Valiokunta puoltaa esityksen hyväksymistä muutettuna. Muutosehdotusten tarkoituksena on täsmentää sääntelyä, ei muuttaa esityksen perusperiaatteita. Muutoksia on perusteltu sen vuoksi vain yksityiskohtaisissa perusteluissa.
Esitys sisältää viimeisen osan niistä veromuutoksista, jotka perustuvat keskeisesti eri sijoitusmuotojen verokohtelua tarkastelleen työryhmänEri Sijoitusmuotojen verotus, Valtiovarainministeriön julkaisu 14/2018. 4.5.2018 suosituksiin. Työryhmän työn taustalla on pääministeri Juha Sipilän hallituksen ohjelman kirjaus, jonka mukaan eri sijoitusmuotojen verokohtelusta tehdään selvitys vaalikauden aikana. Selvityksen piiriin kuuluivat myös kertamaksullisten eläkkeiden verokohtelun edellyttämät muutostarpeet.
Valiokunta on jo hyväksynyt työryhmän linjauksiin perustuneet esitykset sijoitusrahastoja sekä ns. rahastojen rahastoa koskevista muutoksista (HE 304/2018 vp — VaVM 34/2018 vp sekä HE 306/2018 vp — VaVM 35/2018 vp).
Nyt käsiteltävä esitys koskee suosituksia, joita työryhmä esitti eräiden välillisten sijoitusmuotojen sekä kertamaksullisten eläkevakuutusten perusteella maksettujen suoritusten verotukseen. Keskeinen havainto myös näiden osalta oli lainsäädännön vanhentuneisuus tai puutteellisuus toimintaympäristössä tapahtuneisiin muutoksiin nähden. Verotus on jouduttu toimittamaan sen vuoksi pitkälti ilman lainsäädännöllistä taustaa. Esityksellä korjataan nyt tämä puute ja yhtenäistetään samalla taloudellisessa mielessä verrannollisten tuotteiden verokohtelu. Kertamaksullisten eläkkeiden osalta kysymys on puolestaan osin kahdenkertaiseen verotukseen johtavan sääntelyn purkamisesta.
Rajaukset
Esitys vastaa siis niihin ilmeisiin sääntelytarpeisiin, joita työryhmä havaitsi selvitystyössään. Keskeiseksi lähtökohdaksi on otettu tuloverotuksessa noudatettu realisoitumisperiaate, jota vasten eri sijoitustuotteista kertyvän tuoton verotusta on peilattu. Eri vaihtoehtoiset mallit, kuten Ruotsin kaavamainen laskennallisen tuoton verotus, on hylätty meidän tuloverojärjestelmällemme vieraina. Tarkastelukulma on ollut sen jälkeen hyvin käytännöllinen. Tämä koskee myös uusien säännösten lähtökohdaksi otetun verotuksen lykkääntymisvaikutuksen käsittelyä.
Esitys ei siis pyrikään sisältämään sellaista yleisen tason tarkastelua, jossa arvioitaisiin ehdotusten suhdetta verotuksen tavoitteisiin yleisesti. Valiokunta rajaa sen vuoksi myös omat kannanottonsa vain konkreettisiin muutosehdotuksiin. Valiokunta toteaa kuitenkin, että esityksessä laajennetaan periaatteellisesti merkittävän verotuksen lykkääntymisvaikutuksen soveltamisalaa ilman sen edellyttämää periaatteellista analyysiä. Tämä on antanut aiheen painokkaisiin huomautuksiin myös valiokunnan asiantuntijakuulemisessa.
Valiokunta viittaa kysymyksen periaatteellisuuden vuoksi erityisesti verotuksen fiskaaliseen tavoitteeseen, joka puoltaa tiivistä ja ajantasaista veropohjaa. Verotulojen turvaamistarve liittyy myös uusiin veronhuojennuksiin, jotka siirtävät helposti painetta muihin veroihin tai edellyttävät julkisten menojen karsintaa. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on muistutettu lisäksi yleisestä tavoitteesta karsia verotukia ja arvioida tuen tarve, syntyvät hyödyt ja tuen kohdentuminen ennen kuin uusi tuki otetaan käyttöön. — Huomionarvoista on myös se, että pääomatulojen verotuksen lykkääntymisvaikutus on joko estetty tai sitä on rajoitettu useissa EU:n jäsenvaltioissa, Ruotsin lisäksi mm. Norjassa, Tanskassa, Isossa-Britanniassa ja Saksassa.
