1  Bakgrund och beredning

2  Nuläge och bedömning av nuläget

I samband med totalreformen av kommunallagen 2015 togs det i lagen in bestämmelser som möjliggör nya elektroniska sätt att fatta beslut vid sidan av ordinarie sammanträden på den fysiska sammanträdesplatsen. Bestämmelser om sätten att fatta beslut i kommunala organ finns i 98 § i kommunallagen. Enligt 1 mom. kan beslut i ärenden som hör till ett kommunalt organ fattas vid ett ordinarie sammanträde, vid ett sammanträde i en elektronisk miljö (elektroniskt sammanträde) eller på elektronisk väg före sammanträdet (elektroniskt beslutsförfarande). Enligt förarbetena till lagen (RP 268/2014 rd, s. 214) avses med elektroniskt sammanträde ett sammanträde i en elektronisk miljö, i vilket deltagarna deltar via en elektronisk förbindelse från en plats som de själva väljer. Med elektroniskt beslutsförfarande avses beslutsfattande som är oberoende av tid och plats och sker före ett organs sammanträde. 

Enligt 2 mom. ska kommunen vid elektroniska sammanträden och i elektroniskt beslutsförfarande sörja för informationssäkerheten och för att utomstående inte har tillgång till sekretessbelagda uppgifter. Enligt förarbetena kan man vid ett elektroniskt sammanträde eller i elektroniskt beslutsförfarande inte t.ex. sända dokument eller föra diskussioner som innehåller sekretessbelagda ärenden via andra än skyddade datakommunikationsförbindelser. I förvaltningsstadgan kan kommunen också bestämma från hurdana platser ledamöterna i ett organ kan delta i sammanträden så att sekretessbelagda eller konfidentiella uppgifter inte är tillgängliga för utomstående. 

Närmare bestämmelser om elektroniska sammanträden finns i 99 §. Enligt paragrafen krävs det vid ett elektroniskt sammanträde att de som konstateras vara närvarande står i bild- och ljudförbindelse med varandra på lika villkor. Syftet med en bild- och ljudförbindelse på lika villkor är att för sin del trygga förutsättningarna för organets beslutsfattande när de personer som deltar i sammanträdet ”ansikte mot ansikte” kan diskutera de ärenden i vilka beslut ska fattas. 

Ett elektroniskt sammanträde gör det möjligt för alla att delta i sammanträdet från olika platser. Ett elektroniskt sammanträde innebär således ett avsteg från den tidigare principen i kommunallagen att ordföranden och sekreteraren ska vara närvarande på sammanträdesplatsen. Samtidigt begränsar den gällande lagen inte möjligheten att delta i ett sammanträde både på elektronisk väg och genom att vara fysiskt närvarande på sammanträdesplatsen. Paragrafens ordalydelse har dock kunnat orsaka praktiska tillämpningsproblem, om man i kommunen har gjort tolkningen att kravet på bild- och ljudförbindelse på lika villkor inte uppfylls i en situation där flera personer deltar i ett elektroniskt sammanträde från samma fysiska sammanträdesplats. 

Lagen ställer inga innehållskrav på elektroniska sammanträden t.ex. i fråga om de informationssystem som ska användas. Enligt förarbetena kan ett elektroniskt sammanträde ordnas t.ex. via ett informationssystem som lämpar sig för detta eller en videokonferensförbindelse. Vid ett elektroniskt sammanträde ska man i övrigt förfara i enlighet med beslutsförfarandena för ett ordinarie sammanträde. Tekniska lösningar kan också användas parallellt t.ex. så att det vid sidan av det elektroniska sammanträdet samtidigt finns ett elektroniskt röstningssystem och ett program för dokumenthantering. 

Ett elektroniskt sammanträde kan vara antingen slutet eller offentligt. Utgångspunkten är att fullmäktiges sammanträden är offentliga och andra organs sammanträden slutna. När det är fråga om ett offentligt sammanträde ska kommunen se till att allmänheten har möjlighet att följa sammanträdet på det sätt som föreskrivs i 101 §. I praktiken ska allmänheten också ges möjlighet att följa ett offentligt elektroniskt sammanträde t.ex. i ett utrymme som nämns i kallelsen eller via internet.  

Närmare bestämmelser om det elektroniska beslutsförfarandet finns i 100 §. Enligt 1 mom. kan ett organ, med undantag för fullmäktiges och andra organs offentliga sammanträden, fatta beslut i ett slutet elektroniskt beslutsförfarande.  

