1.1  Bakgrund

Europeiska kommissionen avser att anta ett temporärt beslut om befrielse från importtullar och mervärdesskatt som beviljas för import av varor som överlåtits kostnadsfritt till eller ställs till förfogande för personer som flyr Rysslands invasion av Ukraina. Kommissionen översände den 19 april 2022 ett utkast till detta beslut till medlemsstaterna (Ares(2022)3076142 - 19/04/2022). 

Enligt artikel 76 första stycket i rådets förordning (EG) nr 1186/2009 av den 16 november 2009 om upprättandet av ett gemenskapssystem för tullbefrielse, nedan tullfrihetsförordningen, förutsätter beviljande av sådan befrielse från tullar som i förordningen föreskrivs för varor som är avsedda att användas till förmån för katastrofoffer att kommissionen fattar ett beslut om detta på begäran av den eller de medlemsstater som drabbats av en katastrof, i enlighet med ett brådskande förfarande, som medför samråd med de övriga medlemsstaterna. Om så behövs ska beslutet fastställa räckvidden och villkoren för befrielsen.  

Bestämmelser om det mervärdesskattesystem som ska tillämpas i Europeiska unionen finns i rådets direktiv 2006/112/EG av den 28 november 2006 om ett gemensamt system för mervärdesskatt, nedan mervärdesskattedirektivet. Rådets direktiv 2009/132/EG av den 19 oktober 2009 om tillämpningsområdet för artikel 143 b och c i direktiv 2006/112/EG vad gäller befrielse från mervärdesskatt vid slutlig import av vissa varor, nedan importdirektivet, innehåller motsvarande bestämmelser om skattebefrielse i fråga om varor som är avsedda att användas till förmån för katastrofoffer och om förfarandet för att införa skattebefrielse.  

För att hjälpa personer som flyr Rysslands invasion av Ukraina riktade Österrike, Kroatien, Tjeckien, Estland, Frankrike, Grekland, Ungern, Luxemburg, Malta, Nederländerna, Polen, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Irland, Litauen, Finland och Italien i mars 2022 begäranden till kommissionen om befrielse från importtullar och mervärdesskatt på importerade varor. Kommissionen samrådde med medlemsstaterna i april i enlighet med tullfrihetsförordningen och importdirektivet.  

Enligt skäl 5 i kommissionens utkast till beslut utgör den humanitära krisen till följd av Rysslands väpnade angrepp mot Ukraina en sådan katastrof som avses i tullfrihetsförordningen och i importdirektivet. Kommissionen ansåg att det därför är lämpligt att medge befrielse från importtullar och mervärdesskatt för varor som importeras till förmån för katastrofoffren.  

Enligt skäl 1 i utkastet till beslut inledde Ryssland den 24 februari 2022 ett oprovocerat och omotiverat väpnat angrepp mot Ukraina. Under endast fyra veckor har ca 3,5 miljoner personer anlänt till unionen till följd av Rysslands angrepp. Migrationen av personer som flyr Rysslands invasion av Ukraina innebär utmaningar för medlemsstaterna när de försöker erbjuda tillräckligt humant bistånd och möta behoven hos dem som flyr. 

I skäl 12 anges det att befrielse från importtullar och mervärdesskatt, med tanke på de extrema utmaningar som medlemsstaterna står inför, bör beviljas för import som sker från och med den 24 februari 2022. Befrielsen bör gälla till den 31 december 2022.  

Befrielse från tullavgifter och mervärdesskatt vid import i enlighet med kommissionens utkast till beslut gäller situationer där varor importeras av eller på uppdrag av statliga organisationer, inbegripet statliga organ, offentliga organ och andra offentligrättsliga organ, eller av eller på uppdrag av välgörenhetsorganisationer eller filantropiska organisationer som godkänts av medlemsstaternas behöriga myndigheter i en medlemsstat som har begärt kommissionens beslut.  

1.2  Beredning

Propositionen har beretts vid finansministeriet, och Skatteförvaltningen och Tullen har hörts om den. På grund av ärendets brådskande natur har inga utlåtanden begärts om propositionen. 

