1.1  Bakgrund

Enligt regeringsprogrammet för statsminister Petteri Orpos regering (Statsrådets publikationer 2023:58) höjs tobaksaccisen, dvs. punktskatten på tobak, under regeringsperioden med sammanlagt 100 miljoner euro. Enligt planerna ska höjningarna genomföras 2026 och 2027.  

Våren 2024 beslutade regeringen vid ramförhandlingarna om planen för de offentliga finanserna 2025–2028 (Finansministeriets publikationer 2024:29) att punktskatten på tobak ska höjas med 50 miljoner euro 2025 utöver vad som beslutats tidigare. Senare fastställdes det att höjningen ska träda i kraft den 1 november 2024. Höjningen är en del av åtgärderna för att balansera de offentliga finanserna. 

1.2  Beredning

Propositionen har beretts vid finansministeriet. 

Utlåtanden om propositionen begärdes av vissa ministerier, myndigheter och näringslivet, organisationer som representerar handelsbranschen och skattebetalarna samt hälsoorganisationer. Begäran om utlåtande publicerades dessutom på finansministeriets offentliga webbplats. Begäran om utlåtande och de yttranden som kom in finns i den offentliga tjänsten på adressen valtioneuvosto.fi/sv/projekt med projektkoden VM040:00/2024.  

2.1  Lagstiftning

Nationell lagstiftning

I lagen om tobaksaccis (1470/1994) definieras de tobaksprodukter som ska beskattas och föreskrivs det om grunderna för påförande av accis. Punktskatt tas ut på cigaretter, cigarrer och cigariller samt pip- och cigarettobak. Pip- och cigarettobak delas skattetekniskt in i två olika produktgrupper, dvs. finskuren tobak avsedd att rullas till cigaretter, nedan rulltobak , och annan pip- och cigarettobak. Punktskatt tas även ut på andra produkter som innehåller tobak och på cigarrettpapper.  

Vid ingången av år 2017 utvidgades punktskatten till att gälla också vätskor för elektroniska cigaretter. Skatten omfattar både nikotinfria och nikotinhaltiga vätskor. Från ingången av 2022 omfattas också tobaksprodukter avsedda för upphettning av punktskatten på tobak.  

Försäljningen av nikotinpåsar, dvs. nikotinprodukter som förpackats i portionspåsar, avreglerades våren 2023 till följd av en ändring av tolkningen av läkemedelslagen (395/1987). Produkterna har därefter funnits på marknaden som tobakssurrogat enligt tobakslagen (549/2016), utan begränsningar av det slag som föreskrivs för tobaksprodukter i tobakslagen. Nikotinpåsar innehåller inte tobak, men de motsvarar till användningssätt och utseende traditionell tobak för användning i munnen, dvs. snus, vars försäljning inte är laglig i Finland. Trots att de närmare bestämmelserna om nikotinpåsar i tobakslagen fortfarande var öppna, blev nikotinpåsar och andra rökfria nikotinprodukter som har en nära likhet med sådana punktskattepliktiga vid ingången av 2024. Enligt övergångsbestämmelsen i lagen om tobaksaccis tillämpas skatten från och med den 1 juli 2024 också på sådana rökfria nikotinprodukter som har frisläppts för konsumtion under 2023 efter det att regeringens proposition lämnades till riksdagen, vilket i praktiken innebär att det under första hälften av 2024 i huvudsak har funnits endast tobaksaccisfria produkter till salu. Syftet med bestämmelsen var att förhindra en situation där det på marknaden länge skulle finnas både icke-beskattade och beskattade nikotinprodukter. Regeringens proposition RP 38/2024 rd om ändring av tobakslagen, som också omfattar bestämmelserna om nikotinpåsar, lämnades till riksdagen den 18 april 2024. Enligt den propositionen ska det för rökfria nikotinprodukter föreskrivas bland annat en nikotingräns och de smaktillsatser som tilläts i dem ska begränsas. Till övriga delar föreskrivs det om dem i stor utsträckning på motsvarande sätt som om tobaksprodukter och nikotinvätskor, vilket bl.a. innebär tillståndsplikt för detaljhandel samt förbud mot distansförsäljning och begränsningar i fråga om privat import. 

Enligt det mål som skrivits in i lagen om tobaksaccis är syftet med tobaksaccisen bl.a. att främja de hälsopolitiska mål om vilka det föreskrivs i tobakslagen. Målsättningen med tobakslagen är att användningen av tobaksprodukter och andra nikotinhaltiga produkter som innehåller ämnen som är giftiga för människor och orsakar beroende ska upphöra. Detta har också utgjort grunden för att skattebasen för tobaksaccisen har utvidgats till nya produkter som kommit på marknaden, såsom vätskor för elektroniska cigaretter samt nikotinpåsar. Syftet med skatten är att höja priserna och på så sätt förebygga de olägenheter som konsumtion av produkterna orsakar. 

Punktskatten på tobak fastställs som en värderelaterad skatt, alltså som en procentandel av produktens detaljhandelspris, och även som skatt per enhet, alltså som skatt på basis av antal, milliliter eller gram. Med detaljhandelspris avses det detaljhandelspris som den skattskyldige har uppgett. För de billigaste cigaretterna, rulltobak, cigarrer och cigariller samt för rökfria nikotinprodukter som inte är i vätskeform tas det ut en minimiskatt per enhet istället för skatt baserad på priset och skatt per enhet. För vätskor för elektroniska cigaretter, tobaksprodukter avsedda för upphettning och rökfria nikotinprodukter i vätskeform tas endast ut skatt per enhet, och andra produkter som innehåller tobak samt cigarrettpapper beskattas endast med en skatt som är bunden till priset. 

Skattestrukturen för cigarrer grundade sig fram till utgången av 2017 endast på den värderelaterade delen av skatten, men från ingången av 2018 har cigarrerna haft en skattestruktur som likt cigaretternas grundar sig på värderelaterad skatt, skatt per enhet och minimiskatt. Syftet med ändringen var att förenhetliga beskattningen av tobaksprodukter så att det inte genom att utnyttja skattestrukturen för cigarrer går att på marknaden ha cigariller som liknar cigaretter men är lindrigare beskattade än dem. 

Punktskatten på tobak har höjts varje år från och med 2009 med undantag för 2011, 2013 och 2024. Åren 2016–2023 höjdes skatten halvårsvis. Under de senaste åren har skattehöjningarna i huvudsak genomförts genom en höjning av punktskatten på tobak per enhet då den värderelaterade skatten redan varit hög. Dessutom har minimiskattenivån höjts.  

Åren 2022 och 2023 höjdes skatten på rulltobak och cigarrer samt cigariller betydligt mer än skatten på cigaretter. Målsättningen var att reagera på de föregående årens ökade konsumtion av dessa produkter genom att skärpa beskattningen av dem mer än beskattningen av cigaretter och att på det sättet minska skatte- och prisskillnaderna mellan produkterna. 

