Valtion tukeman asuntorakentamisen keskus

Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki Valtion tukeman asuntorakentamisen keskuksesta. Ehdotuksen mukaan perustettava keskus ottaa 1.3.2025 lakkautettavan Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen (Ara) lakisääteiset tehtävät vastattavakseen. Ara lakkautetaan vastaavasti 1.3.2025 siten kuin hallituksen esityksessä HE 136/2024 vp ehdotetaan ja ympäristövaliokunta mietinnössään YmVM 12/2024 vp esittää. Valtion tukeman asuntorakentamisen keskus ehdotetaan perustettavaksi ympäristöministeriön yhteyteen. Laissa ehdotetaan säädettäväksi keskuksen tehtävistä sekä johtamisesta ja ratkaisuvallasta. Hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä muuttamattomina seuraavin huomautuksin. 

Lakisääteiset tehtävät siirtyvät muuttumattomina

Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus Ara on ympäristöministeriön hallinnonalalle kuuluva valtion virasto, joka vastaa valtion asuntopolitiikan toimeenpanosta. Aran pääasiallinen tehtävä on asumiseen ja asuntorakentamiseen liittyvien avustusten, tukien ja takausten myöntäminen asuntorakentamisen korkotuki- ja takauslakien mukaisesti. Ara tekee myös käynnistysavustus-, energia-avustus-, avustus ikääntyneille- ja infra-avustuspäätöksiä erillislakien ja talousarvion käyttövaltuuden mukaisesti. Tuen myöntämisen lisäksi Ara esimerkiksi ohjaa ja valvoo yleishyödyllisten asuntoyhteisöjen toimintaa, valvoo ara-vuokra-asuntojen vuokrien määritystä ja yhteishallintoa sekä ohjaa asuntojen asukasvalintaa. Ara vastaa lisäksi esimerkiksi energiatodistusmenettelyn valvonnasta ja huolehtii energiatodistustietojärjestelmän ylläpidosta sekä korjausavustusten myöntämisestä asuinrakennusten ja asuntojen korjausavustuksista annetun lain (1087/2016) mukaisesti. Aralle kuuluu myös väliaikaisen asumisneuvonnan tuesta kunnille vuosina 2023—2027 koskevan lain mukaisia avustus- ja neuvontatehtäviä.  

Hallituksen esityksellä Aran nykyiset tehtävät siirretään ympäristöministeriön yhteyteen lailla perustettavaan keskukseen. Keskuksen tehtävänä on siten nykyisiä Aran tehtäviä vastaavasti tuen myöntäminen asuntojen rakentamiseen ja hankintaan valtion talousarvion puitteissa, valtion tukeman asuntokannan käytön ja omistajayhteisöjen valvonta ja ohjaus, asumista ja asuntomarkkinoita koskevat asiantuntijatehtävät ja tietopalvelut, rakennusten energiatodistusmenettelyyn liittyvät valvonta- ja tietopalvelutehtävät sekä muut sille erityislainsäädännössä säädetyt tehtävät. Hallituksen esitys sisältää myös muutosehdotukset 15 eri lakiin, joissa näistä tehtävistä säädetään ja joihin tulee tehdä teknisiä muutoksia hallinnollisen järjestelyn johdosta. Valiokunta korostaa, että hallituksen esityksellä ei muuteta lakisääteisten tehtävien sisältöä tai vaikuteta asuntopolitiikan toimeenpanoon muutoin kuin hallinnollisena uudistuksena välillisesti toiminnan organisointiin. Valtion tukeman asuntotuotannon sisällöllisiä kehittämistarpeita pohditaan parhaillaan valtiosihteeri Mika Nykäsen johtamassa työryhmässä. Tuetun asuntotuotannon sisällöllisestä kehittämisestä tulee säätää tarvittaessa erikseen. 