2.1  Europeiska unionens lagstiftning

Enligt artikel 143 b i mervärdesskattedirektivet ska medlemsstaterna från skatteplikt undanta slutlig import av varor i enlighet med bland annat rådets direktiv 83/181/EEG. Rådets direktiv 83/181/EEG av den 28 mars 1983 om räckvidden av artikel 14.1 d i direktiv 77/388/EEG om befrielse från mervärdesskatt vid slutlig införsel av vissa varor har ersatts med importdirektivet. Enligt artikel 143 c ska även slutlig import av varor från ett tredje territorium som ingår i gemenskapens tullområde undantas från skatteplikt.  

Kommissionens beslut grundar sig på tullfrihetsförordningen och importdirektivet. Enligt artikel 1.1 b i utkastet till beslut är ett villkor för befrielse att varorna uppfyller kraven i artiklarna 75, 78, 79 och 80 i förordningen och artiklarna 52, 55, 56 och 57 i direktivet. Artiklarna i förordningen och i direktivet har motsvarande innehåll. 

Enligt artikel 51 i importdirektivet ska varor som införs av statliga organisationer eller andra välgörenhetsorganisationer eller filantropiska organisationer, godkända av behöriga myndigheter, vara skattebefriade vid importen om de är avsedda att gratis delas ut till offer för katastrofer som drabbar territorier i en eller flera medlemsstater eller gratis ställas till förfogande för offren för sådana katastrofer samtidigt som de förblir respektive organisationers egendom. Även varor som importeras av katastrofhjälpsorgan för att tillgodose deras behov under deras hjälpinsatser ska vid importen åtnjuta skattebefrielse på samma villkor. 

Enligt artikel 52 i importdirektivet ska skattebefrielse inte medges för material och utrustning avsedd för återuppbyggnad av katastrofområden. 

Enligt artikel 55 i importdirektivet får de organisationer som åtnjuter skattebefrielse endast under de förutsättningar som fastställs i artikel 51 låna ut, hyra ut eller överlåta, mot eller utan vederlag, varor utan att dessförinnan underrätta de behöriga myndigheterna om detta. Om varor lånas ut, hyrs ut eller överlåts till en organisation som själv har rätt att åtnjuta befrielse enligt artikel 51, ska befrielsen alltjämt gälla, förutsatt att mottagaren använder varan för ändamål som ger rätt till befrielse. I annat fall ska före utlåningen, uthyrningen eller överlåtelsen mervärdesskatt betalas enligt den skattesats som var tillämplig på dagen för utlåningen, uthyrningen eller överlåtelsen och på grundval av det varuslag och värde som den dagen fastställdes eller godtogs av de behöriga myndigheterna. 

Enligt artikel 56 i importdirektivet får varor som inte längre används av katastrofoffer inte lånas ut, hyras ut eller överlåtas, mot eller utan vederlag, såvida inte de behöriga myndigheterna underrättas i förväg. Om varor lånas ut, hyrs ut eller överlåts till en organisation som själv har rätt att åtnjuta befrielse enligt artikel 51 eller, i tillämpliga fall, till en organisation som har rätt att åtnjuta befrielse enligt artikel 43.1 a, ska befrielsen alltjämt gälla, förutsatt att mottagaren använder varan för ändamål som ger rätt till befrielse. I annat fall ska före utlåningen, uthyrningen eller överlåtelsen mervärdesskatt betalas enligt den skattesats som var tillämplig på dagen för utlåningen, uthyrningen eller överlåtelsen och på grundval av det varuslag och värde som den dagen fastställdes eller godtogs av de behöriga myndigheterna. 