Toinen yleisen tason huomio liittyy esityksessä käsiteltyyn verotuksen neutraalisuuteen, jota on tarkasteltu vain eri sijoitusmuotojen kesken. Tämä on esityksen tavoitteisiin nähden ymmärrettävää. Kysymys on kuitenkin tätä laajempi ja verojärjestelmän johdonmukaisuuden ja rakenteellisen kestävyyden kannalta keskeinen. Myös sen huolellinen pohdinta olisi eduksi, niin vaikeaa kuin kattavan mallin luominen onkin. Vaikeusastetta lisää merkittävällä tavalla myös se, että verojärjestelmät ovat kansallisia mutta ihmiset ja pääomat voivat liikkua rajojen yli.
Kolmas veropohjaan ja verotusvaltaan liittyvä kysymys koskee maastapoistumisveroa eli ns. exit-taxia. Tässä yhteydessä ei ole edellytyksiä käsitellä myöskään sitä. Siihen liittyvät intressit voivat olla kuitenkin suuria ja aktualisoituvat, jos juoksevan tuoton verotus lykätään nostohetkeen. Kysymyksen merkitys on vastaavasti tätä pienempi, jos asumisaikaan perustuva arvonnousu voidaan verottaa silloin, kun juokseva tulo syntyy. Tämä on tilanne esimerkiksi Ruotsissa, joka sekin on pohtinut keinoja veropohjansa suojaamiseksi kansainvälisissä tilanteissa mutta hylännyt ainakin toistaiseksi yleisen exit-taxin.
Valiokunta rajaa siis edellä olevat periaatteelliset näkökohdat oman tarkastelunsa ulkopuolelle. Esitys muistuttaa kuitenkin siitä, miten tärkeää on yleinen järjestelmätason tarkastelu. Tässä suhteessa otteen soisi olevan jatkossa nykyistä johdonmukaisempi erityisesti, kun poiketaan vallitsevista verotusperiaatteista. Kuten tunnettua, verojärjestelmän kestävyys ja kilpailukyky perustuvat yleensä tiiviiseen veropohjaan ja mataliin verokantoihin. Mitä selkeämmät ja läpinäkyvämmät verotuksen periaatteet ovat, sitä ennakoitavampi, hallittavampi ja hyväksyttävämpi järjestelmä on myös verovelvollisten kannalta.
Valiokunnan yleisarvio
Esitys on edellä olevista huomautuksista huolimatta monessa suhteessa tärkeä;
Yhtenäinen lainsäädäntöpohja. Esityksellä luodaan ensinnäkin kattava lainsäädännöllinen pohja säästöhenkivakuutusten, kapitalisaatiosopimusten sekä muiden kuin vapaaehtoisten yksilöllisten eläkevakuutusten tuottojen ja tappioiden käsittelylle. Samalla puututaan niihin veroetuihin, jotka ovat muotoutuneet verotuskäytännössä ja taanneet pitkälti säästöhenkivakuutusten ja kapitalisaatiosopimusten perusteella nostettujen erien verottomuuden. Tämä on perustunut siihen, että nostot on katsottu ensin sijoitettuun määrään asti pääoman palautukseksi. Vasta sen jälkeen ne ovat olleet käsitteellisesti tuottoa, jota voidaan verottaa. Muutokset ovat näiltä osin enemmän kuin perusteltuja.
Esitys yhtenäistää toisaalta olennaisella tavalla eri välillisten sijoitusmuotojen verokohtelua. Se edistää siten neutraalisuutta eri sijoitusmuotojen ja palveluja tarjoavien alojen kesken. Yhtenäiset verotusperiaatteet tekevät myös tuotteiden vertailun verovelvollisille nykyistä helpommaksi.
Valiokunta pitää lisäksi tarkoituksenmukaisena sitä suhteellisen tuoton verotustapaa, jolle esitys keskeisesti perustuu. Nostetuista varoista katsotaan siten maksuvuoden veronalaiseksi tuloksi se osa, joka vastaa maksuhetkellä jäljellä olevan tuoton osuutta jäljellä olevasta säästömäärästä. Lisäksi pelkän tuoton veronalaisuuden edellytykseksi asetetaan selvästi nyt se, ettei vakuutuksen tai sopimuksen maksuja ole vähennetty verotuksessa. Tähän rinnastetaan perustellusti se, ettei veronalaista tuloa ole siirretty vakuutukseen bruttomääräisenä.