Skatten på vätskor för elektroniska cigaretter och tobaksprodukter avsedda för upphettning har inte höjts sedan punktskatten på dem infördes 2017 och 2022. Genom den punktskatt på nikotinpåsar och andra rökfria nikotinprodukter som trädde i kraft 2024 eftersträvades enligt regeringsprogrammet för statsminister Petteri Orpos regering en årlig intäkt av tobaksaccisen på 50 miljoner euro.  

Sedan ingången av juli 2023 utgör skatten per enhet på cigaretter 9,43 cent per styck och den värderelaterade skatten 52 procent av detaljhandelspriset. Skatten på cigarrer och cigariller är 12,58 cent per styck och den värderelaterade skatten utgör 34 procent av detaljhandelspriset. På pip- och cigarettobak är skatten per enhet 10,75 cent per gram, medan 48 procent av detaljhandelspriset tas ut som värderelaterad skatt. På rulltobak är skatten per enhet 8,05 cent per gram, medan 52 procent av detaljhandelspriset tas ut som värderelaterad skatt. Skatten på andra produkter som innehåller tobak samt på cigarrettpapper utgör 60 procent av detaljhandelspriset. På elektroniska cigaretter tas det ut en skatt på 30 cent per milliliter vätska. Skatten på tobaksprodukter avsedda för upphettning är 30 cent per gram. Den skatt per enhet för andra rökfria nikotinprodukter än nikotinprodukter i vätskeform som trädde i kraft vid ingången av 2024 är 10 cent per gram och den värderelaterade skatten är 10 procent av detaljhandelspriset. Rökfria nikotinprodukter i vätskeform har endast en skatt per enhet på 30 cent per milliliter. 

Minimiskatten på cigaretter är 35,36 cent per styck och på rulltobak 27,37 cent per gram. Minimiskatten på cigarrer och cigariller är densamma som på cigaretter, dvs. 35,36 cent per styck, och på rökfria nikotinprodukter som inte är i vätskeform 14 cent per gram. Det finns ett hälsopolitiskt mål med minimiskatten, i och med att man genom den garanterar att skatt till ett bestämt eurobelopp tas ut för de billigaste produkterna oberoende av deras pris. I praktiken har minimiskatten på cigaretter sedan juli 2023 tillämpats när priset på cigaretter varit lägre än 9,98 euro per 20 stycken. Minimiskatten tillämpas på rulltobak när priset på en påse tobak på 30 gram är lägre än 11,15 euro. Minimiskatten på cigarrer och cigariller tillämpas å sin sida på produkter vars pris är lägre än 67 cent. Minimiskatten på rökfria nikotinprodukter som har annan form än vätskeform gäller t.ex. produkter som kostar mindre än 4,80 euro per 12 gram. 

Bestämmelser om beskattnings- och skatteuppbördsförfarandena samt skattekontroll i fråga om tobaksbeskattningen finns i punktskattelagen (182/2010) och i lagen om beskattningsförfarandet beträffande skatter som betalas på eget initiativ (768/2016). Punktbeskattningen, inklusive tobaksbeskattningen, och dess skattekontroll hör till Skatteförvaltningens uppgifter. Tullen handhar dock tillsynen över punktbeskattningen samt brottsundersökningen. Dessutom ansvarar Tullen i vissa situationer för beskattningen av punktskattepliktiga produkter som importeras från områden utanför Europeiska unionen. 

Regeringen överlämnade den 30 maj 2024 regeringens proposition RP 61/2024 rd till riksdagen, enligt vilken den allmänna mervärdesskattesatsen och skattesatsen för försäkringspremieskatt höjs från 24 procent till 25,5 procent. Höjningen av den allmänna mervärdesskattesatsen bedöms utöver en allmän prishöjning också öka tobaksaccisens belopp och intäkterna av tobaksaccisen, eftersom tobaksaccisens värderelaterade skatt baserar sig på detaljhandelspriset. Propositionen beräknas öka statens intäkter av tobaksaccisen med cirka 11 miljoner euro på 2025 års nivå, med beaktande av effekten på efterfrågan. Skattehöjningen trädde i kraft den 1 september 2024. 

Lagstiftningen i Europeiska unionen 

Europeiska unionens harmoniserade punktskattelagstiftning gällande tobak omfattar cigaretter, cigarrer och cigariller, rulltobak samt annan pip- och cigarettobak. Andra produkter som innehåller tobak, vätska för elektroniska cigaretter, cigarrettpapper, tobaksprodukter avsedda för upphettning och rökfria nikotinprodukter omfattas inte av unionens lagstiftning, men en nationell punktskatt tas ut för dem i Finland. 

De bestämmelser om harmoniserad punktskatt på tobak som är förpliktande för medlemsstaterna ingår i rådets direktiv 2011/64/EU om strukturen och skattesatserna för punktskatten på tobaksvaror, nedan tobaksskattedirektivet . Medlemsstaterna kan på nationell nivå fritt reglera sin skattenivå och skattestruktur utifrån sina egna politiska premisser, bara de iakttar de minimiskattenivåer som fastställts för tobaksvaror i direktivet, direktivets definitioner samt övriga bestämmelser om beskattningen och dess struktur. För Finlands del är det nuvarande direktivets begränsningar inte av särskilt stor betydelse, eftersom de skattenivåer som Finland tillämpar är betydligt högre än till exempel de minimiskattenivåer som fastställs i direktivet. Enligt direktivet är det dock inte möjligt att exempelvis ha separata skattenivåer för cigariller och andra cigarrer. Därför har det också i Finland fastställts en enhetlig skattestruktur och skattenivå för punktskatten på dessa, trots att det med anledning av produkternas olika karaktär och prissättning skulle finnas grunder för att behandla dem olika i skattehänseende.  

Europeiska kommissionen publicerade i februari 2020 en utvärderingsrapport om tobaksskattedirektivet där kommissionens syn på nuläget i fråga om direktivet presenterades utifrån en utredning. Sommaren 2020 antogs rådets slutsatser, enligt vilka medlemsstaterna uppmanade kommissionen att fortsätta beredningen utifrån utvärderingsrapporten. Enligt rapporten har de bindande minimiskattenivåerna för cigaretter och rulltobak i direktivet haft effekt endast i de få medlemsländer där skattenivåerna ursprungligen var låga. De har också haft en oansenlig inverkan på den inre marknadens funktion. Skillnaderna i skattenivå mellan länderna har ökat, även om miniminivåerna har förhindrat en ännu större differentiering. De stora prisskillnaderna har lett till en stor resandeinförsel, vilket har lett till att skatteintäkterna överförts från ett land till ett annat och till negativa konsekvenser för folkhälsan i destinationslandet för införseln. I rapporten konstateras att differentieringen mellan länderna i fråga om skattenivåerna bör speglas också mot de utmaningar som man stött på vid granskningen av rådets direktiv 2008/118/EG om allmänna regler för punktskatt och om upphävande av direktiv 92/12/EEG där kvantitativa referensnivåer för införsel för enskilda personers eget bruk fastställs. Direktivet har senare ersatts av rådets direktiv (EU) 2020/262 om allmänna regler för punktskatt (omarbetning), där de kvantitativa referensnivåerna är de samma som tidigare. Rökning har inte minskat i den omfattning som förväntades i samband med den föregående ändringen av tobaksskattedirektivet. En av de orsaker som anges i rapporten är en förskjutning av konsumtionen mellan tobaksvaror som beskattas på olika sätt, särskilt mellan cigaretter och rulltobak. I rapporten nämns också så kallade nya produkter som det gällande direktivet inte omfattar, till exempel vätska för elektroniska cigaretter och tobaksprodukter avsedda för upphettning, samt konsumtionen av snus i de nordliga EU-länderna. Enligt rapporten är också egentlig smuggling fortfarande ett stort problem, och det behövs kraftfullare åtgärder för att bekämpa den. Råtobak som används för olaglig tillverkning av tobaksprodukter är ett problem i de flesta EU-länder. Kommissionen har meddelat att den bereder ett förslag till ändring av tobaksskattedirektivet, som dock ännu inte har lämnats.  