Enligt 90 § ska förvaltningsstadgan innehålla behövliga bestämmelser om sätten för beslutsfattande i organen och det sätt på vilket kommunen ser till att den tekniska utrustning och de tekniska förbindelser som behövs för deltagande i elektroniska sammanträden och elektroniskt beslutsförfarande är tillgängliga. Förvaltningsstadgan ska också innehålla behövliga bestämmelser om elektroniskt deltagande i sammanträden och elektronisk kallelse till sammanträde.  

Bestämmelser om elektroniska sammanträden finns också i 105 § i kommunallagen som gäller val. Enligt 5 mom. får val förrättas med slutna sedlar vid ett elektroniskt sammanträde endast om valhemligheten är tryggad. I praktiken ska kommunen ha ett röstningssystem med vars hjälp ett val med slutna röstsedlar kan genomföras utan att valhemligheten äventyras. I annat fall kan behandlingen av ett ärende avbrytas och skjutas upp till följande sammanträde där ledamöterna deltar på den ordinarie sammanträdesplatsen. 

Digitaliseringen av tjänsterna inom kommunsektorn har utretts i Kommunförbundets kartläggning av IT i kommunerna 2018. För utredningen genomfördes en enkät som fick 79 svar från kommunerna i Fastlandsfinland och på Åland och 30 svar från samkommunerna. Enligt svaren har drygt 60 procent av kommunerna och samkommunerna helt eller delvis använt ett elektroniskt beslutsförfarande enligt 100 § i kommunallagen. På motsvarande sätt har något under 60 procent av kommunerna och samkommunerna helt eller delvis hållit elektroniska sammanträden enligt 99 § i kommunallagen (Hyvärinen, Susanna – Parviainen, Jarno: Kuntien tietotekniikkakartoitus 2018, s. 52). 

Utifrån information från mediebevakningen samt direkt från kommunerna och samkommunerna kan det bedömas att kommunsektorn på grund av undantagsförhållandena i större utsträckning än tidigare har tagit i bruk i synnerhet elektroniska sammanträden enligt kommunallagen. I en del kommuner och samkommuner har det redan tidigare funnits bestämmelser om elektroniska sammanträden i förvaltningsstadgan, och i en del kommuner och samkommuner fattades beslut om ändring av förvaltningsstadgan efter det att undantagsförhållandena började gälla. Sådana kommuner och samkommuner där förvaltningsstadgan för närvarande inte möjliggör elektroniska sammanträden kan utifrån tillgängliga uppgifter fortfarande uppskattas vara minst tiotals. 

Den gällande regleringen i kommunallagen har under undantagsförhållandena visat sig vara problematisk, eftersom den inte gör det möjligt för fullmäktige att vid ett elektroniskt sammanträde föregripande besluta om en sådan ändring av förvaltningsstadgan som innebär att elektroniska sammanträden tas i bruk. Fullmäktige kan inte heller i ett slutet elektroniskt beslutsförfarande fatta föregripande beslut om ändringar av förvaltningsstadgan. I flera kommuner har man därför på ett sätt som är oändamålsenligt i förhållande till målen med begränsningsåtgärderna under undantagsförhållandena varit tvungen att sammankalla fullmäktige till ordinarie sammanträden för att besluta om en ändring av förvaltningsstadgan. I sådana fall har kommunerna kunnat bli tvungna att ordna sammanträdena på ett exceptionellt sätt, t.ex. genom att decentralisera deltagarna till olika sammanträdeslokaler eller hålla sammanträdena i större lokaler, såsom teatersalar eller utomhus. 

Med tanke på tillämpningen av den gällande lagen har det också visat sig vara problematiskt att det i 99 § föreskrivs ett krav på bild- och ljudförbindelse på lika villkor mellan dem som konstaterats vara närvarande vid ett elektroniskt sammanträde. De program som allmänt används i kommunerna vid elektroniska sammanträden möjliggör inte nödvändigtvis till alla delar samtidig och oavbruten video- och ljudförbindelse, vilket innebär att kravet på bild- och ljudförbindelse på lika villkor inte de facto kan uppfyllas. Särskilt i organ med större sammansättning, där flera tiotals förtroendevalda kan delta i sammanträdet åt gången, har det visat sig vara datatekniskt svårt att uppfylla kravet på en bild- och ljudförbindelse på lika villkor. Också datanätets begränsade kapacitet har kunnat leda till att i synnerhet videoförbindelsen i praktiken inte har kunnat hållas oavbruten under sammanträdets gång. 

