MOTIVERING
1
Bakgrund och beredning
1.1
Bakgrund
I enlighet med regeringsprogrammet för statsminister Sanna Marins regering kommer regeringen i början av valperioden att skyndsamt utreda revideringsbehoven i fråga om utsökningsbalken, till exempel när det gäller gäldenärens skyddade belopp, och gör behövliga lagstiftningsändringar. En utredning om behoven av ändringar har gjorts som ett projekt inom statsrådets utrednings- och forskningsverksamhet. Resultaten av utredningsarbetet publicerades den 26 maj 2021 i forskningsrapporten Ulosottovelka, sosiaaliturva ja työn tarjonta (Utsökningsskuld, social trygghet och utbud av arbete, nedan forskningsrapporten). Justitieministeriet begärde utlåtanden om forskningsrapporten av intressentgrupper och sakkunniga och publicerade ett sammandrag av remissvaren (Ulosottokaaren muutostarpeet: Tutkimusraportti Ulosottovelka, sosiaaliturva ja työn tarjonta: Lausuntotiivistelmä (Behov av ändringar i utsökningsbalken: Forskningsrapporten Utsökningsskuld, social trygghet och utbud av arbete: Remissammandrag).
Utifrån forskningsrapporten och remissvaren om den fastställde regeringen i sitt ställningstagande om sysselsättningsåtgärderna den 11 februari 2022 att regeringen ska bereda en regeringsproposition om utökning av antalet fria månader och lämna den till riksdagen under höstsessionen 2022. Propositionen överlämnades till riksdagen i september 2022 (RP 142/2022 rd). Vid justitieministeriet har dessutom i enlighet med regeringens riktlinjer inletts en utredning om samordningen av beräkningsreglerna för utmätning och socialskyddsförmånerna. Genom utredningen skapas ett kunskapsunderlag för en mer omfattande reform av utmätningssystemet och bland annat för en bedömning av vilka sysselsättningseffekter en eventuell reform kan ha. Utredningsarbetet pågår vid justitieministeriet.
Rysslands krig i Ukraina har i betydande grad förändrat tillståndet och utsikterna för ekonomin i Finland. Finland och hela Europa hotas av brist på basförnödenheter, såsom uppvärmning, mat och konsumtionsvaror, vilket leder till prisstegringar. Rysslands angrepp mot Ukraina kommer indirekt att påverka köpkraften också i Finland. Som svar på det rådande läget fattade regeringen vid budgetmanglingen den 1 september 2022 beslut om flera åtgärder för att stödja medborgarnas köpkraft. Som en sådan åtgärd beslöt regeringen att inleda ett försök med att höja det skyddade beloppet vid utsökning till samma nivå som garantipensionen för 2023.
1.2
Beredning
Propositionen har beretts vid justitieministeriet som tjänsteuppdrag. Utkastet till regeringsproposition har varit offentligt framlagt under tiden 21–30 september 2022 på adressen www.utlåtande.fi och alla intresserade instanser har kunnat yttra sig i ärendet. Utlåtanden har begärts separat av Akava ry, arbets- och näringsministeriet, Arbetspensionsförsäkrarna TELA rf, Domstolsverket, finansministeriet, Finanssiala ry, Finlands Advokatförbund, Finlands Fackförbunds Centralorganisation FFC rf, Finlands näringsliv rf, Finlands Utsökningsöverinspektörer och -inspektörer rf, Folkpensionsanstalten, Företagarna i Finland rf, Garantistiftelsen, Helsingfors universitet/professor Tuula Linna, Häradsfogdarna i Finland rf, Insolvenssioikeudellinen Yhdistys ry, Kihlakunnanulosottomiehet ry, Kuluttajaliitto - Konsumentförbundet ry, Oikeushallinnon toimihenkilöt JHL ry, Personalföreningen vid Justitieförvaltningen PJF rf, riksdagens justitieombudsman, Rättegångsbiträden med tillstånd rf, rättshjälps- och intressebevakningsdistrikten, Rättsregistercentralen, Skatteförvaltningen, Skuldrådgivning rf, social- och hälsovårdsministeriet, STTK rf, Suomen Lakimiesliitto - Finlands Juristförbund ry, Suomen Perimistoimistojen Liitto ry, Suomen velalliset ry, Työttömien Keskusjärjestö ry och Utsökningsverket. På grund av ärendets brådskande natur har remisstiden varit kortare än normalt.
Beredningsunderlaget till propositionen finns i den offentliga tjänsten på adressen https://oikeusministerio.fi/sv/projekt-och-lagberedning med identifieringskod OM063:00/2022.
2
Nuläge och bedömning av nuläget
I 4 kap. 48 § i utsökningsbalken (705/2007) föreskrivs om det skyddade beloppet vid utmätning av lön som betalas ut vid regelbundet återkommande tillfällen. Bestämmelserna om lön tillämpas med stöd av 4 kap. 2 § 2 mom. i utsökningsbalken också på pension samt sjukdagpenning och andra sådana utkomstförmåner och ersättningar som betalas i stället för lön, om inte utmätning av dem är förbjuden i lag. I fortsättningen talas det i denna proposition om utmätning av lön i betydelsen utmätning av alla de inkomster som omfattas av utsökningsbalkens bestämmelser om lön.
Vid utmätning av lön som betalas ut vid regelbundet återkommande tillfällen är gäldenärens skyddade belopp enligt 4 kap. 48 § 1 mom. i utsökningsbalken för gäldenärens egen del 19,90 euro och för make samt för egna och makens barn som han eller hon försörjer 7,15 euro per dag fram till nästa löneutbetalningsdag. Det skyddade beloppet beräknas för 30 dagar per månad. Med make avses enligt 2 mom. äkta make och den som bor med gäldenären under äktenskapsliknande förhållanden. Gäldenären anses försörja en person vars inkomst inte överstiger det skyddade beloppet för gäldenären själv, och ett sådant barn, oberoende av om även den andra maken bidrar till försörjningen av barnet. Underhållsbidrag som gäldenären betalar kan beaktas på det sätt som bestäms i 4 kap. 51, 51 a, 52 och 53 § i utsökningsbalken.
Enligt 3 mom. justeras det skyddade beloppet årligen genom förordning av justitieministeriet enligt vad som bestäms i lagen om folkpensionsindex (456/2001). Beloppet har senast justerats genom justitieministeriets förordning om skyddade belopp år 2022 vid utmätning av lön som betalas ut vid regelbundet återkommande tillfällen (1033/2021). Enligt förordningen är gäldenärens skyddade belopp för gäldenärens egen del 23,20 euro per dag samt för make och egna och makens barn som gäldenären försörjer 8,34 euro per dag. Förordningen är i kraft under 2022.
Med stöd av vad som sagts ovan är det skyddade beloppet för en gäldenär som inte försörjer någon 696 euro per månad 2022. Varje person som gäldenären försörjer höjer gäldenärens skyddade belopp med 250,20 euro per månad. Om gäldenären till exempel försörjer en person, är hans eller hennes skyddade andel 946,20 euro i månaden. Om gäldenären försörjer två personer, är hans eller hennes skyddade andel 1 196,40 euro i månaden.
Det skyddade beloppet inverkar på hur mycket som utmäts från gäldenärens lön som betalas ut vid regelbundet återkommande tillfällen. Det skyddade beloppet undantas alltid från utmätning. Beräkningsreglerna för utmätning har tre nivåer, och den beräkningsregel som ska tillämpas bestäms enligt hur många gånger det skyddade beloppet gäldenärens nettoinkomster utgör. Om gäldenärens nettoinkomster överstiger det skyddade beloppet och är högst två gånger det skyddade beloppet, utmäts två tredjedelar av de nettoinkomster som överstiger det skyddade beloppet. Om gäldenärens nettoinkomster är mer än två gånger det skyddade beloppet och högst fyra gånger det skyddade beloppet, utmäts en tredjedel av nettoinkomsterna. Om gäldenärens nettoinkomster är mer än fyra gånger det skyddade beloppet, utmäts en tredjedel av den lönedel som är fyra gånger det skyddade beloppet och dessutom fyra femtedelar av den överskjutande delen av lönen. Av lönen utmäts dock inte mer än hälften.
Det skyddade beloppet inverkar också på om gäldenärens make, egna barn och makens barn beaktas som personer som gäldenären försörjer när gäldenärens skyddade belopp beräknas vid utmätningen av den lön som betalas ut vid regelbundet återkommande tillfällen. Gäldenären anses på ovan avsett sätt försörja en person vars inkomst inte överstiger det skyddade belopp som beräknas för gäldenärens egen del, och ett sådant barn, oberoende av om även den andra maken bidrar till försörjningen av barnet. Ju högre det skyddade belopp som beräknas för gäldenären själv är, desto lättare kan maken, egna barn eller makens barn bli beaktade som personer som gäldenären försörjer. I praktiken har barn mer sällan inkomster som överskrider det skyddade beloppet, så det skyddade beloppet inverkar framför allt på hur makar beaktas.
