Arvoisa rouva puhemies! Tässä hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi ulkomaalaislakia siten, että perheenyhdistämisen edellytyksiä tiukennettaisiin. Näistä taustoista valiokunta toteaa perusteluissaan seuraavaa:
Euroopan unioniin on vuonna 2015 kohdistunut ennennäkemättömän suuri muuttopaine. Eri ryhmistä koostuvien muuttovirtojen ja niiden edelleen liikkumisen laajuus ovat osoittaneet, että eivät Euroopan unionin jäsenvaltiot ole olleet valmiita vastaamaan nykyrakenteilla tällaisista suurista ja edelleen jatkuvista ihmisvirroista aiheutuviin haasteisiin. Taustalla on myös EU:n ulkorajojen valvonnan pettäminen ja siitä johtuneet vakavat ongelmat Schengen-järjestelmässä ja Dublin-asetuksen toimivuudessa. Eli alueella, jolla ei ole sisäisiä rajoja, laiton maahantulo yhden jäsenvaltion ulkorajan läpi vaikuttaa kaikkiin muihin Schengen-jäsenvaltioihin.
Euroopan komissio on antanut muuttoliikkeen hallitsemiseksi tiedonannon muuttoliikestrategiassa, ja mainitussa muuttoliikeagendassa komissio kuvaa toimenpiteitä, joita se näkee tarpeelliseksi muuttoliikeproblematiikan johdosta. Komissio on lisäksi antanut ensimmäiset lainsäädäntöehdotuksensa, ja näitä on täydennetty ja annettu sen jälkeen toistuvasti. Hallintovaliokunnassa näitä on käsitelty paljon, ja parhaillaan on vireillä useita tähän asiakokonaisuuteen kuuluvia komission ehdotuksia.
Tässä Euroopan laajuisessa maahanmuuttokriisissä, jonka tulevaa kehitystä on vaikea ennakoida, EU:n useat jäsenmaat ovat laajalti tiukentaneet tai tiukentamassa lainsäädäntöään. Sellaisissakin maissa, joissa turvattua toimeentuloa ei ole aiemmin edellytetty, kuten Ruotsissa, valmistellaan saadun selvityksen mukaan edellytyksen käyttöönottoa. Muuttoliikepaine on ulottunut myös Suomeen, ja Suomen osalta on aiheellista todeta, että maamme ei ole pääsääntöisesti läpikulkumaa vaan maahan pyrkivien kohdemaa. Tässä yhteydessä valiokunta myös toteaa, että osana kokonaiskantokykyä yhteiskunnan kantokyky huomioon ottaen on perusteltua arvioida edellytyksiä kattaa maahanmuuttoon liittyviä kustannuksia tai niihin liittyvien etuuksien tarjoamista.
Hallitusohjelmassa todetaan, että perheenyhdistämisen kriteerejä tarkennetaan EU:n perheenyhdistämisdirektiivin mukaisesti. EU:ssa on jo pitempään ollut tavoitteena yhtenäinen maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikka. Se edellyttää yhtenäistä normistoa ja normien täytäntöönpanoa ja jäsenvaltioiden sitoumuksien noudattamista. Uudistamisen tavoitteena on hallita maahanmuuttoa, vähentää maahanmuuton kustannuksia, edistää kansainvälistä tai tilapäistä suojelua saavien perheenkokoajien kykyä vastata perheensä toimeentulosta, helpottaa perheenjäsenten yhteiskuntaan asettumista sekä saada perheen yhdistämisedellytykset vastaamaan muiden Pohjoismaiden ja EU-maiden vaatimuksia näiden tiukentaessa omia järjestelmiään. Aiemmissa mietinnöissä ja lausunnoissa hallintova-liokunta on pitänyt välttämättömänä, että unionissa kyetään toteuttamaan yhtenäistä eurooppalaista maahanmuuttopolitiikkaa.
Perheenyhdistämisestä. Ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella maassa säädetään perustuslain momentin mukaan lailla. Lähtökohtana on kansainvälisen oikeuden voimassa oleva sääntö, jonka mukaan ulkomaalaisilla ei ole yleisesti oikeutta asettua toiseen maahan. Kansainvälisistä ihmisoikeussopimuksista ja myös Eurooppa-oikeudesta johtuu kansalliseen lainsäädäntöön ulottuvia rajoituksia. Tässä valiokunta viittaa esillä olevaan asiaan liittyen kansainvälisten velvoitteiden ja EU-oikeuden osalta käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen perusteluihin ja valiokunnan perustuslakivaliokunnalta saamaan lausuntoon.