Valiokunta hyväksyy ehdotukset myös siltä osin kuin ne koskevat sijoitustuotteiden tappioiden käsittelyä. Yhtenäisyyttä on haettu tuloverotuksen yleisistä lähtökohdista. Tappiot ovat siten vähennyskelpoisia, kun ne ovat muodostuneet lopullisiksi, käytännössä siis sopimuksen päättymisvuonna. Ratkaisu vastaa myös työryhmän ja hallituksen näkemystä. Vaikka se on epäsymmetrinen tuottojen verotuksen kanssa, se on tarpeellinen keinotekoisiin tappioihin liittyvän verosuunnittelun estämiseksi.
Kertamaksulliset eläkkeet. Esitys sisältää työryhmän toimeksiantoa ja suosituksia vastaavasti myös muutokset kertamaksullisten eläkkeiden verotukseen. Nykyinen sanktioiva verokohtelu poistetaan ja tuoton verotukseen perustuva malli laajennetaan koskemaan kertamaksullisten eläkkeiden lisäksi myös muita ei-verotuettuja eläkevakuutuksia. Edellytyksenä on, ettei vakuutusmaksuja ole vähennetty verotuksessa. Ratkaisu on perusteltu, ja sen taustat on kuvattu hyvin esityksessä. Se on selkeä myös siltä osin, miten maksetusta eläkkeestä veronalaiseksi pääomatuloksi katsottava osuus määräytyy. Apuna käytettävä Tilastokeskuksen kuolevaisuustilastoon perustuva elinajanodote on luonteva ja objektiivinen peruste.
Valiokunta pitää ehdotuksia johdonmukaisina myös siltä osin kuin ne koskevat näiden vakuutusten takaisinosto- tai muutosarvosta veronalaiseksi tuloksi luettavaa osaa. Myös se määräytyy samalla suhteellisella tavalla kuin rinnasteisissa sijoitustuotteissa, mikä lisää tuotteiden verokohtelun yhtenäisyyttä.
Kertamaksullisten eläkkeiden veromuutoksiin on suhtauduttu varauksettoman myönteisesti myös valiokunnan asiantuntijakuulemisessa. Niitä on pidetty jopa esityksen tärkeimpänä uudistuksena, koska ne voivat tuoda markkinoille aivan uudenlaisia mahdollisuuksia rahoittaa tai parantaa eläkeajan turvaa. Joka tapauksessa on hyvä, että myös muiden kuin verotuettujen vapaaehtoisten eläkejärjestelyiden verotus on oikeudenmukainen. Tämän odotuksen esitys täyttää hyvin.
Osakesäästötili. Esitykseen sisältyy edellä olevien, lainsäädäntöä täydentävien tai korjaavien muutosten lisäksi myös uutta osakesäästötiliä koskevat säännökset. Sen perustana on tämän esityksen kanssa yhtä aikaa eduskunnassa käsiteltävänä oleva erillinen lakiesitys (HE 279/2018 vp)Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi osakesäästötilistä ja laiksi Finanssivalvonnasta annetun lain 40 §:n muuttamisesta, jonka ensimmäinen käsittely on päättynyt 21.2.2019. Lakiehdotukset hyväksyttiin siinä talousvaliokunnan mietinnön mukaisina (TaVM 36/2018 vp).
Koska osakesäästötili on kokonaan uusi sijoitusinstrumentti ja sijoittuu suoran ja välillisen sijoitusmuodon väliin, valiokunta käsittelee sitä erikseen seuraavassa. Valiokunta tarkastelee lisäksi eräitä yksittäiskysymyksiä, jotka ovat nousseet esiin esityksen valiokuntakäsittelyssä. Lopussa arvioidaan esityksen vaikutuksia sekä muutoksiin liittyviä riskejä ja seurannan tarvetta.
Osakesäästötili
Lainsäädäntökokonaisuus. Osakesäästötiliä koskevat yleiset säännökset sisältyvät siis omaan erillislakiinsa. Siinä säädetään kaikista tilin keskeisistä ehdoista, kuten siitä, että tilille voidaan tallettaa ja siltä voidaan nostaa vain rahavaroja. Lisäksi sijoituksen enimmäismäärä on 50 000 euroa. Laissa on yksilöity lisäksi ne kohteet, joihin varoja voi sijoittaa. Ne rajoittuvat ainakin tässä vaiheessa vain kotimaisiin ja ulkomaisiin pörssiosakkeisiin. Varojen käyttöä on rajoitettu lisäksi mm. siten, ettei osakesäästötilillä olevia varoja voi lahjoittaa15 §: Sopimus lakkaa säästäjän kuollessa. Oikeus varoihin siirtyy säästäjän oikeudenomistajille. Osakesäästötilillä olevia varoja ei voi lahjoittaa osaksi tai kokonaisuudessaan. Kiellon vastainen lahjoitus rinnastuu varojen nostamiseen tililtä. .