Utöver utmätning av lönen inverkar det skyddade beloppet på det belopp som utmäts av gäldenärens penningmedel. Med stöd av 4 kap. 21 § 1 mom. 6 punkten i utsökningsbalken ska gäldenären vid utmätning av penningmedel eller annan motsvarande egendom få behålla ett belopp som är en och en halv gång det skyddade beloppet för en månad, om gäldenären inte har annan motsvarande inkomst. Bestämmelsen gäller fysiska personer som utsökningsgäldenärer. Ju högre det skyddade beloppet är, desto större andel av en fysisk persons penningmedel ska undantas från utmätning.
3
Målsättning
Syftet med propositionen är att höja det skyddade beloppet vid utsökning till samma nivå som garantipensionen för 2023. Genom att höja det skyddade beloppet ökar man beloppet av de inkomster som gäldenärerna får behålla och stöder därmed deras köpkraft i en exceptionell ekonomisk situation. Samtidigt fås konkret information om hur försöket påverkar indrivningsresultatet, behandlingstiden samt gäldenärernas och borgenärernas ställning i övrigt.
4
Förslagen och deras konsekvenser
4.1
De viktigaste förslagen
Det föreslås att det skyddade beloppet för gäldenärens egen del höjs från 23,20 euro per dag till 29,52 euro per dag. Höjningen är således 6,32 euro per dag och 189,60 euro per månad. Det förhöjda skyddade beloppet ska gälla i ett år. Det skyddade belopp som beräknas för en make, egna barn och makens barn som gäldenären försörjer ska enligt förslaget vara på samma nivå som 2022, det vill säga 8,34 euro per dag.
För en gäldenär som inte har någon att försörja är det skyddade beloppet således 885,60 euro per månad (30 * 29,52 euro). Beloppet motsvarar så noggrant som möjligt garantipensionens belopp under tiden 1 augusti–31 december 2022.
Det föreslås att det skyddade beloppet justeras genom förordning av justitieministeriet. På justeringen tillämpas lagen om folkpensionsindex på samma sätt som enligt den gällande lagen. Enligt 3 § i lagen om folkpensionsindex justeras beloppen vid ingången av varje år i proportion till hur poängtalet för folkpensionsindexet har ändrats jämfört med det poängtal för folkpensionsindexet enligt vilket beloppen har fastställts i respektive lag. Det skyddade beloppet för både gäldenären själv och den som gäldenären försörjer justeras således efter det att lagen har godkänts och fastställts genom förordning av justitieministeriet från och med den 1 januari 2023 så att det motsvarar det fastställda poängtalet för folkpensionsindexet för 2023. Även garantipensionens belopp justeras vid ingången av 2023 så att det motsvarar förändringarna i folkpensionsindex, vilket innebär att det skyddade beloppet efter den indexjustering som görs genom förordning så exakt som möjligt motsvarar det garantipensionsbelopp som träder i kraft den 1 januari 2023. För att en indexjustering ska kunna göras föreslås det i lagen bestämmelser om poängtal enligt vilka beloppen av det skyddade beloppet anges i den temporära lagen.
4.2
De huvudsakliga konsekvenserna
4.2.1
Konsekvenser för indrivningsresultatet
Konsekvenserna av den föreslagna höjningen av det skyddade beloppet har bedömts utifrån tillgängligt utmätningsmaterial från mars 2016. Materialet från mars har valts som underlag på grund av dess representativitet. Inkomstbeloppet har i materialet höjts till prisnivån för 2021.
Vid bedömningen av konsekvenserna av den föreslagna lagändringen ska det beaktas att också indexjusteringen enligt den gällande lagen höjer det skyddade beloppet från ingången av 2023 och minskar därmed utmätningsinflödet. Konsekvenserna av indexjusteringen kan inte beräknas exakt vid beredningen av propositionen, eftersom Folkpensionsanstalten fastställer poängtalet för folkpensionsindexet för 2023 först före utgången av oktober 2022. Poängtalet för folkpensionsindexet för följande år beräknas dock genom att medeltalet av levnadskostnadsindexets poängtal för juli, augusti och september innevarande år divideras med talet 1,2065. Utifrån de kända poängtalen för levnadskostnadsindexet för juli och augusti kan man uppskatta att poängtalet för 2023 är cirka 1801. Justerat med detta poängtal stiger det gällande skyddade beloppet till 24,96 euro per dag, det vill säga 748,80 euro per månad. Enligt en kalkyl som gjorts utifrån utmätningsmaterialet från mars 2016 skulle en höjning av det skyddade beloppet till det nämnda eurobeloppet minska utmätningsinflödet med cirka 24,6 miljoner euro per år jämfört med nivån 2022.
Konsekvenserna av den föreslagna lagändringen har bedömts så att som en faktor som minskar konsekvenserna har beaktats att en indexhöjning enligt den gällande lagen skulle minska utmätningsinflödet på det sätt som nämns ovan. Utifrån en kalkyl som gjorts med hjälp av utmätningsmaterialet från mars 2016 kan man uppskatta att en höjning av det skyddade belopp som beräknas för gäldenärens del till 29,52 euro per dag skulle minska utmätningsbeloppet med cirka 56,6 miljoner euro per år. I kalkylen ska det dock ytterligare beaktas att också de skyddade beloppen enligt den föreslagna temporära lagen föreslås bli justerade genom förordning av justitieministeriet vid ingången av 2023 så att det motsvarar förändringen i folkpensionsindex. Justerat med ovan nämnda poängtal 1801 är det skyddade beloppet 2023 30,68 euro per dag för gäldenären själv, det vill säga 920,40 euro per månad. Enligt en uppskattning som beräknats utifrån utmätningsmaterialet från mars 2016 skulle en höjning av det skyddade beloppet till det nämnda beloppet minska indrivningsresultatet med cirka 69,5 miljoner euro.
I ovannämnda kalkyler har det ännu inte beaktats att höjningen av det skyddade beloppet inverkar också på antalet personer som anses vara försörjda av gäldenären. Varje person som gäldenären försörjer höjer gäldenärens skyddade belopp enligt gällande bestämmelser med 8,34 euro per dag, det vill säga 250,20 euro per månad. Efter indexjusteringen vid ingången av 2023 kan gäldenärens skyddade belopp uppskattas stiga med cirka 8,97 euro per dag, det vill säga 269,10 euro per månad, för varje person som gäldenären försörjer. Gäldenären anses försörja make, egna barn och makens barn, om deras inkomst inte överstiger det skyddade belopp som beräknas för gäldenären själv. En betydande höjning av det skyddade belopp som beräknas för gäldenärens del ökar antalet personer som gäldenären anses försörja. Om till exempel en makes nettoinkomster uppgår till högst det skyddade belopp som föreskrivs för gäldenären själv (uppskattningsvis högst 920,40 euro 2023), anses gäldenären försörja honom eller henne. Det ökade skyddade beloppet inverkar på utmätningsbeloppet på olika sätt beroende på vilken utmätningsregel som tillämpas på gäldenären (inkomstgränsutmätning, utmätning med en tredjedel eller progressiv utmätningsskala). Dessutom kan en ökning av det skyddade beloppet leda till att gäldenären omfattas av en lindrigare beräkningsregel och på så sätt också ha en minskande effekt på utmätningsbeloppet.
Vid beredningen har det enligt en riktgivande bedömning uppskattats att en höjning av det skyddade beloppet kan öka antalet personer som gäldenären försörjer med 7,6 procent. Uppskattningen baserar sig å ena sidan på en bedömning som gjorts utifrån utmätningsmaterialet från mars 2016 av hur stor del av personerna i materialet som har inkomster som understiger den uppskattade nivån på det skyddade beloppet för 2023, och å andra sidan på uppgifter från forskningsrapporten enligt vilka cirka 47 procent av dem som amorterar på skuld av periodisk inkomst har make eller sambo. Utifrån materialet från mars 2016 har det beräknats att en ökning av antalet personer som gäldenären försörjer med nämnda antal kan minska indrivningsinkomsterna från utmätning av inkomster med cirka en miljon euro under året. Uppskattningen är riktgivande och förenad med många osäkerhetsfaktorer.