2.2  Praxis

Priser på tobaks- och nikotinprodukter

Genom flera skattehöjningar som genomförts från och med ingången av 2009 har en måttlig och stegvis prisstegring på tobaksprodukter eftersträvats. Skattehöjningarnas sammanlagda inverkan på priserna har ändå varit stor, vilket beror på att punktskattens andel av priserna på tobaksprodukter är betydande. Priset på cigaretter består i genomsnitt av cirka 90 procent skatt när mervärdesskatten beaktas. Efter att den senaste skattehöjningen som trädde i kraft den 1 juli 2023 överfördes till priserna, har det genomsnittliga priset på ett paket med 20 cigaretter stigit till över 10,20 euro efter att ha varit något på fyra euro år 2008. 

Den relativa höjningen av priserna på rulltobak har varit större. Egenrullade cigaretter är fortfarande billigare än fabrikstillverkade cigaretter, vilket beror på att fabrikstillverkade cigaretter är en produkt med högre förädlingsgrad och på att beskattningen av fabrikstillverkade cigaretter är strängare. Efter att de senaste skattehöjningarna genomförts uppskattas en egenrullad cigarett kosta cirka sex euro för 20 stycken, inklusive filter och cigarrettpapper, beroende på hur mycket rulltobak som läggs i cigaretten, medan priset år 2008 var drygt en och en halv euro. Skatternas andel av priset är för närvarande, med mervärdesskatten beaktad, i genomsnitt cirka 92 procent. 

Även skattebelastningen på cigarrer och cigariller bedöms ha mer än tredubblats under åren 2009–2023 som en följd av skattehöjningarna. Eftersom den andel av cigarrernas pris som utgörs av punktskatten på tobak ändå ursprungligen varit klart lägre än motsvarande andel av t.ex. cigaretternas pris, har skattehöjningarna inneburit en relativt sett måttfullare prisstegring. För närvarande är skatten på cigarrer och cigariller med mervärdesskatten beaktad i genomsnitt cirka två tredjedelar, men priserna varierar avsevärt. I medeltal kostar cigarrer och cigariller cirka 93 cent per styck, men prisfluktuationen är anmärkningsvärt stor. 

Vätskor för elektroniska cigaretter kom in på marknaden i större utsträckning och började omfattas av tobaksbeskattningen i Finland 2017. Beskattningen har inte ändrats efter detta och det finns fortfarande mycket få uppgifter om förändringar i priserna på vätskor för elektroniska cigaretter.  

Enligt skattedeklarationsuppgifterna finns det inga tobaksprodukter avsedda för upphettning på den finländska marknaden.  

När försäljningen av nikotinpåsar avreglerades 2023 var prisnivån på dem cirka fem till sju euro per dosa. Mängden, vikten och nikotininnehållet i dosorna varierade dock avsevärt. Tobaksaccisen uppskattades till exempel höja priset på ett genomsnittligt paket på 12 gram med ett pris på cirka sex euro med 2,5 euro med beaktande av mervärdesskattens inverkan. Det är dock ännu inte möjligt att bedöma tobaksaccisens inverkan på priserna, eftersom den tillämpas först från och med den 1 juli 2024 på rökfria nikotinprodukter som frisläppts för konsumtion under 2023. De skattskyldiga när det gäller tobaksprodukter överlåter vanligen stora mängder produkter till konsumtion innan skatten träder i kraft, vilket i praktiken innebär att det under årets första hälft i huvudsak har funnits endast tobaksaccisfria produkter till salu.  

Konsumtionen av tobaksprodukter

Cigaretter utgjorde 2023 den klart största delen av skattebasen för tobaksprodukter, mätt i mängden tobaksprodukter cirka två tredjedelar. Rulltobakens andel är knappt en femtedel och andelen cigarrer och cigariller en dryg tiondel. 

I Finland konsumerades enligt uppskattningar cirka 2,9 miljarder cigaretter 2023. Den skattepliktiga konsumtionen av cigaretter, mätt i stycken, har nästan halverats under de senaste tio åren och under de senaste tre åren har den minskat med cirka en femtedel. 

År 2023 konsumerades cirka 0,6 miljoner kilogram rulltobak eller pip- och cigarettobak. Produkter som beskattas i skatteklassen för pip- och cigarettobak utgjorde en andel på ungefär en halv procent av detta. Som pip- och cigarettobak beskattas också till exempel tobak för vattenpipa. Den skattepliktiga konsumtionen har under de senaste tre åren minskat med omkring en sjättedel, vilket är samma som förändringen jämfört med tio år innan.  

År 2023 konsumerades cirka 120 miljoner cigarrer och cigariller. I fråga om den skattepliktiga konsumtionen av cigarrer och cigariller har det inte funnit någon långvarig nedåtgående trend i likhet med konsumtionen av cigaretter och rulltobak. Särskilt under 2017 ökade den skattepliktiga konsumtionen avsevärt när billiga cigariller som påminner om cigaretter och som utnyttjade skattestrukturen för cigarrer och cigariller kom in på marknaden. Konsumtionen minskade dock strax efter den skatteändring som trädde i kraft vid ingången av 2018 när en minimiskatt som motsvarar den på cigaretter infördes på cigarrer och cigariller. Den skattepliktiga konsumtionen har minskat med lite på tio procent under de senaste tre åren. 

Konsumtionen av cigarrer och cigariller samt rulltobak uppskattades ha börjat öka särskilt under 2020. Detta bemöttes genom att skattehöjningarna åren 2022 och 2023 betonades mer på dessa produktgrupper än på andra tobaksprodukter. Konsumtionen av både cigarrer och cigariller samt rulltobak har därefter börjat minska. 

Den skattepliktiga konsumtionen av elektroniska cigaretter är tills vidare rätt liten. År 2023 beskattades cirka 9,7 miljoner milliliter vätskor för elektroniska cigaretter, vilket var något mer än året innan. Av dessa var största delen nikotinhaltiga vätskor, eftersom nikotinfria vätskor för elektroniska cigaretter har anmälts till beskattning endast i små mängder. 

Finland är tills vidare ett av de få EU-länder där det inte är lagligt att sälja tobaksprodukter avsedda för upphettning. 