Oleskelulupa perhesiteen perusteella voidaan myöntää lähtökohtaisesti henkilölle, joka sisältyy ulkomaalaislain perheenjäsenen määritelmään, ja tämä perustuu yleisesti ottaen ydinperheen käsitteeseen. Perheenkokoajalla puolestaan tarkoitetaan ulkomaalaislain mukaan Suomessa oleskelevaa henkilöä, jonka Suomessa oleskelun perusteella ulkomailla olevalle perheenjäsenelle haetaan oleskelulupaa perhesiteen perusteella, ja siellä mietinnössä on tarkemmin sitten määritelty näitä perheenjäseniä. Kansainvälistä suojelua hakeneille voidaan antaa ulkomaalaislain mukainen turvapaikka tai sen mukainen oleskelulupa toissijaisen suojelun perusteella. Lisäksi pakolaisia voidaan ottaa maahan niin sanotussa pakolaiskiintiössä ja tilapäistä suojelua antaa mainitun ulkomaalaislain perusteella.
Perheenyhdistämisen edellytyksiä on tiukennettu vuonna 2010. Tuolloin muun muassa asetettiin toimeentuloedellytys kansainvälistä suojelua saaneiden henkilöiden perheenjäsenille. Lisäksi otettiin käyttöön oikeuslääketieteellinen tutkimus iän selvittämiseksi ja myös säännös siitä, että perhesiteen perusteella voidaan oleskelulupa jättää myöntämättä, jos perheenkokoaja on kiertänyt säännöksiä ja antanut vääriä tietoja henkilöllisyydestään tai perhesuhteistaan. Alaikäiselle tai vastaavasti hänen huoltajalleen oleskeluluvan edellytyksiä on muutettu siten, että luvan myöntäminen on mahdollista, jos lapsi on alaikäinen sinä päivänä, jolloin oleskelulupahakemus ratkaistaan. Aiemmin oli siis ratkaisevaa hakemuksen vireillepanohetki. Vuonna 2012 tulivat voimaan ulkomaalaislain muutokset, joilla perheenkokoajan vireillepano-oikeudesta luovuttiin osana biometristen tunnisteitten käyttöönottoa. Nyt siis kansallista lainsäädäntöä tarkistetaan vastaamaan direktiiviä lailla.
Voimassa olevan ulkomaalaislain mukaan oleskeluluvan myöntäminen edellyttää, että ulkomaalaisen toimeentulo on turvattu, jollei laissa toisin säädetä. Toimeentuloedellytyksestä voidaan yksittäisessä tapauksessa poiketa, jos siihen on poikkeuksellisen painava syy tai lapsen etu sitä vaatii. Perhe-elämän suoja on keskeinen kansainvälisissä sopimuksissa, EU-oikeudessa ja Suomen perustuslaissa. Perheenyhdistämiselle on kuitenkin mahdollista asettaa tiettyjä edellytyksiä, mutta edellytysten on täytettävä Suomea sitovat kansainväliset velvoitteet ja perustuslain kirjaukset ja oltava oikeasuhtaisia niin, että ne eivät rajoita perheenyhdistämistä suhteettoman paljon tai muodostu yksittäistapauksissa kohtuuttomiksi.
EU:n perheenyhdistämisdirektiivin tavoitteena on suojata perhe-elämää ja määritellä vähimmäisedellytykset, joiden täyttyessä kolmannen valtion kansalaisella on oikeus perheenyhdistämiseen. Lisäksi direktiivi antaa vapaavalintaisia lisäedellytyksiä, ja perheenyhdistämisdirektiivin mukaan jäsenvaltio voi vaatia todisteita siitä, että perheenkokoajalla on vakaat ja säännölliset tulot ja varat, jotka riittävät perheenkokoajan ja hänen perheenjäsentensä ylläpitoon ilman, että heidän on turvauduttava asianomaisen jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmään pitkällä aikavälillä. Oikeus perhe-elämään on suojattu muun muassa Euroopan ihmisoikeussopimuksessa, jonka mukaan jokaisella on oikeus yksityis- ja perhe-elämään ja siihen kohdistuvaan kunnioitukseen. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on tulkintakäytännössään katsonut, että 8 artiklan velvoitteet eivät aseta velvollisuutta noudattaa maahanmuuttajan valintaa asuinmaasta ja velvollisuutta hyväksyä perheenyhdistämistä alueellaan, eikä se ole pitänyt kohtuuttomana vaatimusta, että maahan sijoittuneen ulkomaalaisen on osoitettava riittävän itsenäiset ja pysyvät tulot. Tuomioistuin kuitenkin on tutkinut, onko toimeentulovaatimus erinäisissä tapauksissa ollut kohtuullinen. Euroopan unionin perusoikeuskirja toteaa, että jokaisella on oikeus siihen, että hänen yksityis- ja perhe-elämäänsä kunnioitetaan. Lapsen etu otetaan huomioon kaikessa lain nojalla tapahtuvassa päätöksenteossa, ja se perustuu muun muassa lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen artiklaan.