Nyt käsiteltävässä esityksessä säädetään siten vain tilille sijoitettujen varojen ja niille kertyneiden tuottojen verotuksesta. Keskeinen ajatus on, että sijoitustoiminnan tuottoja verotetaan vasta siinä vaiheessa, kun varoja nostetaan tililtä. Osakkeisiin perustuvat osingot ja luovutusvoitot olisivat vastaavasti saantihetkellä verovapaita5 §: Palveluntarjoajan on huolehdittava siitä, että säästövarojen sijoittamisesta saadut osingot sekä sijoituskohteiden ja niihin liittyvien oikeuksien luovutuksesta kertyvät varat suoritetaan osakesäästötilille, jollei varoja välittömästi sijoiteta uudelleen.. Veromalli antaisi näin mahdollisuuden allokoida uudelleen suoria osakesijoituksia ilman veroseuraamuksia. Lisäksi siihen liittyisi osinkotulon verotuksen lykkääntymisetu. — Veronalainen osuus nostetuista varoista määräytyisi yhtä lailla suhteellisena osuutena jäljellä olevista säästövaroista.
Osakesäästötiliä koskevassa tuloverolain 53 b §:ssä säädetään lisäksi siitä, että yhdellä henkilöllä voi olla vain yksi tili kerrallaan. Tämä on ymmärrettävää tilille asetetun enimmäismäärän valvonnan vuoksi. Enimmäismäärää on perusteltu puolestaan sillä, että osakesäästötilillä voi olla huomattavia ja vaikeasti ennustettavia vaikutuksia valtiontalouteen. Jotta sääntely olisi tältä osin tehokasta, usean tilin omistus on sanktioitu päiväkohtaisella veronkorotuksella. Palveluntarjoajan vaihto on kuitenkin mahdollinen ilman veroseuraamuksia, kunhan varat siirretään suoraan uudelle palveluntarjoajalle.13 §: Säästäjällä on oikeus irtisanoa osakesäästötilisopimus ja vaatia varojen siirtämistä sopimuksen päättymisestä lukien. Sopimuksen irtisanominen ei edellytä varojen realisointia, jos säästäjä on tehnyt toisen osakesäästötilisopimuksen, jolloin kertyneet säästövarat siirretään suoraan mainitun sopimuksen osapuolena olevalle palveluntarjoajalle.
Yleisarvio. Valiokunta pitää esityskokonaisuutta sinänsä ehyenä ja tarkoituksenmukaisena. Sen nimenomaisena tavoitteena on kannustaa kotitalouksia osakesäästämiseen, jolloin verotukselliset edut ovat keskeisiä uuden tuotteen tarjonnassa. Samalla on kuitenkin huomattava, että veroetu luodaan lailla. Se voi vaikuttaa aikanaan mm. siihen, miten sijoittajien perusteltujen odotusten suojaa arvioidaan, jos lainsäädäntöä päätetään muuttaa.
Esitykseen on suhtauduttu valiokunnan asiantuntijakuulemisessa kahtalaisesti: Rahoitusalan edustajien mielestä osakesäästötili on hyvä lisä sijoitustuotteiden joukkoon. Se voi myös houkutella uusia sijoittajia sekä kannustaa suomalaisia monipuolisempaan säästämiseen ja aktiivisempaan sijoittamiseen. Esityksen on arvioitu vahvistavan kotimaista omistusta ja parantavan kotimaisten rahoitusmarkkinoiden toimintaa yleisesti. Tämä vastaa pitkälti myös talousvaliokunnan näkemystä.
Toisaalta uuden tuotteen tarkoituksenmukaisuus on asetettu kyseenalaiseksi, koska kotitaloudet voivat sijoittaa jo nyt osakkeisiin suoraan tai välillisesti sijoitusrahastojen kautta. Malliin liittyy lisäksi valtiontaloudellisia sekä EU-oikeudellisia riskejä, joita on kuvattu esityksen perusteluissa. Yksi käypä vaihtoehto olisi ollut alentaa pörssiosinkojen veronalaista osuutta, jolloin myös riskit olisivat olleet vähäisempiä.