Höjningen av det skyddade beloppet inverkar förutom på utmätning av lön också på utmätning av penningmedel, eftersom gäldenären med stöd av 4 kap. 21 § 1 mom. 6 punkten i utsökningsbalken i princip ska få behålla en och en halv gång det skyddade beloppet i en månad vid utmätning av penningmedel. Bestämmelsen gäller fysiska personer som utsökningsgäldenärer. År 2021 meddelades sammanlagt cirka 40 600 betalningsförbud för utmätning av fysiska personers bankkonton. Mellan januari och augusti 2022 inflöt cirka 29,9 miljoner euro av utmätningar av fysiska personers bankkonton, vilket innebär att inflödet på årsnivå kan beräknas uppgå till cirka 45 miljoner euro. Inflödet från utmätningar av fysiska personers bankkonton utgjorde enligt statistik för tiden mellan januari och augusti 2022 3,2 procent av de influtna medel som redovisats för borgenärernas fordringar. Som en jämförelse kan det konstateras att 2021 meddelades sammanlagt cirka 204 000 betalningsförbud för löne- och pensionsinkomster. Mellan januari och augusti 2022 inflöt cirka 395,2 miljoner euro från utmätning av fysiska personers löne- och pensionsinkomster och beloppet utgjorde 43 procent av de influtna medel som redovisats för borgenärernas fordringar. På basis av ovan nämnda siffror kan den inverkan som höjningen av det skyddade beloppet har på indrivningsresultatet från utmätning av penningmedel bedömas vara klart mindre än inverkan på indrivningsresultatet från utmätning av löne- och pensionsinkomster.
Inverkan på indrivningsresultatet från utmätning av penningmedel kan bedömas ytterligare genom en granskning av hur utmätningsbeloppet förändras i enskilda fall. Enligt uppskattning är det skyddade beloppet för en gäldenär som inte försörjer någon efter indexjusteringen 748,80 euro per månad från ingången av 2023 utan lagändring. Då ska ett belopp på en och en halv gång det skyddade beloppet, det vill säga 1 123,20 euro, undantas från utmätning av en persons penningmedel. Efter den föreslagna lagändringen är det indexjusterade skyddade beloppet uppskattningsvis 920,40 euro per månad och av penningmedlen ska således 1 380,60 euro undantas från utmätning. Efter lagändringen minskar det belopp som ska utmätas från ett bankkonto i enskilda fall med 257,40 euro förutsatt att det på gäldenärens konto finns medel på minst 1 380,60 euro och att medlen på kontot efter avskiljandet av en och en halv gång det skyddade beloppet inte räcker till för att täcka hela den skuld som ska drivas in. Antalet betalningsförbud som meddelats vid utmätning från bankkonton kan ganska väl anses beskriva antalet utmätningar av penningmedel. Om utmätningsbeloppet i samtliga fall minskar med ovan nämnda 257,40 euro, minskar utmätningsbeloppet som helhet med cirka 10,5 miljoner euro (40 600 * 257,40 euro). I verkligheten är effekten på indrivningsresultatet dock mindre, eftersom gäldenärens penningmedel också efter det att en och en halv gång det skyddade beloppet har avskilts i vissa fall räcker till för att täcka hela den skuld som drivs in och det i vissa fall finns så lite medel på kontot att utmätningsbeloppet minskar med mindre än 257,40 euro. Enligt en riktgivande uppskattning kan beloppet av utmätning av kontanta medel minska med cirka fem miljoner euro 2023 till följd av den lagändring som föreslås.
Sammanfattningsvis kan det konstateras att en höjning av det skyddade beloppet har en betydande inverkan på indrivningsresultatet från utmätning av löneinkomster. Effekten beräknas kalkylmässigt vara sammanlagt cirka 70,5 miljoner euro per år (69,5 miljoner euro + 1 miljon euro). Indrivningsresultatet av utmätning av penningmedel beräknas till följd av den temporära lagen grovt uppskattat minska med cirka 5 miljoner euro. Den föreslagna temporära lagens sammanlagda inverkan på indrivningsresultatet är således cirka 76 miljoner euro.
Denna inverkan på indrivningsresultatet beskriver uttryckligen den direkta inverkan under lagens giltighetstid, eftersom en minskning av utmätningsbeloppet leder till att utmätningen blir längre, vilket i sin tur förr eller senare höjer utmätningsinflödet i slutet av utmätningsperioden. Det bör också noteras att indrivningsresultatet alltid påverkas av antalet ärenden som kommer in till indrivning genom utsökning, beloppet av de fordringar som drivs in samt gäldenärernas betalningsförmåga vid respektive tidpunkt, så uppskattningen av konsekvenserna för indrivningsresultatet är kalkylmässig.
4.2.2
Konsekvenser för gäldenärernas och borgenärernas ställning
Den föreslagna höjningen av det skyddade beloppet skulle minska det belopp som utmäts av lönen för de gäldenärer vars nettoinkomster är högst två gånger det skyddade beloppet (gäldenärer som omfattas av inkomstgränsutmätning) och för en del av de gäldenärer vars nettoinkomster överstiger fyra gånger det skyddade beloppet. För de gäldenärer vars nettoinkomster även efter höjningen av det skyddade beloppet är mer än två gånger det skyddade beloppet och högst fyra gånger det skyddade beloppet ändras inte utmätningsbeloppet, utan av nettoinkomsterna utmäts även i fortsättningen en tredjedel.
I tabellen nedan presenteras närmare det månatliga utmätningsbeloppet med olika nettoinkomstbelopp och på olika nivåer av det skyddade beloppet. Tabellen beskriver utmätningsbeloppet för en gäldenär som inte försörjer någon. I kolumn 1 i tabellen anges utmätningsbeloppet 2022, i kolumn 2 i tabellen anges utmätningsbeloppet när det skyddade beloppet har indexjusterats enligt den gällande lagen vid ingången av 2023 (indexjusteringen uppskattad), i kolumn 3 i tabellen anges utmätningsbeloppet om det skyddade beloppet enligt den föreslagna temporära lagen tillämpas och i kolumn 4 i tabellen anges utmätningsbeloppet, om det föreslagna skyddade beloppet har indexjusterats (indexjusteringen uppskattad). I den sista kolumnen 5 anges hur mycket utmätningsbeloppet ändras om det indexjusterade föreslagna skyddade beloppet tillämpas vid utmätningen i stället för att det indexjusterade nuvarande skyddade beloppet tillämpas. Kolumn 5 i tabellen beskriver således den föreslagna temporära lagens inverkan per månad på gäldenärer på olika inkomstnivåer. Alla siffror i tabellen är i euro. De mörka horisontella linjerna anger var regeln för beräkning av utmätning har ändrats (inkomstgränsutmätning, utmätning med en tredjedel och progressiv utmätningsskala).
| 1. Nuvarande skyddat belopp 696 €/mån. | 2. Indexjusterat nuvarande skyddat belopp (uppskattning) 748,80 €/mån. | 3. Föreslaget skyddat belopp 885,60 €/mån. | 4. Indexjusterat föreslaget skyddat belopp (uppskattning) 920,40 €/mån. | 5. Förändring i utmätningsbeloppet mellan de indexjusterade beloppen (€/mån.) |
Nettoinkomster | Utmätningsbelopp |
700 | 2,67 | - | - | - | - |
1000 | 202,67 | 167,47 | 76,27 | 53,07 | -114,40 |
1300 | 402,67 | 367,47 | 276,27 | 253,07 | -114,40 |
1600 | 533,33 | 533,33 | 476,27 | 453,07 | -80,27 |
1900 | 633,33 | 633,33 | 633,33 | 633,33 | 0,00 |
2100 | 700,00 | 700,00 | 700,00 | 700,00 | 0,00 |
2400 | 800,00 | 800,00 | 800,00 | 800,00 | 0,00 |
2700 | 900,00 | 900,00 | 900,00 | 900,00 | 0,00 |
3000 | 1100,80 | 1002,24 | 1000,00 | 1000,00 | -2,24 |
3300 | 1340,80 | 1242,24 | 1100,00 | 1100,00 | -142,24 |
3600 | 1580,80 | 1482,24 | 1226,88 | 1200,00 | -282,24 |
3900 | 1820,80 | 1722,24 | 1466,88 | 1401,92 | -320,32 |
4200 | 2060,80 | 1962,24 | 1706,88 | 1641,92 | -320,32 |
4500 | 2250,00 | 2202,24 | 1946,88 | 1881,92 | -320,32 |
4800 | 2400,00 | 2400,00 | 2186,88 | 2121,92 | -278,08 |
5100 | 2550,00 | 2550,00 | 2426,88 | 2361,92 | -188,08 |
5400 | 2700,00 | 2700,00 | 2666,88 | 2601,92 | -98,08 |
5700 | 2850,00 | 2850,00 | 2850,00 | 2841,92 | -8,08 |
6000 | 3000,00 | 3000,00 | 3000,00 | 3000,00 | 0,00 |
De gäldenärer, för vilka det belopp som ska utmätas av inkomsterna minskar, får månatligen behålla mer medel än för närvarande. De disponibla medlen gör det möjligt för dessa gäldenärer att bättre klara av de höjda levnadskostnaderna än för närvarande. En höjning av det skyddade beloppet förlänger dock betalningstiden för utsökningsskulder och en förlängning av betalningstiden innebär oftast också att räntekostnaderna ökar. Om det belopp som utmäts av inkomsterna blir litet efter höjningen av det skyddade beloppet och gäldenären har annan utmätningsbar egendom, kan det ringa inflödet från utmätningen av inkomsterna också leda till att gäldenärens egendom utmäts och säljs för betalning av utsökningsskulderna. Ur gäldenärernas synvinkel skulle en höjning av det skyddade beloppet således dels leda till att det belopp som gäldenären får behålla ökar och dels till att utmätningstiden förlängs och oftast till att räntekostnaderna stiger samt i vissa fall till utmätning och försäljning av annan egendom.