Lakiehdotus merkitsee sitä, että se täyttää perheenyhdistämisdirektiivin ja kansainvälisten velvoitteiden asettamat vaatimukset ja on EU:n oikeusvaltioperiaatteen mukainen. Lakiehdotus ei ole toimeentuloedellytyksen osalta direktiiviä suotuisampi. Esityksessä ei ehdoteta otettavaksi käyttöön muita direktiivin sallimia lisäedellytyksiä. Näiltä osin lakiehdotus on perheenyhdistämisdirektiivin minimiedellytyksiä huomattavasti suotuisampi. Direktiiviä sovelletaan niihin perheenkokoajiin, jotka ovat kolmannen maan kansalaisia, eikä se koske oman maan tai EU-kansalaisen perheenjäsenen oleskeluoikeutta. Direktiivissä on erityissäännöksiä pakolaisen oikeudesta perheenyhdistämiseen.
Nyt siis lakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että toimeentuloedellytyksen täyttyminen on kansainvälistä tai tilapäistä suojelua saaneen henkilön perheenjäsenen oleskeluluvan myöntämisen edellytys tilanteessa, jossa perheenkokoaja saa toissijaista tai tilapäistä suojelua perheenyhdistämisdirektiivin mukaisesti. Toimeentuloedellytys ei koske ehdotuksen mukaan turvapaikan saaneen ja kiintiöpakolaisen perheenjäseniä silloin, kun perheenyhdistämistä koskeva hakemus jätetään kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun perheenko- koaja on saanut tiedoksi päätöksen hänelle annetusta turvapaikasta tai päätöksen tiedoksi hyväksymisestä maamme pakolaiskiintiössä. Lisäksi edellytetään, että perhe on muodostettu ennen perheenkokoajan Suomeen tuloa ja pakolaiskiintiössä otetun perhe on muodostettu ennen perheenkokoajan hyväksymistä Suomen pakolaiskiintiössä. Edellä mainittu kolmen kuukauden määräaika perustuu perheenyhdistämisdirektiiviin.
Toimeentuloedellytystä ei sovelleta, jos oleskelulupa myönnetään Suomeen tulleen alaikäisen lapsen ulkomailla asuvalle sisarukselle, jos sisarukset ovat asuneet yhdessä tai heidän vanhempansa eivät ole elossa tai olinpaikka on tuntematon. Valiokunta tähdentää, että toimeentuloedellytyksestä voidaan yksittäistapauksessa poiketa, jos siihen on poikkeuksellisen painava syy tai lapsen etu sitä vaatii. Kyseistä sääntelyä hallituksen esityksessä ei ehdoteta muutettavaksi. Poikkeamismahdollisuutta arvioitaessa on aina huomioitava Suomea sitovat kansainväliset velvoitteet, EU-oikeus, perustuslaki sekä kansainvälinen ja kansallinen oikeuskäytäntö.
Toimeentuloedellytyksestä poikkeaminen on määritelty ulkomaalaislain 39 §:ssä, ja momentista 2 ilmenee, että ulkomaalaisen toimeentulo katsotaan turvatuksi ensimmäistä oleskelulupaa myönnettäessä, jos hänen maassa oleskelunsa kustannetaan tavanomaiseksi katsottavilla ansiotuloilla, yrittäjätoiminnalla, eläkkeellä, varallisuudella tai muista lähteistä saatavilla tuloilla siten, että hänen ei voida olettaa joutuvan toimeentulotuesta annetussa laissa tarkoitetun toimeentulotuen tai muun vastaavan toimeentuloa turvaavan etuuden tarpeeseen, mutta tällaisena etuutena ei pidetä kustannuksia korvaavia sosiaaliturvaetuuksia. Tilapäinen turvautuminen toimeentulotukeen tai muuhun vastaavaan ei ole luvan myöntämisen esteenä.
Perustuslakivaliokunta on todennut, ettei Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännön mukaan perhe-elämän suojasta johdu valtiolle yleistä velvollisuutta hyväksyä perheenyhdistämistä alueellaan, mutta perustuslakivaliokunnan kannan mukaisesti myös hallintovaliokunta katsoo olevan selvää, että Maahanmuuttoviraston ohjeissa esitettävät euromääräiset rajat ovat vain suuntaa-antavia ja harkittaessa näitten edellytysten täyttymistä on suoraan sääntelevien lainkohtien lisäksi noudatettava perustuslakia ja ihmisoikeussopimusten määräyksiä. Hallintovaliokunta toteaakin, että toimeentuloedellytyksen täyttyminen tulee aina arvioida tapauskohtaisesti ilman, että toimeentulon edellyttämiä euromääriä sovellettaisiin kaavamaisesti. Oikeuskäytäntö on monin kohdin vahvistanut toimeentuloharkinnassa noudatettavia linjoja ja on muokannut toimeentuloedellytyksen soveltamista.