Molemmat näkökulmat ovat valiokunnan mielestä hyvin perusteltavissa. Tässä esityksessä on painotettu uuteen tuotteeseen perustuvia kannusteita. Kiinnostusta saattaa lisätä ratkaisevasti myös osakesäästötilin käytön helppous; Verotettava osuus voidaan laskea aina kaavamaisesti ilman, että sijoittajan tarvitsisi pitää kirjaa osakkeiden hankinta-ajoista ja hankintamenoista. Sijoittajalla säilyy kuitenkin täysi omistajan oikeus ja määräysvalta osakkeisiin, vaikka palveluntarjoaja hallinnoi tiliä. Tässä suhteessa osakesäästötili eroaa mm. osakkeita hallinnoivasta sijoitusrahastosta, vaikka molemmissa tuoton verotus lykkääntyy nosto- tai realisointihetkeen.
Valiokunta toteaa vielä selvyyden vuoksi, etteivät pankkitileille sijoitetut rahavarat sinänsä ole kokonaistaloudellinen ongelma. Varat on sijoitettu joka tapauksessa, tallettaja vain ei hyödy näin kertyvästä tuotosta. Asiantuntijakuulemisessa on muistutettu lisäksi siitä, että riittävät talletusvarat ovat tarpeen myös pankkijärjestelmän toimivuudelle ja vakaudelle. Talletusten yleisyys voi kertoa niin ikään siitä, ettei kotitalouksilla ole halua tai kykyä kantaa rahasto- tai osakesijoittamiseen sisältyvää riskiä. Talletuksilla voidaan varautua mm. tuleviin menoihin, eikä varoja voida sitoa pitkän aikavälin säästämiseen. — Nämä näkökohdat on myös hyvä tiedostaa.
Valittu malli. Osakesäästötiliä koskevat ehdot poikkeavat monessa suhteessa niistä, joita työryhmä esitti. Työryhmä puolsi säästötiliä, jolle olisi voinut sijoittaa muutakin kuin pörssiosakkeita. Lisäksi maksetut osingot olisi jätetty tilin ulkopuolelle ja verotettu yleiseen tapaan. Tämä olisi taannut kuitenkin osakesijoitusten vapaan allokoinnin ilman veroseuraamuksia, mitä eräät asiantuntijat ovat pitäneet osakesäästötilin tärkeimpänä ominaisuutena. Työryhmän mallissa ei rajoitettu myöskään sijoitettavien varojen enimmäismäärää.
Uuden lain säännökset eroavat ehdotuksesta kaikissa näissä suhteissa. Keskeinen syy on se, että tuoton verotuksen lykkääntymisvaikutusta on pidetty sijoittajan kannalta ratkaisevana tekijänä. Vertailukohtana on pidetty siten sijoitusrahastoja eikä suoria osakeomistuksia.
Ero työryhmän ehdotukseen on periaatteellisesti suurin ehkä osinkojen käsittelyssä. Siihen liittyy EU-oikeudellisia riskejä, mikä on todettu esityksen perusteluissa, mutta ero on merkittävä myös sijoittajalle. Tilille siirrettyjä osinkoja ei nimittäin koske 15 prosentin verovapaa osuus, kuten suoria pörssiosinkoja. Lisäksi se voi johtaa kahdenkertaiseen verotukseen rajat ylittävissä tilanteissa, jos asuinvaltio verottaa osingot niiden maksuvuonna ja Suomi suhteellisen osuuden varojen nostohetkellä. Vastaavasti ulkomailta saaduista osingoista perittyä lähdeveroa ei voida hyvittää. Tämän vaikutusta lieventää tosin se, että ulkomaisesta osingosta lisätään tilille vain netto-osingon määrä.
Valiokunta puoltaa kuitenkin hallituksen esityksen mallia sen selkeyden vuoksi. Rajaus pörssiosakkeisiin ja 50 000 euron enimmäismäärä ovat puolestaan perusteltuja varovaisuussyistä, koska tietopohja luotettavien vaikutusarvioiden tekemiseksi on ollut puutteellinen. Valinnat turvaavat veropohjaa ennen kuin uudistuksen vaikutuksista on kertynyt tietoa. Jos rajauksia halutaan jossain vaiheessa lieventää, se edellyttää valiokunnan mielestä riittävää tietoa muutoksen vaikutuksista sijoittajien käyttäytymiseen ja verotuottoihin.
