskevat linjaukset

Hallitus asetti ensimmäisessä julkisen talouden suunnitelmassaan syksyllä 2019 tavoitteen, jonka mukaan paikallishallinnon rahoitusasema saa olla vuonna 2023 korkeintaan 0,5 prosenttia alijäämäinen suhteessa kokonaistuotantoon. Poikkeuksellisen tilanteen vuoksi rahoitusasematavoitetta ei asetettu keväällä 2020, mutta nyt asetettu rahoitusasematavoite on sama kuin vuoden 2019 syksyllä eli alijäämä saa olla korkeintaan 0,5 prosenttia vuonna 2023. Paikallishallinnon rahoitusasema on nykyisten painelaskelmien mukaan 0,6 prosenttia alijäämäinen vuonna 2023. 

Hallitus päätti niin ikään syksyllä 2019, että sen toimenpiteiden nettovaikutus kuntatalouden toimintamenoihin saa olla vuonna 2023 korkeintaan 520 milj. euroa verrattuna kevään 2019 tekniseen julkisen talouden suunnitelmaan. Keväällä 2020 todettiin, että menorajoite on ylittynyt. Nyt lähtökohtana on, että menorajoitetta ei seurata enää vuonna 2023, koska sote-palvelut ja pelastustoimi siirtyvät silloin hyvinvointialueille ja kuntien tehtäväkenttä pienenee merkittävästi. 

Keskeistä on, että voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti kuntien uusiin ja laajeneviin tehtäviin ja velvoitteisiin osoitetaan 100-prosenttinen valtionosuus. Näin ollen paikallishallinnon rahoitusasema ei muutu valtion kantaessa uusien tai laajentuvien tehtävien ja velvoitteiden täyden rahoitusvastuun valtionosuuksissa. On myös välttämätöntä, että em. tehtävien ja velvoitteiden vaikutukset kuntatalouteen arvioidaan realistisesti, jotta niitä vastaava valtionosuuden kasvu vastaa täysimääräisesti tehtävien aiheuttamaa kustannusten kasvua. 

Valtion toimenpiteet — valtionavut ja kuntien tehtävät

Kuntien valtionavut vähenevät kehyskaudella tuntuvasti sote-uudistuksen vuoksi: ne ovat 13,1 mrd. euroa vuonna 2022, mutta kehyskauden lopulla vuonna 2025 enää 4,7 mrd. euroa. Sote-uudistukseen liittyvät laskelmat, ml. arvio kuntien peruspalvelujen valtionosuuksista, ovat kuitenkin tässä vaiheessa vielä alustavia, ja ne tarkentuvat keväällä 2022 valmisteltavan julkisen talouden suunnitelman yhteydessä. 

Kuntien talouden ennustettavuuden parantamiseksi kustannustenjaon tarkistuksen menettelyä tarkennetaan, jotta kustannustenjaon tarkistuksen suuret vuosittaiset vaihtelut saadaan minimoitua. Laskentatavan muutos täsmennetään kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettuun lakiin syksyllä 2021. Tällä uudella laskentatavalla valtion ja kuntien välinen seuraava kustannustenjaon tarkistus olisi 562 milj. euroa, joka tehtäisiin vuoden 2022 talousarvion yhteydessä. 

Julkisen talouden suunnitelma lähtee kuitenkin siitä, että vuoden 2022 kustannustenjaon tarkistuksen valtionosuusvaikutus (562 milj. euroa) jätetään huomioon ottamatta, koska kehystilanne on tiukka ja kuntien vuoden 2020 taloudellinen tilanne oli koronatukien vuoksi ennakoitua parempi. (Kuntatalouden tulos oli noin 1,6 mrd. euroa ylijäämäinen.) Kehyspäätöksen mukaan kunnan peruspalvelujen valtionosuuksien tasoa korotetaan vuonna 2022 noin 246 milj. eurolla. Näiden linjausten nettovaikutus on hieman yli 300 milj. euroa valtionosuuksien tasoa alentava vuonna 2022. 

