2
Nuläge och bedömning av nuläget
2.1
Klimatförändringarna och klimatlagstiftningen
Den mellanstatliga panelen för klimatförändringar IPCC publicerade i oktober 2018 specialrapporten Global Warming of 1.5 °C. Enligt rapporten har jordens temperatur redan stigit med ungefär en grad jämfört med förindustriell tid. Om uppvärmningen fortsätter i samma takt som i dagens läge, kommer 1,5-gradersgränsen att överskridas före mitten av århundradet. Uppvärmningen medför betydande risker för människor och för den biologiska mångfalden. I rapporten Impacts, Adaptation and Vulnerability, som behandlar klimatförändringarnas konsekvenser och publicerades av IPCC i februari 2022, konstateras det att klimatförändringarna har omfattande och farliga konsekvenser för ekosystemen och för miljarder människor. I den senaste rapporten från IPCC som publicerades i april 2022 konstateras det att de nuvarande åtgärderna inte räcker till för att begränsa den globala uppvärmningen till 1,5 grader – effektiva utsläppsminskningar är nödvändiga redan under det kommande årtiondet.
Klimatförändringarnas snabba takt och effekter syns tydligare på de nordliga breddgraderna, där klimatet har värmts upp avsevärt snabbare än på jordklotet i genomsnitt. I Finland har temperaturen till skillnad från den globala nivån på en grad redan stigit med 2,3 grader jämfört med förindustriell tid.
Målen i klimatavtalet från Paris (FördrS 75 och 76/2016) är att den globala medeltemperaturhöjningen ska hållas klart under två grader jämfört med förindustriell tid och att parterna samtidigt ska vidta åtgärder för att uppvärmningen ska begränsas till under 1,5 grader. På grund av de risker och skador som klimatförändringarna medför måste åtgärder för att minska utsläppen och öka beredskapen och anpassningen vidtas snabbt, i stor omfattning och långsiktigt på global nivå, på EU-nivå samt nationellt, regionalt och lokalt.
Finlands nya klimatlag bidrar till att fullgöra de åtaganden enligt EU-lagstiftningen och den internationella klimatlagstiftningen som är bindande för Finland. I klimatlagen sätts det upp ett nationellt mål om klimatneutralitet 2035, ett mål om ökning av sänkan och ett mål om negativa koldioxidutsläpp efter 2035. I lagen sätts det också upp ett utsläppsminskningsmål på minst 60 procent till 2030 och på minst 80 procent till 2040 jämfört med 1990 års nivå. Lagen innehåller också ett utsläppsminskningsmål på minst 90 procent till 2050, dock med sikte på en minskning på 95 procent, jämfört med nivån 1990. Dessutom innehåller lagen ett anpassningsmål, enligt vilket man genom nationella åtgärder ska anpassa sig till klimatförändringarna genom att främja klimatresiliensen och hanteringen av klimatrisker.
Klimatlagens styrande effekt bygger på planeringssystemet för klimatpolitiken. Planeringssystemet enligt klimatlagen omfattar fyra planer, dvs. en långsiktig klimatplan, en nationell plan för anpassning till klimatförändringar, en klimatplan på medellång sikt och en klimatplan för markanvändningssektorn. I planerna ställs det upp mål för minskningen av växthusgasutsläpp, ökningen sänkan och anpassningen till klimatförändringarna samt anges de åtgärder som behövs inom olika förvaltningsområden för att uppnå målen. Genomförandet av planerna följs upp bland annat med hjälp av en klimatårsberättelse. Enligt klimatlagen ska klimatårsberättelsen lämnas till riksdagen varje kalenderår.
I den gällande klimatlagen ställs inga förpliktelser för kommunerna, utan förpliktelserna i lagen gäller statliga myndigheter. Det kan dock anses att målen i klimatlagen indirekt styr ambitionsnivån för klimatarbetet hos olika aktörer såsom kommunerna. Många kommuner har på eget initiativ arbetat för att begränsa klimatförändringar. I brist på reglering har kommunerna genomfört klimatarbetet på olika sätt. Det frivilliga klimatarbetet har i synnerhet baserat sig på samarbete och partnerskap inom olika klimatnätverk. En del kommuner har tills vidare inte utfört systematiskt klimatarbete eller vidtagit klimatåtgärder.
2.2
Klimatarbetet i kommunerna
Växthusgasutsläppen i Finland uppstår alltid i någon av Finlands 309 kommuner. Kommunerna kan genomföra betydande klimatlösningar i sina områden och många kommuner utför aktivt klimatarbete. Kommunerna ansvarar i sina områden för bland annat planläggning, markanvändning, trafikplanering, ägarstyrning av energibolag, utbildning, offentliga upphandlingar och valen av sätt att värma upp många byggnader. Bland annat genom dessa funktioner kan kommunerna främja klimatåtgärder.
Till de viktigaste aktörerna inom klimatarbetet i en kommun hör kommunorganisationen, kommunkoncernen och kommunsamfundet. Med kommunorganisationen avses en helhet som består av kommunens personal i tjänste- eller arbetsavtalsförhållande och de förtroendevalda. Med kommunkoncernen avses en helhet som består av kommunorganisationen och dess dottersamfund, inom vilken kommunen utövar bestämmande inflytande. Kommunsamfundet består av alla instanser och aktörer i kommunens område, såsom kommunorganisationen, kommunkoncernen, företagen, föreningarna och kommuninvånarna.
Kommunkoncernen kan påverka mängden växthusgasutsläpp som orsakas av dess egna verksamheter. Dessa metoder är ofta relativt snabba tidsmässigt och har tämligen direkta effekter. Dessutom kan kommunen på många sätt påverka verksamhetsförutsättningarna och verksamheten när det gäller invånare, företag, sammanslutningar och andra intressentgrupper, och genom detta inverka på utsläppen. Dessa metoder är ofta långsammare tidsmässigt och har indirekta effekter.
Kommunerna samarbetar med varandra och drar nytta av varandras kunnande inom de nätverk som etablerats inom klimatarbetet. Stora städer har i allmänhet de bästa resurserna och möjligheterna till detta. Små och medelstora kommuner bygger ofta sitt klimatarbete på samarbete mellan kommunerna och på landskapsförbund.
Det finns en del bestämmelser som hänför sig till anpassningen till klimatförändringar i speciallagstiftningen. Till exempel avgörs en byggplats lämplighet inom kommunens planläggning och förfaranden för bygglov. Dessutom ska de statliga myndigheterna enligt 24 § i markanvändnings- och bygglagen (132/1999) i sin verksamhet beakta de riksomfattande målen för områdesanvändningen, främja möjligheterna att uppnå dem och bedöma vilka konsekvenser myndigheternas åtgärder har för regionstrukturen och områdesanvändningen. I de riksomfattande målen för områdesanvändningen konstateras det att man ska bereda sig på extrema väderförhållanden och översvämningar samt på verkningarna av klimatförändringen. I målen konstateras det också att nytt byggande placeras utanför områden med översvämningsrisk eller också säkerställs hanteringen av översvämningsriskerna på annat sätt.
Det finns inga heltäckande uppgifter om åtgärder som gäller utsläppen och upptaget inom kommunernas markanvändningssektor. Kommunerna har mycket olika förutsättningar att sträva efter klimatneutralitet. Tättbebyggda städer har liten landareal som kan fungera som sänka. Vanligtvis äger kommunen endast några procent av de skogar som finns i kommunens område. Kommunerna kan endast i de skogsområden och andra områden som de äger direkt genom sina egna åtgärder påverka utvecklingen i fråga om skogarnas kolsänkor och markutsläppen i skogs- och jordbruksmark. Kommunen kan ändå, till exempel genom att informera om sina mål och om kostnadseffektiva och verkningsfulla åtgärder, påverka kommuninvånarnas och andra aktörers förutsättningar att öka sänkan och minska markutsläppen. Åtgärder inom markanvändningssektorn som kommunerna kan använda i syfte att öka kolbindningen och minska markutsläppen är till exempel våtmarksodling eller beskogning av torvåkrar, gödsling för att öka sänkan i trädbeståndet samt minskning av utsläpp från marken i torvskogar. En liten ökning av sänkor kan uppnås genom att öka kollagret i marken i mineraljordar och genom att odla och beskoga impedimentmarker. I städerna betonas också grönområdenas, särskilt trädens roll som småskaliga sänkor.
Klimatarbetet i kommunerna har också kunnat påskyndas genom olika nationella program. Till exempel har miljöministeriets program Kommunernas klimatlösningar bidragit med verktyg och verksamhetsmodeller för klimatarbetet och finansierat över hundra lokala och regionala klimatprojekt runtom i Finland. Till de effektivaste formerna av klimatarbete i kommunerna hör kommunsektorns energieffektivitetsavtal (KETS). Det är ett avtal mellan arbets- och näringsministeriet, Energimyndigheten och Kommunförbundet om effektivare energianvändning inom den kommunala sektorn. Inom kommunsektorn omfattas 75 procent, mätt enligt invånarantal, (112 kommuner och 12 samkommuner) av dessa frivilliga energieffektivitetsavtal. Också inom ramen för stora projekt, såsom projektet för kolneutrala kommuner (Kohti hiilineutraalia kuntaa, Hinku) och det EU-finansierade projektet Mot koldioxidneutrala kommuner och landskap (Canemure) har man på ett betydande sätt lyckats främja det lokala klimatarbetet.
Trots att flera av Finlands kommuner är föregångare inom klimatarbetet har många kommuner ännu inte påbörjat ett aktivt klimatarbete. Kommunerna har således mycket olika utgångslägen. Samtidigt förändras verksamhetsmiljön för klimatarbetet i kommunerna snabbt. Det skärpta geopolitiska läget påskyndar sannolikt den gröna omställningen. Kommunerna är tillsammans med andra aktörer på väg från ett samhälle som baserar sig på fossila energikällor mot ett samhälle med cirkulär ekonomi och mindre koldioxidutsläpp.
Enligt Kommunförbundets klimatutredning är bristen på resurser den största utmaningen när det gäller att uppnå kommunernas klimatmål. Även utmaningar som gäller det politiska beslutsfattandet och polariseringen av klimatdebatten upplevs som betydande utmaningar. Åtgärderna för att minska utsläppen inom vissa sektorer, såsom trafiken, lyfts fram som en svårighet. Ungefär en fjärdedel av respondenterna understöder en mer förpliktande lagstiftning om klimatarbetet i kommunerna, vilket skulle kunna lindra bristen på resurser.
Enligt flera av de kommuner som besvarade enkäten i samband med Kommunförbundets klimatutredning befinner man sig ännu i startskedet av anpassningsarbetet, oberoende av kommunens storlek. Som problem upplevs särskilt det att kommunen inte har resurser för klimatanpassningsarbetet och att ingen enskild aktör har ålagts ansvaret för anpassningsarbetet. Enligt utredningen saknar kommunerna förutom resurser också information om klimatförändringens konsekvenser som stöd för anpassningsarbetet. I svaren lyftes samordning av klimatanpassningsarbetet på landskapsnivå också fram som en nödvändig stödåtgärd.
Trots utmaningarna med klimatarbetet har kommunerna aktivt börjat sätta upp egna klimatmål. Enligt Kommunförbundets klimatutredning hade ungefär 10 procent av kommunerna ett klimatmål år 2009. År 2015 hade redan 40 procent av kommunerna ett klimatmål. Vid ingången av 2022 hade 138 av de 293 kommunerna på det finländska fastlandet satt upp ett kommunalt eller regionalt klimatmål. I dessa kommuner bor 4,5 miljoner människor, dvs. ungefär 80 procent av Finlands invånare. Ungefär 760 000 finländare bor i kommuner som inte har något klimatmål och ungefär 150 000 bor i kommuner där ett klimatmål är under arbete.
Kommunens storlek korrelerar med klimatmålen: ju större kommun, desto större sannolikhet är det att kommunen har ett klimatmål. När det gäller kommuner med färre än 10 000 invånare finns det stora skillnader mellan landskapen. I vissa landskap har upp till fyra av fem kommuner satt upp ett klimatmål, medan det i andra landskap knappt finns några kommuner alls som satt upp ett klimatmål. Den vanligaste orsaken till att ett klimatmål saknas är brist på resurser i kommunen. Kommunerna har relativt stark tillit till att deras egna klimatmål uppnås, eftersom 60 procent av de kommuner som besvarade Kommunförbundets klimatenkät bedömde att de kommer att uppnå sina egna klimatmål.
Kommunernas klimatmål är oftare inriktade på begränsning av klimatförändringar, men en del av målen inbegriper både begränsning av klimatförändringarna och anpassning till dem. Vissa kommuner har också mål som anknyter till sänkor. Det vanligaste målet i fråga om begränsning av klimatförändringar är att minska utsläppen med 80 procent fram till 2030 (ett av målen inom nätverket för kolneutrala kommuner, Kohti hiilineutraalia kuntaa, Hinku) eller att uppnå klimatneutralitet senast 2030. Mer än 60 procent av finländarna bor i kommuner som har som mål att uppnå klimatneutralitet eller minska utsläppen med 80 procent före 2030. Ett annat vanligt mål att är att uppnå klimatneutralitet före 2035. När det gäller anpassning finns det större variation bland målen än i fråga om begränsning.
