1  Bakgrund och beredning

I den för viss tid gällande 58 g § i lagen om smittsamma sjukdomar (1227/2016) föreskrivs det om temporär stängning av utrymmen för kunder och deltagare för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19. Som sista utväg ska kommunen eller regionförvaltningsverket för viss tid kunna stänga utrymmen för näringsverksamhet eller annan verksamhet som är avsedda för kunder eller deltagare. Ett av syftena med den ändring av lagen som trädde i kraft i februari 2021 var att stärka de lokala och regionala myndigheternas möjligheter att med framförhållning och snabbt vidta nödvändiga och proportionerliga åtgärder för att förhindra spridningen av coronaviruset och därmed skydda befolkningens hälsa. Ett annat syfte var att bidra till att trygga social- och hälsovårdssystemets bärkraft. 

I det beslut Regionförvaltningsverket i Södra Finland fattade den 26 februari 2021 och det beslut Regionförvaltningsverket i Sydvästra Finland fattade den 4 mars 2021 gjordes den tolkningen av den gällande 58 g § att de utrymmen för näringsverksamhet eller annan verksamhet som omfattas av tillämpningsområdet för bestämmelsen får användas, om antalet deltagare i verksamhet som bedrivs inomhus begränsas till högst 10 personer och utomhus till högst 50 personer. 

Regionförvaltningsverkens tolkning motsvarar inte syftet med den lag som stiftades med grundlagsutskottets medverkan (GrUU 44/2020 rd). På grund av tolkningen är det inte möjligt att tillämpa bestämmelsen fullt ut och på det sätt som avsetts och som varit målsättningen för den. Bestämmelsen behöver därför preciseras, för att myndigheterna ska ha en i lag reglerad, entydig möjlighet att vidta alla nödvändiga och proportionerliga åtgärder för att förhindra spridningen av covid-19-epidemin. Som en sista åtgärd ska myndigheterna ha möjligheten att stänga vissa i lag fastställda utrymmen för kunder och deltagare samt väntsalar. 

Propositionen har beretts vid social- och hälsovårdsministeriet. Vid beredningen har sakkunniga vid justitieministeriet, arbets- och näringsministeriet och regionförvaltningsverken hörts. 

Eftersom ärendet är brådskande har det varit nödvändigt att avvika från anvisningarna om hörande vid beredning av författningar. En omfattande remissbehandling av regeringens proposition 245/2020 rd genomfördes hösten 2020. 

Ett skriftligt utlåtande begärdes också av Ålands landskapsregering. 

De skriftliga utlåtanden om propositionen som begärts av justitieministeriet, arbets- och näringsministeriet, Institutet för hälsa och välfärd och regionförvaltningsverken inkom den 10 mars 2021. 

2  Nuläge och bedömning av nuläget

Spridningen av covid-19-epidemin är fortsatt kraftig ute i världen. Dessutom har de nya virusvarianterna spridit sig i mycket stor utsträckning globalt sett. Enligt uppgifter som Världshälsoorganisationen (WHO) publicerat hade man fram till den 8 februari 2021 hittat virusvarianten från Storbritannien i 86 olika länder, virusvarianten från Sydafrika i 44 olika länder och virusvarianten från Brasilien i 15 olika länder. https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/situation-reports/ 

I den uppdaterade lägesbild Institutet för hälsa och välfärd presenterade den 5 mars 2021 var det rapporterade antalet sjukdomsfall i Finland sammanlagt 60 904. Sammanlagt har 1 295 fall som orsakats av varianter av viruset anmälts. Enligt den uppdaterade lägesbilden var antalet patienter på avdelningar inom den specialiserade sjukvården den 4 mars 2021 105, på avdelningar inom primärvården 96 och på intensivvårdsavdelningar 38. Sammanlagt 767 dödsfall relaterade till covid-19 har rapporterats. 