Mitä tulee kuntien koronatukiin, ne olivat vuonna 2020 yhteensä noin 3 mrd. euroa, kun huomioon otetaan valtionosuuksien ja -avustusten lisäys sekä yhteisöveron jako-osuuksien korotus. Noin puolet tuesta kohdennettiin kuntatalouteen valtionosuuksien lisäyksinä. Kuntatalousohjelman mukaan tuki ylitti runsaalla miljardilla eurolla koronasta aiheutuneet kustannukset (Valtiovarainministeriön julkaisuja - 2021:25). 

Valiokunta toteaa, että valtion tuki on ollut tuntuvaa, mutta sen avulla on vältytty suurilta lomautuksilta ja irtisanomisilta ja pystytty turvaamaan kuntalaisten peruspalvelut. Tässä vaiheessa ei myöskään vielä tiedetä epidemiasta aiheutuvaa jälkilaskua. Esim. osa koronakriisin kustannuksista syntyy kasvavina palvelu- ja hoitojonoina, joiden kustannukset saattavat näkyä vasta myöhemmin. Kuntatalouden kannalta on myös tärkeää, että edelleen vuonna 2021 kuntataloudelle kompensoidaan koronan vaikutuksia valtionosuuksin, avustuksin sekä korotetulla yhteisöveron jako-osuudella, minkä lisäksi vuodesta 2023 lukien kuntatalouden pidemmän aikavälin menopaineet hellittävät sote-tehtävien siirtyessä hyvinvointialueille.  

Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että kuntien valtionosuutta leikataan vuodesta 2022 alkaen pysyvästi ns. kiky-vähennyksellä, joka pienentää kuntien peruspalveluiden ja opetustoimen valtionosuusrahoitusta vuosittain yhteensä noin 250 milj. eurolla. Valiokunnan mielestä tätä linjausta on vielä syytä arvioida, koska kunta-alan työmarkkinaratkaisussa luovuttiin pääosin kilpailukykysopimukseen liittyneestä työajan pidennyksestä.  

Hallitusohjelman mukaisia uudistuksia jatketaan vuonna 2022. Uusina toimenpiteinä valtionosuutta kohdennetaan mm. seulontaohjelman laajennukseen (10 milj. euroa), lastensuojeluun (4,8 milj. euroa) sekä varhaiskasvatuksen uudistuksen tukeen yhteensä noin 15 milj. euroa peruspalvelujen valtionosuuden sekä opetus- ja kulttuuriministeriön kautta. Hoitohenkilöstön vähimmäismitoituksen korottamiseen osoitetaan 96,5 milj. euroa. Uudistuksen vuositason kustannukseksi on arvioitu 265,8 milj. euroa vuonna 2024, jolloin kustannuksista vastaavat hyvinvointialueet. Sote-uudistukseen varaudutaan palvelurakennetta kehittämällä, johon on vuonna 2022 varattu 132,9 milj. euroa. 

Opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalan keskeinen uudistus on oppivelvollisuuden laajentaminen, jonka arvioidaan lisäävän kuntien kustannuksia 129 milj. euroa vuodesta 2024 eteenpäin. Valiokunta kiinnittää erityistä huomiota rahoituksen riittävyyteen ja pitää välttämättömänä, että valtionrahoitus kattaa oppivelvollisuuden pidennyksestä aiheutuvat kustannukset täysimääräisesti, jotta uudistus ei heikennä koulutuksen järjestäjien rahoitusasemaa. Oppimateriaalikustannukset tulee korvata myös kansanopistoille oppivelvollisille järjestettävässä koulutuksessa. Rahoituksen riittävyyttä on seurattava ja arvioitava uudistuksen toimeenpanon yhteydessä. 

Kuntien rooli ja vastuu vahvistuvat myös TE-palveluissa, kun työllisyyden kuntakokeilut ovat käynnistyneet 1.3.2021. Lisäksi hallitus on linjannut puoliväliriihessään, että TE-palvelut siirtyvät kunnille vuoden 2024 aikana. Tähän liittyvät taloudelliset vaikutukset tarkentuvat valmistelun edetessä, ja ne sisällytetään julkisen talouden suunnitelmaan vasta myöhemmin. 