Många av föregångarkommunerna har satt upp målet att bli klimatneutrala och en del av dem stävar till och med efter att bli klimatneutrala före 2035, som är det nationella målet. I dessa ambitiösa mål stöder man sig delvis på kompensation av utsläpp med hjälp av nettokolsänkan inom markanvändningssektorn eller genom att skaffa enheter för utsläppskredit eller för utökad kolsänka utanför området. Inom projektet Kokonaiskestävä kuntametsä (hållbar skog i kommunen ur ett helhetsperspektiv) ordnades en enkät till kommunerna år 2020 om det allmänna läget i fråga om kommunernas skogsbruksplaner och mål för skogarna. Bland de 36 kommuner som besvarade enkäten följde tio upp kolbalansen i skogarna och åtta hade satt upp mål för kolbalansens utveckling.
Kommunerna har inte alltid fastställt vilka aktörer klimatmålen gäller. Dessutom har kommunerna kunnat beräkna sina växthusgasutsläpp på många olika sätt. Dessa faktorer har gjort det svårare att jämföra målen, omfattningen, innehållet och metoderna för beräkning när det gäller klimatarbetet i kommunerna. En av de mest använda bland de nuvarande metoderna för beräkning av utsläpp är en så kallad Hinku-beräkning, som fokuserar särskilt på de utsläppskällor som kommunen lättast kan påverka. Till exempel utsläppshandelsanläggningar inom industrin ingår inte i Hinku-beräkningen. Den mest heltäckande bilden av olika system för utsläppsberäkning och av beräkningen av utsläpp som helhet finns i Finlands miljöcentrals tjänst kolneutraltfinland.fi. I många kommuner finns en betydande mängd lant- och skogsbruk, genomfartstrafik eller stora industrianläggningar, i fråga om vilka kommunen har få möjligheter att påverka utsläppen. I många utsläppsberäkningar ingår dessa utsläpp, men i vissa beräkningar har exempelvis utsläpp från genomfartstrafik med lastbil, paketbil och buss utelämnats.
2.3
Kommunala klimatplaner
Enligt Utredningen om kommunens klimatplan (2022) som gjordes av Finlands miljöcentral har 71 kommuner på det finländska fastlandet för närvarande en plan som helt eller delvis behandlar klimatfrågor. I dessa kommuner bor 3,7 miljoner invånare, dvs. två tredjedelar av finländarna. I synnerhet de stora städerna har utarbetat klimatplaner. Alla städer med mer än 100 000 invånare har en klimatplan. Bland städer med mer än 50 000 invånare finns det några som ännu saknar en klimatplan. Det finns sammanlagt 197 kommuner med färre än 10 000 invånare, men endast 17 av dem, dvs. nio procent, har en klimatplan. En del av klimatplanerna för de små och medelstora kommunerna har utarbetats som samarbeten, till exempel enligt ekonomiska regioner. Flest klimatplaner på kommunnivå finns i Nyland, Birkaland och Norra Savolax. I några landskap har det tills vidare inte utarbetats några kommunala klimatplaner.
En del av de kommunala klimatplanerna fokuserar enbart på klimatfrågor, medan man i en del kommuner behandlar klimatfrågorna som en del av någon mer omfattande plan. Det finns många olika benämningar för planerna, såsom färdplan för klimatarbetet, klimatstrategi eller klimatprogram. Särskilt de kommuner som är föregångare inom smart resursanvändning och bildar nätverket FISU (Finnish Sustainable Communities) har utarbetat vägkartor för smart resursanvändning. I namnen på planerna i många kommuner har man vid sidan av klimatet lyft fram energin. Ofta nämns också klimatneutralitet eller kolneutralitet i namnet. I några kommuner ingår klimatfrågorna i ett bredare miljöprogram eller i ett program för hållbar utveckling.
Planernas omfattning och noggrannhet varierar avsevärt. Bland de planer som granskats finns ytliga, översiktliga planer av strategikaraktär, medan det i vissa planer har fastställts tidsplaner och ansvariga instanser för åtgärderna. Åtgärdernas inverkan på växthusgasutsläppen har sällan bedömts.
Bland åtgärderna i de klimatplaner som granskades inom Finlands miljöcentrals utredning om kommunens klimatplan (2022) betonas minskningen av växthusgasutsläppen i kommunens egen verksamhet, men nästan alla planer innehåller minst en eller ibland flera åtgärder som gäller kommuninvånarna eller andra intressentgrupper. Dessa kan vara antingen åtgärder för att minska olika aktörers utsläpp eller klimatkommunikation riktad till olika målgrupper. I ungefär två tredjedelar av fallen hade intressentgrupper deltagit i beredningen av planen. I ungefär en tredjedel av de granskade planerna anges åtgärder för anpassning till klimatförändringar.
Finlands miljöcentral granskade också inom vilka utsläppssektorer man i de nuvarande planerna hade fastställt åtgärder för att begränsa klimatförändringar. Alla planer innehåller åtgärder som hänför sig till uppvärmningen av byggnader och byggnaders energiprestanda samt till trafiken. I nästan alla planer fastställs även åtgärder som gäller byggande, produktion av förnybar el och avfallshantering. Åtgärder för övriga utsläppssektorer ingår mer sällan i planerna. I fråga om fluorerade växthusgaser (F-gaser) nämndes inga åtgärder i någon av planerna. I största delen av planerna anges också åtgärder som anknyter till kommunernas viktiga grundläggande funktioner såsom planering av markanvändningen och upphandling. I praktiken ligger tyngdpunkten i kommunernas åtgärder för att begränsa klimatförändringen särskilt på den så kallade ansvarsfördelningssektorn.
Enligt Kommunförbundets klimatutredning är åtgärder som gäller vattenhushållning de vanligaste anpassningsåtgärderna. Ju större kommun det är fråga om, desto vanligare är det med arbete för anpassning till klimatförändringarna. I de stora städerna är man medveten om de risker som klimatförändringarna innebär för kommunen, och anpassningsarbetet är ofta systematiskt. Till exempel har 16 föregångarkommuner anslutit sig till borgmästaravtalet för klimat och energi (Covenant of Mayors for Climate and Energy), inom vilket ett krav är att man planerar anpassningsåtgärder och utför en sårbarhetsgranskning.
I största delen av klimatplanerna anges det hur man planerar att följa upp genomförandet av åtgärderna. Uppföljning av åtgärdernas genomslag nämns i något över hälften av planerna. Drygt en tredjedel av planerna innehåller ingen uppskattning av utsläppen i kommunens område. I fyra av fem klimatplaner ingår ett mål för minskning av utsläppen.
Enligt Utredningen om kommunens klimatplan (2022) som gjordes av Finlands miljöcentral har tjänsteinnehavarna i kommunen sällan utarbetat planerna helt på egen hand. Oftast har utomstående experter eller sakkunniga som anställts av kommunen anlitats för beredningen. Klimatplanerna har ofta utarbetats som en del av regionala utvecklingsprojekt och med hjälp av till exempel projektfinansiering från Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF). Inom projekten har man kunnat anlita konsulter till exempel för att utföra kalkyler eller till och med för att leda hela planeringsprocessen.
Enligt uppgifterna från miljöministeriets höranden har arbetet med kommunernas klimatplaner vanligen krävt 7–12 månadsverken i stora och medelstora kommuner och 1–6 månadsverken i små kommuner. Det framgår inte av enkäten om kostnadsskillnaderna beror på kommunens storlek eller på hur omfattande planerna och beredningsprocessen för dem har varit. Dessutom har kommunerna i regel använt 30 000 euro eller mindre till externa tjänster i samband med beredningen av klimatplanen. Ibland har också klart större insatser gjorts för utarbetandet av klimatplanerna.
2.4
Klimatarbetet i regionerna
Aktörerna på landskapsnivå har en viktig roll i genomförandet av den nationella klimatpolitiken, i att utveckla lösningar och i att stödja kommunernas klimatarbete i regionen. Enligt Kommunförbundets klimatutredning har stöd och samarbete på landskapsnivå och inom ekonomiska regioner betydelse särskilt för små och medelstora kommuner. På landskapsnivå är de viktigaste aktörerna som främjar klimatarbetet landskapsförbunden samt närings-, trafik- och miljöcentralerna. Aktörer på landskapsnivå kan möjliggöra investeringar bland annat genom landskapsplanen, främja dialogen mellan energibolag, planläggare och tillståndsmyndigheter samt finansiera regionala utvecklingsprojekt. Vid ingången av 2023 överförs social- och hälsovården samt räddningsväsendet från kommunerna och samkommunerna till välfärdsområdena. Ändringen kommer att påverka det regionala klimatarbetets karaktär och arbetet som helhet, bland annat genom energianvändningen i fastigheter, logistik och upphandling.
Närings-, trafik- och miljöcentralerna främjar i enlighet med 2 § i lagen om närings-, trafik- och miljöcentralerna (897/2009) den regionala utvecklingen genom att i regionerna sköta statsförvaltningens verkställighets- och utvecklingsuppgifter. Med tanke på klimatarbetet är centrala uppgifter bland annat arbetet med trafiksystemet, miljövården och regionutvecklingsarbetet. Närings-, trafik- och miljöcentralerna är också den myndighet som i sitt område övervakar, främjar arbetet med och följer upp miljöns tillstånd. Utöver det egna klimatarbetet samarbetar de med olika aktörer i regionen, såsom kommunerna. De beviljar också finansiellt stöd för klimatarbetet, bland annat genom landsbygdsprogrammet och det regional- och strukturpolitiska programmet. Dessutom beviljar de understöd till privathushåll för att slopa oljeuppvärmningen. Närings-, trafik- och miljöcentralernas klimatarbete främjas särskilt av deras nätverk av klimatexperter samt av klimatgruppen för regionförvaltningsverkens och närings-, trafik- och miljöcentralernas strategichefer och styrande aktörer. Det dokument som styr närings-, trafik- och miljöcentralernas klimatarbete är NTM-klimatfärdplanen, som utarbetades åren 2020–2022 och som beskriver de ärenden, genomslag och utvecklingsmöjligheter som anknyter till klimatet i centralernas tjänstearbete.
De av närings-, trafik- och miljöcentralernas uppgifter som har mest genomslag i fråga om anpassningen är förfarandet vid miljökonsekvensbedömning, dvs. MKB-förfarandet, och bedömning av miljökonsekvenserna av planer och program, dvs. SMB-uppgifter, samt uppgifter i anknytning till områdesanvändning, naturvård, vattenreglering och hantering av översvämningsrisker. Inom alla dessa har närings-, trafik- och miljöcentralerna som lagstadgad uppgift att främja anpassningen och genomföra praktiska anpassningsåtgärder, och det finns behov av deras sakkunskap och praktiska kunnande.
Ett landskapsförbund är en lagstadgad samkommun som alla kommuner i regionen ska vara medlemmar i. Landskapsförbundet är en viktig intressebevakare i regionen. Förbundet har två lagstadgade huvuduppgifter: regionutveckling och landskapsplanläggning. Landskapsförbundens klimatpolitik på regionnivå genomförs bland annat genom landskapsplanläggning, trafikplanering, landskapsprogram, havsplanering, ERUF-finansiering från Europeiska regionala utvecklingsfonden samt genom regionalt samarbete. Enligt 17 § i lagen om utveckling av regionerna och genomförande av Europeiska unionens regional- och strukturpolitik (756/2021) ska landskapsförbundet främja en hållbar användning av naturresurserna och begränsning av klimatförändringen och anpassningen till den och främja samarbetet kring planeringen av en högklassig livsmiljö. Landskapsförbundet ska svara för samordningen av planeringen med landskapets övriga planering. De flesta landskapsförbund har beviljats projektfinansiering för att påskynda klimatarbetet i kommunerna i regionen, och inom projekten har kommunerna erbjudits bland annat information om lönsamheten och finansieringsmöjligheterna i fråga om klimatåtgärder.
De flesta av landskapen på det finländska fastlandet har utarbetat en regional klimatplan, som också innehåller åtgärder för att begränsa klimatförändringen. En del landskap håller för närvarande på att bereda en klimatplan. I samband med miljöministeriets samråd i februari 2022 kom det fram att det för utarbetandet av landskapsförbundens klimatplaner vanligen har behövts 12–24 månadsverken. Kostnaderna för externa tjänster har varierat mellan noll och över 70 000 euro.
Landskapsförbundens roll med tanke på anpassningsarbetet kan anses omfatta såväl planering av områdesanvändningen som regional utveckling. Inom arbetet granskas klimatförändringarnas konsekvenser för regionen och dess näringar samt fattas beslut om en framtidsvision för regionen där klimatförändringarna, utsläppsminskningarna och de anpassningsåtgärder som behövs beaktas både med tanke på att bemöta hot och att utnyttja möjligheter. I många landskap har frågor om anpassning och andra klimatfrågor förutom i de egentliga klimatförändringsstrategierna eller klimatfärdplanerna också tagits in i landskapsöversikterna för 2022–2025.
2.5
Ändringssökande inom tillämpningsområdet för klimatlagen
Den gällande klimatlagen innehåller inga bestämmelser om ändringssökande. I regeringspropositionen med förslag till den första klimatlagen (RP 82/2014 rd, s. 29) som lämnades 2014 konstaterades det att det inte finns något sådant behov av rättsskydd anknutet till de klimatpolitiska planerna att de kan anses vara överklagbara beslut. I propositionen motiverades tolkningen med att det i statsrådets beslutsfattande om planerna inte är fråga om ett avgörande i sak i ett enskilt förvaltningsärende som skulle ha betydelse för en individs rättighet, skyldighet eller intresse.