Enligt Institutet för hälsa och välfärd har den regionala incidensen under de senaste 14 dagarnas uppföljningsperiod (från den 17 februari till den 2 mars) jämfört med uppföljningsperioden dessförinnan (från den 3 till den 16 februari) ökat i 15 av de 21 sjukvårdsdistrikten. Under uppföljningsperioden konstaterades över 100 nya fall i Helsingfors och Nylands, Egentliga Finlands, Satakunta, Birkalands, Norra Österbottens, Vasa, Päijät-Häme, Södra Karelens, Centrala Tavastlands, Södra Savolax och Mellersta Finlands sjukvårdsdistrikt samt i landskapet Åland. Under den senaste uppföljningsperioden på 14 dagar konstaterade nya fall i samtliga sjukvårdsdistrikt. Epidemiläget är för närvarande (den 6 mars 2021) allvarligast i Helsingfors och Nylands (med en incidens på 281/100 000), Egentliga Finlands (med en incidens på 173,4/100 000) och Satakunta sjukvårdsdistrikt (med en incidens på 215,3/100 000) samt i landskapet Åland (med en incidens på 427,7/100 000). 

Genom den ändring av lagen om smittsamma sjukdomar som trädde i kraft den 22 februari 2021 fogades temporärt en ny 58 g § till lagen, vars syfte var att göra det möjligt att helt och hållet stänga utrymmen för kunder och deltagare. Det har senare framgått att paragrafen delvis ger utrymme för tolkning på grund av dess hänvisning till 58 d § 3 mom. 

I fråga om de utrymmen för kunder eller deltagare och väntsalar enligt 58 d § 3 mom. som är öppna för allmänheten eller avsedda för en begränsad kund- eller deltagargrupps vistelse och som enligt den nya bestämmelsen ska kunna stängas hänvisas till den definition som ingår i 58 d § 3 mom. I 58 d § 3 mom. föreskrivs det att utrymmen för kunder eller deltagare och väntsalar, för det första, är utrymmen inomhus som används för samtidig vistelse av fler än 10 kunder eller deltagare och, för det andra, regionalt och verksamhetsmässigt begränsade utrymmen utomhus som används för samtidig vistelse av fler än 50 kunder eller deltagare och för vilka arrangören svarar vid en viss tidpunkt. I specialmotiveringen till bestämmelsen (RP 245/2020 rd, s. 88) konstateras det att de utrymmen som avses är sådana utrymmen i vilka mer än 10 personer vanligen (kursiveringen tillagd i denna proposition) vistas samtidigt i fortlöpande verksamhet. Det konstateras vidare att syftet med bestämmelsen är att förhindra att omfattande smittkedjor uppkommer. Ett regionalt beslut gäller inte näringsidkare med utrymmen inomhus eller på ett avgränsat område utomhus där vanligen (kursiveringen tillagd i denna proposition) ett litet antal personer vistas (RP 245/2020 rd, s. 128). 

Den tolkning regionalförvaltningsmyndigheterna gjort, och som redovisas i avsnitt 1 har lett till att 58 g § om stängning av utrymmen inte har kunnat tillämpas fullt ut, trots det förvärrade epidemiläget. Det har på grund av hänvisningen inte på ett tillräckligt entydigt sätt framgått om de utrymmen som avses i 58 g § 4 mom. kan stängas helt för kunder och deltagare eller om aktörerna fortfarande i denna situation kan begränsa antalet kunder och deltagare så att det understiger det antal som anges i den definitionsbestämmelse som är en förutsättning för tillämpningen av den bestämmelsen, dvs. så att 58 g § inte kan tillämpas. 

Det rådande rättsläget kan inte anses vara tillfredsställande med tanke på förhindrandet av den fortsatta spridningen av covid-19-epidemin. 

3  Målsättning

Syftet med propositionen är att den för viss tid gällande lagen och de bestämmelser om temporär stängning av utrymmen avsedda för kunder och deltagare som ingår i den och som ska tillämpas i syfte att förhindra spridningen av covid-19-epidemin ska förtydligas. Målet är att trygga befolkningens hälsa och i sista hand rätten till liv samt tillräckliga social- och hälsovårdstjänster genom att se till att det som en sista åtgärd för att förhindra spridningen av covid-19-epidemin ska vara möjligt att på det sätt som anges i lagen helt och hållet stänga sådana utrymmen för kunder och deltagare där smittorisken är hög. Genom ett myndighetsbeslut om stängning av sådana verksamheter där smittorisken är hög kan spridningen av den smittsamma sjukdomen förhindras effektivt. 