Enligt artikel 57 i importdirektivet ska organisationer som avses i artikel 51 och som upphör att uppfylla de förutsättningar som ger rätt till skattebefrielse eller som har för avsikt att använda varor som vid importen var skattebefriade för andra ändamål än dem som fastställs i den artikeln, underrätta de behöriga myndigheterna om detta. Om en organisation upphör att uppfylla de förutsättningar som ger rätt till skattebefrielse men i sin ägo behåller varor som vid importen var skattebefriade och dessa varor överlåts till en organisation som själv är berättigad att åtnjuta befrielse enligt detta kapitel eller, i tillämpliga fall, till en organisation som har rätt att åtnjuta befrielse enligt artikel 43, ska befrielsen alltjämt gälla, förutsatt att organisationen använder varorna i fråga för ändamål som ger rätt till sådan befrielse. I annat fall ska varorna beläggas med importmervärdesskatt enligt den skattesats som var tillämplig den dag då förutsättningarna upphörde att vara uppfyllda och på grundval av det varuslag och värde som den dagen fastställdes eller godtogs av de behöriga myndigheterna. Varor som av den organisation som åtnjuter skattebefrielse används för andra ändamål ska beläggas med mervärdesskatt enligt den skattesats som var tillämplig den dagen då förutsättningarna upphörde att vara uppfyllda och på grundval av det varuslag och värde som den dagen fastställdes eller godtogs av de behöriga myndigheterna. 

Enligt artikel 1.1 c i kommissionens utkast till beslut ska import av varor som är avsedda för personer som flyr Rysslands invasion av Ukraina vara befriad från tullavgifter och mervärdesskatt på importen, om varorna importeras av eller på uppdrag av statliga organisationer, inbegripet statliga organ, offentliga organ och andra offentligrättsliga organ, eller av eller på uppdrag av välgörenhetsorganisationer eller filantropiska organisationer som godkänts av medlemsstaternas behöriga myndigheter. 

I artikel 1.1 a i kommissionens utkast till beslut anges för vilka ändamål varorna ska ha importerats för att befrielse ska gälla. Befrielse gäller varor som är avsedda att kostnadsfritt delas ut av de organ och organisationer som avses i beslutsutkastet till personer som flyr Rysslands invasion av Ukraina. Befrielse gäller även varor som är avsedda att kostnadsfritt ställas till förfogande för personer som flyr Rysslands angrepp, samtidigt som varorna förblir de i beslutsutkastet avsedda organens och organisationernas egendom. 

Enligt artikel 1.2 i kommissionens utkast till beslut kan import av de varor som avses i punkt 1 också befrias från tullavgifter och från mervärdesskatt på import, om varorna importeras till en annan av de medlemsstater som begärt kommissionens beslut än den medlemsstat där varorna är avsedda att användas, om varorna importeras av en välgörenhetsorganisation eller en filantropiska organisation som bedriver verksamhet i den medlemsstat där varorna är avsedda att användas och organisationen har godkänts av den behöriga myndigheten i den medlemsstat som begärt kommissionens beslut. Välgörenhetsorganisationen eller filantropiska organisationen ska underrätta de behöriga myndigheterna i den medlemsstat som på förhand beviljar befrielse om överföring av varor från en medlemsstat till en annan. 

Enligt artikel 1.3 i kommissionens utkast till beslut får organisationer som beviljats sådan befrielse från importtullar och mervärdesskatt som avses i punkterna 1 och 2 överlåta sådana i punkt 1 avsedda varor som befriats från importtullar och mervärdesskatt till en statlig aktör i Ukraina eller till en välgörenhetsorganisation eller en filantropiska organisation som godkänts av Ukrainas behöriga myndigheter för att kostnadsfritt delas ut till personer som behöver hjälp. En förutsättning är att överföringen av varorna meddelas på förhand till de behöriga myndigheterna i den medlemsstat som har beviljat befrielsen. 

Artikel 1.4 i kommissionens utkast till beslut omfattar befrielse för varor som katastrofhjälpsorganisationer för med sig. Enligt beslutsutkastet ska varor befrias från importtullar och från mervärdesskatt på import när de importeras av katastrofhjälporganisationer eller på deras vägnar, för att tillgodose dessa organisationers behov under den period då de ger katastrofhjälp till personer som flyr Rysslands invasion av Ukraina. 

I artikel 4 i utkastet till beslut räknas de medlemsstater upp som har riktat en begäran till kommissionen om befrielsen i fråga. Enligt artikeln ska artikel 1 tillämpas på import till Österrike, Kroatien, Tjeckien, Estland, Finland, Frankrike, Grekland, Ungern, Irland, Italien, Litauen, Luxemburg, Malta, Nederländerna, Polen, Rumänien, Slovakien och Slovenien från och med den 24 februari 2022 till och med den 31 december 2022. 