Försäljningen av nikotinpåsar avreglerades i april 2023 till följd av en ändring av tolkningen av läkemedelslagen, varefter marknaden fortfarande håller på att utvecklas och det ännu inte finns exakta statistiska uppgifter om dess storlek. 

Det finns endast sådana uppgifter om användningen av snus som innehåller tobak som baserar sig på enkätundersökningar. Enligt Institutet för hälsa och välfärds tobaksstatistik var andelen 20–64-åringar som snusar dagligen fyra procent och andelen som snusar sporadiskt tre procent år 2022. Enligt en enkätundersökning har snusning blivit vanligare under de senaste åren. År 2023 använde 5 procent av ungdomarna i åldern 14–20 år snus dagligen och 4 procent sporadiskt. 

Skattebasen för punktskatten på tobak har i sin helhet på längre sikt sjunkit betydligt i enlighet med målen. Den minskade konsumtionen av tobaksprodukter kan i huvudsak anses bero på de prisstegringar som skett till följd av skattehöjningarna och på andra tobakspolitiska åtgärder vars syfte varit att minska konsumtionen. 

Skatteintäkter

På grund av skattehöjningarna har skatteintäkterna av punktskatten på tobak ökat betydligt. Före de skattehöjningar som påbörjades 2009 var skatteintäkterna 630 miljoner euro, medan de 2023 steg till 1 156 miljoner euro, varav cigaretternas andel var cirka 80 procent. Hur skatteintäkterna utvecklas varierar lite från år till år beroende på hur aktörerna förbereder sig inför skattehöjningar, alltså överlåter produkter från ett skattefritt lager till skattepliktig konsumtion före höjningen. År 2021 inflöt skatteintäkter enligt kontantprincipen endast för 11 månader på grund av senareläggningen av förfallodagen för skatten. Såsom framgår av figur 1 har tobaksaccisens andel av bruttonationalprodukten under de senaste åren hållits på ungefär samma nivå. 

Figur 1. Utvecklingen i fråga om intäkterna från punktskatten på tobak 

Resandeinförsel och smuggling

Höjningar av priserna på inhemska tobaksprodukter skapar lätt incitament såväl till skattefri resandeinförsel som till smuggling och övrig grå införsel som faller utanför beskattningen, eftersom prisskillnaden i förhållande till tobaksprodukter som säljs i närområdena är stor, vilket också framgår av figur 3 i avsnitt 5.2. Tills vidare har dock den konsumtion som inte statistikförs, dvs. konsumtionen av tobaksprodukter som inte beskattas i Finland, varit relativt stabil. 

Den cigarettkonsumtion som inte statistikförs uppskattas utgöra cirka 16–18 procent av den totala konsumtionen, varav resandeinförselns andel uppskattas utgöra cirka 13 procent. Det finns endast grova uppskattningar av smugglingen, men dess storleksklass har under årens lopp uppskattats till cirka 3–5 procent av den totala konsumtionen. 

Enligt en undersökning om resandeinförseln https://vm.fi/-/savukkeiden-matkustajatuonti-lisaantyi-ja-nuuskan-vaheni-vuonna-2023?languageId=sv_SE förde resenärer år 2023 in cirka 351 miljoner cigaretter från utlandsresor. Mängden importerade cigaretter har minskat från år 2006 i enlighet med minskningen av den skattepliktiga konsumtionen, och förhållandet mellan dem har hållits på ungefär samma nivå under de föregående 10 åren. På grund av coronapandemin och reserestriktionerna minskade resandeinförseln 2020–2022, vilket syntes som en nästan motsvarande ökning i den skattepliktiga konsumtionen. Resandeinförseln dämpas av tobakslagens begränsning som baserar sig på varningstexter, och enligt vilken en resenär endast får föra in 200 cigaretter som saknar finsk- och svenskspråkiga varningstexter i landet. Införseln av tobaksprodukter begränsas dessutom av att tobaksprodukter får föras in från länder utanför EES-området bara i samband med resor som varar mer än 24 timmar.  

Också smugglingen av cigaretter kan på basis av observationer i nuläget anses vara under kontroll, men det finns en potentiell risk för ökad smuggling. Smugglingen av tobak organiseras av internationella aktörer, och stora prisskillnader kan lätt få den att öka. Tidigare har det uppskattats att det har kommit mycket få förfalskade cigaretter till Finland. Enligt Tullens observationer har situationen dock förändrats till denna del under de senaste åren, när lagligt tillverkade cigaretter sedan våren 2019 har omfattats av skyldigheten att tobaksprodukter ska vara spårbara i hela Europeiska unionen. Observationerna från både Finland och Europa tyder på att den illegala tillverkningen av tobaksprodukter som vanligen består av förfalskade produkter har ökat och att smugglingen av dem har ökat också till Finland. Smugglingen av lagligt tillverkade cigaretter verkar däremot ha minskat betydligt på EU-nivå jämfört med tiden innan cigaretterna började omfattas av skyldigheten att tobaksprodukter ska vara spårbara. 

Samtidigt som resandeinförseln av cigaretter har minskat på samma sätt som den skattepliktiga försäljningen, har resandeinförseln och den olagliga förmedlingen av snus ökat på lång sikt. Precis som med cigaretter, var mängderna snus som fördes in av resenärer enligt undersökningar små 2020–2022, vilket förklaras av att resandet minskade till följd av coronapandemin och reserestriktionerna. Precis som snus, hämtar resenärer med sig också nikotinpåsar, som även beställs via internet. Det finns ännu inga jämförbara forskningsdata om utvecklingen av resandeinförsel eller internetköp av nikotinpåsar. 

Hälsomässiga och sociala konsekvenser av tobaksrökning

Tobaksrökning är en av de väsentligaste riskfaktorerna i fråga om sjuklighet och förtida dödlighet. Det bedöms att varannan tobaksrökare dör i förtid på grund av tobaksrelaterade sjukdomar och förlorar ungefär tio levnadsår jämfört med dem som inte röker. Trots att tobaksrökningen har minskat betydligt framför allt på 2000-talet orsakade den exempelvis 2020 cirka 4 600 dödsfall i Finland. Hälso- och sjukvårdskostnaderna på grund av rökning uppskattades 2020 uppgå till cirka 341 miljoner euro och de samhälleliga kostnaderna för rökning till sammanlagt cirka 1,3 miljarder euro. 

År 2022 rökte 12 procent av männen och 11 procent av kvinnorna i åldern 20–64 år dagligen. Det finns skillnader mellan olika skolstadier i fråga om hur vanligt det är att unga röker. År 2023 rökte 5 procent av eleverna i årskurs 8 och 9 i den grundläggande utbildningen dagligen, 2 procent av första och andra årets gymnasiestuderande och 14 procent av de yrkesstuderande. År 2021 rökte 5 procent av universitetsstuderandena dagligen och 8,5 procent av yrkeshögskolestuderandena dagligen. 