Valittu malli vastaa hyvin niitä periaatteita, joille edellä käsitellyt muut välillisen sijoittamisen muodot rakentuvat. Tämä koskee myös tappioiden käsittelyä. Yhtenäisyys lisää välillisten sijoitusmuotojen keskinäistä neutraalisuutta ja helpottaa sijoittajan mahdollisuuksia vertailla eri sijoituskohteita. Valiokunta painottaa näitä näkökohtia.
Veronkorotus. Veronkorotusta koskeva säännös liittyy osakesäästötilille asetettuihin rajoituksiin, joita valiokunta on pitänyt edellä perusteltuina. Jotta rajoitusta enintään yhdestä tilistä ei voida kiertää, veronkorotuksen kaltainen sanktio on tarpeen. Koska säännös on tarkoitettu ennaltaehkäiseväksi, sanktion tulee olla riittävän tehokas. Siksi ehdotetun kaltainen, kaavamainen ja automaattiseen seurantaan perustuva sääntely on perusteltu. Siihen ei siis liity — eikä ole tarpeen liittää — tapauskohtaista harkintaa. Sijoittajalla on vastuu palveluntarjoajalle antamistaan tiedoista. Valiokunta painottaa sen ohella kuitenkin myös palvelujentarjoajien vastuuta markkinoinnissa.
Tuloverolain 35 b §:n erityinen verotusmenettely
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota uuteen tuloverolain 35 b §:ään. Siinä säädetään eräitä vakuutuksia koskevasta erityisestä verotusmenettelystä. Kysymys on tilanteista, jotka eivät täytä tosiasiallisesti välillisen sijoittamisen kriteereitä ja joissa lykkääntymisetu ei ole sen vuoksi perusteltu. Verotus toimitettaisiin läpivirtausperiaatteella eli tuotot verotettaisiin verovelvollisen tulona sinä vuonna, jona ne ovat kertyneet vakuutusyhtiölle ja olleet verovelvollisen nostettavissa.
Esitys perustuu tältä osin sijoitusmuotojen verotusta selvitelleen työryhmän suositukseen, jonka hallitus on osaltaan hyväksynyt. Tarkoituksena on puuttua niihin yksilöllisesti räätälöityihin vakuutusjärjestelyihin, joita erityisesti ulkomaiset yhtiöt tarjoavat asiakkailleen. Kysymys on — paitsi tulon oikeasta verotusajankohdasta — myös tasavertaisten kilpailuedellytysten turvaamisesta suomalaisille yrityksille. Tähän näkökohtaan on vedottu myös valiokunnan asiantuntijakuulemisessa.
Sääntelyn tarve ja perusteet on sinänsä hyväksytty yleisesti asiantuntijakuulemisessa. Epäselvyyttä on aiheutunut lähinnä säännöksen sanamuodosta ja perusteluista. Niiden on katsottu estävän myös Suomessa yleistyneitä sopimusjärjestelyjä, joissa sijoittaja voi antaa kohde-etuuksia koskevia määräyksiä myös muutoin kuin suoraan vakuutusyhtiölle.
Kysymys on verotuksen kannalta siitä, mihin välilliseen sijoittamiseen liittyvä lykkääntymisetu on tarkoitettu rajata. Siinähän on kysymys poikkeuksesta yleisiin tuloveroperiaatteisiin, minkä vuoksi edun alaa on tulkittava suppeasti.
Uusi 35 b § koskee tilanteita, joissa sijoittaja — tai hänen määräämänsä — voi päättää ja määrätä kohde-etuutta koskevista oikeuksista täysin itsenäisesti, vaikka kysymys on vakuutusyhtiön omaisuudesta. Sijoittajalla on siis käytännössä suoraan omistukseen rinnastettavat oikeudet ja välilliseen sijoittamiseen liittyvät veroedut. Tämä konsepti on tarkoitettu yksinomaan uudelle osakesäästötilille, johon liittyy huomattavia rajoitteita eri vakuutustuotteisiin verrattuna. Tarkentava sääntely on myös siksi tarpeen.