Medlemsstaterna ska enligt artikel 140 a i mervärdesskattedirektivet undanta gemenskapsinterna förvärv av varor från skatteplikt när leverans av sådana varor av en beskattningsbar person under alla förhållanden skulle vara undantagen från skatteplikt inom deras respektive territorium och enligt artikel 140 b när importen av varorna under alla förhållanden skulle vara undantagen från skatteplikt i enlighet med artikel 143.1 a, b och c samt e–l. Artikeln omfattar inte gemenskapsinterna förvärv i fråga om sådana importer som avses här, eftersom skattefrihet inte tillämpas under alla förhållanden vid import. 

Genom rådets direktiv (EU) 2022/542 om ändring av direktiven 2006/112/EG och (EU) 2020/285 vad gäller mervärdesskattesatser har artikel 101a, som gäller exceptionella situationer, fogats till mervärdesskattedirektivet. Enligt ingressen till direktivet behövs detta för att medlemsstaterna ska kunna reagera snabbt på extraordinära omständigheter som pandemier, humanitära kriser och naturkatastrofer. I artikel 101a.1 i mervärdesskattedirektivet föreskrivs det att en medlemsstat som av kommissionen, i enlighet med artikel 53 första stycket i rådets direktiv 2009/132/EG, har fått tillåtelse att tillämpa ett undantag på varor som importerats till förmån för katastrofoffer, får medge ett undantag med rätt till avdrag för den mervärdesskatt som betalats i det tidigare ledet på samma villkor, för gemenskapsinterna förvärv och leveranser av sådana varor och tillhandahållanden av tjänster som hör samman med sådana varor, inbegripet uthyrningstjänster. Enligt artikel 101a.2 ska en medlemsstat som önskar tillämpa denna åtgärd informera mervärdesskattekommittén. Enligt artikel 101a.3 ska, när varor eller tjänster som förvärvats av organisationer som omfattas av undantaget används för andra ändamål än de som föreskrivs i avdelning VIII kapitel 4 i direktiv 2009/132/EG, användningen av sådana varor eller tjänster vara föremål för mervärdesskatt på de villkor som var tillämpliga vid tidpunkten då villkoren för undantaget upphörde att vara uppfyllda. 

2.2  Nationell lagstiftning

Rörelsemässig försäljning i Finland av varor och tjänster som hör samman med sådana varor till aktörer som överlåter varor eller tjänster utan vederlag till personer som flyr Rysslands invasion av Ukraina är för närvarande mervärdesskattepliktig, om inte någon särskild bestämmelse om skattefrihet är tillämplig på försäljningen.  

I 94 § i mervärdesskattelagen (1501/1993) föreskrivs det om skattefrihet för varor som importeras. Paragrafens 1 mom. 12 punkten gäller bland annat sådana varor som nämns i kommissionens utkast till beslut och som enligt artiklarna 74–80 i tullfrihetsförordningen är tullfria. 

När kommissionen antar ett beslut enligt utkastet till beslut ska import av varor som utan vederlag överlåtits till personer som flyr Rysslands invasion av Ukraina vara befriad från mervärdesskatt i Finland, om varorna importeras av eller på uppdrag av statliga organisationer, inbegripet statliga organ, offentliga organ och andra offentligrättsliga organ, eller av eller på uppdrag av välgörenhetsorganisationer eller filantropiska organisationer som godkänts av medlemsstaternas behöriga myndigheter. I Finland är Tullen behörig myndighet i fråga om de godkända organisationer som avses i beslutet och den upprätthåller en förteckning över de organisationer som godkänts.  

Enligt 72 f § 1 punkten i mervärdesskattelagen betalas inte skatt på gemenskapsinterna varuförvärv, om skatt inte skulle tas ut vid import. I princip gör bestämmelsens ordalydelse det således redan nu möjligt att från mervärdesskatt befria gemenskapsinterna förvärv av sådana varor som avses i kommissionens utkast till beslut. 