3  Målsättning

Syftet med propositionen är att förbättra verksamhetsförutsättningarna för det kommunala beslutssystemet under undantagsförhållanden. De föreslagna ändringarna gör det möjligt för kommunens organ att hålla sammanträden och fatta beslut på elektronisk väg på ett mera flexibelt sätt än i nuläget, vilket för sin del stöder det nationella målet att minska de sociala kontakterna och bromsa coronavirusepidemin. 

Syftet med undantaget från tillämpningen av bestämmelserna i kommunens förvaltningsstadga om allmän offentlighet för ett organs offentliga sammanträden är att minska de sociala kontakterna och därigenom bromsa coronavirusepidemin. Genom propositionen ändras dock inte bestämmelserna om sammanträdenas offentlighet i 101 § i kommunallagen. 

4  Förslagen och deras konsekvenser

5  Alternativa handlingsvägar

Syftet med propositionen är att förbättra verksamhetsförutsättningarna för det kommunala beslutssystemet under undantagsförhållanden. Den viktigaste alternativa handlingsvägen i förhållande till den föreslagna regleringen skulle vara att ta i bruk 108 § i beredskapslagen (1552/2011), i vilken det föreskrivs om kommunalförvaltningen under undantagsförhållanden. Bestämmelserna i beredskapslagen förbättrar i princip dock inte förutsättningarna för beslutsfattande i en sådan situation med en smittsam sjukdom där målet är att minska de sociala kontakterna. Bestämmelserna i beredskapslagen gäller särskilt tiden för sammankallande av fullmäktige och beslutförhet, och de förbättrar inte i sig möjligheterna att hålla elektroniska sammanträden, om sådana inte har hållits före undantagsförhållandena. 

Enligt bestämmelserna i beredskapslagen har kommunstyrelsen under vissa förutsättningar möjlighet att fatta beslut om förvaltningsstadgan. Då är det delvis också möjligt att ta i bruk elektroniska förfaranden på det sätt som avses i denna proposition. Också i sådana fall ska det finnas särskilda bestämmelser om elektroniska sammanträden som hålls genom en videokonferensförbindelse eller motsvarande enligt den nu föreslagna nya 99 a §, för att de kommunala beslutsfattande organen ska ha faktisk möjlighet att sammanträda på elektronisk väg. 

I propositionen har man stannat för en lösning där kommunfullmäktiges befogenheter att organisera kommunens förvaltning i vissa situationer utövas av kommunstyrelsen till den del det är fråga om ibruktagande och användning av elektroniska förfaranden samt hållande av elektroniska sammanträden. Ett annat alternativ kunde vara att de nu föreslagna besluten fattas självständigt av respektive organ. Enligt 39 § i kommunallagen ska kommunstyrelsen svara för kommunens förvaltning. Det ska således anses viktigt att kommunstyrelsen behåller en helhetsuppfattning och ett helhetsansvar för kommunens förvaltning och för hur förvaltningen i organen fungerar, om det görs avvikelser från bestämmelserna i den gällande förvaltningsstadgan. 

6  Ikraftträdande

Lagen föreslås träda i kraft så snart som möjligt. Ett snabbt ikraftträdande är nödvändigt för att det så snabbt som möjligt ska vara möjligt för organen att hålla elektroniska sammanträden i alla kommuner och samkommuner. På så sätt blir det möjligt att i enlighet med propositionens syfte undvika de sociala kontakterna i samband med organens ordinarie sammanträden. 

Lagens 90 a § ska gälla till och med den 31 juli 2020 och 99 a § till och med den 31 maj 2021. 

Det föreslås att den nya 90 a § ska gälla till och med den 31 juli 2020. Eftersom det inte finns entydiga uppgifter om hur länge coronaepidemin varar, ska giltighetstiden för de föreslagna bestämmelserna vara tillräckligt lång så att alla kommuner och samkommuner hinner göra behövliga ändringar i sina förvaltningsstadgor under lagens giltighetstid. Med en tillräckligt lång giltighetstid är det dessutom möjligt att säkerställa att de lagstadgade skyldigheterna, såsom behandlingen av bokslutet, fullgörs inom utsatt tid. 