Selventämisen tarve on kohdistunut erityisesti säännöksen 1 momentin 2 ja 4 kohtaan. Momentin 2 kohta koskee oikeutta päättää siitä, kenelle tai millä ehdoilla kohde-etuutena oleva varallisuus luovutetaan. Momentin 4 kohta koskee puolestaan oikeutta tehdä kohde-etuutena olevaan varallisuuteen liittyviä toimeksiantoja tai muita sopimuksia vakuutusyhtiöiden puolesta kolmannen osapuolen kanssa. Tältä osin on syytä täsmentää, etteivät nämä säännökset rajoita sijoittajan oikeutta valita sijoituskohteita, esim. pörssiosakkeita ja päättää niiden uudelleen allokoinnista antamalla vakuutusyhtiölle sitä koskeva toimeksianto. Olennaista on, että määräys annetaan sille vakuutusyhtiölle, jonka kanssa vakuutussopimus on tehty. Jos näin toimitaan, 35 b § ei tule sovellettavaksi. Tämä on todettu selvästi myös esityksen perusteluissa.
Säännös soveltuu sen sijaan sopimuksiin, joiden perusteella vakuutuksenottaja saa antaa toimeksiantoja suoraan varainhoitajalle tai välittäjälle. Tämä voi perustua esimerkiksi vakuutusyhtiön antamaan valtakirjaan tai omaisuudenhoitosopimukseen sisältyvään valtuutukseen. Sama koskee säännöksen 2 momentin mukaan tilanteita, joissa näin on toimittu tai siihen on ollut tosiasiallinen mahdollisuus.
Valiokunta pitää säännöksen tarkoitusta ja rajauksia sinänsä selvinä. Säännös mahdollistaa tavanomaisen vakuutussäästämisen mutta karsii veroetuuden piiristä tapaukset, joissa on kysymys aggressiivisesta verosuunnittelusta. Erillinen säännös on oikeusvarmuuden ja ennalta estävyyden kannalta parempi vaihtoehto kuin turvautuminen yleiseen veronkiertosäännökseen.
Esityksessä on ennakoitu, että 35 b §:stä aiheutuu tarve muuttaa joidenkin sopimusten sopimusehtoja. Esitys antaa siihen kohtuullisen ajan, koska uutta säännöstä aletaan soveltaa ensi vuoden alusta.
Vaikutusarviot
Esityksen verotusta yhtenäistäviä piirteitä on käsitelty edellä asiayhteyden mukaisesti. Muutokset mm. vähentävät säästöhenkivakuutusten ja kapitalisaatiosopimusten verotuksellista edullisuutta muihin säästämismuotoihin verrattuna. Sen on oletettu lisäävän vuotuisia verotuottoja, mutta niiden määrää on vaikeaa arvioida. Esityksessä on mainittu yhtenä esimerkkinä keskipitkällä aikavälillä 10—20 milj. euroa vuodessa.
Valiokunta painottaa, että muutoksessa on kysymys verotuottojen ohella ennen muuta verokohtelun yhtenäisyydestä ja oikeudenmukaisuudesta. Molemmissa suhteissa vaikutusten voidaan olettaa olevan myönteisiä. Alan toimijoiden huomautukset kotimaisten toimijoiden tasavertaisista kilpailuedellytyksistä ovat yhtä lailla painokkaita. Ne antavat lisäksi selvän perusteen tehostaa ulkomaisten sijoitusten verovalvontaa.
Esityksen perusteluissa on tarkasteltu laajimmin uuteen osakesäästötiliin liittyviä vaikutuksia. Valiokunta keskittyy sen vuoksi seuraavassa vain niiden arviointiin.
Yleisnäkemys esityksessä on se, että uudesta osakesäästötilistä tulee suosittu sijoitusmuoto. Kiinnostuksen odotetaan lisääntyvän sekä suoria että välillisiä osakesijoituksia tekevien säästäjien keskuudessaJohtoa voi hakea mm. Ruotsista, jossa ns. ISK-tili on ollut käytössä vuodesta 2012. Tilistä on tullut suosittu, ja sellainen on jo yli kahdella miljoonalla henkilöllä. Tiliä on pidetty piensijoittajien kannalta helppona tapana päästä mukaan sijoitustoimintaan. Tähän vaikuttaa mm. se, että sen hallinnointi on helppoa ja kulurakenne mm. sijoitusrahastosijoituksia edullisempi. — Tilin ehdot ja tuottojen verotus poikkeavat kuitenkin osakesäästötilistä.. Uudistuksen odotetaan tarjoavan myös uusia liiketoimintamahdollisuuksia sijoituspalveluyrityksille.