Ett viktigt syfte med lagen är att vidare att stärka de lokala och regionala myndigheternas möjligheter att med framförhållning och snabbt vidta nödvändiga och proportionerliga åtgärder för att förhindra spridning av coronaviruset och därmed skydda befolkningen mot sjukdomen covid-19 och samtidigt trygga social- och hälsovårdssystemets bärkraft. 

4  Förslagen och deras konsekvenser

5  Alternativa handlingsvägar

Det har inte gjorts någon heltäckande bedömning av alternativa handlingsvägar, eftersom syftet endast är att precisera bestämmelserna i 58 g § 1 och 4 mom. för att lagstiftningens ändamål och syfte ska uppfyllas fullt ut också i myndigheternas beslutsfattande. 

Som en alternativ lösning gjordes det vid beredningen av regeringens proposition i fråga om 58 d § 3 mom. en bedömning av att bestämmelsen preciseras och ordet ”vanligen” fogas till den (se t.ex. RP 245/2020 rd, s. 88). I enlighet med den utredning som regionförvaltningsverket har lämnat förblir det emellertid oklart huruvida ett tillägg av ordet i fråga leder till det önskade slutresultatet eller till att utrymmena stängs på basis av myndigheternas beslut utan ett sådant ytterligare tillägg i det beslut som nämns i avsnitt 1 om att utrymmen avsedda för sådan näringsverksamhet eller annan verksamhet som omfattas av bestämmelserna inte behöver stängas utan kan användas om antalet deltagare begränsas till högst 10 personer inomhus och högst 50 personer inomhus. 

Alternativt kan en stängning av olika utrymmen uttryckligen under undantagsförhållanden genomföras genom en komplettering av bestämmelserna i beredskapslagen (1552/2011). De sakkunniga i statsförfattningsrätt som grundlagsutskottet har hört har ansett det vara motiverat att ta in bestämmelser om tillvägagångssättet vid en stängning uttryckligen i beredskapslagen. Professor Ojanen konstaterade i sitt yttrande till grundlagsutskottet att de bestämmelser som föreslagits i regeringens proposition 245/2020 rd och som i sak innebär ett väsentliga och djupgående ingrepp i de grundläggande fri- och rättigheterna under sådana förhållanden som till sin karaktär är undantagsförhållanden såväl som sådana förhållanden som råder under samhällsspridningsfasen bör regleras med stöd av 23 § i grundlagen och genomföras i praktiken genom en ändring av beredskapslagen eller en temporär speciallag (s. 5, endast på finska). Också professor Tuori konstaterade i sitt yttrande att den bästa lösningen med tanke på skyddet av de grundläggande fri- och rättigheterna och tryggandet av riksdagens möjligheter påverkansmöjligheter vid införandet av ytterligare befogenheter för bekämpning av covid-19-epidemin är att införa bestämmelserna i beredskapslagen, och att de befogenheter som regeringen föreslagit i lagen om smittsamma sjukdomar i stället tas in i beredskapslagen genom en ändring som genomförs i vanlig lagstiftningsordning (s. 3, endast på finska). 

Med beaktande av den tidsbundna bestämmelsen om stängning av utrymmen som redan ingår i lagen om smittsamma sjukdomar, anses det i detta skede trots allt vara ett bättre alternativ att precisera de gällande bestämmelserna i lagen om smittsamma sjukdomar. 

6  Remissvar

När det gäller ändamål och syfte med stängningen av utrymmen hänvisas det till de remissvar som inkommit i samband med behandlingen av regeringens proposition med förslag till lagar om ändring och temporär ändring av lagen om smittsamma sjukdomar (RP 245/2020 rd). 