Det är möjligt att med stöd av allmän lagstiftning, dvs. lagen om rättegång i förvaltningsärenden (808/2019), söka ändring i statsrådets beslut. Enligt 6 § 1 mom. i lagen om rättegång i förvaltningsärenden får ett beslut genom vilket en myndighet har avgjort eller avvisat ett förvaltningsärende överklagas. Enligt 7 § 1 mom. får besvär anföras av en part, dvs. av den som beslutet avser eller vars rätt, skyldighet eller fördel direkt påverkas av beslutet. Enligt 8 § 1 mom. anförs besvär över beslut som fattats vid statsrådets allmänna sammanträde hos högsta förvaltningsdomstolen. Besvär får anföras på den grunden att beslutet är lagstridigt. Bedömningen av beslutets lagenlighet kan anknyta till både beslutsförfarandet och beslutets innehåll.
Av de beslut som fattas med stöd av klimatlagen godkänns bland annat de klimatpolitiska planerna enligt klimatlagen vid statsrådets allmänna sammanträde, vilket innebär att det om villkoren för besvär uppfylls är möjligt att med stöd av lagen om rättegång i förvaltningsärenden söka ändring i besluten. Det är dock juridiskt oklart vem eller vilken aktör som kan vara part och när ett beslut om godkännande av en klimatpolitisk plan kan anses vara lagstridigt. Besvärsrätten ska för närvarande bedömas separat i varje enskilt fall med stöd av 6 § 1 mom. och 7 § 1 mom. i lagen om rättegång i förvaltningsärenden. En klimatpolitisk plan är i regel inte juridiskt bindande för enskilda medborgare eller juridiska personer, vilket innebär att en partsställning i traditionell mening inte nödvändigtvis förekommer när det gäller de klimatpolitiska planerna.
I Finland har det hittills inte anförts besvär i domstol över beslut som fattats med stöd av klimatlagen. Därmed finns det ingen rättspraxis i fråga om ändringssökande inom tillämpningsområdet för klimatlagen. I Finland har det inte heller med stöd av andra lagar meddelats några domstolsavgöranden som gäller myndigheternas eller statens ansvar i fråga om bekämpningen av klimatförändringar.
I den juridiska litteraturen har det åtminstone teoretiskt ansetts möjligt att behandla statens skyldighet att bekämpa klimatförändringen i den ordning som föreskrivs för förvaltningstvistemål. Enligt 20 § 1 mom. 3 punkten i lagen om rättegång i förvaltningsärenden handlägger förvaltningsdomstolen som förvaltningstvistemål en tvist som gäller något annat intresse eller någon annan rättighet eller skyldighet som har sin grund i ett offentligrättsligt rättsförhållande. En klimatrelaterad förvaltningstvist skulle eventuellt kunna handla om att fastställa vilken som är statens eller ett statligt organs skyldighet i det offentligrättsliga rättsförhållandet i fråga. I brist på rättspraxis är det dock oklart om förvaltningstvistemål kan tillämpas på ändringssökande i ärenden som hänför sig till klimatförändringarna.
De högsta laglighetsövervakarna får pröva klagomål som gäller lagenligheten i myndigheternas verksamhet. De högsta laglighetsövervakarna kan också på eget initiativ ta ärenden till prövning. Med stöd av detta kan till exempel ministeriernas uppfyllande av skyldigheterna enligt klimatlagen bli föremål för utredning. När det gäller klimatårsberättelsen enligt klimatlagen har justitiekanslersämbetet även utrett om miljöministeriet fullgjort sina skyldigheter. I ett avgörande 2019 konstaterade justitiekanslersämbetet att miljöministeriet hade försummat sin skyldighet att sända en klimatårsberättelse (OKV/10/50/2019).
På olika håll i världen har organisationer och andra aktörer under de senaste åren inlett klimatrelaterade rättegångar såväl mot stater som mot till exempel företag. Klimaträttegångarna har i vissa fall grundat sig på nationell rätt och i vissa fall på statens internationella förpliktelser samt på de grundläggande och mänskliga rättigheterna. Yrkandena vid rättegångarna har bland annat handlat om att förplikta staten att påskynda åtgärderna för att uppnå målen för minskning av växthusgasutsläpp eller att visa att de nationella målen för utsläppsminskning inte är tillräckliga eller att man inte ens försöker uppnå dem.
Flera ärenden som hänför sig till staternas ansvar i fråga om klimatförändringen och följderna av den är anhängiga vid Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen). Dessutom har FN:s olika tillsynsorgan behandlat klimatrelaterade klagomål som berör de mänskliga rättigheterna. Finland är part i Europadomstolens fall Cláudia Duarte Agostinho m.fl. mot Portugal (nr 39371/20), där en grupp portugisiska barn och unga med anledning av otillräckliga klimatåtgärder har väckt talan i människorättsdomstolen mot 33 stater som undertecknat Parisavtalet. De som anfört besväret anser att medlemsstaterna har kränkt portugisiska barns och ungdomars rätt till liv (artikel 2 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna, FördrS 18 och 19/1990, nedan Europakonventionen) och rätt till skydd för privat- och familjeliv (artikel 8 i Europakonventionen) samt diskriminerat barn och unga på grund av ålder (artikel 14 i Europakonventionen).
Vid Europadomstolen har även fallet Verein KlimaSeniorinnen Schweiz m.fl. mot Schweiz (nr 53600/20) inletts. De som anfört besvär är en schweizisk förening för äldre kvinnor som arbetar mot klimatförändringarna samt fyra kvinnor i åldern 78–89 år, vars hälsa har lidit under värmeböljorna. Europadomstolens frågor till den schweiziska regeringen gällde artikel 2 (rätten till liv), artikel 8 (rätten till skydd för privat- och familjeliv), artikel 6 (rätten till en rättvis rättegång) och artikel 13 (rätten till ett effektivt rättsmedel) i Europakonventionen.
I och med den internationella utvecklingen har man i rättslitteraturen och den offentliga debatten i Finland börjat fästa allt större vikt vid hur rättsskyddet tillgodoses nationellt i det beslutsfattande som hänför sig till klimatpolitiken. Det har framförts åsikter om att bristen på bestämmelser om ändringssökande i klimatlagen skapar rättsosäkerhet. I utredningen om ändringssökande enligt klimatlagen (2022) konstateras det i ljuset av internationella exempel att det är uppenbart att olika möjligheter att söka ändring kommer att prövas, om det inte föreskrivs särskilt om ändringssökande. Enligt utredningen leder det till rättsosäkerhet om det inte föreskrivs en väg för rättsskydd i fråga om planbesluten enligt klimatlagen.
En strukturell utmaning i fråga om rättegångar som anknyter till klimatförändringar kan anses vara klimatförändringarnas globala karaktär. Alla människor i världen är på ett eller annat sätt föremål eller åtminstone potentiellt föremål för klimatförändringarnas konsekvenser och dessutom bidrar alla på ett eller annat sätt, eller kan åtminstone bidra, till klimatförändringarna. Däremot är det tydligt att vissa lider av klimatförändringarnas negativa effekter på ett mer konkret och riktat sätt än andra.
7
Specialmotivering
3 §.Tillämpningsområde. Paragrafens 1 mom. föreslås bli ändrat så att lagens tillämpningsområde utvidgas till att även omfatta kommunerna. Enligt den gällande klimatlagen tillämpas lagen på de statliga myndigheternas uppgifter. Det föreslås att momentet kompletteras så att klimatlagen i fortsättningen också ska tillämpas på kommunerna när de utarbetar klimatplaner och följer upp genomförandet av planerna. Lagens tillämpningsområde behöver preciseras, eftersom det i samband med reformen av klimatlagen föreskrivs om en ny skyldighet för kommunen att utarbeta en klimatplan. Eftersom kommunerna kan fatta viktiga klimatbeslut inom sitt eget område och eftersom många kommuner redan nu bedriver ett aktivt klimatarbete, utgör utvidgningen av tillämpningsområdet till att omfatta kommunerna en ändamålsenlig komplettering av lagen.
5 §. Åtgärder som främjar begränsningen av och anpassningen till klimatförändringar. I paragrafen görs en teknisk precisering så att där uttryckligen hänvisas till de klimatpolitiska planerna enligt lagen. Eftersom i lagen föreslås bestämmelser om en ny kommunal klimatplan, är det ändamålsenligt att förtydliga att hänvisningen i 5 § till planer enligt lagen inte gäller de kommunala klimatplanerna. Paragrafen föreslås således bli kompletterad med en uttrycklig hänvisning till de klimatpolitiska planerna, med vilka ska avses de nationella planer som förtecknas i 7 §.
14 a §. Kommunal klimatplan. Det föreslås att det till klimatlagen fogas en ny bestämmelse om en kommunal klimatplan. I paragrafen åläggs kommunerna en skyldighet att utarbeta en klimatplan. Syftet med den nya skyldigheten är att effektivisera och systematisera klimatarbetet i kommunerna. Avsikten är att med hjälp av den kommunala klimatplanen främja uppnåendet av de mål som avses i 2 §. I paragrafen föreslås bestämmelser om minimikrav på innehållet i den kommunala klimatplanen. I 1 mom. föreslås bestämmelser om tidsintervallet för utarbetande av en kommunal klimatplan och om vad planen ska innehålla. Kommunen ska minst en gång per fullmäktigeperiod utarbeta en i paragrafen avsedd plan eller uppdatera en befintlig plan som uppfyller kraven enligt klimatlagen. Med uppdatering av klimatplanen ska avses att den befintliga kommunala klimatplanen kan användas som underlag vid beredningen av planen, men alla de omständigheter som förutsätts i paragrafen ska ses över och uppgifterna ska uppdateras. I praktiken kommer uppdateringen av en befintlig klimatplan som redan uppfyller kraven i klimatlagen att innebära en översyn av i synnerhet målen, åtgärderna och kunskapsunderlaget. Under årens lopp samlas det in nya data om utsläppsutvecklingen i kommunen och om EU:s klimatåtgärder och de nationella klimatåtgärderna och deras effekter. Det vore ändamålsenligt att dessa beaktas i samband med uppdateringen av klimatplanen. Om kommunen i sin plan även ställer upp andra mål eller anger andra åtgärder, exempelvis i fråga om upptaget av växthusgaser eller anpassningen till klimatförändringarna, vore det viktigt att också uppgifterna om hur dessa har utvecklats beaktas i samband med uppdateringen av klimatplanen. Dessutom ska i samband med uppdateringen planen vid behov kunna kompletteras med nya klimatåtgärder som syftar till att säkerställa att den målsatta nivån i planen nås.
Den kommunala klimatplanen ska enligt förslaget kunna integreras i en annan kommunal plan eller utgöra en del av någon annan plan som kommunen utarbetar. Klimatplanen kan också kallas något annat än klimatplan. Eftersom kommunerna har olika prioriteringar i sitt miljöarbete och olika kommuner har olika planer, ska kommunen inte behöva utarbeta en separat klimatplan, om de krav på en klimatplan som avses i lagen uppfylls på ett ändamålsenligt sätt i den befintliga planen. Vissa kommuner kan i sitt miljöarbete lägga tyngdpunkten på exempelvis smart resursanvändning, medan andra kommuner prioriterar hållbar utveckling. Den kommunala klimatplanen kan till exempel utgöra en del av en vägkarta för smart resursanvändning eller av kommunens miljöprogram. Kommunen ska i vilket fall som helst se till att planen uppfyller de minimikrav på innehållet i en klimatplan som anges i lagen. Det vore ändamålsenligt att det i samband med planen konstateras att den utgör en i klimatlagen avsedd kommunal klimatplan. Till klimatplanen kan också fogas exempelvis en verksamhetsplan enligt kommunsektorns energieffektivitetsavtal.
I 1 mom. föreslås vidare bestämmelser om kraven på innehållet i den kommunala klimatplanen. Enligt 1 punkten ska planen för det första innehålla ett mål för att minska utsläppen av växthusgaser i kommunen. Detta ska avse ett kvantitativt mål, exempelvis fastställande av ett procenttal för utsläppsminskningsmålet för ett visst år i förhållande till ett referensår. Det kommunala minskningsmålet ska täcka samtliga växthusgasutsläpp från kommunens område, med undantag av utsläppen från fristående kraftverk och industrianläggningar som omfattas av utsläppshandeln samt utsläppen från tung transittrafik. Som stöd för utsläppsberäkningen kan kommunerna använda det verktyg för utsläppsberäkning med tillhörande scenarioverktyg som Finlands miljöcentral förvaltar. I praktiken motsvarar den ovan beskrivna avgränsningen av utsläppen Finlands miljöcentrals kalkyleringsmetod för Hinku-nätverket utan kompensationen för vindkraft. I momentet föreslås bestämmelser om minimikrav på innehållet i klimatplanen. Kommunens utsläppsminskningsmål kan således även omfatta utsläppen inom utsläppshandeln och på ett heltäckande sätt utsläppen från trafiken. Dessutom ska kommunen om den så vill få ställa upp också andra klimatmål än ett utsläppsminskningsmål, t.ex. ett mål för sänkor eller ett mål om klimatneutralitet. Målen ska a priori uppnås med nationella medel. I 2 mom. föreslås närmare bestämmelser om hur de i 2 § föreskrivna målen ska beaktas när kommunen ställer upp sina egna mål.