Valiokunta toteaa tässä yhteydessä, että talouspoliittinen ministerivaliokunta on päättänyt myös siitä, että Valtion asuntorahaston toiminta talousarvion ulkopuolisena rahastona lakkautetaan ja rahasto sulautetaan osaksi valtion talousarviota 1.1.2026. Valiokunta toteaa, että rahaston varat eivät riitä jo tehtyihin sitoumuksiin. Valtion asuntorahaston johtokunta on arvioinut tiedonannossaan (16.11.2023), että nykyisellä korkotasolla Valtion asuntorahaston kassa pystyy kantamaan enää seuraavat kymmenen vuotta suoritukset, joihin on taloudellisesti sitouduttu. Valtion asuntorahaston johtokunta kiinnittää huomiota siihen, että noin kymmenen vuoden kuluttua on varauduttava huolehtimaan rahaston taloudellisista sitoumuksista yksinomaan valtion budjettivaroin. Rahaston lakkauttaminen edellyttää lainsäädännön muuttamista. 

Ehdotetulla hallinnollisella uudelleenjärjestelyllä pyritään lisäämään ympäristöhallinnon toiminnan tehokkuutta ja se vastaa osaltaan valtionhallinnon tuottavuusohjelman tavoitteisiin keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä vuodesta 2026 eteenpäin. Saavutettavat säästöt riippuvat myöhemmin mahdollisesti tehtävistä toiminnan ja sen organisoinnin kehittämisestä. Toiminnan tehostamisella tavoitellaan valtion toimintamenosäästöjä ja hallinnon tarkoituksenmukaista järjestämistä. Siirron tavoitteena on myös valtion asuntopolitiikan toimeenpanon tehokas strateginen ohjaus ja seuranta.  

Hallinnollisen uudistuksen luonteesta

Hallituksen esityksen tavoitteena on, että perustettava keskus on ympäristöministeriön yhteydessä sijaitseva viranomainen, joka vastaa valtion tuen myöntämisestä asuntorakentamiseen sekä muista sille hallituksen esityksen liitteenä olevissa laeissa säädetyistä tehtävistä. Säännöksillä pyritään varmistamaan osaltaan keskuksen viranomaisaseman ja päätöksenteon riippumattomuus ympäristöministeriön muusta päätöksenteosta. 

Valiokunta toteaa hallituksen esityksessä tunnistetuin tavoin, että virastotasoisten tehtävien siirto ministeriöön on poikkeuksellinen tapa organisoida valtion keskushallinnon toimeenpanotehtäviä. Ministeriöillä ei pääsääntöisesti ole hallintopäätösten tekemistä, valvontaa ja seuraamusten määräämistä käsittävää tavanomaista toimeenpanovaltaa, vaan nämä tehtävät kuuluvat sen alaiselle hallinnolle. Toisaalta ei ole estettä järjestää hallintoa myös ehdotetulla tavalla. Valiokunta pitää hyvänä, että perustettavaa keskusta koskevaan hallituksen esityksen 1. lakiehdotukseen on ehdotuksen valmisteluvaiheessa saadun palautteen perusteella päätetty sisällyttää sen edellyttämää erityistä sääntelyä siitä, että uusi keskus on toimeenpanotehtäviensä osalta ympäristöministeriöstä riippumaton. Koska keskus on osa ministeriötä, on tärkeää varmistaa päätöksenteon erillisyys sekä tuen myöntämisen ja valvontatehtävien riippumattomuus. 

Puolueettomuuden ja riippumattomuuden varmistaminen

Valtion tukeman asuntorakentamisen keskus toimii hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen mukaan ympäristöministeriön hallinnollisessa yhteydessä siten, että keskuksen lakisääteisten tehtävien hoito on eriytetty ympäristöministeriön muusta päätöksenteosta. Koska keskuksen tehtävien katsotaan edellä esitetyllä tavoin poikkeavan ministeriön tehtävistä, on lakiehdotukseen Valtion tukeman asuntorakentamisen keskuksesta sisällytetty erityisiä säännöksiä varmistamaan keskuksen tehtävänhoidon riippumattomuutta. Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 3 §:n 4 momentin mukaan lain 2 §:n 1, 2 ja 4 kohdissa tarkoitettujen tuen myöntämiseen ja valvontaan liittyvien tehtävien hoitaminen on järjestettävä siten, että asioiden käsittelyn riippumattomuus ja puolueettomuus varmistetaan. Ehdotetut säännökset ovat tarpeen, sillä valtioneuvostosta annetun lain (175/2003) mukaan ministerillä on ratkaisuvalta toimialaansa kuuluvissa asioissa ministeriössä ja ministeri voi myös pidättää itselleen ratkaisuvallan asiassa, joka on annettu virkamiehen päätettäväksi. 