Befrielse från skatt enligt kommissionens beslut och mervärdesskattelagen omfattar dock inte den försäljning som äger rum i Finland efter importen eller försäljning i Finland av varor som tillverkats här. Sådan skattefrihet som avses i kommissionens beslut leder således till problem med konkurrensneutraliteten när det gäller inhemska förvärv. Den skattemässiga behandlingen av importer som görs av icke-vinstdrivande organisationer är mer fördelaktig än vid köp från en inhemsk importör eller tillverkare. De skattekostnader som ingår i icke-vinstdrivande organisationers inköp ska således bäras av organisationerna i fråga. Detsamma gäller vid förvärv som görs av kyrkan och församlingarna.  

Problemet med konkurrensneutralitet gäller däremot inte anordnare av mottagningstjänster eller förvärv som görs av staten eller kommunerna. Personer som flytt kriget i Ukraina får tillfälligt skydd och personer som flytt kriget har rätt till mottagande enligt lagen om mottagande av personer som söker internationellt skydd och om identifiering av och hjälp till offer för människohandel (746/2011). Med mottagande avses en helhet som utgörs av förläggningar och flyktingslussar samt deras mottagningstjänster och vars syfte är att trygga försörjningen för och omsorgen om personer som söker internationellt skydd eller får tillfälligt skydd. Förläggningar och flyktingslussar kan vara statliga förläggningar och flyktingslussar som Migrationsverket svarar för, eller förläggningar och flyktingslussar som drivs av kommuner, samkommuner, andra offentligrättsliga samfund eller privata sammanslutningar eller stiftelser. Migrationsverket betalar kostnaderna för inrättande och upprätthållande av förläggningar och flyktingslussar samt ersättning till tjänsteproducenten för ordnandet av mottagningstjänster. Försäljningen av mottagningstjänster omfattas av mervärdesskatt, och därför får verksamhetsutövarna göra mervärdesskatteavdrag för anskaffningar. Anslagen för statens ämbetsverk och inrättningar budgeteras enligt priser som inte inkluderar mervärdesskatt och mervärdesskattens andel finansieras under ett separat utgiftsmoment, vilket innebär att den mervärdesskatt som ingår i priset inte får några kostnadseffekter i samband med anskaffningarna. För att åstadkomma neutralitet när det gäller anskaffningar har välfärdsområdena och kommunerna enligt 130 § i mervärdesskattelagen rätt till återbäring från staten av skatt som ingår i en anskaffning och från vilken avdrag inte får göras eller för vilken återbäring inte betalas. Med tanke på konkurrensneutraliteten utgör skattefriheten för varor som överlåts till personer som flytt Rysslands invasion av Ukraina således inte något incitament för att själv importera produkterna. 

Enligt 20 § i mervärdesskattelagen anses som försäljning också att en vara eller en tjänst tas i eget bruk. Med eget bruk av en vara eller en tjänst avses bland annat att en näringsidkare överlåter en vara eller en tjänst utan vederlag. Beskattningen av eget bruk gäller endast en situation där avdrag har kunnat göras från anskaffningen av en vara eller en tjänst eller där en vara har tillverkats i samband med den skattskyldiges rörelse eller en tjänst som utförts själv har utförts i samband med den skattskyldiges rörelse och näringsidkaren säljer motsvarande tjänster till utomstående. Företagen ska således betala skatt för eget bruk på varor och till dem anknutna tjänster som överlåtits för att tillgodose behoven hos personer som flytt Rysslands invasion av Ukraina, om företaget självt har producerat de donerade varorna eller tjänsterna i samband med skattepliktig rörelse eller ursprungligen förvärvat varorna eller tjänsterna för sin skattepliktiga rörelse. Syftet med beskattningen av eget bruk är att eliminera tidigare avdrag. Företagen har inte avdragsrätt i fråga om sådana varor eller tjänster som förvärvas uttryckligen för att doneras för att tillgodose behoven hos personer som flyr Rysslands invasion av Ukraina och således gäller beskattningen av eget bruk inte sådana situationer. 