I 1 mom. 2 punkten föreslås en bestämmelse om att den kommunala klimatplanen även ska innehålla åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser i kommunen. Åtgärderna ska utgöra sättet på vilket kommunen strävar efter att nå det mål som den uppställt i enlighet med 1 punkten. Åtgärderna bör således i planen fastställas så att de bidrar till att kommunens klimatmål enligt paragrafen kan nås. Kommunen ska dock kunna ha grunder för att lämna vissa sektorer helt eller delvis utanför åtgärderna. Det som är centralt vid bedömningen av hur målen ska uppnåtts är omfattningen och helheten, snarare än exakta utsläppskalkyler över enskilda klimatåtgärder. Den kommunala klimatplanen ska utöver de åtgärder för att begränsa klimatförändringar som gäller kommunens egen verksamhet också täcka effekterna av kommunens beslut på invånarnas och de berörda gruppernas möjligheter att i sin egen verksamhet begränsa utsläppen. Således bör de åtgärder som anges i planen omfatta även dem. Om kommunen exempelvis ställer upp ett minskningsmål på 15 års sikt, ska planen innehålla i synnerhet sådana åtgärder som kommunen avser vidta inom de närmaste åren. Planen bör dock ge en uppfattning om de åtgärder genom vilka man avser främja det långsiktiga målet. Om kommunen i sin plan ställer upp andra mål än utsläppsminskningsmål, ska det även anges åtgärder i fråga om dessa mål.
I enlighet med 3 punkten ska den kommunala klimatplanen innehålla uppgifter om hur utsläppen av växthusgaser har utvecklats i kommunen. Som stöd för utsläppsberäkningen förfogar kommunerna över ett kommunspecifikt verktyg för utsläppsberäkning som Finlands miljöcentral tillhandahåller. I praktiken kommer klimatplanen att omfatta ett referensscenario i fråga om samtliga utsläpp av växthusgaser från kommunens område, med undantag av utsläppen från fristående kraftverk och industrianläggningar som omfattas av utsläppshandeln samt utsläppen från tung transittrafik. Kommunen kan om den så vill även utarbeta en mer omfattande plan. Kommunerna tillämpar för närvarande flera olika referensår för sina mål, och varje kommun ska även i fortsättningen själv få fastställa ett referensår. Referensåret kan vara exempelvis 1990, eller 2005, som är referensåret enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/842 (nedan ansvarsfördelningsförordningen). Det är ändamålsenligt att referensåret klart framgår av planen.
I 4 punkten föreslås vidare en bestämmelse om att planen ska innehålla uppgifter om uppföljningen av genomförandet av planen. Det är ändamålsenligt att uppföljningsuppgifterna gäller såväl måluppfyllelsen som genomförandet av klimatåtgärderna. Närmare bestämmelser om uppföljningsskyldigheten föreslås i paragrafens 3 mom. Klimatplanen ska innehålla en beskrivning av hur uppföljningen av planen ska genomföras. Planen ska också innehålla uppgifter om genomförandet och uppföljningen av en eventuell tidigare plan.
Enligt 5 punkten ska i den kommunala klimatplanen även kunna anges andra än i 1–4 punkten avsedda behövliga omständigheter. Eftersom klimatförändringarna och förlusten av biologisk mångfald är tätt sammankopplade är det ofta ändamålsenligt att i planen också ta in en bedömning av effekterna av klimatförändringarna på den biologiska mångfalden, om det inte kan bedömas att sådana effekter är uteslutna. Likaså kunde i den kommunala klimatplanen inkluderas exempelvis ett scenario för utsläppsutvecklingen, där det anges olika målbanor för minskningen av växthusgasutsläppen i förhållande till basscenariot. Det kan också vara lämpligt att i planen ta in exempelvis en granskning av klimatriskerna och behövliga anpassningsåtgärder. Eventuella andra behövliga omständigheter som kunde tas upp i planen kunde vara exempelvis en beskrivning av åtgärder för att involvera berörda grupper, av de parter som ansvarar för olika åtgärder och av nuläget inom klimatarbetet i kommunen. När det gäller berörda gruppers deltagande är det av avgörande betydelse att utlåtande- och samrådsförfarandena genomförs på ett rättvist och transparent sätt, och det kunde vara ändamålsenligt att detta beskrivs i planen. Det är viktigt att både utarbetandet och uppföljningen av klimatplanen i kommunerna är transparenta på så sätt att kommuninvånarna har en reell möjlighet att påverka såväl klimatplanens innehåll som uppföljningen av planen, i synnerhet med beaktande av vad som i 22 § i kommunallagen föreskrivs om kommuninvånarnas möjligheter att delta och påverka. I anknytning till detta kunde det anges huruvida exempelvis barn och unga har deltagit i beredningen av planen. Barn och unga kan tas med i planeringen till exempel via samråd med kommunens ungdomsfullmäktige.
I 2 mom. föreslås en bestämmelse om hur de mål som avses i 2 § ska beaktas när den kommunala klimatplanen utarbetas. I 2 § finns bestämmelser om klimatmål som gäller hela lagen, och de styr inte bara de statliga myndigheternas verksamhet utan också den nationella klimatpolitiken. Syftet med de i lagen angivna målen är att skapa större stabilitet och förutsägbarhet för de olika aktörerna inom klimatpolitiken. I momentet föreslås en bestämmelse om att kommunen när den ställer upp det utsläppsminskningsmål som ingår i klimatplanen ska beakta målet om klimatneutralitet 2035, målet om ökad upptagning i kolsänkor samt utsläppsminskningsmålen för 2030, 2040 och 2050 enligt klimatlagen. Att de nationella klimatmålen ska beaktas innebär att de styr ambitionsnivån vid uppställandet av kommunens eget mål för minskning av utsläppen. Många kommuner har redan nu mål som är ambitiösare än de nationella målen. I praktiken kan kommunerna ha grunder för att även ställa upp mindre ambitiösa mål än den nationella målnivån. Sådana grunder kan exempelvis hänföra sig till en näringsstruktur som domineras av jordbruk eller till en livlig transittrafik. De nationella klimatmål som ställts upp i klimatlagen ska dock beaktas när den kommunala klimatplanen utarbetas, och det egna mål som ställs upp för kommunen ska återspegla de nationella målen. Om en kommun skulle behöva ställa upp ett mindre ambitiöst mål än det som anges i klimatlagens 2 §, bör detta motiveras i den kommunala klimatplanen.
I 2 mom. föreslås det att den bestämmelse som gäller målet enligt 2 § ska beaktas även i det fall att kommunen anser det vara ändamålsenligt att i sin egen plan ställa upp mål för upptaget eller ange åtgärder som gäller sänkor. Då ska det mål som avses i 2 § 1 mom. 1 punkten och som gäller ökning av upptaget i sänkor beaktas. Liksom i fråga om det ovan beskrivna målet för minskning av utsläppen kan kommunen även i fråga om det mål eller de åtgärder som gäller kolsänkor utifrån sina egna utgångspunkter ha grunder för ställa upp ett annorlunda mål, men detta bör motiveras i planen. Det bör också beaktas att årsvariationen för sänkan är stor. Sänkor kan vara föremål för verksamhet som leder till att den eftersträvade utvecklingen av upptaget varierar under enskilda år eller regionalt. I praktiken kan kommunen påverka sänkorna närmast i sådana skogar och andra markområden som kommunen själv äger, till exempel genom att påverka hur och när avverkningar genomförs i kommunens skogar.
I 2 mom. föreslås vidare en bestämmelse för den händelse att kommunen utvidgar sin plan till att även gälla anpassning till klimatförändringarna. Anpassningen till klimatförändringarna är vid sidan av begränsningsåtgärderna en central del av klimatpolitiken, och anpassningsåtgärderna får ökad betydelse i takt med att klimatförändringarna framskrider. I momentet föreslås en bestämmelse om att kommunen om den utvidgar sin plan till att även gälla anpassning till klimatförändringarna ska beakta det mål för anpassning till klimatförändringar som anges i lagens 2 §. I 2 § 1 mom. 4 punkten beskrivs anpassningsmålet som verksamhet för att främja klimatresiliensen och hanteringen av klimatrisker. Om en kommun i sin klimatplan ställer upp sådana mål eller anger sådana åtgärder som gäller anpassning, ska kommunen beakta det i lagen uppställda anpassningsmål som gäller främjande av klimatresiliens och hantering av klimatrisker. Detta främjar en konsekvent anpassningspolitik i Finland. De mål och åtgärder som gäller anpassning till klimatförändringar kan vara viktiga exempelvis för att trygga samernas rättigheter i kommunerna inom samernas hembygdsområde.
I 3 mom. föreslås bestämmelser om beslutsprocessen i anslutning till den kommunala klimatplanen, om uppföljningen av genomförandet av planen samt om att planen ska beaktas i den kommunstrategi och verksamhetsberättelse som anges i kommunallagen. Den kommunala klimatplanen ska enligt förslaget antas av fullmäktige. I momentet föreslås bestämmelser om att kommunen ska följa upp genomförandet av den plan som den har utarbetat. Detta innefattar uppföljning av såväl måluppfyllelsen som genomförandet av åtgärderna. Om klimatplanen utarbetas och godkänns i början av fullmäktigeperioden, kan fullmäktige följa genomförandet av den godkända planen under sin egen mandatperiod, vilket är ändamålsenligt. Kommunen kan dock följa genomförandet av sin plan med de metoder som den själv har valt, och som den i enlighet med 1 mom. 4 punkten beskriver i sin klimatplan. Uppföljningsmetoder kan vara exempelvis olika regelbundna översyner av kommunens verksamhet. Kommunen kan också genomföra uppföljningen med hjälp av åskådliga lägesbilder eller indikatorer, som tillhandahålls exempelvis i en elektronisk webbtjänst. Uppföljningen kan också genomföras t.ex. i samband med en eventuell miljörapport. Det är ändamålsenligt att kommunens uppföljningsåtgärder beskrivs i klimatplanen i samband med utarbetandet av den följande planen eller uppdateringen av den befintliga planen.
I momentet föreslås vidare bestämmelser om att kommunen ska beakta klimatplanen i den kommunstrategi och verksamhetsberättelse som anges i kommunallagen. Enligt 37 § i kommunallagen ska kommunen ha en kommunstrategi, i vilken fullmäktige beslutar om de långsiktiga målen för kommunens verksamhet och ekonomi. I kommunstrategin ska enligt kommunallagen tas hänsyn till bland annat utvecklandet av livsmiljön. Eftersom klimatförändringarna är ett fenomen som på ett grundläggande sätt påverkar samhället och människorna, är det ändamålsenligt att de beaktas i centrala kommunala planeringsdokument såsom exempelvis kommunstrategin. I kommunstrategin kan man till exempel ta in målen för den kommunala klimatplanen och andra centrala omständigheter och bedöma hur de ska beaktas i kommunens verksamhet och ekonomi. I momentet föreslås likaså en hänvisning till verksamhetsberättelsen, om vilken det föreskrivs närmare i 115 § i kommunallagen. Enligt den bestämmelsen ska det i verksamhetsberättelsen ingå en redogörelse för hur de mål för verksamheten och ekonomin som ställts upp av fullmäktige har nåtts i kommunen och kommunkoncernen. Verksamhetsberättelsen är ett ändamålsenligt och konkret redskap för att följa upp den kommunala klimatplanen och klimatarbetet i kommunen. Riktlinjer för hur miljöaspekter ska beaktas i verksamhetsberättelsen har tagits in i bokföringsnämndens allmänna anvisning om upprättande av bokslut och verksamhetsberättelse för kommuner och samkommuner från den 13 oktober 2020. Enligt anvisningen finns det skäl att i verksamhetsberättelsen utöver de miljöuppgifter som redovisas någon annanstans i bokslutet ta med en beskrivning av sådana miljöfrågor som har en väsentlig inverkan på kommunens ekonomiska resultat eller ställning eller verksamhetsutveckling. Vidare konstateras det i den allmänna anvisningen att om kommunen utarbetar en mer omfattande, särskild miljörapport, ska det nämnas i verksamhetsberättelsen. Således vore det lämpligt att även den kommunala klimatplanen och uppföljningen av den behandlas i verksamhetsberättelsen.
I 4 mom. föreslås en bestämmelse om att kommunen alternativt ska kunna utarbeta sin plan tillsammans med andra kommuner i regionen. Att samarbeta med andra kommuner vid utarbetandet av planen kan vara ändamålsenligt exempelvis för små kommuner, i syfte att trygga resurser för arbetet. I samband med den gemensamma planen ska hänsyn tas till att utarbetandet av en gemensam plan är regionalt ändamålsenligt. Detta innebär att kommunerna exempelvis ligger geografisk nära varandra och att de har nytta av att utarbeta en gemensam plan. I praktiken vore det ändamålsenlig att en gemensam plan utarbetas högst på landskapsnivå. Detta utesluter inte att vissa kommuner kan samarbeta med närliggande kommuner också över landskapsgränserna. I det fall att kommunerna inte har tillräckligt med egna resurser eller egen kompetens för att utarbeta en plan, ska de exempelvis kunna anställa en person eller tillsammans skaffa en utomstående aktör för att bereda klimatplanen. Enligt momentet ska en eventuell gemensam plan innehålla kommunspecifika mål och åtgärder. Detta innebär att även om planen till övriga delar är gemensam för flera kommuner, ska det för varje kommun klart anges ett mål och anges åtgärder genom vilka den berörda kommunen ska sträva efter att nå det mål som uppställts i planen. Även i övrigt kan det vara ändamålsenligt att granska vissa frågor kommunvis i stället för i en gemensam regional granskning. Exempelvis utsläppskalkyler kunde vara sådana frågor.
Landskapsförbunden är viktiga klimataktörer i de olika regionerna. Därför kunde landskapsförbunden även ha en samordnande roll när kommunerna bereder eventuella gemensamma planer. Landskapsförbundet kunde t.ex. på beställning av flera kommuner utarbeta en gemensam plan för dem. Om kommunerna beställer en plan av ett landskapsförbund eller någon annan utomstående aktör, kan aktören exempelvis samordna beredningen av planen, ta fram ett relevant informationsunderlag, skriva allmänna textavsnitt, involvera berörda grupper och lägga fram olika alternativa åtgärder för kommunerna. Även närings-, trafik- och miljöcentralerna är centrala klimataktörer i regionerna och kunde för egen del stödja det kommunala samarbetet i utarbetandet av planerna.