Utlåtanden om den nu föreslagna ändringen begärdes dock av justitieministeriet, arbets- och näringsministeriet, regionförvaltningsverken och Landskapet Åland. Motiveringen till propositionen har kompletterats till följd av remissvaren. 

7  Specialmotivering

58 g §. Temporär stängning av utrymmen för kunder och deltagare i syfte att förhindra spridning av covid-19-epidemin. Enligt den gällande bestämmelse kan kommunen eller regionförvaltningsverket som en sista utväg i situationer där covid-19-epidemin lokalt eller regionalt befinner sig i samhällsspridningsfasen och det är uppenbart att spridningen inte längre kan förhindras med andra åtgärder, för en viss tid stänga sådana utrymmen för näringsverksamhet eller annan verksamhet som är avsedda för kunder eller deltagare. När ett sådant beslut fattas ska hänsyn tas till känd sakkunskap om huruvida kundernas eller deltagarnas fysiska närhet till varandra eller antalet personer som samtidigt befinner sig på plats eller annan placering i ett utrymme eller spridning av sjukdomen via ytor utgör en särskild risk för spridning av sjukdomen covid-19, samt om det i verksamheten eller i de utrymmen som används för den finns en särskild risk för att betydande smittkedjor uppkommer. 

Bestämmelsen ska preciseras så att den hänvisning till 58 d § 3 mom. som för närvarande ingår i 1 och 4 mom. ska slopas. Hänvisningen definierar vad som avses med utrymmen som är öppna för allmänheten eller avsedda för en begränsad kund- eller deltagargrupps vistelse. Bestämmelsen gör det möjligt att temporärt stänga utrymmen för näringsverksamhet och annan verksamhet för kunder och andra som deltar i verksamheten. I de situationer där den föreslagna bestämmelsen kan tillämpas är enbart undvikande av fysisk närkontakt mellan personer genom att t.ex. begränsa antalet kunder eller deltagare inte en tillräcklig åtgärd för att hindra epidemin från att sprida sig. 

Tillämpningen av den föreslagna 58 g § är inte avhängig av hur stort antal kunder eller deltagare lokalerna i fråga är avsedda för, utan stängningen gäller alla utrymmen som anges i 58 g § 4 mom. Verksamhet som utövas i de utrymmen som avses i 4 mom. i paragrafen ska vara sådan verksamhet där det finns en särskild risk att betydande smittkedjor uppkommer då förekomsten av fysisk närkontakt och antalet samtidigt närvarande personer eller risken för att sjukdomen sprids via ytor i lokalerna beaktas. 

I fråga om riskbedömningen hänvisas till specialmotiveringen i RP 245/2020 rd, s. 98–101). Det svårförutsebara smittmönster sjukdomen covid-19 uppvisar innebär att omfattande smittkedjor kan uppstå också vid enskilda kontakter och smittfall. 

8  Ikraftträdande

Lagen föreslås träda i kraft så snart som möjligt. Önskemålet om att propositionen ska behandlas i brådskande ordning motiveras med att syftet med bestämmelserna är att få covid-19-epidemin under kontroll. 

Det föreslås att lagen ska vara i kraft till den 30 juni 2021 precis som den gällande 58 g § i övrigt. 

9  Verkställighet och uppföljning

För verkställigheten av de ändringar som föreslås i 58 g § 1 och 4 mom. svarar de organ som i kommunerna ansvarar för bekämpning av smittsamma sjukdomar samt regionförvaltningsverken. 

Verkställigheten av lagen och hur dess ändamål och syfte uppfylls samt dess konsekvenser kommer att följas på regional nivå och även på statsrådsnivå som ett led i det pågående arbetet för att hindra spridningen av covid-19. 