Valiokunta katsoo, että säännöksessä on kytketty riippumattomuuden ja puolueettomuuden vaatimus asianmukaisesti keskuksen ydintehtäviin ja siten keskeisimpiin päätettäviin asioihin. Valiokunta korostaa, että keskus myöntää merkittäviä määriä valtiontukea ja sen päätöksenteko perustuu laillisuusharkintaan. Kyse on yksityishenkilöiden ja yhteisöjen oikeuksiin ja velvollisuuksiin liittyvistä tehtävistä, joissa oikeusturvan vaatimus korostuu. Ehdotettu säännös puhevallan kuulumisesta keskukselle keskusta koskevissa asioissa korostaa keskuksen itsenäisyyttä sille erillislaeissa säädettävissä tehtävissä. Keskus edustaa näin ollen itseään esimerkiksi mahdollisissa oikeudenkäynneissä, vaikka se onkin hallinnollisesti osa ympäristöministeriötä. 

Valiokunta kuitenkin korostaa samanaikaisesti, että keskuksen tehtävät ovat julkisia hallintotehtäviä, joita toteutetaan virkavastuulla ja joihin sovelletaan hallinnon yleislakeja. Kaikessa tehtävänhoidossa noudatetaan siten jatkossakin muun muassa hallintolaissa (434/2003) säädettyjä hyvän hallinnon perusteita ja hallinnon oikeusperiaatteita. Keskuksen tehtäviä hoitavien henkilöiden tehtäväkuvat tulee laatia siten, että henkilöt hoitavat pääsääntöisesti vain keskukselle laissa kuuluvia tehtäviä. 

Valiokunta pitää hyvänä laintasoista sääntelyä, jolla keskuksen tehtävienhoito pyritään järjestämään ja organisoimaan ministeriössä niin, että keskuksen lakisääteisten tehtävienhoidon puolueettomuus ja riippumattomuus ei vaarannu, ja että toiminnan järjestämisen tapa myös ilmentää erillisyyttä. Keskusta koskevan lain ohella on kuitenkin merkitystä myös sillä, miten keskuksen asemaa tullaan kokonaisuutena tarkentamaan alemman asteisessa sääntelyssä kuten asetuksessa ja työjärjestyksessä. Koska perustettavaa keskusta ei voida suoraan verrata mihinkään olemassa olevaan hallinnolliseen järjestelyyn, ei käytettävissä ole myöskään selkeää mallia. Valiokunta katsookin, että vasta hallinnon uudelleenjärjestelyn konkreettisen toteuttamisen yhteydessä todennäköisesti ilmenee, miltä kaikilta osin riippumattomuuden voidaan mahdollisesti katsoa vaarantuvan ilman erityisiä toimia.  

Ehdotetun lain nojalla valmisteltavassa valtioneuvoston asetuksessa on tarkoitus säätää keskuksen asemasta osana ympäristöministeriön organisaatiota. Keskus ei vastaa organisatoriselta asemaltaan ministeriön osastoa ja se sijaitsee organisatorisesti osastoista erillisenä. Toiminnallisen eriyttämisen muita tarpeita arvioidaan ja toteutetaan osana työjärjestyksen valmistelua. Keskuksen sisäisestä organisoinnista on esityksen mukaan tarkoitus määrätä valtioneuvoston asetuksen nojalla tarkemmin keskuksen hallinnollisessa määräyksessä, jonka keskuksen johtaja antaa.  

Valiokunta pitää edellä sanotusta riippumatta luonnollisena, että keskuksen toiminnan yleinen suunnittelu ja ohjaus kuuluvat ympäristöministeriölle. Keskukselle ei siten ehdotuksen mukaan kuulu nykyisen Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksesta annetun valtioneuvoston asetuksen 1 §:n tarkoittamia kehittämistehtäviä. Valiokunta ei pidä muutosta nykytilaan olennaisena, sillä vaikka Ara myöntää nykyisin asuntorahastosta osoitettua kehittämisrahoitusta asumisen ja rakentamisen kehittämistoimintaan, myöntäminen perustuu ympäristöministeriön vuosittain hyväksymään käyttösuunnitelmaan ja kehittämisen painopisteet on määritelty ympäristöministeriön kanssa. Nykyisen Aran ohjaus ja valvonta kuuluu ympäristöministeriölle. Asuntopolitiikka kuuluu ympäristöministeriön tehtäviin ja erityisesti kehittämistehtävät ovat luontevasti ministeriölle kuuluvia tehtäviä. 