I 5 mom. föreslås en bestämmelse om att miljöministeriet kan bevilja kommunen statsunderstöd för klimatplanen inom ramen för det anslag som anvisats i statsbudgeten. I fråga om de allmänna grunderna för beviljande av statsunderstöd samt användningen och övervakningen av statsunderstöd iakttas bestämmelserna i statsunderstödslagen (688/2001). Eftersom den föreslagna kommunala klimatplanen är en ny, lagstadgad skyldighet för kommunerna är utgångspunkten den att kommunerna ska ersättas för kostnaderna för den nya skyldigheten. I praktiken kan kommunen själv utarbeta sin plan eller anlita utomstående aktörer för att bereda den. Statsunderstöd ska få sökas i vartdera fallet. I en situation där kommunerna i regionen utarbetar en gemensam klimatplan ska understödet beviljas enligt antalet kommuner som deltar i samarbetet.
19 §. Myndigheternas uppgifter. I 2 mom. föreslås en teknisk precisering så att där uttryckligen hänvisas till de klimatpolitiska planer som avses i lagen. Genom hänvisningen till de klimatpolitiska planerna förtydligas regleringen så att hänvisningen i momentet inte omfattar de kommunala klimatplanerna. Med klimatpolitiska planer avses de nationella planer som förtecknas i 7 §.
Paragrafen föreslås dessutom bli ändrad så att det i paragrafen i fortsättningen föreskrivs om Finlands miljöcentrals roll som förvaltare av kommunernas utsläppsdatatjänst. Med utsläppsdatatjänst avses tillhandahållande av systemet för utsläppsberäkning med tillhörande scenarioverktyg till kommunerna. I paragrafen föreslås ett nytt 4 mom. med bestämmelser om Finlands miljöcentrals nya ansvarsuppgift som förvaltare av kommunernas utsläppsdatatjänst. Finlands miljöcentral har i anslutning till ett EU-projekt sedan 2020 som stöd för utsläppsberäkningen temporärt och avgiftsfritt erbjudit kommunerna ett kommunspecifikt system för utsläppsberäkning och ett verktyg med utsläppsscenarier. I utsläppsberäkningssystemet anges sektorsvis varje kommuns utsläpp, som Finlands miljöcentral beräknat färdigt. Med hjälp av verktyget med utsläppsscenarier kan kommunen på egen hand bedöma sina framtida alternativa utvecklingsvägar för minskning av utsläpp. Det är ändamålsenligt att reglera Finlands miljöcentrals uppgift genom lag, så att kommunerna även framöver kostnadsfritt ska ha tillgång till verktyg som stöd för utarbetandet av klimatplanen.
21 a §. Delgivning av statsrådets beslut. Eftersom det i klimatlagen föreslås nya paragrafer som gäller sökande av ändring, är det ändamålsenligt att det till lagen fogas ett nytt 4 a kap. (Särskilda bestämmelser). I det nya 4 a kap. föreslås två bestämmelser som anknyter till ändringssökande, nämligen nya 21 a och 21 b §.
Som en del av uppsättningen av bestämmelser om ändringssökande fogas till lagen en ny bestämmelse som gäller delgivningen av statsrådets beslut som gäller de klimatpolitiska planerna. Dessa statsrådsbeslut ska enligt förslaget delges genom en offentlig kungörelse enligt 62 a § i förvaltningslagen (434/2003). I 62 a § 1 mom. i den lagen anges det att om en handling ska delges genom en offentlig kungörelse, verkställs delgivningen genom att kungörelsen och den handling som kungörs publiceras på myndighetens webbplats i det allmänna datanätet. I fortsättningen ska statsrådets beslut som gäller de klimatpolitiska planer som avses i klimatlagens 9–12 § delges genom en offentlig kungörelse. En offentlig kungörelse om ett sådant beslut ska således i praktiken publiceras på statsrådets webbplats. Detta ska även gälla de ändringar i de klimatpolitiska planerna som det föreskrivs om i lagens 17 §. I 62 a § 2 mom. i förvaltningslagen föreskrivs det att om en tid för sökande av ändring börjar löpa från delfåendet av handlingen, ska kungörelsen och den handling som kungörs hållas offentligt tillgängliga tills den nämnda tidsfristen går ut.
Avsikten är att besvärstiden ska börja löpa för alla parter på lika villkor. Delfåendet ska i enlighet med 62 a § 3 mom. i förvaltningslagen anses ha skett den sjunde dagen efter det att kungörelsen publicerades. I enlighet med 13 § 2 mom. i lagen om rättegång i förvaltningsärenden ska besvär anföras skriftligen inom 30 dagar från delfåendet av beslutet. Vid tillämpningen av 62 a § i förvaltningslagen blir även 62 b § i förvaltningslagen tillämplig. I den paragrafen föreskrivs det om publicering av uppgifter samt om sekretess och publicering av personuppgifter i samband med offentlig kungörelse.
21 b §.Sökande av ändring. Det föreslås att klimatlagen kompletteras i fråga om bestämmelserna om sökande av ändring. Till klimatlagen fogas en uttrycklig bestämmelse om sökande av ändring i statsrådets beslut som gäller en klimatpolitisk plan. Avsikten är att den nya bestämmelsen om sökande av ändring ska främja tillgodoseendet av rättsskyddet i det beslutsfattande som gäller klimatpolitiken och göra lagen tydligare i fråga om sökande av ändring i statsrådets beslut som gäller de klimatpolitiska planerna. Att klimatlagen kompletteras på detta sätt kan anses vara ändamålsenligt även med tanke på den snabba internationella utvecklingen i fråga om klimatrelaterade rättegångar under de senaste åren, och frågan har uppstått huruvida rättsskyddet tillgodoses nationellt i det beslutsfattande som hänför sig till klimatpolitiken. Att inte föreskriva om ändringssökande kan leda till att trycket på att söka ändring kanaliseras någon annanstans, till exempel till Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Exempel på sådana centrala rättegångar i Europa i anslutning till klimatförändringar där en stat har varit part är det så kallade Urgenda-målet i Nederländerna och Friends of the Irish Environment mot Irland.
Med stöd av lagen om rättegång i förvaltningsärenden får ändring i beslut av statsrådets allmänna sammanträde sökas hos högsta förvaltningsdomstolen. De viktigaste beslut av statsrådet som fattas med stöd av klimatlagen är besluten om de fyra klimatpolitiska planerna, dvs. den långsiktiga klimatplanen, den nationella planen för anpassning till klimatförändringar, klimatplanen på medellång sikt och klimatplanen för markanvändningssektorn. Alla dessa planer antas i statsrådets allmänna sammanträde. Med stöd av gällande lagstiftning är det dock juridiskt oklart vem eller vilken aktör som kan vara part, och i vilka situationer ett beslut om godkännande av en klimatpolitisk plan kan vara lagstridigt. Med tanke på rättsskyddet enligt 21 § i grundlagen och den rätt till en rättvis rättegång som tryggas i artikel 6 i Europakonventionen är det av relevans att ändringssökandena förfogar över tillräckliga rättsmedel. Vissa kan anses lida av de negativa effekterna av klimatförändringarna på ett mer konkret och riktat sätt än andra. I den nya paragrafen om sökande av ändring föreslås bestämmelser om besvärsförfarandet och om dem som ska ha besvärsrätt. I slutet av bestämmelsen föreslås dessutom i anslutning till beslutet om den kommunala klimatplanen en hänvisning till förfarandet för sökande av ändring enligt kommunallagen.
I 1 mom. föreslås en hänvisning till den allmänna lag som ska tillämpas, nämligen lagen om rättegång i förvaltningsärenden. Den allmänna lagen i fråga ska iakttas om inte något annat föreskrivs i klimatlagen. I enlighet med 8 § 1 mom. i lagen om rättegång i förvaltningsärenden ska ändring i statsrådets beslut få sökas genom besvär hos högsta förvaltningsdomstolen. I det föreslagna 1 mom. föreslås vidare en bestämmelse som preciserar att ett i klimatlagen avsett beslut om ytterligare åtgärder får överklagas. Ett beslut om ytterligare åtgärder kan anses innefatta två faser, eftersom de klimatpolitiska planer som avses i lagens 9–12 § med stöd av 17 § 1 mom. måste ändras efter ett beslut om ytterligare åtgärder. Således föreslås det att besvär över ett i 16 § 1 mom. avsett beslut av statsrådet där behov av ytterligare åtgärder konstateras får anföras endast i samband med ett i 17 § 1 mom. avsett beslut om ändring av en plan.
I paragrafen föreslås inga bestämmelser om besvärsgrunden. Enligt 13 § 1 mom. i lagen om rättegång i förvaltningsärenden får besvär anföras på den grunden att beslutet strider mot lag. Grunden för anförande av besvär i förvaltningsdomstol kan i princip vara att ett beslut är antingen förfarandemässigt eller materiellt rättsstridigt. En förfarandemässig grund i anknytning till ett i klimatlagen avsett beslut av statsrådet kunde vara exempelvis ett fel eller en brist som skett i samband med att en part har hörts eller i samband med utredningen av ärendet i statsrådet eller vid ministeriet. Det leder i praktiken till att beslutet upphävs och ärendet i sin helhet eller delvis återförvisas till myndigheten för ny behandling. En förfarandemässig grund kunde närmast hänföra sig till en väsentlig brist eller ett väsentligt fel vid tillämpningen av 13 §, som gäller beredningen av de klimatpolitiska planerna. En central grund för en eventuell materiell rättstridighet kunde hänföra sig till kravet på innehållet i planerna, vilket skulle avse de krav på de klimatpolitiska planerna som anges i 8–12 § i klimatlagen. Det är dock svårt att i praktiken förutse vilka grunder som kan föreligga för eventuella framtida besvär.
I 2 mom. föreslås bestämmelser om dem som ska ha besvärsrätt i fråga om statsrådets beslut enligt klimatlagen. Möjligheten att söka ändring ska uttryckligen gälla statsrådets beslut som gäller de klimatpolitiska planerna, det vill säga statsrådets beslut om en i 9–12 § avsedd klimatpolitisk plan och statsrådets beslut enligt 17 § om ändring av en plan. Det ändringssökande som avses i bestämmelsen gäller således inte exempelvis klimatårsberättelsen eller statsrådets beslut om tillsättande av klimatpanelen. Enligt 2 mom. 1 punkten ska bland annat den vars rätt, skyldighet eller intresse på ett särskilt sätt kan beröras av klimatförändringarnas effekter, effekterna av begränsningen av klimatförändringarna eller anpassningen till klimatförändringarna, ha besvärsrätt. Med stöd av 1 punkten ska både fysiska och juridiska personer ha besvärsrätt. Med ”särskilt sätt” ska avses en sådan omständighet eller egenskap i anslutning till klimatförändringarna eller till begränsningen av eller anpassningen till klimatförändringarna som i fråga om den berörda aktören objektivt avviker från vad som annars är allmänt eller sedvanligt för aktörer i samma ställning. Den särskilda påverkan som förutsätts i bestämmelsen kan hänföra sig till exempelvis boende, näring, företagsverksamhet eller levnadsförhållanden, eftersom de är förenade med intressen där det kan uppkomma effekter av begränsningen av eller anpassningen till klimatförändringarna. Det skulle a priori röra sig om klimatförändringarnas effekter, effekterna av begränsningen av klimatförändringarna eller anpassningen till klimatförändringarna, inte nödvändigtvis om exempelvis effekterna av planbeslut, eftersom sådana effekter kan vara svåra att klarlägga i det skede som processförutsättningarna prövas. Eftersom långt ifrån alla situationer som gäller klimatförändringarna kan förutses, är det inte ändamålsenligt att i lagen ge en uttömmande förteckning av konkreta kriterier. Rättspraxis kommer att närmare fastställa i vilka situationer kravet på att beröras på ett särskilt sätt, eller att saken gäller parten på ett särskilt sätt, kan anses uppfyllas.
Den som söker ändring måste i sin besvärsskrift på ett adekvat sätt visa att den har en särskild ställning. För kravet på särskild påverkan kan man finna åtminstone riktgivande jämförelseobjekt, exempelvis kriteriet om att beröras ”direkt och personligen”, som härstammar från unionsrätten. Det är en förutsättning för behandling i domstol av talan som gäller ett rättsligt instrument. Likaså hör vissa parter i tillståndsärenden enligt miljöskyddslagen (527/2014) och vattenlagen (587/2011) och i därmed jämförbara ärenden till dem som frågan särskilt gäller (44 § 2 mom. i miljöskyddslagen och 11 kap. 11 § 1 mom. i vattenlagen). Dessa bör ges separat, dvs. individuell, information om behandlingen av ärendet, dock utan att detta begränsar andras rättigheter som parter.