10  Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning

För att hindra spridningen av covid-19 behöver en kompletterande ändring göras i tillämpningsområdet för 58 g § för att säkerställa de lokala och regionala myndigheternas möjligheter att med framförhållning och snabbt vidta nödvändiga och proportionerliga åtgärder för att förhindra spridning av coronaviruset och därmed skydda befolkningens hälsa. Vid behandlingen av regeringens proposition med förslag till lag om ändring av 16 och 22 § i lagen om smittsamma sjukdomar (RP 15/2021 rd) konstaterade grundlagsutskottet uttryckligen att det står klart att en på lag grundad befogenhet ska tillämpas när förutsättningarna för dess användning uppfylls. Det allmänna har en skyldighet att se till att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses (bl.a. 19 § i grundlagen; GrUU 7/2021 rd s. 4). 

Syftet med den föreslagna ändringen är fortsättningsvis att förhindra spridningen av covid-19-epidemin, dvs. att skydda människors hälsa och i sista hand rätten till liv för de människor som har en förhöjd risk att insjukna allvarligt till följd av smitta av sjukdomen covid-19. Förslaget syftar också till att trygga social- och hälsovårdssystemets bärkraft genom att förhindra en okontrollerad spridning av epidemin så att människors rätt till tillräcklig omsorg och tillräckliga social- och hälsovårdstjänster kan tillgodoses. 

Syftet med de föreslagna bestämmelserna är således fortfarande att bidra till fullgörandet av det allmännas skyldighet att se till att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses. De föreslagna bestämmelserna gör det möjligt för myndigheterna att genomföra de skyldigheter som hänför sig till skyddet av befolkningens hälsa. Syftet med de bestämmelser i lagen om smittsamma sjukdomar som gäller covid-19-epidemin är förutom att förutsätta hälsosäkerhet och det fysiska avstånd den kräver också att ge juridiska instrument för en total stängning av utrymmen. Då kan fysisk närkontakt mellan dem som vistas i de utrymmen som avses i bestämmelserna undvikas, liksom spridningen av covid-19 via ytor. Den allra kraftigaste begränsningsåtgärden, dvs. tillämpningen av 58 g § och den stängning av utrymmen som avses i paragrafen, blir aktuell i situationer där det är uppenbart att de sammantagna allmänna regionala åtgärder som vidtagits inte längre räcker. Också nödvändighet och proportionalitet måste i en sådan situation bedömas utifrån hur nödvändigt det är att kraftigt begränsa just fysisk närkontakt och därmed nödvändigheten i att stänga utrymmen. 

Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande GrUU 44/2020 rd bedömt grundlagsenligheten i fråga om stängningen av de utrymmen som avses i 58 g §. Dessutom har grundlagsutskottet i sitt utlåtande om regeringens proposition om en temporär ändring av lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet (GrUU 6/2021 rd) konstaterat att det inte finns något konstitutionellt hinder för att reglera tillfällig stängning av förplägnadsrörelsers lokaler som en begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna på samma sätt som i fråga om vissa andra näringar (58 g § i lagen om smittsamma sjukdomar). Det kan därför anses att grundlagsutskottet redan en gång tidigare har bedömt uttryckligen frågan om att stänga sådana utrymmen, och det finns därför inte något behov av att särskilt göra en ny bedömning av grunderna för den föreslagna ändringen med avseende på grundlagen. I fråga om grundlagsbedömningen hänvisas till det som konstaterats i avsnittet om lagstiftningsordningen i RP 245/2020 rd. 

Genom att i 58 g § 1 och 4 mom. stryka hänvisningen till 58 d § 3 mom. och den definition som ingår i det momentet utvidgas tillämpningsområdet för lagens bestämmelser om stängning av utrymmen i viss mån. Merparten av de utrymmen som anges i 58 g § 4 mom. är sådana som används för samtidig vistelse av fler än 10 deltagare (inomhusutrymmen) eller som används för samtidig vistelse av fler än 50 deltagare och för vilka arrangören svarar vid en viss tidpunkt (regionalt och verksamhetsmässigt begränsade utrymmen utomhus). Utvidgningen av tillämpningsområdet bedöms inte vara av någon större betydelse. 