Den föreslagna lagändringen ökar antalet gäldenärer som inte alls omfattas av utmätning. Om gäldenärens nettoinkomster understiger det skyddade beloppet och han eller hon inte har någon annan utmätningsbar egendom, konstateras gäldenären vara medellös i utsökningsförfarandet. Om en borgenär har begärt ett mer begränsat utsökningsförfarande än normalt i enlighet med 3 kap. 105 § i utsökningsbalken, konstateras det att ett hinder för begränsad utsökning föreligger för en insolvent gäldenär. Uppgifter om konstaterade medellöshetshinder och hinder för begränsad utsökning ska lämnas till den som bedriver kreditupplysningsverksamhet för registrering i kreditupplysningsregistret. De uppgifter om betalningsstörningar som framgår av kreditupplysningsregistret kan för sin del försvåra till exempel möjligheterna att få en ny kredit eller ett nytt kreditkort, teckna en ny försäkring, ingå ett avbetalningsavtal, öppna ett nytt telefon- och nätabonnemang eller tillgången till en ny hyresbostad.
I forskningsrapporten simulerades en reform där det skyddade beloppet höjs till samma nivå som garantipensionen för 2020, det vill säga till 834,52 euro. Med stöd av simuleringen bedömdes det att reformen ökar antalet personer som inte omfattas av utmätning och som är föremål för utsökning med cirka 8 000 personer jämfört med nuläget. I den föreslagna reformen höjs det skyddade beloppet till en något högre nivå än den simulerade modellen, vilket innebär att antalet personer som inte omfattas av utmätning kan vara något större än vad som nämns ovan.
Ur borgenärernas synvinkel innebär propositionen att en del av borgenärerna får betalning för sina fordringar enligt en långsammare tidsplan än för närvarande. Den höjning av det skyddade belopp som simulerats i forskningsrapporten förlänger enligt kalkylen i rapporten skuldbetalningstiden till medianvärdet med 2,4 månader. Det bör dock noteras att den stigande dröjsmålsräntans inverkan på utmätningstiden inte har beaktats i kalkylerna i forskningsrapporten, att det skyddade beloppet i den simulerade modellen var något mindre än vad som nu föreslås och att en temporär ändring på ett år inte var föremål för bedömning. Med stöd av forskningsrapporten kan det dock bedömas att en förlängning av betalningstiden grovt taget kan vara av samma storleksklass som i den simulerade reformen.
En förlängning av betalningstiden för skulden skulle inte i samtliga fall innebära en slutlig förlust för borgenären, utan att skuldbetalningen flyttas fram till en senare tidpunkt. I de fall där skulden eller utsökningsgrunden för skulden hinner preskriberas innan skulden blir betald i sin helhet, skulle en höjning av det skyddade beloppet också som helhet innebära ett lägre utmätningsbelopp för fordran. Preskriptionstiden för utsökningsgrunden är enligt huvudregeln 15 år och den slutliga preskriptionstiden för en skuld 20 år. I förhållande till dessa tidsfrister för privaträttsliga skulder kan en förlängning av betalningstiden anses skälig ur borgenärernas synvinkel med beaktande av att det är fråga om en temporär lag som är i kraft ett år. Preskriptionstiden för offentligrättsliga fordringar, såsom skatter, kommunala avgifter och böter, är fem år. När det gäller dessa fordringar är det mer sannolikt att senareläggningen av möjligheten att få betalning på grund av en höjning av det skyddade beloppet skulle leda till att fordran inte hinner drivas in helt innan den preskriberas.
Vid bedömningen av reformens konsekvenser för borgenärerna bör noteras att det finns många slags utsökningsborgenärer. Utöver kommersiella aktörer och offentligrättsliga borgenärer ansöker bland annat privatpersoner om verkställighet för att få betalning för en fordran som grundar sig på avtal eller på brott eller skadestånd. Bestämmelserna om det skyddade beloppet och utmätningens belopp är desamma oberoende av vilken slags skuld som drivs in vid utsökning eller om till exempel en annan fysisk person är borgenär. Det enda undantaget från denna bestämmelse utgörs av underhållsbidragsskulder för vilka utsökningsbalken innehåller strängare bestämmelser mot gäldenären. Till exempel enligt 4 kap. 54 § 1 mom. i utsökningsbalken får ett större belopp än det regelmässiga beloppet utmätas av gäldenärens inkomster, om indrivningen gäller ett sådant underhållsbidrag för barn eller motsvarande skadestånd som förfaller fortlöpande (löpande underhållsbidrag). Detta förfarande kan tillämpas om en större utmätning behövs för att betala det underhållsbidrag som motsvarar lönebetalningsperioden. Om det utöver ett löpande underhållsbidrag vid indrivning finns tidigare förfallna underhållsbidrag eller andra fordringar, får det regelmässiga utmätningsbeloppet överskridas med högst det underhållsbidragsbelopp som motsvarar lönebetalningsperioden. Gäldenären ska dock alltid få behålla minst en tredjedel av lönen och det skyddade beloppet får inte utmätas. Den föreslagna höjningen av det skyddade beloppet kan således också minska utmätningsbeloppet från underhållsbidragsskulder, även om utmätningsregeln enligt 4 kap. 54 § i utsökningsbalken, som är strängare för gäldenären, tillämpas. Ur borgenärens synvinkel beror effekten på det månatliga utmätningsinflödet i enskilda fall på storleken på gäldenärens inkomster i utsökningsärendet. Effekten på olika inkomstnivåer beskrivs i tabellen ovan.
4.2.3
Konsekvenser för sysselsättningen
I forskningsrapporten utvärderades konsekvenserna för sysselsättningen av en höjning av det skyddade beloppet. I den simulerade modellen i rapporten skulle det skyddade beloppet ha höjts till 834,52 euro i månaden. Även om den nu föreslagna höjningen av det skyddade beloppet är större än i den simulerade modellen, kan bedömningen av konsekvenserna för sysselsättningen anses vara av betydelse också med tanke på den föreslagna reformen. Enligt rapporten kan den simulerade höjningen av det skyddade beloppet ha en sysselsättningseffekt på cirka 300–700 personer, men en förlängning av utmätningstiden till följd av reformen skulle ungefär omintetgöra den positiva omedelbara effekten. Slutsatsen av utredningen är att konsekvenserna för sysselsättningen av en höjning av det skyddade beloppet endast skulle vara tillfälliga och små. På basis av slutsatserna i forskningsrapporten kan det konstateras att den föreslagna temporära ändringen av lagstiftningen inte bedöms ha någon betydande inverkan på sysselsättningen.
4.2.4
Konsekvenser för kreditmarknaden
En höjning av det skyddade beloppet bedöms inverka på beviljandet av krediter. Kreditgivarnas möjligheter att vid behov genom utsökning få en avtalsenlig betalning av gäldenären försämras under den temporära lagens giltighetstid. En ökad kreditrisk kan leda till att beviljandet av krediter och kraven på säkerheter skärps samt till att kreditpriset stiger. Denna konsekvens gäller även andra än utsökningsgäldenärer. Konsekvenserna skulle sannolikt beröra i synnerhet låginkomsttagare, vars inkomster efter höjningen av det skyddade beloppet inte längre kan utmätas eller i fråga om vilka beloppet av utmätning av inkomsterna blir mycket litet.
4.2.5
Konsekvenser för den offentliga ekonomin och myndigheternas verksamhet
4.2.5.1
Konsekvenser för inkomsterna av utsökningsavgifterna
År 2021 inflöt cirka 527,2 miljoner euro från utmätning av lön. En del av indrivningsresultatet avräknas på borgenärernas fordringar och en del på de tabellavgifter för utsökning som tas ut hos gäldenärerna och som redovisas till staten. Av utsökningsresultatet från utmätningen av löneinkomster 2021 avräknades cirka 500,7 miljoner euro på borgenärernas fordringar och cirka 26,5 miljoner euro på tabellavgifterna för utsökning. Den andel som ska avräknas på tabellavgifterna har även i ett längre perspektiv uppgått till cirka fem procent av det belopp som inflyter från resultatet av indrivning av lön.