4.1  Ekonomiska konsekvenser

De föreslagna ändringarnas konsekvenser för den offentliga ekonomin beror på hur mycket materiellt bistånd och till det anknutna tjänster som tillhandahålls på de villkor som nämns i propositionen och på hur länge kriget i Ukraina fortsätter. Om skattefrihet enligt lagförslaget tillämpas i enlighet med kommissionens utkast till beslut den 24 februari–31 december 2022, minskar detta statens skatteintäkter med uppskattningsvis 1,3 miljoner euro. 

Som en följd av förslaget ingår ingen mervärdesskatt i försäljningspriserna för varor som säljs till allmännyttiga samfund och religionssamfund eller för nyttigheter som överlåts till dessa och som är avsedda att ges till ukrainska flyktingar och således minskar dessa aktörers skattekostnader i motsvarande grad. Enligt uppgifter från de allmännyttiga samfunden beräknas dessa aktörer år 2022 ge materiellt bistånd till ukrainska flyktingar på de villkor som nämns i propositionen till ett värde av ca 6,7 miljoner euro. Av detta belopp utgör anskaffningar från Finland uppskattningsvis 2,2 miljoner euro och anskaffningar från EU-området 4,5 miljoner euro. I uppskattningen ingår både sådana varor som doneras i Finland och donationer till Ukraina. Största delen av donationerna bedöms vara donationer till Ukraina. Enligt uppgifter från Kyrkostyrelsen finns det i detta skede inte uppgifter om att församlingarna skulle ha gjort betydande donationer av varor till ukrainska flyktingar. 

En stor del av det bistånd som allmännyttiga samfund och religionssamfund erbjuder bedöms tillhandahållas på andra sätt än i form av sådant materiellt bistånd som ändringarna i denna proposition gäller. Det finns för närvarande inga uppgifter om några betydande donationer av varor i Finland till de ukrainska flyktingar som kommit hit. Under februari-april 2022 har det anlänt uppskattningsvis ca 17 000 ukrainska flyktingar till Finland, men enligt inrikesministeriets uppskattning kan antalet stiga till 40 000–80 000 flyktingar under 2022. 

Skatteintäkterna påverkas också till den del som företag donerar varor som de förvärvat för ett avdragsgillt syfte på de villkor som nämns i propositionen och till följd av lagförslaget blir de inte tvungna att betala skatt för eget bruk på donationerna. I början av krisen känner man inte till några betydande donationer av detta slag. 

Konsekvenser för statsbudgeten

Statens skatteintäkter kommer att minska med ett belopp som motsvarar kostnadsbesparingen för allmännyttiga samfund och religionssamfund, det vill säga med uppskattningsvis ca 1,3 miljoner euro på årsnivå.  

4.2  Konsekvenser för förvaltningen

Genom att föreskriva om en nollskattesats i en omfattning som motsvarar kommissionens utkast till beslut för försäljning i Finland och gemenskapsinterna förvärv från andra medlemsstater åtgärdas neutralitetsproblemet i fråga om icke-vinstdrivande organisationers och religionssamfunds förvärv. Utan nollskattesats skulle beskattningen uppmuntra aktörerna att själva importera varorna i stället för att anskaffa varor från inhemska importörer eller tillverkare eller från andra medlemsstater. Ändringen innebär således att de olika sätten att förvärva varor som behövs för personer som flyr Rysslands invasion av Ukraina likställs. Ändringen främjar också de donationer som företag gör för detta ändamål, eftersom företagen inte blir tvungna att betala skatt för eget bruk på donationerna. 

De föreslagna ändringarna bedöms främja förvärv av varor som behövs för personer som flyr Rysslands invasion av Ukraina. Ändringen bedöms förbättra verksamhetsförutsättningarna för försäljare och tillverkare i Finland och andra medlemsstater. Ändringarna bedöms öka både försäljarnas och köparnas administrativa börda i någon mån när de blir tvungna att göra åtskillnad mellan försäljning, förvärv och användning av varor som behövs för personer som flyr Rysslands invasion av Ukraina och andra varor.  

De föreslagna ändringarna orsakar Skatteförvaltningen och Tullen endast små administrativa kostnader som främst hänför sig till kundstyrning, anvisningar och information. Ändringarna bedöms inte medföra något behov av tilläggsfinansiering för Skatteförvaltningen eller Tullen.