Kuntatalouden näkymät kehyskaudella

Kuntatalouden kehityksen arviointiin liittyy varsin paljon epävarmuutta koronapandemian ja sote-uudistuksen vuoksi. Kuntatalouden toimintamenojen kasvun arvioidaan hidastuvan vuonna 2022, kun koronapandemian hoitoon vaadittavat lisäpanostukset poistuvat suurimmaksi osaksi. 

Vuosi 2023 on kuntataloudessa poikkeuksellinen niin menojen kuin tulojenkin osalta, kun sote-uudistuksen seurauksena kuntien toiminnan kustannukset vähenevät ja käyttötalousmenoista noin puolet siirtyy pois. Kuntien valtionosuuksia, veromenetysten korvauksia ja verotuloja vähennetään koko maan tasolla siirtyviä kustannuksia vastaavasti. Vuonna 2023 kuntien verotulojen arvioidaan alenevan 47,2 prosenttia ja valtionosuuksien 70,3 prosenttia. Uudistuksen jälkeen kuntatalouden jäljelle jäävistä kustannuksista suurin osa syntyy varhaiskasvatuksen sekä koulutuksen järjestämisestä. 

Kuntien menopaineet ja veroprosenttien korotuspaineet helpottuvat, kun nopeimmin kasvavat väestön ikääntymiseen liittyvät menot siirtyvät pois kuntataloudesta. Tämä ei kuitenkaan poista kuntien tulojen ja menojen välistä epäsuhtaa, sillä kuntatalouden menojen arvioidaan pysyvän koko kehyskauden tuloja suurempina. Kuntatalouden toiminnan ja investointien rahavirta pysyy painelaskelman mukaan noin 1 mrd. euroa negatiivisena vuosina 2024—2025, minkä lisäksi kuntien taloudellisen eriytymisen ennakoidaan jatkuvan. Tarve kuntasektorin kestävyyttä parantaviin rakenteellisiin uudistuksiin on siten yhä ajankohtaisempi. 

Valiokunta pitää välttämättömänä, että sote-uudistuksen vaikutuksia kuntatalouteen ja kuntien talouden tasapainoon seurataan huolellisesti ja että esille nouseviin epäkohtiin reagoidaan nopeasti ja oikea-aikaisesti. Erikseen on syytä seurata suurten kaupunkien kehitystä ja elinvoimaisuutta. Myös kuntien verokertymiä on seurattava ja varmistettava, että kunnallisveroprosentin suhteen ei tapahdu voimakasta eriytymistä sen jälkeen, kun veron korottaminen on uudistuksen voimaantulovuoden jälkeen mahdollista.  

Valiokunta pitää tärkeänä, että kunnille luodaan aidot kannustimet tukea elinkeino- ja elinvoimapolitiikkaa. Samalla on myös tärkeää, että kunnat itse tekevät rakenteellisia uudistuksia ja toimia, jotka parantavat taloutta, tuottavuutta, työllisyyttä sekä kuntien elinvoimaisuutta. On myös tärkeää, että kunnat edistävät kuntalaistensa terveyttä ja hyvinvointia, sillä parempi terveys ja työllisyys näkyvät myönteisesti kuntien tulorahoituksessa (verotulojen kautta) ja kustannuksissa (perustoimeentulotuen ja työmarkkinatuen rahoitusosuuksien kautta). 

Valiokunta pitää hyvänä, että valtiovarainministeriö on asettanut tulevaisuuden kuntapolitiikan toimenpidevaihtoehtoja valmistelevan työryhmän, jonka toimikausi päättyy kuluvan vuoden lopussa. Sen tavoitteena on tuottaa poliittiseen päätöksentekoon kuntapolitiikan kokonaisuutta koskevia toimenpide-ehdotuksia. Kokonaisuudessa käydään läpi kuntien rahoituspohjan ja tehtävien tasapainoa ja kestävyyttä, kuntien roolia ja itsehallintoa, kuntien toimintatapoja, yhteistyötä ja kuntarakennetta sekä valtion kuntiin kohdistamaa ohjausta eri muodoissaan. 