På det sätt som konstateras i avsnitt 4.2.1 Konsekvenser för indrivningsresultatet uppskattas indrivningsresultatet från utmätning av lön till följd av den föreslagna lagändringen vara cirka 70,5 miljoner euro mindre, det vill säga cirka 457 miljoner euro beräknas inflyta från utmätning av lön 2023. Av detta belopp riktas cirka 22,9 miljoner euro (0,05 * 457 miljoner euro) till utsökningens tabellavgifter. Jämfört med 2021 minskar inkomsterna från tabellavgifterna således med cirka 3,6 miljoner euro. Den andel av indrivningsresultatet som ska avräknas på borgenärernas fordringar minskar med cirka 66,9 miljoner euro.
Indrivningsresultatet från utmätning av penningmedel uppskattas till följd av den föreslagna lagändringen bli cirka fem miljoner euro mindre. Vid utmätning av fysiska personers bankkonton har enligt statistiken mellan januari och augusti 2022 cirka 5,6 procent av det totala inflödet riktats till utsökningens tabellavgifter. På basis av dessa siffror kan det bedömas att en minskning av indrivningsresultatet från utmätning av penningmedel skulle leda till att utsökningens tabellavgifter minskar med cirka 280 000 euro (0,056 * 5 miljoner euro). Den andel av indrivningsresultatet som ska avräknas på borgenärernas fordringar skulle minska med cirka 4,7 miljoner euro.
Utöver den tabellavgift som tas ut hos gäldenärerna tas det vid verkställigheten av betalningsförpliktelserna ut en redovisningsavgift till staten av borgenärerna. Redovisningsavgiften dras av från den betalning som redovisas till borgenären från Utsökningsverket. Inflödet av redovisningsavgifter har av hävd varit cirka 0,7 procent av Utsökningsverkets hela indrivningsresultat. Den totala effekten av den föreslagna lagändringen på indrivningsresultatet skulle kalkylmässigt vara cirka 76 miljoner euro, varvid inkomsterna av redovisningsavgifterna enligt uppskattning minskar med cirka 530 000 euro (0,007 * 76 miljonen euro).
Höjningen av det skyddade beloppet beräknas således minska statens inkomster av utsökningsavgifter med sammanlagt cirka 4,4 miljoner euro under 2023 (3 600 000 euro + 280 000 euro + 530 000 euro). I rambeslutet för statsfinanserna 2023–2026 beräknas inkomsterna av utsökningsavgifter från och med 2023 uppgå till 82 miljoner euro (moment 12.25.20 Utsökningsavgifter). Åren 2019–2021 har de influtna utsökningsavgifterna varit cirka 83–84 miljoner euro, och de influtna utsökningsavgifterna 2022 beräknas uppgå till cirka 87 miljoner euro. Även om inkomsterna från utsökningsavgifterna beräknas minska med 4,4 miljoner euro till följd av den föreslagna lagändringen, finns det ingen anledning att minska de beräknade inkomsterna enligt budgetförslaget, det vill säga 82 miljoner euro, eftersom de beräknade inkomsterna är klart lägre än det förväntade utfallet utan lagändring för 2023.
4.2.5.2
Konsekvenser för det indrivningsresultat som redovisas till offentligrättsliga borgenärer
Den föreslagna höjningen av det skyddade beloppet beräknas minska indrivningsresultatet kalkylmässigt med cirka 76 miljoner euro, varav den andel som redovisas till borgenärerna på det sätt som konstateras i föregående avsnitt uppgår till cirka 72 miljoner euro. Den andel som redovisas för offentligrättsliga skulder av Utsökningsverkets indrivningsresultat är cirka 36 procent, vilket innebär att de prestationer som inflyter för offentligrättsliga skulder via utsökning beräknas minska med cirka 26 miljoner euro (0,36 * 72 miljoner euro) per år. Den andel som ska redovisas till staten kan inte exakt särskiljas från Utsökningsverkets statistik, men det kan grovt uppskattas att statens andel av Utsökningsverkets totala indrivningsresultat är cirka 30 procent. Det indrivningsresultat som ska redovisas till staten beräknas därmed kalkylmässigt minska med cirka 22 miljoner euro per år.
4.2.5.3
Konsekvenser för Utsökningsverkets arbetsmängd och anslagsbehov
Den föreslagna lagändringen bedöms som helhet öka Utsökningsverkets arbetsmängd. I de fall då gäldenären konstateras medellös till följd av det förhöjda skyddade beloppet, minskar det arbete som hänför sig till indrivning och redovisning av medel. Också i dessa fall kommer arbete dock fortfarande att orsakas av anhängiggörandet av ärendet, utredningen av gäldenärens inkomster och egendom samt konstaterandet av medellöshetshinder. I en betydligt större del av fallen konstateras gäldenären inte vara medellös, utan indrivningstiden förlängs till följd av höjningen av det skyddade beloppet. En förlängning av indrivningstiden innebär extra arbete för utmätningsmännen bland annat i form av ökade kontakter, begäranden som framförts under den tid ärendet är anhängigt samt eventuellt också i någon som klagomål och besvär. När antalet anhängiga ärenden ökar, försämras möjligheterna att få arbetet under kontroll. I vissa ärenden kan ett litet utmätningsinflöde från periodisk inkomst leda till realisering av egendom, vilket i fråga om arbetsmängd är en mycket arbetskrävande åtgärd i utsökningsförfarandet. Till denna del drabbar den ökade arbetsmängden utsökningsöverinspektörerna och häradsfogdarna vid omfattande verkställighet och specialverkställighet. Ett högre skyddat belopp leder till att makar i högre grad ska beaktas som personer som gäldenären försörjer, vilket alltid förutsätter att utmätningsmannen från fall till fall utreder situationen på basis av den utredning som gäldenären lämnat in.
Enligt uppskattning är den tilläggsresurs som krävs för skötseln av ovannämnda tilläggsarbete sammanlagt fem förrättningsmän för 2023. Resursen motsvarar en ökning av arbetsmängden med cirka en procent. Avsikten är att cirka 70 procent av utsökningsärendena ska skötas vid basverkställighet av utsökningsinspektörer och cirka 30 procent vid omfattande verkställighet av utsökningsöverinspektörer. På grundval av fördelningen av ärenden beräknas att det 2023 behövs tre utsökningsinspektörer som förrättningsmän för att hantera den ökade arbetsmängden, med en totalkostnad på cirka 195 000 euro, och två utsökningsöverinspektörer med en totalkostnad på cirka 190 000 euro. I kostnaderna har utöver löneutgifterna beaktats 5 000 euro/årsverke i personrelaterade avgifter vid servicecentren. Kostnaderna för den personalresurs som sammanlagt behövs är således 385 000 euro. Utgifterna hänför sig till moment 25.20.01 Utsökningsverkets och konkursbevakningens omkostnader i statsbudgeten. Genomförandet av lagändringen kräver nämnda tilläggsanslag, som det ska beslutas om när det fattas beslut om budgeten för 2023.
Den föreslagna höjningen av det skyddade beloppet förutsätter inga kostsamma ändringar i Utsökningsverkets informationssystem Uljas.
4.2.5.4
Konsekvenser för utgifterna för utkomststödet och antalet utkomststödsklienter
En höjning av det skyddade beloppet kan minska utgifterna för utkomststödet och minska antalet utkomststödsklienter. Vid prövningen av utkomststöd beaktas endast den del av sökandens eller en familjemedlems inkomster som är föremål för utsökning som återstår efter avdrag för utsökningsinnehållningen. Som inkomster beaktas alltså endast den del av inkomsterna som personen de facto får behålla. Om de inkomster som sökanden eller hans eller hennes familjemedlemmar får behålla ökar i och med höjningen av det skyddade beloppet, minskar beloppet av det utkomststöd som betalas till sökanden. Om de disponibla inkomsterna ökar tillräckligt, kan det hända att sökanden inte längre över huvud taget har rätt till utkomststöd. I forskningsrapporten utreddes det att i genomsnitt 20–50 procent av dem som är föremål för utsökning får utkomststöd under året beroende på åldersgrupp. Det är dock klart mer sällsynt att få utkomststöd när en person kan amortera sina skulder av periodisk inkomst. Endast ett fåtal personer vars periodiska inkomst utmäts får utkomststöd. Således bedöms konsekvenserna för utgifterna för utkomststödet och antalet utkomststödsklienter inte vara särskilt stor.