Snusning är vanligast bland män i åldern 20–34 år, av vilka 11 procent uppgav 2022 att de snusar dagligen. Bland kvinnor förekommer snusning i ringa utsträckning. År 2023 använde fem procent av ungdomarna i åldern 14–20 år snus dagligen: 2 procent av flickorna och 7 procent av pojkarna. Vid yrkesläroanstalter använde 17 procent av pojkarna och sju procent av flickorna snus dagligen. 

Nikotinpåsar har saluförts fritt sedan april 2023, och därför finns det ännu inga exakta uppgifter om hur vanligt det är att nikotinpåsar används. Enligt undersökningen använde 8 procent av männen i åldern 20–64 år och 2 procent av kvinnorna i samma ålder nikotinpåsar dagligen eller sporadiskt år 2022. Den dagliga användningen var klart mindre. Bland ungdomar använde år 2023 fyra procent av pojkarna inom den grundläggande utbildningen och fem procent av de yrkesstuderande pojkarna nikotinpåsar dagligen, och i andra grupper var användningen mer sporadisk.  

Den regelbundna användningen av elektroniska cigaretter har i Finland förblivit liten bland den vuxna befolkningen, medan den har ökat klart bland unga, där användningen av elektroniska cigaretter har fördubblats från 2021 till 2023. År 2023 uppgav 16 procent av de unga att de använder elektroniska cigaretter dagligen eller sporadiskt. 

Finländarnas genomsnittliga hälsotillstånd har under de senaste åren förbättrats i många avseenden, men de socioekonomiska hälsoskillnaderna är stora. Rökning är en central faktor i detta. Det är betydligt vanligare att lågutbildade personer röker än att högutbildade gör det, även om rökningen under de senaste åren har minskat också bland lågutbildade. Enligt Statistikcentralens inkomstfördelningsundersökning är rökning klart allmännare i hushåll som hör till de lägre inkomstklasserna. 

2.3  Bedömning av nuläget

Punktskatten på tobak har höjts åren 2009, 2010, 2012, 2014 och 2015, samt halvårsvis åren 2016–2023. Skattehöjningarna har motiverats såväl med statsfinansiella som med hälsopolitiska skäl. Syftet med skattehöjningarna har varit att åstadkomma en måttlig prisstegring på tobaksprodukter och därigenom förebygga tobaksrelaterade skador. Dessutom bidrog till exempel de betydande höjningarna av tobaksskatten på rulltobak och cigarrer samt på cigariller 2022 och 2023 till att den temporära ökningen av konsumtionen av dem började minska. Avsikten har varit att dimensionera höjningarna så att tobaksprodukternas prisstegring inte leder till att den inhemska försäljningen i betydande utsträckning ersätts med resandeinförsel som inte omfattas av beskattningen eller med smuggling.  

Genom åtgärder som påverkar tobaksprodukternas priser och beskattning kan man effektivt påverka tobaksrökningen bland befolkningen. Fastän man med hjälp av beskattningen kan bidra till att minska tobaksrökningen och de skador den orsakar, är det dock vid fastställandet av nivån på tobaksbeskattningen viktigt att ta i betraktande att en prisstegring på inhemska tobaksprodukter skapar incitament både till resandeinförsel och till grå import, på grund av att prisskillnaden i förhållande till tobaksprodukter som säljs i närområdena är stor. För stora höjningar på en gång kan leda till en okontrollerbar ökning av resandeinförseln och förmedlingen av illegala tobaksprodukter och därigenom till att skattebasen blir smalare och att skatteintäkterna minskar utan positiva hälsoeffekter. 

Den politik i fråga om punktskatten på tobak som baserar sig på regelbundet genomförda skattehöjningar sedan 2009 har varit lyckad med tanke på målen. Konsumtionen av både cigaretter och rulltobak har minskat avsevärt och skatteintäkterna har ökat med över en halv miljard euro motsvarande respektive mål för skatteintäkterna. Eftersom målet är att användningen av tobaksprodukter och andra nikotinhaltiga produkter ska upphöra kommer intäkterna av punktskatten på tobak på lång sikt att minska avsevärt.  

Den grå och den illegala marknaden för traditionella tobaksprodukter som omfattas av tobaksaccisen har enligt utredningar inte vuxit och i Finland kan dessa konstateras fortfarande vara under kontroll. Det bör dock noteras att resandeinförselns andel av hela cigarettkonsumtionen fortfarande är förhållandevis stor. Dessutom har resandeinförseln och den olagliga förmedlingen av snus ökat på lång sikt.  

Utöver skattehöjningarna har skattebasen utvidgats till nya tobaks- och nikotinprodukter som kommit ut på marknaden i enlighet med målen i lagen om tobaksaccis och tobakslagen. Av de nya produkterna uppställdes i regeringsprogrammet ett årligt intäktsmål på 50 miljoner euro för tobaksaccisen på nikotinpåsar. Det är ännu svårt att bedöma skattens konsekvenser för priset på nikotinpåsar, på förbrukningsmängderna, resandeinförseln eller den olagliga förmedlingen. Dessutom håller nikotinpåsar först på att komma inom ramen för de närmare bestämmelserna och begränsningarna i tobakslagen, vilket också kan inverka på dessa saker. Det har varit svårigheter med att få de vätskor för elektroniska cigaretter som finns på marknaden att bli omfattade av tobaksaccisen, särskilt när det gäller nikotinfria vätskor för elektroniska cigaretter. 

4.1  Förslag

I propositionen föreslås det att punktskatten på tobak höjs så att skattehöjningen motsvarar målet för skatteintäkterna i regeringsprogrammet och rambeslutet. Enligt förslaget höjs skatten på cigaretter, rulltobak, pip- och cigarettobak samt på cigarrer och cigariller med i genomsnitt 27,1 procent. Höjningarna koncentreras till skatten per enhet och minimiskatten. Cigaretternas andel av skattehöjningen avses vara 114 miljoner euro och andelen för rulltobak 27 miljoner euro. De genomsnittliga skattehöjningarna och deras inverkan på priset på olika tobaksprodukter när höjningarna har genomförts fullt ut sammanfattas i tabell 1. I fråga om tobaksprodukter som omfattas av mervärdesskatten höjs dessutom tobaksaccisen till följd av den höjning av mervärdesskatten som trädde i kraft den 1 september 2024, samt eventuellt också när priset på den tobaksaccisfria andelen av tobaksprodukterna stiger i enlighet med den allmänna prisstegringen. Minimiskattehöjningarna ska dimensioneras så att den procentuella skattehöjningen för de billigaste tobaksprodukterna är minst lika stor som den är för andra produkter med beaktande också av hur höjningen av mervärdesskatten och den allmänna prishöjningen inverkar på deras tobaksaccisbelopp. 

Tabell 1. De föreslagna höjningarna av punktskatten på tobak och deras inverkan på priserna 

Det föreslås att höjningen av tobaksaccisen genomförs i sex etapper. Den första höjningen görs i början av november 2024, den andra vid ingången av juli 2025, den tredje vid ingången av 2026, den fjärde vid ingången av juli 2026, den femte vid ingången av 2027 och den sista vid ingången av juli 2027. Genom att genomföra måttliga skattehöjningar halvårsvis blir uppföljningen av skattehöjningarnas effekter enklare än om en betydande engångshöjning skulle genomföras. 