Työeläkelaitokset ja muut sosiaaliturvarahastot

Eläkkeiden etukäteisrahastoinnin ansiosta työeläkesektori on ollut voimakkaasti ylijäämäinen, mutta eläkeikäisen väestön määrän lisäys kasvattaa eläkemenoja, mikä on johtanut työeläkelaitosten ylijäämän supistumiseen. Kokonaisuutena työeläkelaitosten ylijäämä on supistunut 2000-luvun ensimmäisen vuosikymmenen keskimäärin runsaasta kolmesta prosentista suhteessa BKT:hen 0,2 prosenttiin vuonna 2020.  

Työeläkesektorin ylijäämän arvioidaan paranevan vuonna 2021 n. 0,6 prosenttia suhteessa BKT:hen väliaikaisen maksualennuksen päättyessä sekä palkkasumman kasvaessa. Myös sektorin omaisuustulojen arvioidaan kääntyvän kasvuun vuonna 2021. Työnantajan työeläkemaksua korotetaan vuosina 2022—2025 vuoden 2020 alennuksen kompensoimiseksi, jolloin sektorin ylijäämä paranee. 

Muiden sosiaaliturvarahastojen rahoitusasema kääntyi vuonna 2020 hieman alijäämäiseksi koronaviruskriisin aiheuttaman työttömyysmenojen nopean kasvun takia, mutta valtion tuki työllisyysrahastolle paransi sektorin rahoitusasemaa. Sektorin arvioidaan palaavan vuonna 2021 lähelle tasapainoa mm. työttömyysvakuutusmaksun korotuksen ansiosta. Kun työttömyys alenee, sektorin rahoitusaseman ennakoidaan paranevan hieman ylijäämäiseksi. Keskipitkällä aikavälillä sektori on lähes tasapainossa, mutta rahoitustasapaino voi vaihdella hieman vuosittain puskurirahastojen joustaessa.  

Valtion taloudelliset vastuut ja riskit

Valtion vastuiden suurimmat osa-alueet ovat valtionvelka, eläkevastuut sekä valtiontakaukset ja -takuut. Eläkevastuun määräksi vuoden 2020 lopussa on laskettu 93,1 mrd. euroa. Suurin kasvu viimeisten kymmenen vuoden aikana on tapahtunut valtionvelan sekä valtiontakauksien ja -takuiden määrässä. Valtionvelka on vuodesta 2008 kasvanut 54 mrd. eurosta 124,8 mrd. euroon vuoteen 2020. Valtiontakausten ja -takuiden voimassa oleva kanta on puolestaan vuodesta 2010 kasvanut 23,2 mrd. eurosta 62 mrd. euroon vuoden 2020 lopussa. 

Koronakriisistä aiheutunut valtion velanotto pystyttiin toteuttamaan käytännössä nollakorolla, ja myös vuoden 2021 uuden velan keskimääräinen korko on ollut hieman negatiivinen, vaikka Suomen valtion kymmenvuotisen lainan markkinakorko on vuonna 2021 noussut positiiviseksi. Laajemmasta korkotason noususta ei ole vielä merkkejä, vaikka erityisesti USA:ssa inflaatio onkin kiihtynyt. 

Valiokunta toteaa, että matalan korkotason kestoa ei kuitenkaan tiedetä, mikä aiheuttaa riskin korkomenojen nousulle. On näin ollen tärkeää harkita, missä vaiheessa korkotason nousulta kannattaa suojautua esim. tukeutumalla pitkäaikaiseen lainanottoon. 

Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että erityisesti vientitakuiden riskipuskurit ovat koronapandemian aikana pienentyneet olennaisesti. Tämä lisää riskiä jäljelle jäävien riskipuskureiden riittämättömyydestä ja valtion budjetin menovaikutuksista. 

Julkisen talouden toimintaan liittyvät riskit ovat monin tavoin sidoksissa yleiseen taloudelliseen kehitykseen. Vastuiden realisoitumisesta aiheutuvat kustannukset voivat aiheuttaa merkittävän rasituksen kansantaloudelle, mikä korostaa valtiota sitoviin taloudellisiin päätöksiin ja vastuiden hallinnointiin ja seurantaan liittyvän huolellisen riskien arvioinnin ja riskienhallinnan tärkeyttä.