5
Alternativa handlingsvägar
5.1
Handlingsalternativen och deras konsekvenser
Ett alternativ som har bedömts vid beredningen är att det skyddade beloppet genom en temporär lag höjs till 29,50 euro per dag för gäldenären själv, det vill säga till 885,60 euro per månad, men att det skyddade beloppet inte indexjusteras genom förordning av justitieministeriet från ingången av 2023. Indexjusteringen skulle göras endast i fråga om det skyddade belopp som föreskrivs för en make, egna barn eller makens barn som gäldenären försörjer och som enligt den temporära lagen ska vara på 2022 års nivå, det vill säga 8,34 euro per dag och 250,20 euro per månad.
Om det skyddade beloppet för gäldenären inte indexjusteras efter det att den temporära lagen har stadfästs, uppskattas det indrivningsresultat som ska redovisas till borgenärerna till följd av lagändringen minska med cirka 57 miljoner euro, varav de offentligrättsliga borgenärernas andel är cirka 20,52 miljoner euro. Inkomsterna av utsökningsavgifter bedöms minska cirka 3,6 miljoner euro. Alternativets konsekvenser för indrivningsresultatet och inkomsterna av utsökningsavgifter skulle således vara cirka 20 procent mindre än det föreslagna genomförandesättet. Uppskattningen av ökningen av Utsökningsverkets arbetsmängd och därmed behovet av tilläggsanslag är av samma storleksklass som enligt det föreslagna genomförandesättet, det vill säga behovet av tilläggsanslag är cirka 385 000 euro 2023.
Vid beredningen stannade man för att föreslå ett genomförandesätt där också det skyddade belopp som fastställs för gäldenärens del indexjusteras, eftersom det skyddade beloppet då så exakt som möjligt motsvarar garantipensionens belopp 2023. Även garantipensionens belopp justeras vid ingången av 2023 i enlighet med förändringen i folkpensionsindex.
5.2
Lagstiftningen i utlandet
Bestämmelserna om verkställighet är bundna till utsökningsorganisationen i den berörda staten. I vissa europeiska länder är domstolarnas ställning central också vid verkställigheten, och i andra länder sköts verkställigheten av privata aktörer. I Sverige är utsökningen likadan som i Finland, men bland annat i systemen för utmätning av lön finns det stora skillnader mellan länderna.
I Sverige beaktas gäldenärsspecifika utgifter vid utmätning av lön i större utsträckning än i Finland. Beräkningen av det belopp som ska utmätas är inte schematisk på samma sätt som i Finland, utan utmätningsbeloppet påverkas till exempel av gäldenärens faktiska boendekostnader, om gäldenären lägger fram en utredning om dem. Sverige har inget motsvarande system med skyddade belopp som Finland, utan gäldenärernas personliga omständigheter beaktas i större utsträckning vid beräkningen av utmätningsbeloppet. Därmed är det inte möjligt att göra en jämförelse mellan länderna i fråga om belopp som ska undantas utmätning.
6
Remissvar
Utlåtanden om utkastet till regeringsproposition begärdes på det sätt som beskrivs i avsnitt 1.2 Beredning. Det kom in sammanlagt 29 utlåtanden. Utlåtandena och ett sammandrag av dem kan läsas i den offentliga tjänsten på adressen https://oikeusministerio.fi/sv/projekt-och-lagberedning med identifieringskoden OM063:00/2022.
Cirka tre fjärdedelar av remissinstanserna konstaterar antingen att de understöder förslaget eller att de inte har något att anmärka på det. Fyra remissinstanser (Rädda Barnen rf, STTK rf, Suomen velalliset ry och Työttömien Keskusjärjestö ry) anser att det skyddade beloppet bör höjas permanent och inte endast för en viss tid. Rädda Barnen rf föreslår dessutom att man överväger att höja det skyddade beloppet också för gäldenärens egna barn och makes barn som han eller hon försörjer. Suomen velailliset ry föreslår att det till förslaget bör fogas en frysning av ränte- och åtgärdskostnaderna för 2023. Enligt Työttömien Keskusjärjestö ry kan också den matematiska formeln för utmätning förbättras och den maximala räntan på skulder och avgiftstaket för indrivningskostnader sänkas.
Professor Tuula Linna, Suomen Lakimiesliitto - Finlands Juristförbund ry och Finlands Utsökningsöverinspektörer och -inspektörer rf anser att propositionens syfte är bra, men att den valda metoden inte är värd att understödas. Enligt Linna och Suomen Lakimiesliitto - Finlands Juristförbund ry skulle det vara mer motiverat att underlätta situationen för utsökningsgäldenärer genom att utveckla systemet med fria månader. Även Utsökningsverket anser att konsekvenserna av en höjning av det skyddade beloppet i huvudsak skulle vara negativa och att lättnaderna i utsökningsförfarandet kan inriktas på de gäldenärer som har de lägsta inkomsterna genom fria månader vid utsökningen. Finlands utsökningsöverinspektörer och -inspektörer rf framhåller utöver en frimånadsreform att en ändring av utmätningsbestämmelserna skulle vara ett bättre alternativ, till exempel så att hälften av den del av nettolönen som överskrider det skyddade beloppet vid inkomstgränsutmätning utmäts i stället för nuvarande två tredjedelar.
Mest kritisk förhåller sig Finlands Perimistoimistojen Liitto ry till förslaget. Enligt förbundet kan den tidigare föreslagna frimånadsreformen (RP 142/2022) betraktas som en stor lösning som stöder gäldenärernas köpkraft. Två samtidiga reformer kan enligt Suomen Perimistoimistojen Liitto ry inte anses vara skäligt ur borgenärernas synvinkel. Också bland annat Finanssiala ry och Finlands näringsliv rf hänvisar i sina utlåtanden till den redan föreslagna frimånadsreformen och till de negativa effekter av en höjning av det skyddade beloppet som lyfts fram i samband med den. Både Finanssiala ry och Finlands näringsliv rf konstaterar å ena sidan att borgenärernas utsökningsintäkter inte bör minskas och å andra sidan att lagförslaget är motiverat i det nuvarande allt svårare ekonomiska läget. Båda bedömer att den totala effekten av den föreslagna lagändringen torde bli liten på grund av att lagen gäller endast en viss tid. Finanssiala ry, Finlands näringsliv rf och Finlands Advokatförbund betonar att det är viktigt att bevara balansen mellan borgenärernas intressen och gäldenärsskyddet.
Utsökningsverket bedömde i sitt utlåtande att det indrivningsresultat som redovisas till borgenärerna i och med en höjning av det skyddade beloppet minskar mer och att antalet gäldenärer som inte omfattas av utmätning är större än vad som uppskattats i det propositionsutkast som varit på remiss. Vid den fortsatta beredningen har det utretts att Utsökningsverkets bedömningar grundar sig på det betänkande om undanröjande av flitfällor för sysselsättning i samband med utsökning (Ulosottoon liittyvien työllistymisen kannustinloukkujen purkaminen) som justitieministeriet publicerade 2017. Finansministeriet anser att de beräkningar av utmätning av periodisk inkomst som presenteras i utkastet till proposition är motiverade. Folkpensionsanstalten bedömer att en höjning av det skyddade beloppet minskar utgifterna för utkomststödet och antalet klientrelationer. Utsökningsverket konstaterar att bedömningen av den föreslagna lagändringens konsekvenser för Utsökningsverkets arbetsmängd är korrekt. Finansministeriet anser det viktigt att den föreslagna anslagsökningen täcks inom ramen för de befintliga anslagen under justitieministeriets huvudtitel.
Flera remissinstanser, både de som understöder propositionen och de som förhåller sig mer kritiskt till den, är oroade över att betalningstiderna för utsökningsskulder förlängs, att räntekostnaderna ökar, att antalet betalningsanmärkningar ökar och att dessa omständigheter bidrar till en fördjupad överskuldsättning. Vissa remissinstanser konstaterar att en höjning av det skyddade beloppet påverkar villkoren för beviljande av kredit och kreditpriset rent allmänt. Denna konsekvens gäller även andra än utsökningsgäldenärer. Garantistiftelsen och Finlands utsökningsöverinspektörer och -inspektörer rf påpekar också att en nackdel med reformen är att en höjning av det skyddade beloppet inte underlättar ställningen för gäldenärer som kan betraktas som medelinkomsttagare.
Många remissinstanser anser det viktigt att noggrant följa upp den föreslagna temporära lagens konsekvenser för borgenärerna, gäldenärerna och samhället också i stort (bland annat sysselsättning, hyresmarknaden och beviljande av kredit). Genom uppföljningen kan man få forskningsbaserad information som underlag för senare lagändringar. Mätningen av konsekvenserna försvåras visserligen av att konsekvenserna av frimånadsreformen och höjningen av det skyddade beloppet inte kan särskiljas från de statistiska uppgifterna.