Johtajan ja henkilöstön nimittäminen

Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 3 §:ssä säädetään, että Valtion tukeman asuntorakentamisen keskuksella on johtaja, jonka ympäristöministeriö nimittää virkaan määräajaksi viideksi vuodeksi kerrallaan. Valiokunta toteaa, että keskuksen johtajan virka ei ole valtionhallinnon ylimmän johdon virka, sillä keskus ei vastaa organisatoriselta asemaltaan ministeriön osastoa, vaan on operatiivinen, täytäntöönpanoa toteuttava toimielin. Vastaavasti johtajan kelpoisuusvaatimuksista ehdotetaan säädettäväksi asetuksen tasolla, koska kyseessä ei ole valtionhallinnon ylimpään johtoon kuuluva virka. Valtion tukeman asuntorakentamisen keskuksen muun henkilöstön nimittämisestä on tarkoitus säätää valtioneuvoston asetuksessa. Kaikki keskuksessa toimivat ovat ehdotuksen mukaan virkavastuulla toimivia virkamiehiä, virkasuhteessa ympäristöministeriöön ja heidät nimittää ympäristöministeriö noudattaen valtion virkamieslaissa säädettyä. Nimittämisestä on tarkoitus säätää tarkemmin ympäristöministeriöstä annetussa valtioneuvoston asetuksessa sekä ympäristöministeriön työjärjestyksessä. 

Henkilöstön asema ja yhteistoimintaneuvottelut

Aran lakatessa sen nykyinen henkilöstö siirtyy ympäristöministeriön palvelukseen valtion virkamieslain mukaisesti. Muutoksesta käydään yhteistoimintaneuvottelut yhteistoiminnasta valtion virastoista ja laitoksista annetun lain edellyttämällä tavalla. Neuvotteluissa käsiteltäviä asioita ovat kaikki henkilöstövaikutukset, joita muutoksesta aiheutuu. 

Yhteistoimintaneuvottelussa ei tavoitella henkilöstövähennyksiä ja koko henkilöstöllä on mahdollisuus siirtyä ympäristöministeriöön. Virkamieslain 5 a §:n mukaan virka voidaan siirtää 1 ja 2 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa ilman 5 §:ssä tarkoitettua virkamiehen suostumusta, jos virka siirretään virkamiehen työssäkäyntialueella tai työssäkäyntialueelle. Työssäkäyntialueella tarkoitetaan työvoimapalvelujen järjestämisestä annetun lain (380/2023) 10 §:ssä tarkoitettua aluetta, jonka mukaan henkilön työssäkäyntialue ulottuu 80 kilometrin etäisyydelle hänen tosiasiallisesta asuinpaikastaan. Ympäristöministeriössä on mahdollista työskennellä läsnä, etänä ja hybridimallissa, ja tämä mahdollisuus koskee myös Arasta ympäristöministeriöön siirtyviä virkamiehiä. Nykyisen henkilöstön siirtyminen varmistaa osaltaan toiminnan jatkuvuutta ja osaamista muutostilanteessa. Yhteistoimintaneuvottelujen päättymisen jälkeen henkilöstön kanssa käydään henkilökohtaiset muutosneuvottelut alkuvuonna 2025. 

Seuranta

Valiokunta toteaa edellä esittämäänsä viitaten, että kysymyksessä on uudenlainen hallinnon järjestely ja uudistuksen toteuttamiseen varattu aika on myös poikkeuksellisen lyhyt. Valiokunta korostaa tähän liittyen erityistä tarvetta seurata muutoksen vaikutuksia, ja tarvittaessa ryhtyä nopeasti korjaaviin toimiin. Ympäristöministeriö onkin ilmoittanut seuraavansa sitä, millaiseksi keskuksen toiminta ministeriön yhteydessä muodostuu ja ryhtyvänsä tarvittaessa vaadittaviin toimiin.