Det föreslås att den nya 99 a § ska gälla till utgången av den innevarande kommunalvalsperioden till och med den 31 maj 2021. Regeringen har för avsikt att lämna en proposition med förslag till lag om ändring av kommunallagen under innevarande år, där bl.a. en permanent ändring av 99 § kan föreslås. Genom att den föreslagna 99 a § är i kraft till utgången av valperioden kan man undvika en oändamålsenlig omorganisering av sammanträdesförfarandena innan den nya valperioden inleds och den permanenta lagstiftningen träder i kraft. Genom en giltighetstid som sträcker sig till utgången av valperioden kan man också undvika sådana processer för sökande av ändring som under mellantiden innan den permanenta lagstiftningen träder i kraft kan uppstå på grund av att 99 § i viss grad är mångtydig på det sätt som beskrivs ovan. 

7  Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning

Enligt 121 § 2 mom. i grundlagen ska bestämmelser om de allmänna grunderna för kommunernas förvaltning utfärdas genom lag. Enligt motiveringen till den regeringsproposition genom vilken grundlagen stiftades (RP 1/1998 rd, s. 176) gäller lagförbehållet de allmänna grunderna för kommunernas förvaltning, såsom utövning av deras högsta beslutanderätt, grunderna för organisering av kommunernas övriga förvaltning samt de viktigaste elementen i kommuninvånarnas medbestämmanderätt. Den detaljerade regleringen av förvaltningen kan däremot ombetros kommunerna. I enlighet med självstyrelseprinciperna ska demokratin i kommunernas beslutssystem tryggas genom lag. Detta innebär framförallt att kommuninvånarna har rätt att välja förvaltningsorgan samt att beslutanderätten i kommunerna tillkommer de valda organen. 

Enligt propositionen är det kommunstyrelsen som beslutar om temporär tillämpning av vissa bestämmelser i förvaltningsstadgan på ett sätt som avviker från den gällande förvaltningsstadgan. Således ändrar förslaget inte utgångspunkten att det genom lag endast föreskrivs om de allmänna grunderna för kommunernas förvaltning, medan det i respektive kommun fattas beslut om detaljerna för hur förvaltningen organiseras. 

Enligt 90 § i kommunallagen beslutar fullmäktige om förvaltningsstadgan. Genom förvaltningsstadgan styr fullmäktige organiseringen av kommunens förvaltning och verksamhet, besluts- och förvaltningsförfarandet samt fullmäktiges egen verksamhet. Det faktum att förvaltningsstadgan godkänns uttryckligen av ett fullmäktige som valts genom val har en betydande inverkan på demokratin i hela kommunens verksamhet och organisation. 

Enligt propositionen ska kommunstyrelsen i stället för kommunfullmäktige temporärt besluta om tillämpningen i vissa ärenden som det bestäms om i förvaltningsstadgan. Syftet med propositionen är att kommunen ska kunna ta i bruk elektroniska verksamhetsformer utan att fullmäktige behöver samlas till ett ordinarie sammanträde för att besluta om en ändring av förvaltningsstadgan på så sätt att de som deltar i sammanträdet är närvarande på sammanträdesplatsen. Att befogenheten uttryckligen ges kommunstyrelsen i stället för att varje organ fattar egna beslut är motiverat utifrån de uppgifter som anvisas för kommunstyrelsen i 39 § i kommunallagen. Kommunstyrelsen har bl.a. till uppgift att samordna kommunens verksamhet och svara för kommunens förvaltning. Fullmäktige beslutar om en permanent ändring av förvaltningsstadgan till behövliga delar under lagens giltighetstid. 

Syftet med propositionen är att säkerställa att det kommunala beslutssystemet fungerar under rådande undantagsförhållanden. Dessutom är syftet att minska de sociala kontakterna i anslutning till det kommunala systemet för beslutsfattande under coronavirusepidemin. Den föreslagna temporära befogenheten för kommunstyrelsen i anslutning till tillämpningen av vissa bestämmelser i förvaltningsstadgan är en tidsbegränsad helhet som är proportionerlig och avgränsad med hänsyn till dess godtagbara syfte och den ingriper inte i självstyrelsens mest centrala särdrag. 

På de grunder som anges ovan kan lagförslaget behandlas i vanlig lagstiftningsordning.