Det föreslås att skatten per enhet på cigaretter ska höjas stegvis från 9,43 cent till 12,67 cent per styck i enlighet med tabell 2. Den värderelaterade skatten på cigaretter föreslås kvarstå oförändrad och utgöra 52 procent av detaljhandelspriset. Minimiskatten på cigaretter höjs stegvis från nuvarande 35,36 cent till 46,16 cent per styck. Minimiskatten kommer i praktiken att tillämpas på sådana cigarettpaket med 20 cigaretter som kostar mindre än 12,89 euro. För närvarande omfattas cirka en femtedel av cigaretterna av minimiskatten. 

Tabell 2. Skatten per enhet och minimiskatten på cigaretter under höjningens olikafaser 

Skatten per enhet för rulltobak föreslås stegvis höjas från 8,05 till 10,69 cent per gram i enlighet med tabell 3. Den värderelaterade skatten på rulltobak föreslås kvarstå oförändrad och utgöra 52 procent av detaljhandelspriset. Minimiskatten på rulltobak kommer stegvis att höjas från nuvarande 27,37 cent till 35,89 cent per gram. Minimiskatten kommer i praktiken att tillämpas på sådana paket med rulltobak som kostar mindre än 14,54 euro för 30 gram. Minimiskatten omfattar för närvarande endast en mycket liten mängd rulltobak. 

Tabell 3. Skatten per enhet och minimiskatten på rulltobak under höjningens olika faser 

Skatten per enhet på pip- och cigarettobak föreslås bli stegvis höjd från 10,75 cent till 15,31 cent per gram, medan den värderelaterade skatten förblir oförändrad, dvs. 48 procent, i enlighet med tabell 4.  

Tabell 4. Skatten per enhet på pip- och cigarettobak under höjningens olika faser 

Skatten per enhet för cigarrer och cigariller föreslås bli stegvis höjd från 12,58 cent till 18,82 cent per styck i enlighet med tabell 5. Den värderelaterade skatten förblir oförändrad, dvs. 34 procent. Det föreslås att minimiskatten på cigarrer och cigariller ska höjas från 35,36 cent till 46,16 cent per styck så att skattebeloppet per styck är detsamma som för de cigaretter som omfattas av minimiskatten. Minimiskatten kommer i praktiken att tillämpas på produkter som kostar mindre än 80,42 cent per styck. För närvarande omfattas cirka 5 procent av cigarrer och cigariller av minimiskatten. 

Tabell 5. Skatten per enhet och minimiskatten på cigarrer och cigariller under höjningens olika faser 

Det föreslås att skatten på vätska för elektroniska cigaretter inte ska höjas utan att den hålls på en nivå av 30 cent per milliliter. Fastställandet av skattenivån när skatten infördes var förenat med osäkerhetsfaktorer och skattenivån är fortfarande hög jämfört med andra europeiska stater. Det viktigaste med tanke på beskattningen av vätskor för elektroniska cigaretter är att konsumtionen av dem i så hög grad som möjligt ska omfattas av beskattningen, vilket hittills har varit problematiskt. Till exempel har endast små mängder nikotinfria vätskor för elektroniska cigaretter regelbundet blivit omfattade av beskattningen.  

Även skatten på tobaksprodukter avsedda för upphettning förblir 30 cent per gram. Hittills har det inte gjorts några skattedeklarationer för sådana produkter i Finland. 

Nikotinpåsar började omfattas av skatten vid ingången av 2024 och inga ändringar föreslås i tobaksaccisen på dem. Det finns nästan inga uppgifter om konsekvenserna av den nyligen införda skatten, eftersom marknaden för laglig försäljning av nikotinpåsar ännu inte är etablerad. Enligt övergångsbestämmelsen i lagen om tobaksaccis tillämpas skatten på rökfria nikotinprodukter som frisläppts för konsumtion i slutet av 2023 från och med den 1 juli 2024. Detta innebär att det i praktiken under första hälften av 2024 i huvudsak endast har funnits tobaksaccisfria produkter som frisläppts för konsumtion under 2023. Inte heller de konsekvenser som de bestämmelser i tobakslagen som är under behandling i riksdagen har för produkternas pris eller konsumtion är ännu kända. Dessutom har kanalerna för olaglig förmedling av snus, som liknar nikotinpåsar, etablerats, vilket kan via den inhemska prisnivån eller regleringen inverka på hur stor andel av konsumtionen som kommer att vara inhemsk skattepliktig försäljning. 

Det behövs mer information om utvecklingen av den skattepliktiga konsumtionen, resandeinförseln och olagliga förmedlingen av vätskor för elektroniska cigaretter, tobaksprodukter avsedda för upphettning och rökfria nikotinprodukter innan eventuella ändringar görs i beskattningen av dem. Vid behov kan ändringar föreslås i en regeringsproposition som lämnas senare.  

Också skatten på andra produkter som innehåller tobak och på tobakspapper föreslås förbli oförändrad och utgöra 60 procent av detaljhandelspriset. 

4.2  De huvudsakliga konsekvenserna

Ekonomiska konsekvenser

Till följd av de föreslagna skattehöjningarna beräknas statens intäkter av punktskatten på tobak öka med sammanlagt 150 miljoner euro betraktat enligt konsekvenserna på nivån för slutet av 2027 jämfört med en situation där skattesatserna inte skulle ändras. Skattehöjningarna får fullt genomslag enligt kontantprincipen på skatteintäkterna 2028. Dessutom kommer det att den första skattehöjningen genomförs redan den 1 november 2024 i stället för vid ingången av 2025 sannolikt att på grund av upplagring skjuta skatteintäkter från 2025 till 2024 enligt kontantprincipen. De produkter som lagras beskattas enligt de gällande skattegrunderna för 2024 och skatteintäkterna av dem uppgår uppskattningsvis till cirka 400–500 miljoner euro. Beloppet av den skatteintäkt som överförs är förenat med osäkerhet och beror på i vilken mån de skattskyldiga lagrar produkter. Om upplagringsmängden till exempel är mindre än vanligt, överförs färre skatteintäkter från 2025 till 2024 och en större mängd tobaksprodukter kommer att beskattas med högre skatt. 

Det är allmänt känt att de skattskyldiga vidtar förberedelser inför skattehöjningarna, och man försöker förutse omfattningen och konsekvenserna av den upplagring som föregår höjningarna. I motsats till vad som är fallet i fråga om andra punktskatter, kan de skattskyldiga när det gäller tobaksprodukter inte genom upplagring öka vinsten från sina produkter, eftersom den värderelaterade punktskatten på tobak ska betalas för det pris som tobaksprodukter säljs för till konsumenterna. Enligt lagen om tobaksaccis ska den skattskyldige dessutom innan tobaksprodukter som beskattas värdebaserat eller med minimiskatt frisläpps för konsumtion i Finland förse produkterna med prisetiketter som fästs på detaljhandelsförpackningarna under ett skyddshölje eller med sådan text som trycks på detaljhandelsförpackningen och av vilket detaljhandelspriset framgår av. Upplagringen påverkar bara tidpunkten för den prisstegring och den skatteintäktsökning som följer av skattehöjningarna, vilket kan beaktas då det bestäms när höjningarna av punktskatten på tobak ska träda i kraft. 