Utifrån remissvaren har motiveringen till regeringspropositionen kompletterats i någon mån, men inga ändringar har gjorts i lagförslaget. Målet är att genomföra snabba åtgärder för att underlätta utsökningsgäldenärernas situation och förbättra köpkraften. För att uppnå detta mål är det inte möjligt att bedöma och tekniskt genomföra mer komplexa lösningsalternativ än en höjning av det skyddade beloppet, såsom en mer omfattande reform av beräkningsreglerna för utmätning. När det gäller personer som gäldenären försörjer har det inte ansetts nödvändigt att höja det skyddade beloppet, eftersom höjningen av det skyddade beloppet för gäldenären själv också inverkar på de gäldenärer som försörjer en make, egna barn eller makens barn.
Ett utredningsarbete som skapar ett kunskapsunderlag för en mer omfattande reform av utmätningssystemet pågår vid justitieministeriet. Om det skyddade beloppet höjs för viss tid på ett år fås information om de faktiska konsekvenserna av höjningen. Konsekvensbedömningen i propositionen har inte ändrats utifrån de större konsekvensbedömningar som Utsökningsverket lagt fram, eftersom Utsökningsverkets bedömningar grundar sig på ett betänkande som är cirka fem år gammalt. Konsekvenserna av den föreslagna lagändringen ska bedömas genom en jämförelse av ändringens konsekvenser med hur situationen bedöms vara 2023 om den föreslagna lagändringen inte genomförs. Avsikten är att uppföljningen av konsekvenserna av den föreslagna temporära lagändringen ska planeras och genomföras omsorgsfullt i samarbete mellan justitieministeriet och Utsökningsverket.
7
Specialmotivering
4 kap. Utmätning
48 §.Skyddat belopp. Det föreslås att 1 mom. ändras så att det skyddade belopp som föreskrivs för gäldenären själv stiger till 29,52 euro per dag. I fråga om make, egna barn och makens barn som gäldenären försörjer är det skyddade beloppet 8,34 euro per dag, vilket motsvarar nivån på det skyddade beloppet för 2022. Det skyddade beloppet beräknas på samma sätt som i den gällande lagen fram till nästa löneutbetalningsdag och så att en månad anses ha 30 dagar. Det skyddade belopp som beräknas för gäldenären själv är således 885,60 euro i månaden och motsvarar så exakt som möjligt garantipensionens belopp från och med den 1 augusti 2022 (garantipensionen är 885,63 euro i månaden).
Paragrafens 2 mom. motsvarar gällande lag.
I 3 mom. föreskrivs att det skyddade beloppet justeras genom förordning av justitieministeriet. På justeringen tillämpas lagen om folkpensionsindex. Till dessa delar motsvarar innehållet i 3 mom. gällande lag. Enligt 3 § i lagen om folkpensionsindex justeras beloppen vid ingången av varje år i proportion till hur poängtalet för folkpensionsindexet har ändrats jämfört med det poängtal för folkpensionsindexet enligt vilket beloppen har fastställts i respektive lag. I det föreslagna 3 mom. föreskrivs om indexpoängtal enligt vilka de skyddade beloppen anges i 1 mom.
Det skyddade belopp som fastställts för gäldenären själv motsvarar poängtalet 1733 för folkpensionsindexet. Med poängtalet har fastställts den extra indexhöjning av garantipensionen som trädde i kraft den 1 augusti 2022 och genom vilken garantipensionens belopp har höjts till 885,63 euro i månaden. (lagen om en extra indexjustering år 2022 av vissa förmåner som är bundna till folkpensionsindex, 681/2022). Det skyddade belopp för gäldenären som anges i det föreslagna 48 § 1 mom. justeras vid ingången av 2023 genom förordning av justitieministeriet i samma proportion som det poängtal för folkpensionsindexet som fastställs för 2023 kommer att ändras från indexpoängtalet 1733.
För make, egna och makens barn som gäldenären försörjer motsvarar det skyddade belopp som anges i 1 mom. poängtalet 1674 för folkpensionsindexet. Det nämnda indexpoängtalet är det poängtal för folkpensionsindexet som fastställts för 2022, enligt vilket det skyddade belopp som beräknas för en person som gäldenären försörjer har justerats genom förordning av justitieministeriet till 8,34 euro per dag från ingången av 2022. Det skyddade belopp som beräknas för en person som gäldenären försörjer och som anges i det föreslagna 1 mom. justeras vid ingången av 2023 genom förordning av justitieministeriet i samma proportion som det poängtal för folkpensionsindexet som fastställs för 2023 kommer att ändras från indexpoängtalet 1674.
Vid tillämpningen av det skyddade beloppet enligt 48 § är det viktigt att beakta bestämmelsen i 4 kap. 54 § 1 mom. i utsökningsbalken om indrivning av underhållsbidrag för barn, som gör det möjligt att i de situationer som avses i bestämmelsen utmäta ett större belopp än normalt. Tillämpningen av bestämmelsen gör det möjligt att i enskilda fall på ett balanserat sätt beakta inte bara gäldenärens behov av försörjning utan också barnets behov av underhåll.
8
Ikraftträdande
Det föreslås att lagen ska träda i kraft den 1 januari 2023 och gälla till och med den 31 december 2023.
Den föreslagna korta tidtabellen för ikraftträdandet behövs för att propositionens syfte att öka de inkomster som gäldenärerna får behålla och att stödja deras köpkraft i en exceptionell ekonomisk situation ska uppnås. Att binda ändringens giltighetstid till ett kalenderår är motiverat med tanke på uppföljningen av konsekvenserna och lagtekniskt förnuftigt med tanke på de årliga indexjusteringarna av det skyddade beloppet vid utsökning.
Lagens ikraftträdande på det föreslagna sättet den 1 januari 2023 förutsätter att propositionen behandlas skyndsamt. Innan lagen träder i kraft ska Utsökningsverket sända betalningsförbud som motsvarar det nya skyddade beloppet till inkomstbetalarna, och inkomstbetalarna ska göra behövliga systemändringar. Betalningsförbuden ska sändas senast i mitten av december 2022.
Enligt den föreslagna övergångsbestämmelsen får den i 48 § 3 mom. avsedda förordningen av justitieministeriet om det skyddade beloppet utfärdas innan den förslagna lagen träder i kraft. I praktiken ska förordningen utfärdas genast efter det att lagen har stadfästs. Genom förordningen justeras det skyddade beloppet till samma nivå som det poängtal för folkpensionsindexet som fastställs för 2023. Det är nödvändigt att indexjusteringen görs till de belopp som avses i den föreslagna lagen innan lagen träder i kraft, för att Utsökningsverket ska hinna sända betalningsförbud som motsvarar det nya skyddade beloppet till inkomstbetalarna och inkomstbetalarna ska hinna göra behövliga ändringar i sina system innan de nya skyddade beloppen blir tillämpliga.
Dessutom föreslås det som övergångsbestämmelse att det skyddade beloppet ska justeras för 2024 med stöd av de bestämmelser som gällde vid ikraftträdandet av den föreslagna lagen. Övergångsbestämmelsen behövs för att justitieministeriet under den temporära lagens giltighetstid 2023 ska kunna utfärda en förordning genom vilken en indexjustering görs i de skyddade belopp som normalt gäller i enlighet med indexpoängtalen för dem. Förordningen ska träda i kraft den 1 januari 2024, när den föreslagna temporära lagens giltighetstid har löpt ut.
9
Uppföljning
Uppföljningen av konsekvenserna av en höjning av det skyddade beloppet planeras och genomförs i samarbete mellan justitieministeriet och Utsökningsverket. De statistiska indikatorer som ska följas är åtminstone inverkan på indrivningsresultatet, behandlingstiden, antalet utmätningar av periodisk inkomst och inflödet av utmätningar av periodisk inkomst samt antalet utmätningar och försäljningar som gäller egendom samt betalningsanmärkningar. Man kommer också att utreda möjligheterna att i större utsträckning än de befintliga statistiska uppgifterna utnyttja information från utsökningens informationssystem samt möjligheterna att verifiera mer allmänna konsekvenser i samhället, såsom konsekvenser för kreditmarknaden och sysselsättningen.
10
Förhållande till budgetpropositionen
Propositionen hänför sig till budgetpropositionen för 2023 och avses bli behandlad i samband med den. Propositionen har konsekvenser för Utsökningsverkets arbetsmängd och därmed för anslagsbehovet. Behovet av tilläggsanslag 2023 under moment 25.20.01 Utsökningsverkets och konkursbevakningens omkostnader är 385 000 euro.
11
Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning
Förslaget om en höjning av det skyddade beloppet är ur borgenärsperspektiv av betydelse med tanke på egendomsskyddet enligt 15 § i grundlagen. Borgenären har rätt att få sina fordringar indrivna av gäldenären genom Utsökningsverkets försorg. Det är fråga om borgenärens rättsskydd. I utsökningsförfarandet ska också gäldenären skyddas. Gäldenären har bland annat rätt till den försörjning som behövs för ett människovärdigt liv också under utsökningsförfarandet. I sista hand har gäldenären i enlighet med 19 § i grundlagen rätt till social trygghet av samhället.