Enligt 2 mom. 2 punkten ska även en registrerad förening som bedriver riksomfattande verksamhet och som enligt sina stadgar företräder i 1 punkten avsedda personers intressen eller, om klimatförändringarnas effekter, effekterna av begränsningen av klimatförändringarna eller anpassningen till klimatförändringarna på ett särskilt sätt kan gälla ett visst område i landet eller en del av ett område i landet, en motsvarande lokal eller regional förening, få anföra besvär. Således ska sådana föreningar ha besvärsrätt, som gemensamt företräder sådana personers intressen som i egenskap av parter har individuell besvärsrätt. Detta kan komma att minska antalet individuella klagomål. Med personer ska avses både fysiska och juridiska personer. I praktiken ska exempelvis en sådan riksomfattande sammanslutning som bevakar markägares intressen kunna ha besvärsrätt. I 2 punkten föreslås inga bestämmelser om stiftelser, eftersom stiftelser till skillnad från föreningar inte har några medlemmar vars intressen kan företrädas. Enligt 2 mom. 3 punkten ska även en registrerad förening eller stiftelse som är riksomfattande och vars syfte är att främja naturvård, hälsoskydd eller miljöskydd ha besvärsrätt. Att dessa aktörer inkluderas bland dem som har besvärsrätt vore konsekvent i förhållande till den övriga miljölagstiftningen, eftersom det i miljölagstiftningen redan länge regelmässigt har föreskrivits om uttrycklig besvärsrätt för dem.
Enligt 2 mom. 4 punkten ska också ett landskapsförbund få anföra besvär över statsrådets beslut, om klimatförändringarnas effekter, effekterna av begränsningen av klimatförändringarna eller anpassningen till klimatförändringarna på ett särskilt sätt kan gälla landskapets område. Besvärsrätten för landskapsförbunden kan anses vara ändamålsenlig eftersom landskapsförbunden svarar för bland annat utarbetandet av landskapsplaner och för annan planering i landskapet.
I 2 mom. 5 punkten föreslås en bestämmelse om statliga myndigheters besvärsrätt, som enligt förslaget ska vara kopplad till bevakningen av ett allmänt intresse. Enligt 5 punkten ska för det första en riksomfattande statlig myndighet, vars ansvarsområde har koppling till allmänna intressen som klimatförändringarnas effekter, effekterna av begränsningen av klimatförändringarna eller anpassningen till klimatförändringarna på ett särskilt sätt berör, ha besvärsrätt. Utöver detta ska andra statliga myndigheter, vars ansvarsområde och verksamhetsområde har koppling till allmänna intressen som klimatförändringarnas effekter, effekterna av begränsningen av klimatförändringarna eller anpassningen till klimatförändringarna på ett särskilt sätt berör, få anföra besvär. Utmärkande för miljölagstiftningen är att där finns uttryckliga och separata bestämmelser om besvärsrätt för sådana myndigheter som bevakar ett allmänt intresse. Bakgrunden till detta är att det i de myndighetsavgörande som besvärsrätten gäller fattas beslut om konsekvenser för såväl enskilda som det allmänna och om avvägning av dessa konsekvenser i situationer där den myndighet som avgör ärendet inte själv bevakar något särskilt intresse i förfarandet. Samtidigt är det skäl att notera att myndighetens besvärsrätt bidrar till att förhindra att processerna vid fullföljdsdomstolen blir alltför ensidiga. Bland annat närings-, trafik- och miljöcentralerna kan höra till de aktörer som ska ha besvärsrätt med stöd av den berörda punkten. Enligt 3 § 2 mom. 3 punkten i lagen om närings-, trafik- och miljöcentralerna ska närings-, trafik- och miljöcentralerna som en av sina uppgifter bevaka allmänt intresse i miljö- och vattenärenden. När det gäller statliga myndigheters besvärsrätt bör det dessutom beaktas att de dock inte kan exempelvis anföra enskilt klagomål enligt artikel 34 i Europakonventionen över en annan statlig myndighet. Denna bristande rätt att anföra klagomål gäller utöver statliga myndigheter även regionala och lokala myndigheter (se exempelvis Radio France mot Frankrike (beslut), §26, 53984/00, 23.9.2003).
Enligt de föreslagna 2 mom. 6 och 7 punkterna ska sametinget och skoltarnas byastämma ha besvärsrätt. På grund av skyldigheten enligt 14 § att främja samekulturen skulle sametinget och skoltarnas byastämma naturligt höra till kretsen av aktörer som har besvärsrätt. I bestämmelsen ingår också förhandlingsplikt enligt sametingslagen (974/1995). Sametinget och skoltarnas byastämma anges dessutom i 13 § som aktörer av vilka utlåtande ska begäras vid beredningen av de klimatpolitiska planerna. Bestämmelserna om samråd bidrar till att stödja den besvärsrätt som föreslås för dem. Att sametinget och skoltarnas byastämma inkluderas i kretsen av besvärsberättigade är konsekvent också med tanke på den övriga miljölagstiftningen.
I 3 mom. föreslås bestämmelser om påvisande av grunder för besvärsrätt. Ärenden enligt klimatlagen kan anses avse viktiga frågor som berör hela samhället, där även tidpunkten kan vara av avgörande betydelse. Därmed bör också den rättsliga bedömningen av besluten ske utan dröjsmål på grund av eventuella besvär. I denna situation är det motiverat att även framhålla ändringssökandenas skyldigheter. I 3 mom. föreslås en bestämmelse om att en i 2 mom. 1–2 och 4–5 punkten avsedd ändringssökande i sina besvär ska redogöra för de särskilda skäl som utgör grund för besvärsrätten. Den som söker ändring ska således utöver vad som föreskrivs i 15 § 1 mom. 4 punkten i lagen om rättegång i förvaltningsärenden i sin besvärsskrift specificera och ange grunderna för sin besvärsrätt. I momentet föreslås också en bestämmelse enligt vilken förvaltningsdomstolen om de särskilda skäl som utgör grund för besvärsrätten inte har angetts i samband med besvären kan lämna besvären utan prövning utan att ge ändringssökanden möjlighet att komplettera besvären. När ändring söks enligt klimatlagen ska således ändringssökanden ansvara för att denna särskilda grund anges i besvärsskriften. Till denna del ska det därmed inte i domstolens processledning ingå att sörja för kompletteringen av eventuella brister i besvären.
Enligt 4 mom. ska beslutet få verkställas trots ändringssökande, om inte fullföljdsdomstolen bestämmer något annat. Detta är ändamålsenligt med beaktande av arten av och syftet med de nationella klimatpolitiska planerna enligt klimatlagen.
I paragrafens 5 mom. föreslås en informativ hänvisning kommunallagen. Enligt momentet finns bestämmelser om sökande av ändring i beslut av kommunala myndigheter i kommunallagen. I praktiken kommer ändringssökandet att gälla fullmäktiges beslut i samband med den kommunala klimatplan som avses i 14 a §. Enligt 135 § i kommunallagen får ändring i fullmäktiges beslut sökas genom kommunalbesvär hos förvaltningsdomstolen. Kommunalbesvär får enligt 137 § i kommunallagen anföras av den som ett beslut avser eller vars rätt, skyldighet eller fördel direkt påverkas av beslutet (part) samt av kommunmedlemmarna. Kretsen av aktörer som har rätt att anföra kommunalbesvär kan anses vara relativt omfattande. Ett förfarande med kommunalbesvär enligt kommunallagen vore dock ändamålsenligt eftersom det då skulle röra sig om fullmäktigebeslut, och det skulle inte finnas någon grund för att avvika från kommunallagens bestämmelser om sökande av ändring i fullmäktiges beslut. Bestämmelserna om ändringssökande i fråga om den kommunala klimatplanen avviker således från bestämmelserna om ändringssökande i fråga om de riksomfattande klimatpolitiska planerna. I och med möjligheten till kommunalbesvär kommer exempelvis kretsen av besvärsberättigade i fråga om de kommunala klimatplanerna att vara relativt stor, medan det i fråga om de riksomfattande klimatpolitiska planerna kommer att föreskrivas mer detaljerat om dem som ska ha besvärsrätt. För sametinget och skoltarnas byastämma föreslås uttrycklig besvärsrätt i fråga om de riksomfattande planerna, vilket kan anses vara ändamålsenligt med hänsyn till de riksomfattande planernas omfattning och samhälleliga betydelse. Dessutom ska det i samband med utarbetandet av den riksomfattande planen begäras ett utlåtande av sametinget och av skoltarnas byastämma. Besvärsrätten är således konsekvent också i detta hänseende. I fråga om den kommunala klimatplanen ska däremot parter och kommunmedlemmar ha besvärsrätt. Med beaktande av den kommunala klimatplanens lokala förankring och konsekvenserna av fullmäktiges beslutsfattande för kommuninvånarnas liv är det motiverat att ändringssökandet i fråga om de kommunala klimatplanerna avviker från ändringssökandet i fråga om de riksomfattande planerna exempelvis när det gäller de besvärsberättigade. Även med tanke på kommunernas självstyrelse kan det anses motiverat att besvärsrätten begränsas till parter och kommunmedlemmar. Därmed är det ändamålsenligt att ändring i de kommunala klimatplanerna ska sökas genom kommunalbesvär enligt kommunallagen, där de som har besvärsrätt bestäms enligt den lagen.
Ikraftträdande och övergångsbestämmelse
Det föreslås att lagen träder i kraft den 1 januari 2023.
I övergångsbestämmelsen föreslås en bestämmelse om att kommunerna ska utarbeta en i 14 a § avsedd kommunal klimatplan första gången senast under den första fullmäktigeperiod som börjar efter ikraftträdandet av den föreslagna lagen, dvs. under fullmäktigeperioden 2025–2029. Många kommuner har redan en klimatplan som uppfyller kraven enligt lagen. Samtidigt finns det kommuner som ännu inte har någon klimatplan. Det vore ändamålsenligt att de kommuner som ännu inte har en i lagen avsedd klimatplan strävar efter att utarbeta en sådan redan under den innevarande fullmäktigeperioden, dvs. under perioden 2021–2025. Avsikten är även att statsunderstöd för detta ändamål ska beviljas de kommuner som ännu inte har en plan som uppfyller de lagstadgade kraven. Under fullmäktigeperioden 2021–2025 ska statsunderstöd dock inte ännu beviljas sådana kommuner som redan under den innevarande fullmäktigeperioden har utarbetat en i lagen avsedd plan.
11
Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning
11.1
Ansvar för miljön
Enligt 20 § 1 mom. i grundlagen bär var och en ansvar för naturen och dess mångfald samt för miljön och kulturarvet. Syftet med utkastet till proposition är att främja uppnåendet av klimatlagens mål och stärka klimatarbetet i kommunerna. Ett annat mål är att öka möjligheterna att påverka det beslutsfattande som gäller klimatet och att främja tillgodoseendet av rättsskyddet i klimatfrågor. Det kan anses att propositionen i stor utsträckning har samband med tryggandet av den grundläggande miljörättighet som avses i 20 § 1 mom. i grundlagen.
Bestämmelsen i 20 § 1 mom. i grundlagen är avsedd att gälla vars och ens ansvar. Bakom detta ligger tanken om att momentet är speciellt förknippat med naturens egenvärde och kommande generationers rättigheter (RP 101/1998 rd, GrUU 38/1998 rd, s. 2). Begränsningen av klimatförändringarna kan anses innefatta ett särskilt starkt perspektiv på kommande generationers rättigheter, eftersom de fortskridande klimatförändringarna och jordklotets stigande medeltemperatur utgör ett hot mot jordklotets framtid och det i synnerhet är de kommande generationerna som kommer att bli lidande. Ur denna synvinkel berör klimatförändringarna särskilt mycket dem som nu är barn och unga samt ännu ofödda generationer. Genom att utvidga skyldigheterna enligt klimatlagen till kommunerna och genom bestämmelserna om sökande av ändring bidrar man till att främja tillgodoseendet av den grundläggande rätten till miljön även i fråga om kommande generationers rättigheter.
Enligt 20 § 2 mom. i grundlagen ska det allmänna verka för att alla tillförsäkras en sund miljö och att var och en har möjlighet att påverka beslut i frågor som gäller den egna livsmiljön. I bestämmelsen åläggs det allmänna en skyldighet att vidta miljöåtgärder. I den föreslagna 14 a § åläggs kommunerna en skyldighet att utarbeta en klimatplan som de ska uppdatera minst en gång per fullmäktigeperiod. Skyldigheten kan anses ha betydelse med tanke på det allmännas skyldighet att vidta miljöåtgärder.
Bestämmelsen i 20 § 2 mom. i grundlagen har varit av betydelse vid bedömningen av föreslagna bestämmelser om rätt att söka ändring i ärenden som hör till området för miljölagstiftningen (GrUU 23/2009 rd, s. 2/I, GrUU 33/2006 rd, s. 2–4 och GrUU 38/1998 rd, s. 2). Den berörda bestämmelsen har ett nära samband med grundlagens 2 § 2 mom., enligt vilket det till demokratin hör att individen har rätt att ta del i och påverka samhällets och livsmiljöns utveckling (GrUU 32/2009 rd, s 2). Grundlagens 20 § 2 mom. har även ansetts innebära ett i grundlag givet uppdrag att utveckla miljölagstiftningen så att människor får en större möjlighet att påverka beslut som gäller den egna livsmiljön (RP 309/1993 rd, s. 71/I, GrUU 38/1998 rd, s. 2/I).
Eftersom det i klimatlagen föreslås bestämmelser om sökande av ändring, tryggar propositionen även till denna del tillgodoseendet av de grundläggande miljörättigheterna enligt grundlagen. Bestämmelsen om sökande av ändring genomför samtidigt de bestämmelser i Århuskonventionen (FördrS 122/2004) som gäller tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. I Århuskonventionen fastställs besvärsrätten för bland annat frivilligorganisationerna, vilket bestämmelsen om ändringssökande i fråga om de klimatpolitiska planerna tar hänsyn till. De föreslagna bestämmelserna om sökande av ändring kommer att ge bättre möjligheter att påverka beslutsfattandet i klimatfrågor.
Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har i mål som gäller miljöskydd konstaterat att det krävs tillräcklig reglering och myndighetstillsyn från konventionsstaternas sida för att de ska kunna iaktta de positiva skyldigheterna enligt artiklarna 2 och 8 i Europakonventionen. (Giacomelli mot Italien (nr 59909/00) den 2 november 2006 och Tătar mot Rumänien (nr 67021/0) den 27 januari 2009). Den föreslagna kompletteringen av klimatlagen bidrar till att dessa krav uppfylls inom klimatpolitiken.
11.2
Rättsskydd
Enligt 21 § 1 mom. i grundlagen har var och en rätt att på behörigt sätt och utan ogrundat dröjsmål få sin sak behandlad av en domstol eller någon annan myndighet som är behörig enligt lag samt att få ett beslut som gäller hans eller hennes rättigheter och skyldigheter behandlat vid domstol eller något annat oavhängigt rättskipningsorgan. I propositionen föreslås det att i klimatlagen tas in en uttrycklig bestämmelse om sökande av ändring som anknyter till statsrådets beslut om klimatpolitiska planer. I utkastet till proposition föreslås bestämmelser om besvärsförfarandet och om dem som har besvärsrätt. Som en del av helheten av ändringssökande föreslås dessutom i klimatlagen en bestämmelse om delgivning av statsrådets beslut. Till klimatlagen fogas i fråga om den kommunala klimatplanen en informativ hänvisning till kommunalbesvär enligt kommunallagen. Syftet med de nya bestämmelserna om sökande av ändring är att främja tillgodoseendet av rättsskyddet på klimatlagens område och att minska rättsosäkerheten. De bestämmelser om sökande av ändring som föreslås i klimatlagen främjar således det rättsskydd som regleras i 21 § 1 mom. i grundlagen.
Ett myndighetsbeslut kan enligt grundlagsutskottets praxis karakteriseras som ett beslut som gäller en enskilds rätt i den mening som avses i 21 § 1 mom. i grundlagen när lagstiftningen innefattar ett tillräckligt exakt kriterium för att det uppkommer en relation mellan den enskilde och det allmänna som kan betraktas som en rättighet. (GrUU 51/2010 rd, s. 2, GrUU 52/2002 rd, s. 3, GrUU 16/2000 rd, s. 4, GrUU 12/1997 rd, s. 1). Även om det inte skulle röra sig om ett ärende som gäller en enskilds rättigheter eller skyldigheter, kan det i vissa situationer vara relevant att öppna för en möjlighet att söka ändring i myndighetens beslut för att kontrollera att myndigheterna handlar korrekt (GrUU 42/2017 rd, s. 4/I) och opartiskt (GrUU 32/2012 rd, s. 4, GrUU 10/2009 rd, s. 4, GrUU 55/2002 rd, s. 4, GrUU 47/2002 rd, s. 4, GrUU 46/2002 rd, s. 9) och för att säkerställa en enhetlig tillämpningspraxis. (GrUU 30/2005 rd, s. 5, GrUU 13/2005 rd, s. 3–4, GrUU 33/2000 rd, s. 3).
Bestämmelser om sökande av ändring i statsrådets beslut finns i lagen om rättegång i förvaltningsärenden. Enligt lagen får besvär över statsrådets beslut anföras hos högsta förvaltningsdomstolen. I fråga om den gällande klimatlagen är det dock oklart vem eller vilken aktör som kan vara part och i vilka situationer statsrådets beslut om godkännande av en klimatpolitisk plan kan vara lagstridigt. Eftersom de klimatpolitiska planerna i princip inte är juridiskt bindande för enskilda medborgare eller juridiska personer, är utmaningen vid tillämpningen av den allmänna lagen den att det är oklart huruvida det i förhållande till de klimatpolitiska planerna uppkommer en traditionell partsställning. Med tanke på rättsskyddet enligt 21 § i grundlagen kan det vara problematiskt om exempelvis de som på ett särskilt sätt lider av klimatförändringar inte har rätt att överklaga centrala beslut som hänför sig till klimatpolitiken. Med beaktande av den snabba internationella utvecklingen i fråga om klimatrelaterade rättegångar uppstår frågan huruvida rättsskyddet tillgodoses nationellt i det beslutsfattande som hänför sig till klimatpolitiken.
I det föreslagna 21 b § 2 mom. som gäller sökande av ändring föreslås bestämmelser om dem som har besvärsrätt. I miljö- och naturskyddsfrågor har tillgodoseendet av rättsskyddet enligt 21 § i grundlagen traditionellt förutsatt att begreppet part tolkas i vid bemärkelse. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade exempelvis i sitt beslut HFD 31.1.2020 L 433 att besvärsrätten enligt 61 § 3 mom. i naturvårdslagen (1096/1996) inte förutsatte att föreningens enda eller huvudsakliga syfte är att främja naturvården eller miljövården. Av ovannämnda skäl har det ansetts att det är motiverat att besvärsrätt i klimatlagen ges den vars rätt, skyldighet eller intresse på ett särskilt sätt kan beröras av klimatförändringarnas effekter, effekterna av begränsningen av klimatförändringarna eller anpassningen till klimatförändringarna. På samma sätt ska en förening som bedriver riksomfattande verksamhet och som företräder en sådan aktör, eller under vissa förutsättningar en motsvarande lokal eller regional förening, ha besvärsrätt. Besvärsrätt har enligt förslaget också en förening eller stiftelse som bedriver riksomfattande verksamhet och som främjar naturvård, hälsoskydd eller miljöskydd. Också landskapsförbunden och statliga myndigheter ska under vissa förutsättningar ha besvärsrätt. Vidare ska sametinget och skoltarnas byastämma ha besvärsrätt.
Det väsentliga vid bedömningen av rättsskyddet enligt grundlagen och den krets av besvärsberättigade som föreslås i 21 b § 2 mom. är huruvida de klimatpolitiska planerna redan i sig ska betraktas som överklagbara beslut med stöd av lagen om rättegång i förvaltningsärenden och 21 § i grundlagen, eller om det nu föreskrivs om en rätt att söka ändring i beslut som a priori inte är överklagbara. Detta är särskilt relevant exempelvis med hänsyn till huruvida man i propositionen gör kretsen av personer som har rätt att söka ändring snävare jämfört med den allmänna lagstiftningen, eller om man breddar den. Med beaktande av att det i fråga om den gällande klimatlagen är oklart vem eller vilken aktör som kan vara part och i vilka situationer statsrådets beslut om godkännande av en klimatpolitisk plan kan vara lagstridigt, är det ändamålsenligt att granska den föreslagna kretsen av besvärsberättigade och belysa det grundlagsenliga rättsskyddet ur olika synvinklar. För det första kan det konstateras att om planerna med stöd av den gällande lagstiftningen inte ska betraktas som överklagbara beslut, utvidgar den föreslagna bestämmelsen besvärsrätten för de aktörer som avses i 2 mom., och främjar därmed det rättsskydd som föreskrivs i 21 § i grundlagen. Om de klimatpolitiska planerna däremot redan med stöd av den gällande regleringen i sig betraktas som överklagbara beslut, kan de föreslagna bestämmelserna om besvärsberättigade i 2 mom. i praktiken också begränsa kretsen av besvärsberättigade, och därmed också räckvidden av det rättsskydd som avses i grundlagens 21 §. I detta sammanhang bör det noteras att bestämmelserna i grundlagens 21 § dock inte att hindrar att man genom lag föreskriver om mindre undantag från de rättigheter som tryggas i dem, under förutsättning att undantagen i fråga inte ändrar rättsskyddsgarantiernas ställning som huvudregel eller äventyrar individens rättighet till en rättvis rättegång (se t.ex. RP 309/1993 rd, s. 78 och t.ex. GrUU 68/2014 rd, s. 2–3). Med beaktande av att syftet med den föreslagna bestämmelsen om ändringssökande är att minska den rättsliga oklarheten kring överklagbarheten av de planer som utarbetats med stöd av klimatlagen och därigenom bidra till att trygga möjligheten att anföra besvär, kan det anses att den föreslagna regleringen är förenlig med 21 § i grundlagen. Som helhet betraktat främjar den föreslagna regleringen, inklusive bestämmelserna om dem som har besvärsrätt, rättsskyddet enligt grundlagen. De föreslagna bestämmelserna om sökande av ändring kan således anses vara förenliga med 21 § i grundlagen och kan även anses delvis stärka den. Att det fastställs vem som enligt klimatlagen har rätt att anföra besvär är även vara förenligt med bestämmelserna i artiklarna 6 och 8 i Europakonventionen och i artikel 9 i Århuskonventionen.
I 5 mom. i den föreslagna 21 b § som gäller ändringssökande föreslås en informativ hänvisning till kommunalbesvär enligt kommunallagen i fråga om beslut av kommunala myndigheter. I praktiken rör det sig om fullmäktiges beslut om den kommunala klimatplanen. Kretsen av besvärsberättigade vid kommunalbesvär är relativt stor jämfört med vad som föreslås bli föreskrivet i fråga om de riksomfattande klimatpolitiska planerna. Exempelvis varje kommunmedlem kommer att få anföra kommunalbesvär enligt kommunallagen. Att kretsen av besvärsberättigade är stor är motiverat med hänsyn till den kommunala klimatplanens lokala förankring och de eventuella konsekvenserna av planen för kommuninvånarnas liv. Den föreslagna bestämmelse som hänvisar till kommunalbesvär enligt kommunallagen kan anses vara ändamålsenlig med beaktande av beslutsfattandets lokala karaktär. Lösningen kan anses vara proportionerlig även med hänsyn till dem som kommer att ha besvärsrätt. De föreslagna bestämmelserna kan således anses vara förenliga med 21 § i grundlagen.
Sammantaget bidrar de bestämmelser om ändringssökande som föreslås i klimatlagen till att uppfylla det konstitutionella mandat om ansvar för miljön som framgår av 20 § i grundlagen, särskilt med hänsyn till kommande generationers ställning. Bestämmelserna är även vara förenliga med de rättsskyddsprinciper som anges i 21 § i grundlagen, även om man skulle anse att det inte rör sig om någons rätt eller skyldighet på det sätt som avses i paragrafen. Samtidigt anknyter bestämmelserna om ändringssökande även till maktens tredelning, de högsta statsorganens ställning och inbördes relationer samt Finlands externa förpliktelser. Av alla dessa orsaker vore det ändamålsenligt att inhämta riksdagens grundlagsutskotts bedömning i frågan, i synnerhet med beaktande av att grundlagsutskottet hittills inte har tagit ställning till rättsskyddsdimensionen i det beslutsfattande som gäller klimatförändringar.
11.3
Jämlikhet
Enligt 6 § 1 mom. i grundlagen är alla lika inför lagen. Enligt 6 § 2 mom. får ingen utan godtagbart skäl särbehandlas på grund av kön, ålder, ursprung, språk, religion, övertygelse, åsikt, hälsotillstånd eller handikapp eller av någon annan orsak som gäller hans eller hennes person. De grunder för åtskillnad som nämns i bestämmelsen kan anses utgöra kärnområdet i förbudet mot diskriminering. Avsikten är dock inte att förteckningen ska vara uttömmande, utan även diskriminering på grund av någon annan omständighet som gäller en enskilds person är förbjuden.
I princip gäller jämlikhetsbestämmelsen i 6 § i grundlagen endast människor. Jämlikhetsprincipen kan dock ha betydelse också vid bedömningen av reglering som gäller juridiska personer, särskilt om det rör sig om bestämmelser som indirekt kan påverka fysiska personers rättsliga ställning. Perspektivets betydelse är mindre ju mer avlägsen den kopplingen är (GrUU 14/2015 rd, GrUU 9/2015 rd, GrUU 40/2014 rd, GrUU 11/2012 rd, s. 2). När det gäller de bestämmelser som föreslås i propositionen behöver frågan om likabehandling prövas både i fråga om kommunens skyldighet att utarbeta en klimatplan och i fråga om klimatlagens bestämmelser om ändringssökande.
Den föreslagna skyldigheten att utarbeta en klimatplan ska enligt förslaget gälla alla kommuner. Kommuner av olika storlek och till exempel kommuner med olika näringsstruktur är emellertid i olika ställning i fråga om bekämpningen och begränsningen av klimatförändringarna – situationen för små, jordbruksdominerade kommuner är exempelvis en annan än för stora kommuner av mer urban karaktär. I sista hand handlar det också om att kommuninvånarna ska behandlas lika. Olika kommuner har olika utmaningar i sitt klimatarbete, eftersom exempelvis kommunernas utsläpp kommer från olika källor, vilket medför olika slags utmaningar när det gäller att uppnå utsläppsminskningsmålen. I stora städer kan en tät stadsstruktur innebära en utmaning när det gäller att finna utrymme för energiproduktion. I glesbygder är kollektivtrafik inte ett lönsamt alternativ till privatbilism. Vissa kommuner har betydande genomfartstrafik som det inte går att påverka. På kommunnivå har man också begränsade resurser att påverka utsläppen från jordbruket.
I 14 a § föreslås sådana bestämmelser om den kommunala klimatplanen där det beaktas att kommuner befinner sig i olika faser av klimatarbetet. I klimatlagen föreslås minimikrav på den kommunala klimatplanen. Kommunerna ska få genomföra sina klimatåtgärder utifrån sina egna utgångspunkter och i sina egna planer betona frågor som är centrala för respektive kommun. Kommunernas olika utgångspunkter ska i den föreslagna nya skyldigheten även beaktas genom att kommunerna ska kunna utarbeta planen tillsammans med andra kommuner i området. De föreslagna bestämmelserna kan anses ta hänsyn till att kommunerna är olika stora och har olika utgångslägen med tanke på klimatarbetet. Det som är centralt ur kommuninvånarnas perspektiv är att de föreslagna bestämmelserna förpliktar alla kommuner att arbeta för klimatet. Regleringen syftar uttryckligen till att påskynda klimatarbetet i sådana kommuner där arbetet ännu inte har kommit igång eller inte har framskridit långt. Således kan de föreslagna bestämmelserna sammantaget anses vara förenliga med 6 § i grundlagen.