Skatteintäktskalkylerna är i vilket fall som helst förknippade med osäkerhet. En större minskning av konsumtionen än väntat eller andra effekter på marknaden för tobaksprodukter kan leda till att effekten på skatteintäkterna blir mindre än vad som förutsetts eller får genomslag senare än beräknat. Om däremot den statistikförda, dvs. den skattepliktiga, konsumtionen av tobaksprodukter inte minskar i enlighet med förväntningarna eller om priserna på tobaksprodukter ökar mer än väntat, kommer skatteintäkterna att öka mer än beräknat. Skatteintäkterna enligt kontantprincipen av punktskatten på tobak har varierat från kalenderår till kalenderår enligt hur aktörerna tidsmässigt har planerat den upplagring av produkter som föregår skattehöjningar och hur lagernivåerna har ändrats. 

Uppskattningen av intäkterna av tobaksaccisen försvåras också av att det ännu inte finns uppgifter om förbrukningen av nikotinpåsar eller om hur skatten och ändringen av tillgången påverkar den skattepliktiga konsumtionen. Det är också möjligt att den ökade konsumtionen av nikotinpåsar ersätter konsumtionen av andra produkter som omfattas av tobaksaccisen och därigenom minskar tobaksaccisens totala avkastning. Å andra sidan är det möjligt att nikotinpåsar också ersätter snusförbrukning, som inte omfattas av skatten. Dock är också parallellanvändning av olika tobaks- eller nikotinprodukter vanlig, och användningen av en viss produkt ersätts inte nödvändigtvis med en annan produkt, utan flera produkter kan i större utsträckning användas parallellt. 

Som en följd av skattehöjningarna uppskattas genomsnittspriset på cigaretter med beaktande av den förväntade inflationen och mervärdesskattehöjningen som trädde i kraft den 1 september 2024 stiga med mer än 2,9 euro per paket med 20 cigaretter, dvs. i genomsnitt till närmare 13,20 euro, vilket framgår av figur 2. På grund av de faktorer som beskrivs ovan skulle priserna i euro för cigaretter ändras ungefär lika mycket i alla prisklasser – för den dyraste tiondelen med cirka fem cent mer per ask än för de billigaste cigaretterna. Vid prisuppskattningarna har man utgått från att skattehöjningarna får fullt genomslag på priserna, vilket är sannolikt med beaktande av den stora andel av priset på cigaretter som punktskatten på tobak utgör samt erfarenheter om de tidigare skattehöjningarnas inverkan på priserna. 

Figur 2. Utvecklingen av genomsnittspriserna för cigaretter och rulltobak samt den förutsedda prisutvecklingen till följd av de föreslagna skattehöjningarna 

Såsom framgår av figur 2 kommer priset på en påse rulltobak att stiga med sammanlagt närmare 3,4 euro per 30 gram, vilket omvandlat till cigaretter innebär cirka 1,7 euro per 20 stycken beroende på hur mycket rulltobak som finns i en cigarett. Priserna på cigarrer och cigariller stiger sammanlagt med i genomsnitt nästan 20 cent per styck, men variationen är dock stor.  

På grund av de föreslagna höjningarna av punktskatten på tobak beräknas förändringen av konsumentprisindexet på grund av skattehöjningen på årsnivå vara cirka 0,3 procentenheter större än utan höjningar. De föreslagna skatteändringarna har en viss inverkan på intäkterna av andra skatter inom den offentliga ekonomin, och dessutom ökar de föreslagna skatteändringarna de indexbundna utgifterna för inkomstöverföring. De föreslagna skatteändringarnas stärkande inverkan på den offentliga ekonomin beräknas vara cirka 80 miljoner euro 2027. 

I uppskattningarna av skatteintäkterna har utvecklingen av skattebasen för olika tobaksprodukter beaktats. Särskilt den skattepliktiga konsumtionen av cigaretter antas enligt uppskattningarna minska också utan skattehöjningar. Till följd av skattehöjningarna uppskattas den skattepliktiga konsumtionen minska ytterligare. Vid bedömningen av förändringen har man använt en priselasticitet på -0,38 för efterfrågan på tobaksprodukter. Den grundar sig på resultat av en undersökning som genomförts utgående från inhemskt material (Friman 2017: Savukkeiden verotus ja kysynnän hintajousto Suomessa) och den är i linje med internationella forskningsresultat. När detaljhandelspriserna på tobaksprodukter stiger på grund av skattehöjningarna beräknas konsumtionen av cigaretter minska med nästan 8 procent jämfört med en situation utan skattehöjningar. Uppskattningen är osäker på grund av den uppskattade elasticitet som använts och som inte nödvändigtvis motsvarar framtida ändringar när marknaden för tobaks- och nikotinprodukter förändras. En del av minskningen av konsumtionen kan dessutom ske på längre sikt, eller den kan ersättas med ökad skattefri resandeinförsel, smuggling och annan grå import som faller utanför beskattningen, vilket innebär att minskningen av den totala konsumtionen kan bli mindre. 

Prisförändringarna kan också leda till att konsumtionen överförs mellan olika tobaksproduktgrupper. Som en följd av skattehöjningarna stiger prisskillnaden också i förhållande till snus som säljs på den illegala marknaden, vilket innebär att konsumtionen till vissa delar kan överföras från tobaksprodukter som säljs som skattepliktiga i Finland till snus. 

De föreslagna höjningarna av punktskatten på tobak har olika konsekvenser för aktörerna inom tobaksindustrin, beroende på företagens marknad. Marknaden för tobaksprodukter är mycket koncentrerad såväl i Finland som internationellt, och till exempel inom marknaden för cigaretter finns det i praktiken ett fåtal aktörer i Finland. Betydande skattehöjningar som genomförs med täta intervaller kan leda till en situation där marknaden för tobaksprodukter koncentreras ytterligare. Detta kan också påverka aktörernas verksamhetsförutsättningar i Finland. 

Genomförandet av de prisändringar som skattehöjningarna medför orsakar vissa kostnader och administrativt arbete för aktörerna. 

De uppdateringar i informationssystem som hänför sig till genomförandet av skatteändringarna medför ringa kostnader av engångsnatur för Skatteförvaltningen och Tullen.  

Samhälleliga konsekvenser

Konsumtionen av tobaksprodukter förväntas minska till följd av skattehöjningarna. Nyttan av de minskade hälsorisker som en minskad konsumtion medför kommer dock att realiseras först på lång sikt. I och med att tobaksrökning är vanligare i de lägre socialgrupperna, kan den minskade tobaksrökningen antas jämna ut hälsoskillnaderna mellan olika socialgrupper. Undersökningar har också visat att konsumtionen bland unga minskar mer än bland vuxna när priset på tobaksprodukter, särskilt de billigare, stiger. Den minskade konsumtionen kan försvaga lönsamheten för försäljare av tobaksprodukter. 