Bestämmelserna kommer att omfatta t.ex. små yogasalar avsedda för färre än 10 personer eller små salar avsedda för utövare av kampsporter. Det är med tanke på förhindrandet av spridningen av epidemin motiverat att alla aktörer och utrymmen, oberoende av storlek, i sista hand omfattas av bestämmelserna om stängning. I princip är risken att covid-19 sprids i små lokaler större (se t.ex. GrUU 44/2020 rd s. 5). På grund av den föreslagna ändringen kommer aktörer av olika storlek att sinsemellan befinna sig i jämlik ställning i en situation där det är nödvändigt att stänga utrymmen för kunder och deltagare. Beslutet om stängning ska grunda sig på en epidemiologisk bedömning av åtgärdens nödvändighet som omfattar alla aktörer. Det ursprungliga ändamålet och syftet med bestämmelsen uppfylls på ett rättvist och jämlikt sätt. Propositionen kan fortsättningsvis bedömas stödja tillgodoseendet av jämlikhetsprincipen, eftersom det är möjligt att rikta åläggandet så att det innefattar olika aktörer på lika villkor. 

Såsom det har konstaterats är åtgärderna för bekämpning av epidemier i lagen om smittsamma sjukdomar (58 c–58 h §) graderade enligt hur allvarligt epidemiläget är så att lokala och regionala myndigheter ska ha möjlighet att vidta tillräckliga föregripande och nödvändiga åtgärder för att förhindra spridningen av epidemin. Vid bedömningen av åtgärdernas nödvändighet och proportionalitet övervägs åtgärderna i sak och deras tidsmässiga och regionala omfattning. När åtgärderna övervägs i sak bör det bedömas om allmänna hälsosäkerhetsåtgärder (t.ex. 58 c §) eller skyldigheten att undvika närkontakt (t.ex. 58 d §) räcker, eller om det är nödvändigt med en total stängning av utrymmen för kunder och deltagare. När det gäller den regionala tillämpningen av åtgärder bör det bedömas hur nödvändiga och proportionerliga åtgärderna är med hänsyn till epidemiläget i regionen. På regional nivå kan myndigheternas åtgärder vara i kraft endast så länge som de är nödvändiga i varje given situation. 

När proportionaliteten i fråga om en utvidgning av tillämpningsområdet för bestämmelsen bedöms är det skäl att beakta att riksdagen i sitt svar (RSv 3/2021 rd) förutsatte att statsrådet snabbt bereder bestämmelser om att ekonomiska förluster till följd av stängning av kundutrymmen enligt 58 g § i lagen om smittsamma sjukdomar ersätts näringsidkarna genom ett allmänt kostnadsstöd eller som en särskild ersättning, om man har varit tvungen att förlänga en stängning som pågått i 14 dygn. Också de aktörer som i och med den föreslagna ändringen kommer att omfattas av 58 g § ska i princip omfattas av de ersättningar som bereds. 

Det föreslås att giltigheten för ett myndighetsbeslut fortsättningsvis ska begränsas noga både tidsmässigt och i områdesmässigt hänseende till enbart det nödvändiga. Beslutet föreslås gälla högst två veckor åt gången, och det får endast fattas i fråga om sådana områden där villkoren i fråga om sjukdomens incidens och kapaciteten för sjukhusvård uppfylls. Tröskeln för att tillämpa lagförslaget är mycket hög. 

Nyttan av en noga avgränsad åtgärd för stängning av kund- och deltagarutrymmen kan bedömas vara större än den ekonomiska skada sådana åtgärder i allmänhet medför för den näringsverksamhet den berör. Åtgärdens syfte är att förhindra virusets spridning under sådana omständigheter när det finns risk för en okontrollerad smittspridning bland befolkningen som kan leda till förlust av människoliv och äventyrad sjukhuskapacitet. Under sådana omständigheter när åtgärderna kan tas i bruk är de proportionella i förhållande till sitt syfte, det vill säga skyddandet av befolkningens hälsa och välbefinnande. 

På de grunder som anges ovan kan lagförslaget behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Det är dock motiverat att inhämta grundlagsutskottets utlåtande i frågan.