När det gäller sökande av ändring anges i det föreslagna 21 b § 2 mom. de aktörer som ska ha besvärsrätt i fråga om statsrådets beslut enligt klimatlagen. Av betydelse med hänsyn till jämlikhetsbestämmelsen i 6 § i grundlagen är huruvida propositionen inskränker, eller utvidgar, kretsen av besvärsberättigade jämfört med den nuvarande, allmänna lagstiftningen. Detta har framför allt samband med huruvida de klimatpolitiska planerna redan i sig ska betraktas som överklagbara beslut med stöd av lagen om rättegång i förvaltningsärenden och 21 § i grundlagen, eller om det nu föreskrivs om en rätt att söka ändring i beslut som a priori inte är överklagbara. Eftersom den gällande klimatlagen inte innehåller några bestämmelser om sökande av ändring kommer frågor som gäller ändringssökande i nuläget att bedömas med stöd av den allmänna lagen, nämligen lagen om rättegång i förvaltningsärenden. Jämfört med definitionen av en part i den lagen föreslås i klimatlagen mer detaljerade bestämmelser om dem som ska ha besvärsrätt. Det är ändamålsenligt med sådana bestämmelser i samband med klimatlagen, eftersom det med stöd av den gällande lagstiftningen är rättsligt oklart vem eller vilka aktörer som kan ha partsställning. Bland fysiska personer ska enligt 21 b § 2 mom. 1 punkten den vars rätt, skyldighet eller intresse på ett särskilt sätt kan beröras av klimatförändringarnas effekter, effekterna av begränsningen av klimatförändringarna eller anpassningen till klimatförändringarna ha besvärsrätt. Med ”särskilt sätt” ska avses en sådan omständighet eller egenskap i anslutning till klimatförändringar, begränsningen av dem eller anpassningen till dem som för den berörda personen objektivt avviker från vad som annars är allmänt eller vanligt för personen i samma ställning. Den särskilda påverkan som förutsätts i bestämmelsen kan hänföra sig till exempelvis boende, näring, företagsverksamhet eller levnadsförhållanden, eftersom de är förenade med intressen där det kan uppkomma effekter av begränsningen av klimatförändringarna eller anpassningen till klimatförändringarna. Rättspraxis kommer att närmare fastställa i vilka situationer kravet på att beröras på ett särskilt sätt, eller att saken gäller parten på ett särskilt sätt, kan anses uppfyllas.
I det föreslagna 21 b § 2 mom. förtecknas även andra aktörer som ska ha besvärsrätt. Till fysiska personer anknyter också 2 punkten i momentet, där det föreslås en bestämmelse om att en förening med riksomfattande verksamhet som företräder intressen hos de personer som avses i 1 punkten, eller under vissa förutsättningar en motsvarande lokal eller regional förening, ska ha besvärsrätt. I momentet föreslås en bestämmelse om att även en förening eller stiftelse som bedriver riksomfattande verksamhet och som främjar naturvård, hälsoskydd eller miljöskydd ska ha besvärsrätt. Dessutom ska landskapsförbunden och statliga myndigheter under vissa förutsättningar ha besvärsrätt. Vidare ska sametinget och skoltarnas byastämma ha besvärsrätt. Eftersom med stöd av de föreslagna bestämmelserna om besvärsrätt ingen kommer att särbehandlas av sådana skäl som avses i grundlagens jämlikhetsbestämmelse, kan den föreslagna regleringen anses överensstämma med grundlagen med hänsyn till likabehandlingen. Syftet med propositionen är att säkerställa en heltäckande och välavvägd rätt att söka ändring i sådana beslut av statsrådet som fattats med stöd av lagen. När man dessutom beaktar den samhälleliga betydelse som klimatfrågorna har, kraven på rättsskydd enligt grundlagen och den internationella utvecklingen i fråga om klimatrelaterade rättegångar är det motiverat att i klimatlagen i en uttrycklig bestämmelse om ändringssökande föreskriva om dem som ska ha besvärsrätt.
Av betydelse med hänsyn till 6 § i grundlagen är även att en stor krets av aktörer kommer att ha besvärsrätt i fråga om den kommunala klimatplanen, eftersom bl.a. alla kommunmedlemmar kommer att ha besvärsrätt. Jämfört med den riksomfattande planen kommer således möjligheten att söka ändring i den kommunala planen, som ligger närmare människornas livssfär, att vara mer omfattande ur kommuninvånarnas perspektiv och omfatta alla kommunmedlemmar. Således kan de föreslagna bestämmelserna anses vara förenliga med bestämmelserna i 6 § i grundlagen också med tanke på likabehandlingen av kommunmedlemmarna.
11.4
Samernas rättigheter
Enligt 17 § 3 mom. i grundlagen har samerna såsom urfolk rätt att bevara och utveckla sitt språk och sin kultur. Den föreslagna regleringen är i synnerhet i fråga om den föreslagna bestämmelsen om sökande av ändring av betydelse med tanke på främjandet av samernas rättigheter. I det föreslagna 21 b § 2 mom. i klimatlagen föreslås bestämmelser om vem som ska ha besvärsrätt i fråga om statsrådets beslut enligt klimatlagen som gäller klimatpolitiska planer. Enligt momentets 6 punkt ska sametinget och enligt momentets 7 punkt skoltarnas byastämma ha besvärsrätt.
Med tanke på lagen som helhet vore det konsekvent att föreskriva om besvärsrätt för sametinget och för skoltarnas byastämma, eftersom det i 14 § i klimatlagen föreskrivs om en skyldighet att främja den samiska kulturen, och bestämmelsen innehåller även en förhandlingsskyldighet enligt sametingslagen. Sametinget och skoltarnas byastämma anges dessutom i klimatlagens 13 § som aktörer av vilka utlåtande ska begäras vid beredningen av de klimatpolitiska planerna. Att sametinget och skoltarnas byastämma inkluderas i kretsen av besvärsberättigade är konsekvent också med tanke på den övriga miljölagstiftningen.
Det är ändamålsenligt att samernas rättigheter tryggas i klimatlagen eftersom klimatförändringarna framskrider snabbare på de nordliga breddgraderna, det vill säga bland annat inom samernas hembygdsområde. Dessutom har en kommitté (ESK-kommittén) som övervakar FN:s internationella konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, rekommenderat att Finland genomför en konsekvensbedömning av de nuvarande lagarna med avseende på samernas rättigheter och gör de lagändringar som behövs för att trygga dessa rättigheter (ESK-kommittén, den 5 mars 2021, E/C.12/FIN/CO/7, punkt 51). Sammantaget kan det anses att propositionen främjar samernas rättigheter och att propositionen bidrar till att trygga samernas rättigheter som urfolk enligt 17 § 3 mom. i grundlagen
I fråga om den kommunala klimatplanen föreslås i propositionen en informativ hänvisning till kommunalbesvär enligt kommunallagen. Därmed skiljer sig denna krets av besvärsberättigade från dem som är besvärsberättigade i fråga om de riksomfattande klimatpolitiska planerna bland annat genom att sametinget och skoltarnas byastämma inte kommer att ha har uttrycklig besvärsrätt i fråga om kommunfullmäktiges beslut. De föreslagna bestämmelserna om ändringssökande kan dock anses vara ändamålsenliga med hänsyn till den lokala karaktären av kommunala beslut.
11.5
Kommunernas självstyrelse
Enligt 121 § i grundlagen ska kommunernas förvaltning grunda sig på självstyrelse för invånarna. I paragrafen föreskrivs det vidare att bestämmelser om de allmänna grunderna för kommunernas förvaltning och om uppgifter som åläggs kommunerna utfärdas genom lag. Kommunerna kan således inte exempelvis genom förordning tilldelas nya uppgifter.
Enligt grundlagsutskottets tolkningspraxis innebär den i grundlagen skyddade kommunala självstyrelsen att kommuninvånarna har rätt att bestämma om sin kommuns förvaltning och ekonomi (GrUU 40/2014 rd och GrUU 16/2014 rd). Den kommunala självstyrelsen omfattar vidare kommuninvånarnas rätt till förvaltningsorgan som de själva valt (RP 1/1998 rd, s. 175/II och GrUU 63/2014 rd, s. 2/II). Kommunen ska kunna besluta om de uppgifter som den åtagit sig med stöd av självstyrelsen. I övrigt kan kommunen tilldelas uppgifter endast genom lag (GrUU 1/1998 rd, s. 176/I, GrUU 20/2013 rd, s. 4/II). Det går inte att genom vanliga lagar göra sådana ingrepp i självstyrelsens mest centrala särdrag att den urholkas i sak (GrUU 20/2013 rd, s. 5–7, GrUU 22/2006 rd, s. 2/II och GrUU 31/1996 rd, s. 1/I). I propositionen föreslås det att till klimatlagen fogas en ny 14 a §, där det föreskrivs om kommunernas skyldighet att utarbeta en klimatplan. Det rör sig om en ny uppgift för kommunerna, och bestämmelser om den föreslås bli utfärdade genom lag. Syftet med propositionen är att stärka klimatarbetet i kommunerna och främja uppnåendet av klimatlagens mål. Det handlar således om en balansgång mellan den kommunala självstyrelsen och den skyldighet att agera för att begränsa och bekämpa klimatförändringar som ingår i de grundläggande miljörättigheterna. Utgångspunkten för propositionen är att den nya skyldigheten ska gälla alla kommuner och att det ställs minimikrav på den kommunala planen. Kommunerna ska således utifrån sina egna utgångspunkter exempelvis kunna utarbeta mer ambitiösa eller omfattande planer än vad minimikraven förutsätter eller prioritera frågor som är viktiga för den berörda kommunen. I propositionen respekteras utgångspunkterna för den kommunala självstyrelsen till exempel så att kommunen själv får uppställa egna klimatmål och vidta egna åtgärder, och planen ska godkännas av fullmäktige. Således sker det beslutsfattande som gäller klimatarbetet i kommunen i själva kommunen och nära kommuninvånarna. Klimatplanen är ett kommunalt verktyg som stöd för ett systematiskt klimatarbete. Den nya skyldigheten kan inte anses ingripa i självstyrelsens mest centrala särdrag. Således kan skyldigheten att utarbeta en kommunal klimatplan till denna del anses vara förenlig med grundlagens bestämmelser om kommunal självstyrelse.
Grundlagsutskottet har i sin utlåtandepraxis betonat att när kommunerna åläggs uppgifter ska det i enlighet med finansieringsprincipen också ses till att kommunerna har faktiska förutsättningar att klara av dem (se GrUU 16/2014 rd, s. 2/II och de utlåtanden som nämns där). Finansieringsprincipen ingår också i artikel 9.2 i europeiska stadgan om lokal självstyrelse (FördrS 65 och 66/1991). Enligt den artikeln ska de lokala myndigheternas ekonomiska resurser motsvara de uppgifter som tilldelats dem i grundlag och annan lag. Grundlagsutskottet har i sin praxis angående statsandelssystemet ansett att det med tanke på den grundlagstryggade finansieringsprincipen inte räcker att bedöma hur den förverkligas på hela den kommunala sektorns nivå, eftersom medborgarnas självstyrelse är skyddad i varje kommun. Konsekvenserna ska således också bedömas med hänsyn till situationen i enskilda kommuner (GrUU 40/2014 rd, s. 3, GrUU 16/2014 rd, s. 3, och GrUU 41/2002 rd, s. 3/II).
I enlighet med finansieringsprincipen bör man i fråga om den nya skyldighet som föreslås för kommunerna i klimatlagen se till att kommunerna har faktiska förutsättningar att klara av den nya uppgiften. I 14 a § 5 mom., som gäller den kommunala klimatplanen, föreslås en bestämmelse om att miljöministeriet inom ramen för det anslag som anvisats i statsbudgeten kan bevilja kommunen statsunderstöd för utarbetande eller uppdatering av den plan som avses i paragrafen. I momentet föreslås vidare en bestämmelse om att statsunderstödslagen ska tillämpas på understödet. Den finansieringsprincip som anknyter till kommunernas grundlagstryggade självstyrelse blir därmed beaktad på lagnivå, i samma paragraf där kommunerna tilldelas den nya uppgiften. Kostnaderna och kostnadseffekterna i anslutning till den kommunala klimatplanen beskrivs närmare i avsnitt 4.2.4 och 4.2.5.
Sammantaget kan man anse att begränsningen av klimatförändringar som en skyldighet som bygger på de grundläggande fri- och rättigheterna gäller alla som innehar och utövar offentlig makt. Staten och kommunerna är grundenheterna för utövning av offentlig makt i Finland. Kommunen är också en mycket viktig arena för utövning av demokrati och av människors rätt till inflytande. I det kommunala beslutsfattandet kan man också på många sätt påverka bekämpningen av och anpassningen till klimatförändringar. Dessa omständigheter talar för att det i klimatlagen ska föreskrivas om en ny skyldighet för kommunerna att utarbeta en klimatplan.
På de grunder som anges ovan kan lagförslaget behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Regeringen anser det dock önskvärt att grundlagsutskottet ger ett utlåtande i frågan.