Höjningen av skatten på tobaksprodukter kan leda till ökad smuggling, eftersom prisskillnaden mellan tobaksprodukter i Finland och närområdena är stor. En ökad prisskillnad kan dessutom leda till en ökning av sådan införsel där tobaksprodukter som genom resandeinförsel lagligen förts in i landet förmedlas vidare illegalt inom landet. 

Punktskatten på tobak är en regressiv skatt, vilket innebär att andelen betalad skatt i proportion till de disponibla inkomsterna är högre i de lägre inkomstklasserna än i de högre. Tobaksrökning är dessutom vanligare i de lägre socialgrupperna, och skattehöjningen har således relativt sett en större inverkan på köpkraften i de lägre inkomstklasserna. Den här typen av statiska kalkyler beaktar dock inte skattehöjningens inverkan på huruvida rökningen minskar eller upphör. Således beaktas inte de positiva effekter på välbefinnandet och på de disponibla inkomsterna som uppkommer till följd av den minskning av rökningen som eftersträvas genom skattehöjningarna. 

Skattehöjningarnas inverkan på inkomstskillnaderna har bedömts på basis av Statistikcentralens konsumtionsundersökning från år 2016. De föreslagna höjningarna motsvarar ungefär 0,4 procent av de disponibla inkomsterna i den lägsta inkomstdecilen. I den högsta inkomstdecilen motsvarar höjningarna i genomsnitt cirka 0,02 procent och i hushållen i genomsnitt cirka 0,1 procent. De föreslagna skattehöjningarna är till sin karaktär regressiva, vilket innebär att de påverkar de disponibla inkomsterna i hushåll med lägre inkomster mest. Dessa beräkningar är dock förenade med betydande osäkerhetsfaktorer, eftersom mängden konsumerad tobak är mycket underrapporterad i konsumtionsundersökningar. 

Eftersom en större andel av rökarna är män, kommer de föreslagna skattehöjningarna att i större utsträckning beröra män än kvinnor. 

5.1  Handlingsalternativen och deras konsekvenser

Tobaksbeskattningen består av flera element, och skattehöjningarna kan därför genomföras på olika sätt. Det föreslås att skattehöjningarna ska genomföras genom att skatten per enhet höjs, medan den värderelaterade skatten förblir oförändrad. Alternativet vore att höja också den värderelaterade skatten. Fördelen med en höjning av den värderelaterade skatten är att höjningen skulle stärka de mekanismer som får skattebeloppet att stiga när detaljhandelspriserna stiger. Också i det fall att den värderelaterade skatten i sig inte höjs ökar emellertid dess belopp då skatten per enhet höjs, eftersom den värderelaterade skatten beräknas på basis av produktens slutpris, inklusive skatt. Dessutom är den värderelaterade skatten redan i huvudsak hög i Finland. Vilken struktur som tillämpas på skattehöjningarna för de billigaste cigaretterna och rulltobak i den lägre prisklassen samt cigarrer och cigariller har däremot inte någon betydelse, eftersom en fast minimiskatt per enhet tas ut för dessa produkter. 

I Finland har det ansetts att man effektivt kan beskatta cigaretter i alla prisklasser med en skattestruktur som är baserad på en kombination av tre element. Varje cigarett beskattas med skatt per enhet. I en skattestruktur som är kraftigt baserad på skatt per enhet är emellertid skattens andel av priset mindre ju dyrare cigaretter det är fråga om. Detta anses vara problematiskt särskilt på en marknad som den i Finland, som för de dyrare cigaretternas del är mycket koncentrerad. Tack vare den värderelaterade skatten har den relativa skattebelastningen även på dyra cigaretter kunnat hållas hög utan att belastningen på billiga cigaretter behövt sänkas, eftersom man med hjälp av minimiskatten garanterar att skatten på billiga cigaretter hålls på en tillräckligt hög nivå med tanke på hälsopolitiken. För de förmånligaste cigaretterna utgör det sammanlagda beloppet av punktskatt och mervärdesskatt för närvarande till och med 95 procent av detaljhandelspriset och för de dyraste cirka 88 procent. En skattemodell med stark betoning på priset per enhet skulle å sin sida leda till en betydande höjning av priset på billiga cigaretter, vilket i sin tur kunde öka incitamenten till resandeinförsel och grå import. På grund av den värderelaterade skatten har punktskatten på tobak dessutom automatiskt delvis följt inflationen också de år då skatten inte har höjts. Det bör också noteras att i Finland baserar sig skattestrukturen för cigaretter redan i nuläget till stor del på skatt per enhet på grund av minimiskatten per enhet. Det kan bedömas att Finlands skattestruktur, som baserar sig på en hög skattebelastning i alla priskategorier, fungerar med tanke på både tobakspolitiken och skattepolitiken, eftersom andelen punktskatt på tobak av slutpriset är bland de högsta i Europa. 

Skatteförhöjningen kunde också riktas procentuellt på olika sätt på olika tobaksprodukter. Den senaste tidens minskade skattepliktiga konsumtion har varit nästan lika stor i fråga om cigaretter, rulltobak samt cigarrer och cigariller, vilket talar för skattehöjningar som motsvarar varandra. 

Skatteförhöjningen kunde också riktas till produktgrupper för vilka det inte föreslås att skatten ska höjas. I avsnitt 4.1 motiveras det varför punktskatten på tobak för dessa produktgrupper inte föreslås bli höjd i detta sammanhang. 

5.2  Tobaksbeskattningen i andra EU-länder

Tobaksbeskattningen varierar avsevärt inom EU och skillnaderna har ökat under de senaste åren på grund av skillnaderna mellan medlemsstaterna i fråga om prisnivå och tobakspolitik. Också skillnaderna mellan grannländer är stora. Dessutom varierar nivån på punktskatten på olika tobaksprodukter jämfört med andra tobaksprodukter avsevärt mellan länderna. 

I fråga om cigaretter varierar punktskattens och mervärdesskattens andel av priset i EU-medlemsländerna från cirka 70 procent till 90 procent. Beskattningens struktur varierar också avsevärt mellan skatt per enhet och värderelaterad skatt i och med att den värderelaterade skatten varierar mellan 1 och 55 procent. Med undantag för två länder tillämpas också en minimiskatt i alla länder. Genomsnittspriset på cigaretter i Finland 2023 var det tredje högsta i EU. Det genomsnittliga priset på cigaretter 2023 presenteras i figur 3. 

Figur 3. Det genomsnittliga priset på cigaretter 2023 

När det gäller andra tobaksprodukter är skillnaderna mellan EU:s medlemsstater större både i fråga om skattenivåer och skattestruktur, eftersom de möjliga skatterna per enhet, värderelaterade skatterna och minimiskatterna varierar avsevärt mellan länderna. Skillnaderna är också betydande när det gäller hur stora marknaderna för andra tobaksprodukter än cigaretter är i olika länder. Skatten på alla tobaksbelagda produkter i Finland hör till de högsta inom EU.