Verkställighetsbestämmelser som i och för sig hör till området för en vanlig lag påverkar utan tvekan på ett eller annat sätt borgenärens ställning som innehavare av förmögenhetsrättsliga rättigheter till följd av skuldförhållandet. Grundlagsutskottet har ansett att behörig hänsyn till det grundlagsfästa egendomsskyddet vid denna typ av bestämmelser i första hand betyder att sämre villkor för borgenären inte får var oskäliga för denne. Bestämmelser som gör intrång i egendomsskyddet bör bedömas dels utifrån proportionalitetsprincipen, dels utifrån de allmänna kriterierna för begränsningar i de grundläggande fri- och rättigheterna. (GrUU 33/2002 rd, s. 2/I) Främjandet av gäldenärernas möjligheter att klara sig och målet att trygga förutsättningarna för ett människovärdigt liv för de överskuldsatta och deras familjemedlemmar är med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna godtagbara grunder för att ingripa i borgenärens förmögenhetsrättsliga rättigheter (se GrUU 33/2002 rd, s. 3/I, GrUU 5/2002 rd, s. 2/II, GrUU 12/2002 rd, s. 2/II). Den reglering som gäller egendomsskyddet ska vara tillräckligt noggrant avgränsad och exakt. Bestämmelserna måste väga in parternas rättigheter och skyldigheter i rätt proportion till varandra för att inte vara oskäliga för någon part eller grundlöst diskriminera eller gynna någon. (GrUU 13/2003 rd, s. 2/I, GrUU 69/2018 rd, s. 2).
Sedan covid-19-pandemin började föreskrevs det om temporära ändringar i utsökningsbalken. Bestämmelserna om temporärt underlättande och temporär begränsning av utsökningsförfarandet samt uppskov med verkställigheten ändrades för att undantagsförhållandena till följd av covid-19-pandemin och de ekonomiska svårigheter som de gav upphov till bättre skulle kunna beaktas i utsökningsförfarandet. Ändringarna föreskrevs först att vara i kraft 1 maj–31 oktober 2020. Bestämmelsernas giltighetstid förlängdes senare genom nya temporära lagar, först till och med den 30 april 2021 och sedan till och med den 31 december 2021.
Nämnda ändringar ansågs inte under riksdagsbehandlingen medföra konstitutionella problem. Syftet att trygga medborgarnas och företagens ekonomiska möjligheter att klara av de svårigheter som covid-19-pandemin orsakar, ansågs med avseende på de grundläggande fri- och rättigheterna som en godtagbar grund att i viss mån begränsa borgenärens egendomsskydd. När det gäller begränsningens proportionalitet var det relevant att regleringen inte ingrep i borgenärernas och gäldenärernas rättsliga ställning, utan att den bara handlade om verkställighet av borgenärens rättigheter och om att anpassa de gällande bestämmelserna om detta till det exceptionella ekonomiska läget, som beror på covid-19-pandemin. Dessutom var de innehållsmässiga ändringar som gjordes i de gällande bestämmelserna moderata och regleringen temporär. (LaUB 8/2020 rd, s. 3, LaUB 3/2021 rd, s. 3)
Vid bedömningen av proportionaliteten av förslaget om höjning av det skyddade beloppet kan man således för det första fästa uppmärksamhet vid att syftet med förslaget är att säkerställa att utsökningsgäldenärerna klarar sig ekonomiskt i exceptionella och snabbt föränderliga förhållanden. Finland och hela Europa hotas av brist på basförnödenheter, såsom uppvärmning, mat och konsumtionsvaror, vilket leder till prisstegringar. Rysslands angrepp mot Ukraina kommer indirekt att påverka köpkraften också i Finland.
Å andra sidan bör man vid bedömningen av proportionaliteten fästa uppmärksamhet vid att höjningen av det skyddade beloppet gäller en betydligt större målgrupp än de temporära ändringar som föreskrivs på grund av covid-19-pandemin. Syftet med de ändringar som infördes under covid-19-pandemin var att säkerställa att utmätningsmännen hade en lagstadgad möjlighet att bevilja sådan flexibilitet i utsökningsförfarandet som beaktar det exceptionella ekonomiska läget. Beviljandet av flexibilitet baserade sig alltid på en bedömning från fall till fall och förutsatte uttryckligen en orsak som berodde på covid-19-pandemin. Höjningen av det skyddade beloppet riktar sig däremot automatiskt till utsökningsgäldenärer oberoende av det individuella behovet av höjningen eller orsaken till och omfattningen av de ekonomiska svårigheterna. På grund av utmätningssystemets struktur inriktas ändringen på olika sätt på gäldenärer i olika inkomstklasser. Den största lättnaden i euro gäller utsökningsgäldenärer med höga inkomster. Ändringen underlättar också utmätningen av inkomster för gäldenärer med de lägsta inkomsterna. Ändringen har däremot inga konsekvenser för gäldenärer med medelstora inkomster.
Omfattningen av förslagets ekonomiska konsekvenser för både gäldenärer och borgenärer kan beskrivas med hjälp av utsökningens indrivningsresultat. Under giltighetstiden för de temporära ändringar som föreskrivits på grund av covid-19-pandemin ökade utsökningens indrivningsresultat något. Förslaget om höjning av det skyddade beloppet beräknas minska utsökningens indrivningsresultat med cirka 76 miljoner euro 2023. Uppskattningen är riktgivande och kalkylerad. Det faktiska indrivningsresultatet påverkas alltid av bland annat antalet ärenden som kommer in till utsökningsindrivning, beloppet av de fordringar som drivs in samt gäldenärernas betalningsförmåga. Höjningen av det skyddade beloppet bedöms i vilket fall som helst ha en betydligt större inverkan på det indrivningsresultat som redovisas till borgenärerna än de temporära lagar som stiftades på grund av covid-19-pandemin.
Vid riksdagsbehandlingen av de temporära ändringar i utsökningsbalken som införts på grund av covid-19-pandemin ansågs det att man i den temporära lagens innehåll och när dess giltighetstid läggs fast på ett välavvägt och proportionellt sätt ska ta hänsyn till utsökningsparternas ställning och rättssäkerhet. (LaUB 5/2020 rd, s. 5–6)
I propositionen föreslås det att det skyddade beloppet höjs för en period av ett år. De ekonomiskt exceptionella och osäkra förhållandena kan bedömas pågå åtminstone under 2023. Gäldenärernas ekonomiska svårigheter återspeglas ofta också i utsökningsförfarandet med fördröjning. Av dessa skäl skulle en giltighetstid som är kortare än ett år med beaktande av förslagets mål sannolikt vara otillräcklig. Att binda ändringens giltighetstid till ett kalenderår är motiverat också med tanke på uppföljningen av konsekvenserna och lagtekniskt förnuftigt med tanke på de indexjusteringar som årligen görs i det skyddade beloppet vid utsökning.
En temporär höjning skulle för borgenärernas del innebära att ändringen inte leder till en direkt kvantitativ ändring av borgenärernas rätt till betalning, utan endast till att betalningen skjuts upp tidsmässigt. En temporär minskning av utmätningsbeloppet leder till att utmätningens längd förlängs och till att utmätningsinflödet ökar i slutet av utmätningsperioden. I de fall där skulden eller utsökningsgrunden för skulden hinner preskriberas innan skulden betalas i sin helhet, innebär en höjning av det skyddade beloppet också som helhet att det inflyter ett mindre utmätningsbelopp för fordran. Preskriptionstiden för en utsökningsgrund är enligt huvudregeln 15 år och den slutliga preskriptionstiden för en skuld 20 år. I förhållande till dessa tidsfrister för privaträttsliga skulder kan en förlängning av betalningstiden till följd av en temporär lag anses skälig. Det är också möjligt att borgenärernas tillgång till betalning på lång sikt i vissa fall förbättras i och med att gäldenärernas möjligheter att klara sig ekonomiskt genom exceptionella och snabbt föränderliga förhållanden stöds på det föreslagna sättet.
Grunderna för den föreslagna ändringen kan anses godtagbara med avseende på systemet för de grundläggande fri- och rättigheterna och själva ändringsförslaget kan på det sätt som grundlagsutskottet förutsätter anses såtillvida proportionerligt att det inte blir oskäligt för borgenärerna. Bedömningen påverkas i betydande grad av att ändringen är temporär.
På de grunder som anges ovan kan lagförslaget behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Regeringen anser det dock önskvärt att grundlagsutskottet ger ett utlåtande i frågan.