Perustuslakivaliokunnan lausunnosta ilmenee, että toimeentuloedellytyksen piiriin muutoksen myötä tulevien voi olla käytännössä vaikea saavuttaa riittävää tulotasoa ja näin ollen toimeentuloedellytyksen soveltaminen voi muodostua tosiasialliseksi esteeksi perheenyhdistämiselle. Tämä sanottu seikka on omiaan korostamaan sitä kohtaa — taas tässä 39 § ulkomaalaislaissa — jonka mukaan toimeentuloedellytyksestä voidaan yksittäisessä tapauksessa poiketa, jos siihen on poikkeuksellisen painava syy tai lapsen etu sitä vaatii. Toimeentuloedellytyksestä poikkeamista koskeva säännös on jo alun perin säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella. Lisäksi toimeentuloedellytyksen piiriin tulee henkilöryhmä, joka lähtökohtaisesti saattaa olla heikommassa tai haavoittuvammassa asemassa kuin oleskelulupaa hakevat keskimäärin. Lakiehdotuksen perusteluissa arvioidaan, että henkilöiden elämäntilanteeseen ja ‑hallintaan saattaa liittyä monia haasteita ja terveydellisiä ongelmia, ja perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan nämä seikat on otettava huomioon arvioitaessa poikkeuksellisen painavan syyn olemassaoloa. Perustuslakivaliokunnan mielestä on tärkeää, ettei poikkeamisen kynnys muodostu tulkintakäytännössä kohtuuttoman korkeaksi, ja perustuslakivaliokunta myös korostaa kansainvälisiä sitoumuksia ja ihmisoikeussopimusta.
Sitten vielä lopuksi, arvoisa puhemies, täällä on perustuslakivaliokunnan lausunto otettu huomioon siinä, että lapsen etu on säännöksessä mainittu erikseen poikkeamisen perusteena. Myös hallintovaliokunta on tähän kiinnittänyt huomion. Poikkeamisen tulisi olla perusteltua ainakin silloin, kun Suomeen yksin tulleen alaikäisen vanhemmat hakevat oleskelulupaa Suomesta, ja perustuslakivaliokunta huomauttaa painottavasti edelleen näistä lapsen oikeuksista ja ihmisoikeuskysymyksistä. Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjapäätöksessään 2014 linjannut, ettei lapsen etu edellyttänyt toimeentuloedellytyksestä poikkeamista yksinomaan siitä syystä, että oleskeluluvan epääminen saattoi johtaa yhteiselämän katkeamiseen lapsen ja toisen vanhemman välillä.
Kolmen kuukauden määräajasta valiokunta kävi keskustelua ja kuuli kattavasti edustustojen tilanteesta ja resursseista, mutta hallintovaliokunta tuli kuitenkin siihen tulokseen, että se katsoo, että mikäli perheen oleskelulupahakemuksen jättäminen määräajassa ei ole onnistunut viranomaisesta johtuvista syistä, poikkeamista toimeentuloedellytyksistä on pidettävä kohtuullisena, ja on selvää, että viivästymisestä ei voi tässä tapauksessa aiheutua luvanhakijalle oikeuden menetystä tämän määräajan ylittymisen puitteissa.
Lopuksi, kotoutumiseen on hallintovaliokunta kiinnittänyt huomiota lausuntojen perusteella. Kotoutumiseen liittyy vaikeuksia, jos perhettä ei voida yhdistää, työelämä on erittäin tehokas kotouttaja, ja esityksen tavoitteena on kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden työmarkkinoille ohjaava vaikutus, ja tässä myös perheen rooli kotoutumisessa on keskeinen. Valiokunta tähdentää painokkaasti, että on välttämätöntä edistää kansainvälistä suojelua saavien tosiasiallisia työllistämismahdollisuuksia.
Ja sitten tiedot turvapaikan saaneen tai pakolaiskiintiössä Suomeen otetun perheenjäsenen oikeudesta oleskelulupaan on annettava pakolaiselle selkeästi, oikea-aikaisesti ja ymmärrettävällä tavalla viimeistään turvapaikan antamista tai pakolaiskiintiön hyväksymistä koskevan päätöksen tiedoksiantamisen yhteydessä.
Perustuslakivaliokunnan lausunnosta ilmenee, että lakiesitys voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Tämä hallintovaliokunnan mietintö ei ole yksimielinen, vaan sisältää vastalauseen, (Puhemies koputtaa) jossa on pykälämuutosehdotuksia ja hylkäysehdotus.