Toinen keskeinen arvio on se, että osakesäästötilin oletetaan lisäävän kotitalouksien osakesäästämistä nimenomaan kotimaisiin pörssiosakkeisiin. Tämä johtuu osaltaan ns. home bias -ilmiöstä, jossa sijoittajat ylipainottavat kotimaisia sijoituskohteita.
Molemmat muutokset ovat juuri sen suuntaisia kuin on toivottu, niin kuin edellä alan myönteisistä vaikutusarvioista nähdään. Koska sijoittajien käyttäytymistä, osakemarkkinoiden kehitystä ym. tekijöitä on vaikea arvioida, arviot verotuottovaikutuksista ovat vain suuntaa-antavia. Esityksessä on päädytty vuoden 2025 tasolla noin 100 milj. euron vuotuiseen verotuoton laskuun. Lisäksi talletuksille maksettavista korkotuloista perittävän korkotulon lähdevero voi laskea joitakin miljoonia euroa, jos talletusvaroja siirretään osakesäästötilille.
Arviot on tehty staattisesti nykytilan pohjalta. Samalla on todettu avoimesti, että vaikutukset valtiontalouteen voivat olla huomattavia ja vaikeasti ennustettavia. Jos sijoituksen aikajänne on pitkä, lykkääntymisetu voi muodostua merkittäväksi. Tämä taas kannustaa pitämään sijoitukset tilillä, mikä heijastuu myös verotuottoihin. Nämä ovat näkökohtia, joiden vuoksi muutoksen vaikutuksia on syytä seurata. Luotettava tietopohja antaa myös perusteet arvioida jatkossa mahdollisia muutostarpeita.
Valiokunta toteaa lopuksi, ettei esityksessä ole arvioitu juurikaan muutosten vaikutuksia tulonjakoon. Valiokuntakäsittelyssä ne on todettu yleisellä tasolla vähäisiksi. Siihen vaikuttaa osaltaan se, miten suosituksi osakesäästötili tulee pienituloisten keskuudessa. Toisaalta tiedetään, että vaikka pörssiosakkeiden omistus on laajaa, siihen sijoitettu varallisuus on jakautunut selvästi. Tätä on kuvattu seikkaperäisesti myös esityksen perusteluissa. On siis oletettavaa, että muutos lisää tuloeroja, mutta on epäselvää, missä määrin.
Riskit
Edellä on viitattu jo esityksestä mahdollisesti aiheutuviin EU-oikeudellisiin riskeihin. Jos ulkomaiset sijoitustilit rinnastetaan suomalaiseen osakesäästötiliin, Suomi voi menettää oikeuden periä lähdeveroa Suomesta ulkomaille maksettavista osingoista. Sijoitusmuototyöryhmä arvioi tästä aiheutuvan riskin vajaaksi 60 milj. euroksi vuositasolla. Lisäksi EU-oikeuden vastaisesti perityt verot on palautettava takautuvasti korkoineen, mikä lisää riskin vaikutuksia.
Esityksessä on lähdetty siitä, että osakesäästötili on yksilöllinen suomalainen konsepti. Sillä ei oleteta olevan rinnastuskelpoista eurooppalaista vastinetta. Tämä vastaa esityksen perusteluiden ja asian käsittelyn yhteydessä esitettyjen kannanottojen valossa myös valiokunnan näkemystä. Eri asia on, että tämä näkemys voidaan haastaa vapaasti. Kysymys eri sijoitustilien rinnastettavuudesta ratkeaa silloin viime kädessä tulkinnalla EU- tai EFTA-tuomioistuimessa.
Seuranta
Asiantuntijakuulemisessa on todettu, että uuden mallin käyttöönottoa on syytä seurata rauhassa ennen mahdollisia isoja muutoksia. Tämä on tärkeää yksin verotuksen ennustettavuuden ja edellä todettujen EU-oikeudellisten näkökulmien vuoksi. Valiokunta jakaa tämän näkemyksen. Tässä vaiheessa ei ole myöskään edellytyksiä arvioida mallin kehittämistarpeita siten kuin esimerkiksi talousvaliokunta on esittänyt. Myös niiden taustaksi tarvitaan lisätietoa esityksen vaikutuksista.
Kuten edellä on todettu, tietoja tarvitaan lisäksi mm. siitä, millaisen suosion osakesäästötili ylipäänsä saa ja mitkä ovat sen vaikutukset valtion verotuottoihin ja tulonjakoon. Järjestelmätason tarkastelu on tarpeen myös mahdollisen veropaon tai uusien verosuunnittelukeinojen havaitsemiseksi.